I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.283/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
1C_283/2017
Urteil vom 23. August 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Bundesamt für Raumentwicklung,
3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
A.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Bruno Nüssli,
Baukommission der Einwohnergemeinde Hochwald, 4146 Hochwald,
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, Werkhofstrasse 65, Rötihof,
4509 Solothurn.
Gegenstand
Bauen ausserhalb der Bauzone / Umnutzung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 11. April 2017
des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist Eigentümer der Grundstücke GB Hochwald Nrn. 1853, 1857, 1858,
1859, 1860 und 1861 der Gemeinde Hochwald. Diese befinden sich ausserhalb der
Bauzone in der Landwirtschaftszone und liegen gemäss kantonalem Richtplan in
der Juraschutzzone.
B.
Am 16. Juli 2001 erteilte das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn
(BJD) der Kollektivgesellschaft B.________ + A.________, Sanitär-Heizung, eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24a RPG für die Zweckänderung des auf Parzelle
Nr. 1853 stehenden Hühnerhauses in ein Lagergebäude. Als Auflage galt, dass
keinerlei bauliche Veränderungen vorgenommen, insbesondere weder Türen, Fenster
noch Zugänge verändert werden durften. Die Ausnahmebewilligung wurde unter dem
Vorbehalt erteilt, dass bei veränderten Verhältnissen von Amtes wegen neu
verfügt werde.
C.
Nach Aufforderung durch die Baukommission Hochwald stellte A.________ (der die
Firma B.________ + A.________ als Einzelunternehmer fortführt) ein
nachträgliches Baugesuch für die teilweise Umnutzung des bestehenden Gebäudes
und den Einbau von zwei Büros. Mehrere Nachbarn sowie Pro Natura Solothurn
erhoben dagegen Einsprache und verlangten die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands.
Am 26. August 2015 führte das BJD einen Augenschein durch. Am 7. Dezember 2016
hiess es die Einsprachen im Wesentlichen gut und entschied, die Zustimmung zur
erforderlichen Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG werde nicht erteilt
(Disp.-Ziff. 1 und 2). Es ordnete an, dass alle ohne Baugesuch erstellten
Aussenanlagen (insbesondere Asphalt- und Kiesbeläge, Lagerplätze rund um das
ehemalige Hühnernhaus, Sitzplatz mit Feuerstelle, Steinbrunnen, Hundezwinger,
allfällig vorhandene Wärmepumpe) bis Ende März 2017 zu entfernen seien
(Disp.-Ziff. 3). Die vorgenommenen Änderungen am ehemaligen Hühnerhaus
(Fenster, Türen, Boden und Deckenbeläge) könnten aus Gründen der
Verhältnismässigkeit belassen werden. Die Nutzung des ehemaligen Hühnerhauses
als Büro sei per sofort einzustellen. Die Räume dürften nur als Lager (wie 2001
bewilligt) genutzt werden (Disp.-Ziff. 4).
D.
Dagegen erhob A.________ am 19. Dezember 2016 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht Solothurn. Er beantragte, ihm sei die Zustimmung zur
Ausnahmebewilligung für verschiedene Aussenanlagen zu erteilen und die Frist
zur Umsetzung der übrigen Beseitigungs- und Wiederherstellungsmassnahmen zu
verlängern. Am 11. April 2017 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab und
setzte A.________ eine Nachfrist bis 31. Juli 2017 für die vom BJD angeordneten
Wiederherstellungsmassnahmen.
E.
Am 23. Mai 2017 erhob das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Es beantragt, der
angefochtene Entscheid und die Verfügung des BJD vom 7. Dezember 2016 seien
insoweit aufzuheben, als teilweise auf die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands verzichtet werde (Disp.-Ziff. 4 Satz 1) oder als darin eine
Bestätigung der Bewilligung vom 16. Juli 2001 liegen könnte (Disp.-Ziff. 4 Satz
3). Die Akten seien zur Anordnung der Details der Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands an das BJD zurückzuweisen.
F.
A.________ schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht
enthält sich eines Antrags und weist darauf hin, das Verbot der reformatio in
peius habe das es daran gehindert, in dem vom ARE beantragten Sinne zu
entscheiden. Das BJD und die Baukommission Hochwald haben sich nicht vernehmen
lassen.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG).
1.1. Das ARE ist nach Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG in Verbindung mit Art. 48 Abs.
4 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) zur Beschwerde
legitimiert.
1.2. Das Beschwerderecht der Bundesbehörden ist abstrakter und autonomer Natur,
weshalb sich das ARE erstmals vor Bundesgericht am Verfahren beteiligen und
neue, im kantonalen Beschwerdeverfahren nicht streitige Begehren stellen kann.
Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist es insbesondere befugt, eine Änderung
der vor Verwaltungsgericht angefochtenen Verfügung zu Ungunsten des damaligen
Beschwerdeführers (reformatio in peius) zu beantragen (BGE 136 II 359 E. 1.2 S.
363 f. mit Rechtsprechungs- und Literaturhinweisen; zuletzt Urteil 1C_276/2016
vom 2. Juni 2017 E. 1).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers gibt es keinen Grund, auf diese
Praxis zurückzukommen: Sie entspricht dem Willen des Gesetzgebers, der in Art.
89 Abs. 2 lit. a BGG an die vorherige Rechtsprechung zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde anknüpfen wollte (vgl. Rechtsprechungsnachweise
in BGE 136 II 359 E. 1.2 S. 363 und Botschaft des Bundesrats vom 28. Februar
2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege [nachfolgend: Botschaft 2001],
BBl 2001 S. 4330 zu Art. 84 lit. a E-BGG). Der Bundesrat führte damals aus, die
Aufsicht des Bundes über den kantonalen Vollzug von Bundesrecht solle primär
mit Hilfe von Rechtsmitteln ermöglicht werden (Botschaft 2001 S. 4349 f. zu
Art. 104 E-BGG). Da den beschwerdeberechtigten Bundesbehörden nur
letztinstanzliche kantonale Entscheide eröffnet werden (vgl. Art. 1 lit. c der
Verordnung über die Eröffnung letztinstanzlicher kantonaler Entscheide in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. November 2006 [SR 173.110.47]),
erhalten sie in aller Regel erst nach dem Urteil der letzten kantonalen Instanz
Kenntnis vom Inhalt des erstinstanzlichen Entscheids. Um ihre Aufsichtsfunktion
wirksam wahrzunehmen, müssen sie noch die Möglichkeit haben, vor Bundesgericht
die Korrektur des erstinstanzlichen Entscheids zu verlangen, ohne an die im
Laufe des kantonalen Verfahrens erfolgte Einschränkung des Streitgegenstands
gebunden zu sein.
Die Möglichkeit einer reformatio in peius im bundesgerichtlichen Verfahren ist
auch keine Besonderheit des Raumplanungsrechts, wie der Beschwerdegegner meint,
sondern besteht (soweit spezialgesetzlich nichts anderes bestimmt ist) bei
allen Beschwerden von Bundesbehörden. Es ist Aufgabe der Rechtsanwälte, ihre
Mandanten auf dieses Risiko bei Weiterzug der Sache an die kantonal letzte
Instanz aufmerksam zu machen (im Bereich der Raumplanung vor allem bei
Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone; vgl. Art. 2d der Verordnung über die
Eröffnung letztinstanzlicher kantonaler Entscheide).
1.3. Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Streitig ist in erster Linie der Umfang der Wiederherstellungspflicht:
2.1. Das BJD ging davon aus, dass die seit 2001 vorgenommenen baulichen
Veränderungen nicht bewilligt werden könnten. Diese seien entgegen dem klaren
Wortlaut der Verfügung von 16. Januar 2001 erstellt worden und es bestehe kein
Anlass, von der damaligen Beurteilung abzuweichen. Dagegen könnten die
Veränderungen am ehemaligen Hühnerstall (Fenster, Türen, Boden- und
Deckenbeläge) trotz der Bösgläubigkeit des Bauherrn aus Gründen der
Verhältnismässigkeit belassen werden, da der Innenausbau allein keine
Auswirkungen auf die Umgebung verursache. Allerdings dürften die Räume nicht
als Büroräume für das Unternehmen A.________ genutzt werden, weil dies
Auswirkungen auf die Umgebung hätte; die bereits erfolgte Nutzung sei per
sofort einzustellen. Der Gesuchsteller sei darauf zu behaften, dass er diese
Räume lediglich als Archiv nutzen werde, wie im Schreiben vom 30. Oktober 2015
angekündigt.
2.2. Das ARE hält den teilweisen Verzicht auf die Wiederherstellung für
bundesrechtswidrig. Die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands illegaler Bauten ausserhalb der Bauzone ergebe sich direkt aus
Bundesrecht. Darauf dürfe nur verzichtet werden, wenn und soweit sich die
Massnahmen als unverhältnismässig erweisen. Mit Blick auf den fundamentalen
Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet sei die Wiederherstellung
insbesondere bei bösgläubigen Verstössen regelmässig geboten und mit dem
Verhältnismässigkeitsgrundsatz vereinbar. Gerade im Gebiet ausserhalb der
Bauzonen wäre es fatal, wenn diejenigen, die ohne oder in Missachtung einer
gültigen Baubewilligung bauten, besser gestellt würden als jene, welche die
Vorschriften und Verfahren respektierten.
Der Beschwerdegegner habe erhebliche bauliche Arbeiten vorgenommen. Gemäss der
Zwischenbeurteilung des BJD vom 16. Dezember 2015 seien im Innern des Gebäudes
zwei Büros eingerichtet, Fenster durch neue ersetzt, der Boden mit einem
Plattenboden neu erstellt und die Decken mit Holztäfer versehen worden. Der
alte Holzofen sei durch einen neuen ersetzt, das WC erneuert und diverse
elektrische Anschlüsse neu erstellt worden. Derartige bauliche Massnahmen seien
jedenfalls mit dem Einleitungssatz von Art. 24a Abs. 1 RPG nicht vereinbar,
weshalb sie zu Recht nicht als bewilligungsfähig angesehen worden seien.
Aufgrund der Akten sei allerdings nicht genau ersichtlich, welcher Zustand dem
rechtmässigen Zustand entspreche. Diese Schwierigkeiten der
Sachverhaltsfeststellung habe indessen der Beschwerdegegner mit seinem
eigenmächtigen Vorgehen verschuldet, weshalb er auch die Folgen zu tragen habe,
wenn eine Klärung nicht mehr möglich sei. Der Entscheid sei somit aufzuheben
und die Sache an das BJD zurückzuweisen, damit es auch die Beseitigung der ohne
Bewilligung ausgeführten Bauarbeiten im Innern des Gebäudes anordne.
2.3. Der Beschwerdegegner macht dagegen geltend, die vorgenommenen baulichen
Veränderungen im Innern des Gebäudes stellten zum grössten Teil
Renovationsmassnahmen dar, welche im Rahmen der Bestandesgarantie zulässig
seien. So seien namentlich die bestehenden alten und undichten Fenster durch
neue und der vorbestehende alte Holzofen durch einen gleichartigen Ofen ersetzt
worden, der den aktuellen Brandschutzvorschriften entspreche. Ausserdem sei die
vorbestehende Holzdecke mit neuem Holztäfer verkleidet und die bestehende
WC-Anlage erneuert worden. Ebenso seien vorbestehende elektrische Leitungen und
Steckdosen neu platziert worden. Einzig der bestehende rohe Betonboden sei in
dem Bereich, welcher zur Nutzung als Büro vorgesehen gewesen sei, mit einem
vorher nicht vorhandenen Plattenbelag versehen worden. Da die rein
substanzerhaltenden Massnahmen ohnehin zulässig gewesen seien, sei einzig der
neu eingebrachte Plattenbodenbelag als rechtswidrig zu qualifizieren. Es sei
nicht nachvollziehbar, inwiefern dadurch der Trennungsgrundsatz beeinträchtigt
werde. Das bestehende Gebäude werde dadurch äusserlich nicht verändert. Von
einer Besserstellung des Beschwerdegegners könne keine Rede sein: Da der
Plattenbelag für die bewilligte Nutzung als Lager kein Vorteil ergebe, stelle
dieser eine nutzlose Investition dar. Die Abweichung vom Gesetz sei somit minim
und das öffentliche Interesse am Abbruch stehe in keinem Verhältnis zum dadurch
verursachten Schaden.
3.
Der Beschwerdegegner hat die fehlende Zustimmung des BJD zum Baugesuch für den
Einbau von zwei Büroräumen nicht angefochten, weshalb die Bewilligungsfähigkeit
der baulichen Veränderungen nicht mehr im Streit liegt. Für das öffentliche
Interesse an der Wiederherstellung spielt es jedoch eine Rolle, ob es sich (mit
Ausnahme des Plattenbelags) um reine Unterhaltsmassnahmen handelt. Insofern ist
der Einwand des Beschwerdegegners vorab zu prüfen.
3.1. Die verfassungsrechtliche Bestandesgarantie (Art. 26 BV) umfasst
grundsätzlich die Möglichkeit, rechtmässig errichtete Bauten und Anlagen - im
Rahmen der normalen Lebensdauer - in ihrem Bestand zu erhalten und die dafür
nötigen Unterhaltsarbeiten vorzunehmen (Art. 24c Abs.1 RPG; Urteil 1C_515/2012
vom 17. September 2013 E. 6.1, in: URP 2013 S. 707; RDAF 2014 I S. 367; Urteil
1P.418/2002 vom 16. Dezember 2002 E. 3.1.1). Darunter fallen sämtliche Arbeiten
zur Instandhaltung (Reparaturen) und Modernisierung (Renovationen), soweit
Umfang, Erscheinung, Bestimmung und Wert der Anlage unverändert bleiben
(BERNHARD WALDMANN, in: Griffel/Liniger/Rausch/ Thurnherr, Fachhandbuch
Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, S. 601 Rz. 6.61 mit Literaturhinweisen).
Damit sind alle baulichen Veränderungen, die im Hinblick auf die beantragte
Zweckänderung (Büronutzung) erfolgten, von vornherein keine
Unterhaltsmassnahmen. Dazu gehören alle Massnahmen zur Steigerung des Komforts
bzw. der Verschönerung der Räume (Plattenbelag, Holztäferung), zur Verbesserung
der Belichtung (Glastür) oder zum Anschluss von Bürogeräten (neu platzierte
elektrische Anschlüsse).
3.2. Zu beachten ist ferner, dass die am 16. Juli 2001 bewilligte Nutzung des
Hühnerhauses als Lager an die Auflage geknüpft ist, "keinerlei bauliche
Veränderung" vorzunehmen, insbesondere nicht an Fenstern und Türen.
Ausnahmebewilligungen nach Artikel 24a RPG werden von Gesetzes wegen unter dem
Vorbehalt veränderter Verhältnisse erteilt (Abs. 2). Der Gesetzgeber ging davon
aus, dass sie wegen fehlender baulicher Änderungen jederzeit problemlos
rückgängig gemacht werden könnten, d.h. sobald die Umnutzung störend in
Erscheinung trete, sei die Störung zu beseitigen und die Umnutzung notfalls
vollständig rückgängig zu machen (Bundesamt für Raumentwicklung 2000/2001,
Neues Raumplanungsrecht. Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung und
Empfehlungen für den Vollzug, Register V Ziff. 5.3 zu Art. 24a RPG S. 15). Es
dürfen daher im Hinblick auf die neue Nutzung keine Investitionen getätigt
werden, die einem Widerruf der Bewilligung bei veränderten Verhältnissen
faktisch hinderlich sein könnten. Der Begriff der baulichen Massnahmen im Sinne
von Art. 24a RPG ist daher weit auszulegen. Es sind darunter alle Arbeiten an
der Baute im Hinblick auf die neue Nutzung zu verstehen (a.a.O., S. 16).
Insofern sind auch bauliche Massnahmen im Hinblick auf die 2001 bewilligte
Lagernutzung unzulässig.
3.3. Als Unterhaltsmassnahmen kommen somit einzig Massnahmen zur
Substanzerhaltung des Hühnerhauses in Betracht, die auch ohne die
Zweckänderung, d.h. für die ursprüngliche Nutzung als Hühnerstall, erforderlich
gewesen wären. Nur für solche Massnahmen fehlt ein öffentliches Interesse am
Abbruch bzw. Rückbau (vgl. dazu sogleich E. 4).
4.
Der Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands kommt
massgebendes Gewicht für den ordnungsgemässen Vollzug des Raumplanungsrechts
zu: Werden illegal errichtete, dem RPG widersprechende Bauten nicht beseitigt,
sondern auf unabsehbare Zeit geduldet, so wird der Grundsatz der Trennung von
Bau- und Nichtbaugebiet in Frage gestellt und rechtswidriges Verhalten belohnt.
Formell rechtswidrige Bauten, die auch nachträglich nicht legalisiert werden
können, müssen daher grundsätzlich beseitigt werden (BGE 136 II 359 E. 6 S. 364
f. mit Hinweisen).
Die Anordnung des Abbruchs bereits erstellter Bauten kann jedoch nach den
allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts (ganz oder
teilweise) ausgeschlossen sein. Dazu gehört namentlich der in Art. 5 Abs. 2 und
Art. 36 Abs. 3 BV festgehaltene Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Nach dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz kann die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur
unbedeutend ist oder nicht im öffentlichen Interesse liegt. Gleiches gilt, wenn
der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm ausgeübte Nutzung
stehe mit der Baubewilligung im Einklang, sofern ihre Fortsetzung nicht
schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht (BGE 132 II 21 E. 6 S. 35
mit Hinweis).
4.1. Vorliegend hat der Beschwerdegegner bösgläubig gehandelt, hat er sich doch
über das ausdrückliche Verbot baulicher Veränderungen in der Verfügung vom 16.
Juli 2001 hinweggesetzt. Er macht auch nicht geltend, dass ihm durch den
Rückbau erhebliche Kosten entstehen würden. Damit überwiegt das öffentliche
Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustand. Dieses besteht
nicht nur für die nach aussen in Erscheinung tretenden Elemente (verglaste
Tür). Das Rückgängigmachen der baulichen Massnahmen im Innern des ehemaligen
Hühnerhauses soll sicherstellen, dass die Baute nicht doch, entgegen der
Anordnung des BJD, als Büro genutzt wird. Dürften die für die Büronutzung
vorgenommenen baulichen Veränderungen bestehen bleiben, könnte die Einhaltung
des Nutzungsverbots (wenn überhaupt) nur mit grossem Aufwand kontrolliert
werden (vgl. Urteil 1C_464/2016 vom 23. Mai 2017 E. 2.6).
Steht das Verhältnismässigkeitsprinzip der Wiederherstellung nicht entgegen und
sind auch keine anderen Schranken ersichtlich (Vertrauensschutz, Verwirkung),
ist die Wiederherstellung grundsätzlich geboten.
4.2. Anders verhält es sich nach dem oben (E. 3) Gesagten nur, soweit die
Massnahmen der Erhaltung des ursprünglichen baulichen Status quo (Hühnerhaus)
dienten, d.h. vorbestandene Bauteile durch gleichartige Elemente ersetzt
wurden. Ob und inwieweit dies der Fall ist, lässt sich den Akten nicht
entnehmen, weshalb es sich rechtfertigt, die Sache zur Prüfung und zur
Anordnung der gebotenen Wiederherstellungsmassnahmen ans BJD zurückzuweisen.
Dabei trägt der Beschwerdegegner die Folgen der Beweislosigkeit, wenn nicht
mehr geklärt werden kann, ob bestimmte Elemente (z.B. WC, Holzofenheizung)
schon vor 2001 vorhanden waren.
5.
Schliesslich ist noch der zweite Antrag des ARE zu prüfen.
5.1. Das Rechtsbegehren lautet, Ziff. 4 Satz 3 der Verfügung des BJD, wonach
die Räume nur als Lager (wie 2001 bewilligt) genutzt werden dürfen, sei
insoweit aufzuheben "als darin eine Bestätigung der Bewilligung vom 16. Juli
2001 liegen könnte".
In der Beschwerdebegründung wird ausgeführt, Nutzungen, welche die Bewilligung
von 2001 überschreiten würden, seien in jedem Fall unzulässig und damit
einzustellen. Keinesfalls dürfe der Satz aber so verstanden werden, dass damit
suggeriert werde, es sei aufgrund veränderter Verhältnisse neu verfügt worden
und damit eine über ein stilles Lager hinausgehende Nutzung bewilligt worden;
dies würde gegen Art. 24a RPG verstossen.
Zur Erläuterung wird ausgeführt, die streitbetroffene Baute sei offenbar für
den täglichen, laufenden Materialumsatz der auf dem Sanitärbetrieb des
Beschwerdegegners tätigen Monteure genutzt worden. Dies sprenge klarerweise den
Rahmen von Art. 24a Abs. 1 lit. a RPG. Typischerweise erfüllten nur sogenannte
stille Lager diese Anforderungen. Als solche würden Lager bezeichnet, die
selten zur Bewirtschaftung besucht würden. Musterbeispiele seien das saisonale
Einstellen von Fahrzeugen oder von vorübergehend nicht benötigten Möbeln. Bei
Gewerbebetrieben könne das Lagern von Reservematerial oder die Archivierung von
Dokumenten darunterfallen, in Ergänzung zu einem an anderer Stelle gelegenen
Büro oder Materiallager für den täglichen Bedarf. Um Missverständnissen
vorzubeugen wäre nach Auffassung des ARE wie folgt zu formulieren gewesen: "Die
Räume dürfen nur für die längerfristige Lagerung von Material und Akten genutzt
werden, ein Entzug der Bewilligung gestützt auf Art. 24a Abs. 2 RPG bleibt
vorbehalten".
Damit ist davon auszugehen, dass das ARE eine Aufhebung von Disp.-Ziff. 4 Satz
3 der Verfügung des BJD beantragt, soweit darin eine über die 2001 bewilligte
Nutzung hinausgehende Lagernutzung gestattet werde oder dies so verstanden
werden könnte.
5.2. Der Beschwerdegegner wendet ein, im streitigen Satz des Dispositivs werde
lediglich auf die seinerzeitige Bewilligung vom 16. Juli 2001 verwiesen. Damals
sei - entgegen der Auffassung des ARE - nicht nur die Nutzung als sogenannt
"stilles Lager" sondern als "Lager" bewilligt worden, ohne weitere
Einschränkung. Dementsprechend habe er (bzw. seine Rechtsvorgängerin) das
Gebäude seit über vierzehn Jahren als Lagerraum für die im Betrieb benötigten
Geräte und Materialien genutzt.
5.3. Damit sind sich die Parteien grundsätzlich einig, dass die zulässige
Nutzung in Disp.-Ziff. 4 Satz 3 nicht neu definiert wird, sondern auf die
bereits mit Verfügung vom 16. Juli 2001 bewilligte Nutzung verwiesen wird. Dies
ist richtig. Streitig und im Folgenden zu prüfen ist dagegen der Umfang der
damals bewilligten Nutzung.
5.4. Mit Verfügung vom 16. Juli 2001 stimmte das BJD der "Zweckänderung einer
Hühnerfarm in ein Lagergebäude" zu, nachdem die Gesuchsteller mit Schreiben vom
30. Mai 2001 präzisiert hatten, dass Installationsmaterial und Apparate für das
Sanitär- und Heizungsgeschäft dort gelagert werden sollten. Es trifft zu, dass
der Wortlaut der Verfügung keine weitere Einschränkung der Lagertätigkeit
enthält.
Allerdings wurde die Ausnahmebewilligung mit ausdrücklichem Hinweis auf Art.
24a RPG erteilt, der im Anhang zur Bewilligung abgedruckt wurde. Danach dürfen
durch die Zweckänderung keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und
Umwelt entstehen. Dementsprechend wurde verfügt, dass keinerlei bauliche
Veränderungen vorgenommen werden dürften.
Es ist davon auszugehen, dass das ehemalige Hühnerhaus mit einem geringen
Verkehrsaufkommen verbunden war: Es liegt an einer schmalen Strasse in der
Landwirtschaftszone; 2001 war die Einfahrt nicht asphaltiert und es gab weder
befestigte Parkplätze noch eine Wendemöglichkeit für grössere Lieferfahrzeuge.
Damit keine neuen Auswirkungen auf Umwelt, Raum und Erschliessung entstehen,
musste sich das Verkehrsaufkommen des Lagers im bisherigen Rahmen halten, d.h.
es durfte nicht über gelegentliche Fahrten hinausgehen. Insofern musste auch
den damaligen Gesuchstellern klar sein, dass sie das Hühnerhaus nicht (wie ein
Firmendomizil) für den täglichen Bedarf benutzen durften. Wie der vorliegende
Fall zeigt, besteht ansonsten die Gefahr, dass Zufahrt und Umschwung zur
Erleichterung der Transporte befestigt werden, darauf häufig Fahrzeuge
parkieren und Freizeiteinrichtungen für die Mitarbeiter entstehen, die mit dem
Charakter der Landwirtschafts- und der Juraschutzzone unvereinbar sind.
5.5. Nach dem Gesagten ist mit dem ARE davon auszugehen, dass bereits 2001 nur
die Nutzung als stilles Lager im beschriebenen Sinne bewilligt wurde; dies
erlaubt auch eine Nutzung als Firmenarchiv (vgl. Verfügung vom 7. Dezember 2016
E. 9).
Zwar verweist Disp.-Ziff. 4 Satz 3 lediglich auf die bereits 2001 bewilligte
Nutzung; dem ARE ist aber zuzustimmen, dass die Formulierung missverständlich
ist. Es rechtfertigt sich daher, Satz 3 aufzuheben. Es wird Sache des BJD sein
zu prüfen, ob und mit welcher Formulierung es die erlaubte stille Lagernutzung
präzisieren will.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid
ist dahin zu ergänzen, dass Disp.-Ziff. 4 Satz 1 und 3 der Verfügung des BJD
vom 7. Dezember 2016 aufgehoben werden. Die Sache wird an das BJD
zurückgewiesen, um im Sinne der Erwägungen über weitere
Wiederherstellungsmassnahmen und eine allfällige Präzisierung der seit 2001
erlaubten Nutzung als stilles Lager zu entscheiden.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt das ARE. Damit wird der
Beschwerdegegner kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und es sind keine
Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Solothurn vom 11. April 2017 dahin ergänzt, dass Disp.-Ziff. 4 Satz 1
und 3 der Verfügung des Bau- und Justizdepartements des Kantons Solothurn (BJD)
vom 7. Dezember 2016 aufgehoben werden. Die Sache wird zur Ergänzung der
Verfügung vom 7. Dezember 2016 im Sinne der Erwägungen an das BJD
zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baukommission der Einwohnergemeinde
Hochwald, dem Bau- und Justizdepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. August 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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