I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.27/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_27/2017, 1C_53/2017
Arrêt du 30 juin 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Eusebio et Chaix.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
1C_27/2017
A.________,
B.________, p.a. Madame A.________,
recourants,
contre
Municipalité de C.________, représentée par Me Philippe Vogel, avocat,
et
1C_53/2017
Municipalité de C.________, représentée par Me Philippe Vogel, avocat,
recourante,
contre
A.________,
B.________, p.a. Madame A.________,
intimés.
Objet
Consultation de données personnelles,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 16 décembre 2016.
Faits :
A.
Par courriel du 19 octobre 2015, une avocate italienne a demandé à l'Office de
la population de la Commune de C.________ (ci-après: l'Office de la population)
de lui indiquer si D.________ était résident à C.________. Par courriel du 28
octobre 2015, l'Office de la population a transmis à l'avocate une fiche de
renseignements sur laquelle figurait les dates et lieux de naissance et de
décès de D.________, la date de son arrivée dans la commune de C.________ et
son lieu de provenance, l'indication d'une adresse à laquelle il avait été
domicilié, son état civil et le nom de sa conjointe.
Lors d'une consultation du dossier auprès du Tribunal de Milan concernant sa
procédure de divorce, B.________, fils de D.________, a constaté que le
document remis par l'Office de la population à l'avocate italienne se trouvait
dans le dossier. A de nombreuses reprises entre le 9 novembre 2015 et le 1er
décembre 2015, puis le 26 mai 2016, B.________ a demandé à l'Office de la
population de pouvoir obtenir l'accès au dossier concernant sa mère, son père
et lui-même et/ou à une copie de l'intégralité des correspondances de demandes
de renseignements transmises à l'Office. Il a aussi sollicité un entretien afin
de pouvoir s'enquérir du fond et de la forme des demandes de renseignements
auxquelles l'Office avait répondu.
Par courriels des 11 novembre et 8 décembre 2015, l'Office de la population lui
a répondu qu'il pouvait passer aux guichets durant les heures d'ouverture et
qu'il serait répondu à ses questions. B.________ s'est rendu dans les locaux de
l'Office le 13 novembre 2015 et le 26 mai 2016. Les 17 et 24 novembre 2015,
l'Office de la population l'a prié de bien vouloir prendre contact directement
avec le Tribunal de Milan afin de connaître les tenants et aboutissants de
cette demande.
Dans un courrier du 28 mai 2016 adressé à l'Office de la population, B.________
et sa mère ont fait état d'un problème en relation avec un formulaire d'arrivée
dans le nouveau logement que doit occuper A.________. Il était notamment
demandé à l'Office de la population de les informer de l'ouverture, dans le
passé et le présent, d'une éventuelle enquête ou de recherches sur eux, ainsi
que les motifs conformément à l'art. 20 de la loi vaudoise sur le contrôle des
habitants du 9 mai 1983 (LCH; RSV 142.01). Dans un courrier du 31 mai 2016, les
intéressés ont fait valoir, en se fondant sur l'art. 29 de la loi cantonale du
11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; RSV
172.65), que l'Office traitait de manière illicite des données personnelles.
Ils mentionnaient à cet égard des copies de baux à loyers et un formulaire
d'arrivée incorrect. Ils relevaient qu'ils n'avaient jamais eu accès à leur
dossier malgré différentes requêtes et qu'ils ne pouvaient dès lors pas savoir
si d'autres données étaient traitées de manière illicite.
Le 1er juin 2016, les prénommés ont sollicité un entretien auprès de la
Municipale et future Syndique de C.________. Cette demande a été transmise à la
Cheffe de l'Office de la population qui, par courrier du 7 juin 2016, a proposé
un entretien le 14 juin 2016 en présence d'un collaborateur de l'Office. Lors
de cet entretien, les intéressés ont apparemment été informés du fait que
l'Office ne tenait pas de registre des demandes et des communications de
renseignements fournis à des tiers.
B.
Le 14 juin 2016, B.________ et sa mère ont saisi la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (ci-après: le Tribunal cantonal) d'un premier
recours fondé sur l'art. 31 LPrD. Ils invoquaient une violation de l'art. 25
LPrD au motif que l'Office de la population leur aurait refusé l'accès à
l'intégralité de leurs données personnelles. Les recourants ont complété leur
recours le 16 juin 2016. Ils relevaient que le Bureau communal de contrôle des
habitants de la Ville de C.________ n'avait pas répondu à leurs courriers des
26 mai, 28 mai et 31 mai 2016 et sollicitaient le Tribunal afin qu'il lui
ordonne de répondre intégralement à ces courriers. Ils demandaient que soit
défini à partir de quel moment le Bureau communal de contrôle des habitants ne
peut plus fournir de renseignements sur une personne décédée, cette compétence
étant transférée à l'Office de l'état civil. Ils relevaient que le secret
fiscal s'opposait également à la transmission des renseignements litigieux.
Par courrier du 16 juin 2016 sous l'en-tête "Municipalité" signé du Syndic et
de la Cheffe de l'Office de la population, il a été répondu au courrier des
recourants du 26 mai 2016. L'autorité communale a exposé que la transmission de
la fiche de renseignements à l'avocate italienne avait été effectuée
conformément à l'art. 22 LCH. Elle a relevé que les recourants avaient pu
consulter leurs dossiers personnels mais qu'ils ne pouvaient pas accéder au
dossier de feu D.________ dès lors qu'il s'agissait des données d'un tiers; un
exemplaire d'un formulaire de renseignement tel que celui adressé à l'avocate
italienne et du règlement et tarif des émoluments du contrôle des habitants
était joint au dossier municipal. Le 16 juin 2016, B.________ et sa mère ont
déposé un recours auprès du Tribunal cantonal contre la décision municipale du
même jour.
Par décision distincte du 16 juin 2016 sous l'en-tête "Municipalité" signée du
Syndic et de la Cheffe de l'Office de la population, la demande de B.________
tendant à ce que ses données personnelles enregistrées au contrôle des
habitants bénéficient d'une mise sous protection (demande de confidentialité) a
été rejetée, au motif que les conditions de l'art. 28 al. 1 LPrD n'étaient pas
remplies. Par acte du 4 juillet 2016, B.________ et sa mère ont aussi déposé un
recours auprès du Tribunal cantonal contre cette décision.
Par courriels du 16 juin 2016, B.________ et sa mère ont requis une nouvelle
fois de l'Office de la population l'accès à une liste recensant toutes les
attestations et communications de renseignements à des tiers. Ils souhaitaient
en outre être informés de tous les accès à leurs données personnelles par des
tiers. Leur demande concernait aussi feu D.________. Une demande semblable a
été réitérée lors d'un passage dans les locaux de l'Office de la population le
4 juillet 2016. Le 4 juillet 2016, B.________ et sa mère ont déposé un nouveau
recours auprès du Tribunal cantonal au motif qu'il n'avait pas été donné une
suite satisfaisante à leurs demandes.
Après avoir joint les causes, le Tribunal cantonal a admis partiellement les
recours formés les 14 juin, 16 juin et 4 juillet 2016 en tant qu'ils portent
sur le refus de l'Office de la population de permettre la consultation des
données concernant feu D.________ et le refus de l'autorité communale de
constater que la transmission de la fiche de renseignement à l'avocate
italienne constituait un traitement illicite de données. Il a réformé la
décision de la Municipalité de C.________ du 16 juin 2016 en ce sens.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Municipalité de
C.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler les chiffres I et II let. a de
l'arrêt attaqué et de constater que la transmission par l'Office de la
population de la fiche de renseignements relative à feu D.________ à l'avocate
italienne est conforme à l'art. 22 LCH et ne constitue pas un traitement
illicite de données (cause 1C_53/2017).
Agissant aussi par la voie du recours en matière de droit public, B.________ et
A.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer la décision de la
Municipalité de C.________ du 16 juin 2016 notamment en ce sens que l'Office de
la population leur accorde un droit à la consultation de données détenues sur
eux. Ils concluent aussi à ce que leur demande de confidentialité des données
enregistrées sur eux et sur leur défunt mari et père au contrôle des habitants
ne soit pas rejetée, à "la restitution ou destruction des documents papiers non
légalement nécessaires et exigés pour l'application des attributions de
l'exercice de l'activité de l'Office" (cause 1C_27/2017).
Invité à se déterminer sur les recours, le Tribunal cantonal conclut à leurs
rejets. La Municipalité conclut au rejet du recours de la cause 1C_27/2017 et
s'est déterminée le 9 mars 2017 dans la cause 1C_53/2017.
Considérant en droit :
1.
Le recours de B.________ et de sa mère ainsi que celui de la Municipalité de
C.________ sont dirigés contre le même arrêt cantonal. Il se justifie donc,
pour des motifs d'économie de procédure, de joindre les causes 1C_27/2017 et
1C_53/2017 et de statuer sur celles-ci dans un seul arrêt (cf. art. 24 PCF
applicable par renvoi de l'art. 71 LTF).
2.
Dirigés contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de la loi
cantonale sur le contrôle des habitants (art. 82 let. a LTF), les recours en
matière de droit public sont en principe recevables, aucune des exceptions
prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
La Municipalité de C.________, qui fait valoir une violation de l'autonomie
dont elle bénéficie en matière de contrôle des habitants, a qualité pour agir
en vertu de l'art. 89 al. 2 let. c LTF. Quant à B.________ et A.________, ils
ont participé à la procédure devant l'instance précédente et disposent d'un
intérêt digne de protection. Ils ont donc qualité pour recourir (art. 89 al. 1
LTF).
B.________ et A.________ présentent cependant des conclusions qui reprennent en
grande partie le dispositif de l'arrêt attaqué et demandent ainsi des éléments
déjà obtenus; ces conclusions sont donc irrecevables, faute de pertinence.
3.
La Municipalité soutient que c'est à tort que l'instance précédente a considéré
que la date et le lieu du décès, le lieu de naissance et le nom du conjoint de
D.________ ne faisaient pas partie de l'"état civil" au sens de l'art. 22 LCH.
Elle reproche à la cour cantonale de ne pas avoir interprété la notion d'état
civil, tel qu'il est mentionné à l'art. 22 LCH, conformément à l'art. 39 CC.
Elle se plaint implicitement d'une application arbitraire de l'art. 22 LCH.
3.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle
restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution
retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1
p. 177 et les références citées). Les griefs de violation de dispositions
cantonales sont soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2
LTF); il appartient dans ce contexte à la partie recourante de citer les
dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi
celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière
contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid.
1.4 p. 287).
3.2. A teneur de l'art. 5 al. 1 let. a LPrD, les données personnelles peuvent
être traitées si une base légale l'autorise.
L'art. 22 LCH prévoit que le bureau de contrôle des habitants est autorisé à
renseigner les particuliers sur l'état civil, la date de naissance, l'adresse
et l'adresse postale complète, les dates d'arrivée et de départ, le précédent
lieu de séjour et la destination d'une personne nommément désignée.
3.3. En l'occurrence, il n'est pas contesté que l'art. 22 LCH est une base
légale permettant une transmission de données à des tiers par l'Office communal
de la population, sans l'accord préalable de la personne concernée. La cour
cantonale a cependant jugé que les informations transmises à l'avocate
italienne concernant le décès de D.________ (date et lieu), son lieu de
naissance et le nom de son conjoint allaient au-delà de ce que permet l'art. 22
al. 1 LCH.
La question à trancher est celle de savoir si la cour cantonale a fait preuve
d'arbitraire en considérant que l'art. 22 LCH ne permet pas de transmettre des
informations concernant le décès de la personne concernée (date et lieu), son
lieu de naissance et le nom de son conjoint.
3.4. La Municipalité se réfère à l'art. 39 al. 2 CC, duquel il ressort que par
état civil, on entend notamment les faits d'état civil directement liés à une
personne, tels que la naissance, le mariage, le décès (ch. 1), le statut
personnel et familial d'une personne, tels que la majorité, la filiation, le
lien matrimonial (ch. 2). Elle soutient que la notion d'état civil de l'art. 22
LCH correspond à celle de l'art. 39 al. 2 CC.
Or l'Office communal de la population doit être distingué de l'Office d'état
civil. Le premier tient le registre communal des habitants dans lequel sont
inscrites toutes les personnes qui sont établies ou en séjour dans la commune
(art. 3 let. a de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur l'harmonisation des
registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes [LHR; RS
431.02]); le second tient le registre de l'état civil, qui comprend le registre
des naissances, celui des décès, celui des mariages, celui des reconnaissances,
celui des légitimations, celui des familles et celui de l'état civil (art. 6a
de l'ordonnance du Conseil fédéral sur l'état civil du 28 avril 2004 [OEC; RS
211.112.2]).
Le premier est régi par la LCH et par la LHR; le second par le CC et l'OEC. En
application de la LCH et de la LHR, l'Office de la population détient un
certain nombre de données au sujet des personnes résidant dans la commune,
notamment celles qui doivent lui être fournies dans la déclaration d'arrivée
(cf. art. 4 LCH) et celles contenues dans le registre des habitants prévu aux
art. 6 ss LHR. Ces données comprennent notamment l'adresse, les date et lieu de
naissance, l'état civil, la nationalité, le type d'autorisation de séjour si la
personne est de nationalité étrangère, la date d'arrivée avec la commune ou
l'Etat de provenance, l'identité du conjoint et la date du décès (cf. art. 6
LHR).
Enfin, pour le registre d'état civil, la divulgation de données personnelles à
des particuliers s'effectue lorsqu'un intérêt direct et digne de protection est
établi et que l'obtention des données auprès des personnes concernées est
impossible ou ne peut manifestement pas être exigée (art. 59 OEC et art. 43a
al. 2 CC). En revanche, un tiers n'a pas à justifier d'un intérêt particulier
pour consulter les données du registre communal des habitants (art. 22 LCH).
3.5. On peut déduire deux conséquences des distinctions susmentionnées entre
l'Office d'état civil et l'Office de la population. D'une part, le Tribunal
cantonal pouvait, de manière soutenable, analyser la notion d'état civil
comprise dans la LCH, sans se référer à l'art. 39 al. 2 CC. Il n'est en effet
pas arbitraire de considérer que la LCH contient une notion distincte de l'état
civil de celle du CC. D'autre part, la cour cantonale pouvait, sans faire
preuve d'arbitraire, interpréter la notion d'état civil figurant à l'art. 22
LCH comme ne comprenant ni la date et le lieu de décès de la personne
concernée, ni lieu de naissance et ni le nom de son conjoint, puisque cette
disposition n'énumère pas ces éléments. Il n'est en effet pas manifestement
contraire au sens et au but de l'art. 22 LCH de donner un accès limité aux
données contenues dans cet article, ce d'autant moins que le tiers n'a pas à
justifier d'un intérêt particulier pour avoir accès à ces données, alors qu'il
devrait en établir un pour obtenir un extrait du registre de l'état civil.
Mal fondé, le grief doit être rejeté.
4.
Il y a lieu d'examiner le recours déposé par B.________ et A.________.
4.1. Ceux-ci présentent leur propre exposé des événements, dans la première
partie de leur écriture. Or, le Tribunal fédéral statue en principe sur la base
des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve
des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Les recourants ne peuvent critiquer la
constatation de faits qui importent pour le jugement de la cause que si ceux-ci
ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière
manifestement inexacte (art. 97 al. 1 LTF), en particulier en violation de
l'interdiction constitutionnelle de l'arbitraire (art. 97 al. 1 LTF; ATF 137 I
58 consid. 4.1.2 p. 62; Message concernant la révision totale de l'organisation
judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 4135), ce qu'il leur appartient
de démontrer par une argumentation répondant aux exigences de l'art. 42 al. 2
LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF.
En l'espèce, le recours ne comporte aucune démonstration du caractère
arbitraire de l'état de fait de la décision attaquée, de sorte qu'il n'y a pas
lieu de prendre en considération d'autres faits que ceux retenus dans ladite
décision.
4.2. Ensuite, on peine à suivre B.________ et A.________ lorsqu'ils se
plaignent de ne pas avoir eu accès aux données les concernant détenues par
l'Office. En effet, il ressort de l'arrêt attaqué que lors de leurs passages
dans les bureaux de l'Office, ils ont eu accès à ces données et ils n'apportent
pas la preuve du contraire. Ce grief doit donc être écarté, dans la faible
mesure de sa recevabilité.
B.________ et A.________ semblent encore reprocher implicitement à la cour
cantonale d'avoir jugé arbitrairement qu'ils ne disposaient pas d'un intérêt
digne de protection au sens de l'art. 28 LPrD qui pourrait justifier la
non-transmission de leurs données personnelles et de celles de feu leur père et
mari. Cependant les prénommés ne discutent pas les motifs retenus par la cour
cantonale en lien avec l'art. 28 LPrD. Ils ne cherchent pas à démontrer en quoi
ils seraient arbitraires ou d'une autre manière non conformes au droit mais ils
se contentent de renouveler de manière appellatoire les reproches adressés à
l'Office de la population. Leur recours ne répond ainsi manifestement pas aux
exigences de motivation accrue requises par l'art. 106 al. 2 LTF, imposant à la
partie recourante de discuter au moins brièvement les considérants de la
décision litigieuse (ATF 134 II 244 consid. 2.1 p. 245).
Les intéressés affirment aussi, sans le démontrer, que, contrairement à ce qu'a
retenu la cour cantonale, l'Office de la population détiendrait d'autres
données que celles prévues par la LCH et la LHR. Ils réitèrent leur demande
relative à la destruction des documents en possession de l'Office. A nouveau,
les prénommés perdent de vue que le Tribunal fédéral statue sur la base des
faits établis par l'instance précédente et que leur présentation péremptoire,
faite du reste sur un mode purement appellatoire, de leur propre version des
faits est irrecevable.
Enfin, les prénommés se contentent d'affirmer qu'il existe des motifs (relevant
d'intérêts publics ou privés) qui justifieraient que soit ordonnée une
publication en application de l'art. 29 al. 2 let. b LPrD. Ils n'exposent
cependant pas quels sont ces motifs. A nouveau, la critique est irrecevable.
5.
Il s'ensuit que les recours sont rejetés, dans la mesure de leur recevabilité.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 francs, seront mis à la charge de
B.________ et de A.________, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). La
Municipalité qui a agi dans l'exercice de ses attributions officielles sans que
son intérêt patrimonial soit en cause ne peut se voir imposer des frais
judiciaires (art. 66 al. 4 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Les causes 1C_27/2017 et 1C_53/2017 sont jointes.
2.
Les recours sont rejetés dans la mesure de leur recevabilité.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 francs, sont mis à la charge de
B.________ et de A.________.
4.
Le présent arrêt est communiqué à B.________ et A.________, à la Municipalité
de C.________ et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public.
Lausanne, le 30 juin 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
La Greffière : Tornay Schaller
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