I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.278/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_278/2017
Arrêt du 10 octobre 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Karlen, Juge présidant,
Eusebio et Chaix.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Pascal Pétroz, avocat,
recourant,
contre
Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie du canton de Genève,
Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case
postale 22, 1211 Genève 8.
Objet
Assujettissement à une autorisation de construire; changement d'affectation,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice du canton
de Genève, Chambre administrative, 3ème section,
du 28 mars 2017.
Faits :
A.
A.________ est copropriétaire de la parcelle n° 3'427 du registre foncier de la
commune de Bellevue, sise en 5 ^ème zone de construction. Un bâtiment, d'une
surface totale de 355 m ^2, se trouve pour 190 m ^2 sur la parcelle précitée et
pour 165 m ^2 sur la parcelle voisine n° 3'159. Le bâtiment est connu sous le
nom de "Villa Turrettini". À teneur du registre foncier, il est affecté à de
l'habitation ("Hab plusieurs logements").
Par décisions du 5 juin 2001 et du 7 novembre 2001, le Département cantonal de
l'aménagement, de l'équipement et du logement (devenu depuis lors le
Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie [ci-après : DALE]) a
autorisé la "transformation et rénovation - jours en toiture" dans la villa.
Le 21 avril 2015, un inspecteur de la direction des autorisations de construire
du DALE s'est rendu sur la parcelle précitée pour y effectuer un constat. Le 7
mai 2015, le DALE a informé le prénommé que, lors d'un constat effectué sur
place, il avait été constaté que l'affectation de certains locaux de la villa
avait été changée par rapport à celle prévalant lors de l'octroi des
autorisations de construire; cette situation était susceptible de constituer
une infraction à la législation en vigueur. Par courriel du 19 mai 2015,
A.________ a précisé au DALE que la maison était entièrement dédiée à la
location de bureaux depuis le milieu des années 1960; la demande d'autorisation
de construire, au moment de l'acquisition du bien immobilier, avait eu pour but
de réhabiliter un certain nombre de bureaux en appartements; l'affectation des
locaux n'avait pas changé. Par courrier du 19 juin 2015, A.________ a transmis
au DALE une copie d'un extrait d'une expertise réalisée en août 1995 par un
bureau d'architectes avant d'acheter le bâtiment, lequel mentionnait que la
villa était louée à l'usage de bureaux, un extrait de l'acte d'achat, datant de
1997, et un extrait du dossier de présentation de janvier 2001, produit avec la
demande d'autorisation de construire; pour la période du milieu des années 1960
à 1979, date à laquelle il était devenu locataire de bureaux dans la villa, il
y avait lieu de s'adresser au propriétaire de l'époque.
Par courrier du 23 juin 2015, le DALE a ordonné au prénommé de requérir dans un
délai de trente jours la délivrance d'une autorisation de construire, sous
forme de demande définitive, afin de tenter de régulariser la situation. Par
acte du 27 août 2015, A.________ a recouru auprès du Tribunal administratif de
première instance contre la décision précitée. Après avoir procédé à l'audition
des parties, celui-ci a déclaré irrecevable le recours, par jugement du 5
octobre 2016.
Par arrêt du 28 mars 2017, la Chambre administrative de la Cour de justice du
canton de Genève a rejeté dans la mesure de sa recevabilité le recours déposé
par A.________ contre le jugement du 5 octobre 2016.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande
principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 28 mars 2017 et la
décision du 23 juin 2015 du DALE. Il conclut subsidiairement au renvoi de la
cause à l'instance précédente pour nouvelle décision au sens des considérants.
La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours
et persiste dans les considérants de son arrêt. Le DALE conclut principalement
à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le recourant a
répliqué par courrier du 6 juillet 2017.
Considérant en droit :
1.
Formé contre un arrêt final (art. 90 LTF) pris en dernière instance cantonale (
art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit des constructions (art. 82
let. a LTF), le présent recours est en principe recevable comme recours en
matière de droit public au sens des art. 82 ss LTF, aucune des exceptions
prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant est directement touché
par le prononcé d'irrecevabilité de l'arrêt attaqué et a un intérêt digne de
protection à en obtenir l'annulation. Il a dès lors qualité pour recourir au
sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les juges cantonaux ayant refusé d'entrer en matière sur son recours, seule la
question de la recevabilité du recours cantonal peut donc être portée devant le
Tribunal fédéral qui n'a, à ce stade, pas à examiner le fond de la contestation
(ATF 133 IV 119 consid. 6.3 p. 121).
2.
Le recourant conteste la nature incidente de la décision querellée, estimant
qu'il s'agit d'une décision finale. Il se plaint d'une application arbitraire
de l'art. 57 let. a et c de la loi sur la procédure administrative genevoise du
12 septembre 1985 (LPA/GE; RS/GE E 5 10).
2.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle
restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution
retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1
p. 177 et les références citées). Les griefs de violation de dispositions
cantonales sont soumis à des exigences de motivation accrue (art. 106 al. 2 LTF
); il appartient dans ce contexte à la partie recourante de citer les
dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et de démontrer en quoi
celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière
contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid.
1.4 p. 287).
2.2. Le recourant prétend d'abord qu'il s'agit d'une décision finale au sens de
l'art. 57 let. a LPA/GE.
La décision litigieuse ordonne au recourant de déposer une requête de permis de
construire relative au changement d'affectation de certains locaux de la villa.
En exigeant le dépôt d'une telle requête, après avoir constaté un changement
d'affectation, le Département cantonal a ouvert une procédure administrative,
qui prendra fin par une décision qui pourra soit constater, sur la base du
dossier complet, que le changement d'affectation n'est en définitive pas soumis
à une autorisation; soit dire qu'il est bel et bien soumis à autorisation et
accorder cette autorisation; soit encore refuser l'autorisation de construire.
En exigeant le dépôt d'une requête, le Département cantonal rend donc une
décision incidente, qui ne met pas fin à la procédure administrative mais
constitue une simple étape dans le cours de celle-ci.
Quoi qu'en dise le recourant, la référence contenue dans la décision attaquée à
trois arrêts du Tribunal fédéral (arrêts 1C_92/2017 du 15 février 2017 consid.
2.3; 1C_390/2016 du 5 septembre 2016 consid. 2.2; 1C_386/2013 du 28 février
2014 consid. 1.2) est pertinente, dans la mesure où ces arrêts ont tous pour
objet une décision qui ordonne de déposer des requêtes en autorisation de
construire qu'ils qualifient d'incidente.
Par ailleurs, la comparaison opérée par le recourant avec l'arrêt 1C_405/2015
du 6 avril 2016 manque de pertinence, dans la mesure où la question de la
recevabilité n'était alors pas litigieuse devant le Tribunal fédéral.
Enfin, la mention inexacte dans la décision en cause d'un délai de recours de
30 jours (prévu par l'art. 62 al. 1 let. a LPA/GE pour les décisions finales)
et non pas de 10 jours (tel que prévu par l'art. 62 al. 1 let. b LPA/GE pour
les décisions incidentes) ne suffit pas à qualifier la décision de finale (cf.
ATF 141 III 270 consid. 3.3 p. 272 s.).
La cour cantonale n'a donc pas fait preuve d'arbitraire en qualifiant la
décision litigieuse d'incidente au sens de l'art. 57 let. c LPA/GE.
2.3. Le recourant soutient ensuite que si la décision litigieuse devait
toutefois être qualifiée d'incidente, elle pourrait faire l'objet d'un recours.
Il reproche à la cour cantonale d'avoir retenu qu'aucune des deux hypothèses de
l'art. 57 let. c LPA/GE n'était remplie.
2.3.1. A teneur de l'art. 57 let. c LPA/GE, les décisions incidentes sont
susceptibles de recours si elles peuvent causer un préjudice irréparables ou si
l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
La teneur de l'art. 57 let. c LPA/GE est similaire à celle de l'art. 93 al. 1
let. a LTF. Dès lors, la cour cantonale pouvait interpréter cette disposition
selon les principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral au sujet
de l'art. 93 LTF, ce que le recourant ne remet d'ailleurs pas en cause. Un
préjudice ne peut être qualifié d'irréparable que s'il cause un inconvénient de
nature juridique, qui ne puisse pas être ultérieurement réparé ou entièrement
réparé par une décision finale favorable au recourant (ATF 134 III 188 consid.
2.1; 138 III 190 consid. 6); un dommage économique ou de pur fait n'est pas
considéré comme un dommage irréparable (ATF 141 III 80 consid. 1.2; 138 III 333
consid. 1.3.1; 134 III 188 consid. 2.2). Il appartient au recourant d'expliquer
en quoi la décision entreprise remplit les conditions de l'art. 93 LTF, sauf si
ce point découle manifestement de la décision attaquée ou de la nature de la
cause (art. 42 al. 1 et 2 LTF; notamment: ATF 142 V 26 consid. 1.2 p. 28; 141
III 80 consid. 1.2 p. 81 et les références).
2.3.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que la décision litigieuse ne
causait aucun préjudice irréparable puisqu'elle se limitait à obliger le
recourant au dépôt d'une requête, sans aucunement préjuger de la décision
finale; il n'était pas exclu qu'à l'issue de l'instruction de la demande
d'autorisation de construire, le DALE considère qu'il n'y a pas de changement
d'affectation; le recourant conservait par ailleurs la possibilité de recourir
contre la décision que prendra le Département cantonal; de plus, le fait qu'un
éventuel tiers puisse recourir contre la future décision du Département était
sans pertinence, l'exercice d'un droit par un tiers autorisé ne constituant
aucunement un dommage irréparable pour le recourant.
Face à ce raisonnement, le recourant se contente d'affirmer que le préjudice
irréparable résulte du fait qu'il ne peut plus obtenir de décision le libérant
de toute obligation de déposer une autorisation de construire. Il réitère
aussi, de manière appellatoire, son argument selon lequel un tiers éventuel
aurait la possibilité de recourir contre la future décision du DALE. Ce
faisant, il ne parvient pas à démontrer le caractère insoutenable de
l'argumentation de l'instance précédente. En effet, on ne voit pas à quel
préjudice irréparable le recourant pourrait être exposé, dès lors que la
légalité du changement d'affectation sera prochainement examinée par l'autorité
administrative compétente, sur la base du dossier qu'il doit déposer. Quant à
l'obligation de constituer un dossier en vue du dépôt d'une requête en
autorisation, si elle impose différentes démarches au propriétaire concerné, on
ne saurait considérer qu'elle cause un préjudice irréparable (cf. arrêt 1C_470/
2008 du 11 novembre 2008 consid. 2.3). Le mémoire de recours ne contient du
reste pas la démonstration de l'existence ou du risque d'un tel préjudice,
alors qu'il incombe au recourant de présenter une argumentation motivée sur ce
point.
2.3.3. En outre, la cour cantonale a retenu que la seconde hypothèse de l'art.
57 let. c LPA/GE n'entrait pas en considération, une admission du recours
n'étant pas de nature à conduire immédiatement à une décision finale qui
permettrait d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse; la procédure
d'autorisation de construire ne devrait en effet pas présenter de tels
inconvénients pour le recourant, vu que le dépôt de la requête ne nécessitait
pas l'élaboration d'un travail démesuré ou excessivement coûteux. Par ailleurs,
l'instance précédente a souligné que la présente procédure ne permettait
précisément pas de trancher la question de fond: à défaut du dépôt d'une
requête formelle et de l'instruction du dossier par le Département cantonal,
aucune autorité ne pouvait se prononcer valablement. Pour contrer cette
argumentation, le recourant fait uniquement valoir qu'il devra s'adjoindre les
services d'un architecte pour préparer le dossier, "que son instruction passera
par les différents services de l'Etat, que d'éventuelles mises en conformité
seront demandées, qu'une décision devra être rendue par le DALE et qui fera
sans doute l'objet de recours". Ces arguments sont manifestement insuffisants à
faire admettre l'arbitraire du raisonnement de la cour cantonale puisqu'ils ne
démontrent pas que la procédure de permis de construire nécessitera des mesures
probatoires prenant un temps considérable et exigeant des frais importants.
Pour le reste, la question de savoir si l'autorisation de construire peut être
délivrée ne constitue pas l'objet du présent litige et les griefs de fond qui
s'y rattachent (violations du principe de la non-rétroactivité des lois, du
principe de la bonne foi de l'administration et du délai de péremption de 30
ans [art. 26 Cst. et 5 al. 3 Cst.]; violation du principe de l'égalité de
traitement [art. 8 Cst.]) pourront être examinés dans le cadre de l'éventuelle
procédure contre la décision que rendra le DALE.
2.4. Par conséquent, la cour cantonale n'a pas fait preuve d'arbitraire en
qualifiant la décision du 23 juin 2015 de décision incidente ne remplissant pas
les hypothèses de l'art. 57 let. c LPA/GE.
3.
Il s'ensuit que le recours est rejeté, aux frais du recourant, qui succombe (
art. 66 al. 1 LTF). Dans la mesure où le présent arrêt statue sur une question
de recevabilité de droit cantonal, des frais judiciaires réduits à 2'000 fr. se
justifient. Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 francs, sont mis à la charge du
recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Département de
l'aménagement, du logement et de l'énergie et à la Chambre administrative de la
Cour de justice du canton de Genève.
Lausanne, le 10 octobre 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Karlen
La Greffière : Tornay Schaller
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