I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.26/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_26/2017
Urteil vom 19. Oktober 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
1. Laura Huonker,
2. Esther Guyer,
3. Georg Brunner,
4. Barbara Brunner,
5. Urs Dietschi,
6. Fritz Kauf,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Markus Bischoff,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich,
Initiativkomitee Pistenveränderungen vors Volk.
Gegenstand
Flughafengesetz (Änderung vom 5. September 2016; Referendum bei
Pistenveränderungen),
Beschwerde gegen den Beschluss vom 5. September 2016 des Kantonsrats des
Kantons Zürich.
Sachverhalt:
A.
Bau und Betrieb des Flughafens Zürich liegen in den Händen einer
Aktiengesellschaft, an dessen Kapital der Kanton Zürich zwingend beteiligt ist
und in dessen Verwaltungsrat der Kanton Zürich zwingend vertreten ist (§§ 1 ff.
des Flughafengesetzes des Kantons Zürich vom 12. Juli 1999 [LS 748.1]). Die
Gesellschaft stellt sicher, dass ohne Zustimmung der Vertretung des Staates im
Verwaltungsrat keine Gesuche an den Bund über Änderungen der Lage und Länge der
Pisten und Gesuche um Änderungen des Betriebsreglementes mit wesentlichen
Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung beschlossen werden können (§ 10
Flughafengesetz). § 19 Flughafengesetz in der Fassung vom 4. März 2002 lautet
wie folgt:
"Weisungsrecht des Staates
1 Für Beschlüsse des Verwaltungsrates, welche Gesuche an den Bund über
Änderungen der Lage und Länge der Pisten und Gesuche um Änderungen des
Betriebsreglementes mit wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung
betreffen, erteilt der Regierungsrat der Staatsvertretung im Verwaltungsrat
Weisungen.
2 Weisungen betreffend die Zustimmung zu Gesuchen an den Bund über die
Änderung der Lage und Länge der Pisten genehmigt der Kantonsrat in der Form des
referendumsfähigen Beschlusses."
Am 5. September 2016 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich in Zustimmung
zur kantonalen Volksinitiative "Pistenveränderungen vors Volk!" folgende
Änderung von § 19 Flughafengesetz (veröffentlicht im Amtsblatt des Kantons
Zürich Nr. 37 vom 16. September 2016) :
"Weisungsrecht des Staates
Abs. 1 unverändert.
2 Soll die Staatsvertretung einem Gesuch über die Änderung der Lage und
Länge der Pisten zustimmen, so beantragt der Regierungsrat dem Kantonsrat
vorgängig die Genehmigung der entsprechenden Weisung.
3 Der Beschluss des Kantonsrates untersteht dem fakultativen Referendum
unabhängig davon, ob der Kantonsrat die Weisung des Regierungsrates genehmigt
oder ablehnt.
4 Lehnen die Stimmberechtigten den ablehnenden Beschluss des Kantonsrates
ab, so gilt die Weisung des Regierungsrates an die Staatsvertretung im
Verwaltungsrat als genehmigt.
Übergangsbestimmung zur Änderung vom 5. September 2016
Im Zeitpunkt der Inkraftsetzung beim Kantonsrat hängige Genehmigungsanträge
gemäss § 19 werden nach neuem Recht behandelt."
B.
Mit Verfügung vom 21. November 2016 stellte die Direktion der Justiz und des
Innern des Kantons Zürich fest, dass gegen den Beschluss vom 5. September 2016
des Kantonsrates betreffend Flughafengesetz kein Referendum ergriffen worden
ist (veröffentlicht im Amtsblatt des Kantons Zürich Nr. 48 vom 2. Dezember
2016).
C.
Laura Huonker, Esther Guyer, Georg Brunner, Barbara Brunner, Urs Dietschi und
Fritz Kauf haben am 16. Januar 2017 gemeinsam Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie
beantragen, § 19 Abs. 2-4 gemäss dem Beschluss des Kantonsrats vom 5. September
2016 sowie die Übergangsbestimmung zur Änderung vom 5. September 2016 seien
aufzuheben.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich, vertreten durch die
Volkswirtschaftsdirektion, beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf eingetreten werden könne. Das Initiativkomitee "Pistenveränderungen vors
Volk!" beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei
sie abzuweisen. Der Kantonsrat hat unter Hinweis auf die Vernehmlassung des
Regierungsrats auf eine eigene Vernehmlassung verzichtet. Mit Eingabe vom 23.
Mai 2017 haben die Beschwerdeführer an ihren Anträgen festgehalten.
Erwägungen:
1.
1.1. Gemäss Art. 82 BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen
Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts (lit. a), gegen kantonale
Erlasse (lit. b) sowie betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger
und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen (lit. c).
Mit der Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte nach Art. 82 lit. c BGG
kann im Verfahren der abstrakten Normkontrolle geltend gemacht werden, ein
Erlass verletze in der Umschreibung der politischen Rechte höherstufig
garantierte Rechte (BGE 136 I 241 E. 1.1.1 S. 245 f.; Urteil 1C_605/2016 vom 1.
September 2017 E. 1.1 [zur Publikation vorgesehen]; Urteil 1C_127/2010 und
1C_491/2010 vom 20. Dezember 2010 E. 3.2 mit Hinweisen, nicht publ. in BGE 136
I 376). In diesem Fall übernimmt die Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG die
Funktion von Art. 82 lit. b BGG. Die Legitimation und der Instanzenzug richten
sich indes nach den spezifischen Regeln der Beschwerde in Stimmrechtssachen
(vgl. Urteile 1C_605/2016 vom 1. September 2017 E. 1.1 [zur Publikation
vorgesehen] sowie 1C_127/2010 und 1C_491/2010 vom 20. Dezember 2010 E. 3.2 f.,
nicht publ. in BGE 136 I 376; GEROLD STEINMANN, in: Basler Kommentar BGG, 2.
Aufl. 2011, N. 87 zu Art. 82 BGG).
Die Beschwerdeführer rügen, die Absätze 2-4 von § 19 Flughafengesetz in der
Fassung vom 5. September 2016 (inklusive der Übergangsbestimmung zur Änderung
vom 5. September 2016) stünden im Widerspruch zu Art. 33 lit. c der Verfassung
des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211). Die als mit
übergeordnetem Recht nicht vereinbar gerügten Bestimmungen normieren den Inhalt
des Stimm- und Wahlrechts der Stimmberechtigten bzw. stehen mit diesem in engem
Zusammenhang. Demzufolge ist die Beschwerde als Beschwerde in Stimmrechtssachen
gemäss Art. 82 lit. c BGG entgegenzunehmen. Die erhobenen Rügen sind nach Art.
95 lit. c bzw. d BGG zulässig.
1.2. Es steht kein kantonales Rechtsmittel im Sinne einer abstrakten
Normenkontrolle zur Verfügung (vgl. Art. 79 Abs. 2 KV/ZH), sodass direkt beim
Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann (Art. 88 Abs. 1 lit. a und Abs. 2
BGG). Als im Kanton Zürich stimmberechtigte Personen sind die Beschwerdeführer
nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert.
1.3. Die Beschwerdefrist beträgt 30 Tage ab der nach kantonalem Recht
massgebenden Veröffentlichung (Art. 101 BGG). Gesetzlich oder richterlich nach
Tagen bestimmte Fristen stehen still vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit
dem siebenten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit dem 15. August und vom
18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 Abs. 1 BGG). Diese Vorschrift
gilt allerdings nicht in Verfahren betreffend aufschiebende Wirkung und andere
vorsorgliche Massnahmen sowie in der Wechselbetreibung, für Stimmrechtssachen
(Art. 82 Bst. c) und auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in
Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen (Art. 46 Abs. 2
BGG).
Bei der vorliegend eingereichten Beschwerde handelt es sich um eine Beschwerde
in Stimmrechtssachen im Sinne von Art. 82 lit. c BGG (vgl. E. 1.1 hiervor).
Nach Art. 46 Abs. 2 BGG gilt der Fristenstillstand demzufolge nicht. Der
eindeutige Wortlaut von Art. 46 Abs. 2 BGG lässt eine andere Auslegung nicht
zu, namentlich nicht, dass der Fristenstillstand bei gewissen Beschwerden in
Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG doch zu berücksichtigen wäre. Daran
ändert auch der Umstand nichts, dass der Fristenstillstand dann zu beachten
ist, wenn ein kantonaler Erlass ohne Zusammenhang mit den politischen Rechten
nach Art. 82 lit. b BGG abstrakt angefochten wird.
Der Beschluss der Direktion der Justiz und des Innern über das Nichtergreifen
des Referendums wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 2. Dezember 2016
publiziert. Die am 16. Januar 2017 eingereichte Beschwerde erweist sich mit
Blick auf Art. 101 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 und 2 BGG als verspätet, sodass auf
die Beschwerde nicht einzutreten ist. Ohnehin könnte ihr aber auch materiell
kein Erfolg beschieden sein, wie nachfolgend kurz dargestellt sei.
2.
2.1. Mit der umstrittenen Änderung des Flughafengesetzes werden die
Möglichkeiten der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger erweitert, gegen Beschlüsse
des Kantonsrats betreffend Gesuche um Änderung der Lage und Länge der Pisten
ein fakultatives Referendum einzureichen. Namentlich legen Abs. 2 und 3 von §
19 Flughafengesetz in der Fassung vom 5. September 2016 neu fest, dass
Beschlüsse des Kantonsrats dem fakultativen Referendum unterstehen, unabhängig
davon, ob der Kantonsrat eine entsprechende Weisung des Regierungsrats an die
Staatsvertretung im Verwaltungsrat der Flughafengesellschaft genehmigt oder
nicht. Damit wird das Referendumsrecht auf entsprechende ablehnende (negative)
Beschlüsse des Kantonsrats ausgedehnt. Die Beschwerdeführer erblicken darin
einen Widerspruch zu Art. 33 Abs. 1 lit. c KV/ZH.
2.2. Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des
Wahlverfahrens weitgehend frei. Art. 39 Abs. 1 BV hält fest, dass die Kantone -
entsprechend ihrer Organisationsautonomie - die Ausübung der politischen Rechte
in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten regeln. Diese Zuständigkeit wird
im Rahmen der bundesverfassungsrechtlichen Garantie von Art. 34 BV ausgeübt (
BGE 143 I 211 E. 3.1 S. 212, 92 E. 3.1 S. 94 mit Hinweis). Die Kantone müssen
die in Art. 51 Abs. 1 BV genannten demokratischen Grundsätze betreffend
Beschlussfassung über die und Revision der Kantonsverfassung respektieren. Im
Übrigen entscheiden sie selber über die dem Stimmvolk eingeräumten Kompetenzen,
wobei sie in dieser Hinsicht über eine gewissermassen umfassende Autonomie
verfügen: So können sie bestimmen, welche Akte dem obligatorischen oder
fakultativen Referendum unterstellt - bzw. nicht unterstellt - werden (BGE 131
I 126 E. 5 S. 131 f.; Urteile 2C_365/2012 vom 11. Februar 2013 E. 5.5 und
1C_248/2007 vom 21. April 2008 E. 5.1).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt das Referendum - ob
obligatorisch oder fakultativ - in erster Linie ein Vetorecht dar. Das
fakultative Referendum hat nach dem allgemeinen Schweizerischen
Rechtsverständnis keinen negativen Charakter und kann grundsätzlich nur gegen
positive Parlamentsakte ergriffen werden (BGE 131 I 126 E. 6 S. 132 f.; 101 Ia
378 E. 3 S. 380 f.; 99 Ia 524 E. 5a S. 529 f.; Urteil 1C_248/2007 vom 21. April
2008 E. 5.2; je mit Hinweisen). Gegen die generelle Zulässigkeit eines
negativen Referendums spricht auch, dass je nach Konstellation unklar wäre,
worüber die Bürgerinnen und Bürger abstimmen müssten. Wenn die Stimmbürgerinnen
und Stimmbürger etwa einen negativen Parlamentsbeschluss über ein Bauprojekt
aufheben würden, wäre damit der Weg für das Bauprojekt noch nicht frei.
Vielmehr müsste nach der Abstimmung zunächst eine Vorlage ausgearbeitet werden,
aus der sich Art der Ausführung und Kostenfolge ergäben. Dabei wäre fraglich,
ob die Behörden gehalten sind, eine solche Vorlage gegen den Willen des
Parlaments zu beschliessen. Auf jeden Fall wäre das Verfahren sehr umständlich
und das Ziel einfacher auf dem Weg der Initiative zu erreichen (vgl. BGE 99 Ia
524 E. 5c S. 531 f.).
Die Unzulässigkeit eines negativen Referendums gilt nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung allerdings nicht absolut. Wenn sich aus dem
kantonalen Recht klarerweise ergibt, dass der Begriff des Referendums in einem
weiteren Sinne verstanden wird als gemeinhin in der Schweiz, kann auch ein
Referendum gegen ablehnende Beschlüsse zulässig sein (BGE 99 Ia 524 E. 5a S.
530; Urteil 1C_248/2007 vom 21. April 2008 E. 5.2 mit Hinweisen auf die Lehre).
Sieht das kantonale Recht es ausdrücklich vor, erweist sich ein Referendum
gegen ablehnende Parlamentsbeschlüsse jedenfalls in denjenigen Konstellationen
als zulässig, in denen klar definiert ist, worüber die Bürgerinnen und Bürger
abstimmen (vgl. BGE 131 I 126 E. 6 S. 133).
2.3. Gemäss Art. 33 Abs. 1 lit. c KV/ZH werden dem Volk auf Verlangen
Beschlüsse des Kantonsrates, die durch Gesetz dem Referendum unterstellt sind,
zur Abstimmung unterbreitet. Die Kantonsverfassung unterscheidet insoweit nicht
zwischen positiven und negativen Beschlüssen des Kantonsrats. Art. 33 Abs. 1
lit. c KV/ZH sieht somit die Möglichkeit der Einführung eines Referendums gegen
ablehnende Beschlüsse des Kantonsrats durch den Gesetzgeber weder ausdrücklich
vor, noch schliesst er dies aus.
Die klare Regelung im kantonalen Recht, welche Voraussetzung für die
Zulässigkeit eines Referendums gegen ablehnende Beschlüsse des Kantonsrats
bildet (vgl. E. 2.2 hiervor), wurde mit der Änderung des Flughafengesetzes vom
5. September 2016 gerade geschaffen. Lehnen die Stimmberechtigten einen
ablehnenden Beschluss des Kantonsrats im Sinne von Abs. 3 von § 19
Flughafengesetz in der Fassung vom 5. September 2016 ab, so bestimmt Abs. 4,
dass die (befürwortende) Weisung des Regierungsrates an die Staatsvertretung im
Verwaltungsrat als genehmigt gilt. Auch in dieser Konstellation ist somit klar
definiert, worüber die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger abstimmen. § 19
Flughafengesetz in der Fassung vom 5. September 2016 sowie die
Übergangsbestimmung zur Änderung vom 5. September 2016 lassen sich mit Art. 33
Abs. 1 lit. c KV/ZH vereinbaren. Dass - wovon offenbar die Beschwerdeführer
ausgehen - das Referendum gegen ablehnende Beschlüsse des Kantonsrats schon in
der Kantonsverfassung ausdrücklich vorgesehen sein müsste, kann weder der
Kantonsverfassung noch Art. 34 BV entnommen werden.
3.
Be i diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den
Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1
und 5 BGG). Das nicht anwaltlich vertretene Initiativkomitee
"Pistenveränderungen vors Volk!" hat keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung für das Verfahren vor Bundesgericht (vgl. Art. 1 des
Reglements über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche
Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.110.210.3] i.V.m. Art. 68
Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Initiativkomitee
"Pistenveränderungen vors Volk!" und dem Regierungsrat sowie dem Kantonsrat des
Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Oktober 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Mattle
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