I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.25/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_25/2017
Arrêt du 28 août 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Eusebio et Chaix.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
Commune d'Avusy,
représentée par Me François Bellanger, avocat,
recourante,
contre
A.________,
intimé.
Objet
Loi sur l'information; communication de documents officiels,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice
du canton de Genève, Chambre administrative,
du 29 novembre 2016.
Faits :
A.
En avril 2015, A.________, citoyen de la commune d'Avusy, a sollicité de la
mairie d'Avusy les extraits du grand livre 2014 pour huit comptes (compte
"revenus immeubles du patrimoine financier"; compte "recettes issues des
redevances gravières"; compte "entretien immeubles patrimoine administratif";
compte "entretien routes"; compte "subventions aux institutions culturelles";
compte "honoraires et prestations administration générale"; compte "honoraires
et prestations encouragement à la culture"; compte "frais de levée des
ordures"). Il a aussi demandé les extraits des comptes d'entretien des
immeubles locatifs d'Avusy et d'Athenaz.
Les 1 ^eret 4 mai 2015, le Secrétaire général de la mairie a refusé de donner
suite à sa requête, en se fondant sur l'art. 55 du règlement d'application de
la loi sur l'administration des communes du 31 octobre 1984 (RAC; RS/GE B 6
05.01) et sur l'art. 26 al. 4 de la loi sur l'information du public et l'accès
aux documents du 5 octobre 2001 (LIPAD; RS/GE A 2 08).
Le 6 mai 2015, A.________ a sollicité la médiation du Préposé cantonal à la
protection des données et à la transparence (ci-après : le Préposé), en
application de l'art. 30 LIPAD. Le 22 juin 2015, le Préposé a constaté que la
médiation n'avait pas abouti. Par acte du 6 juillet 2015, le Préposé a
recommandé à la commune de communiquer à A.________ les extraits du grand livre
2014 pour les mouvements sur tous les comptes, à l'exception du compte "revenus
immeubles du patrimoine financier" et des comptes d'immeubles 2014 concernant
les comptes d'entretien des immeubles locatifs d'Avusy et d'Athenaz.
Par décision du 14 juillet 2015, la commune a refusé la demande de A.________
d'accès aux comptes susmentionnés.
B.
A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Chambre administrative
de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après : la Cour de justice). Par
arrêt du 29 novembre 2016, la Cour de justice a admis le recours, annulé la
décision du 14 juillet 2015 et a ordonné à la commune de donner accès aux
comptes 2014 "recettes issues des redevances gravières", "entretien immeubles
patrimoine administratif", "entretien routes", "subventions aux institutions
culturelles", "honoraires et prestations administration générale", "honoraires
et prestations encouragement à la culture" et "frais de levée des ordures",
sous réserve de données ou parties de documents soustraites à la communication
en vertu d'exceptions au droit d'accès en application de l'art. 26 LIPAD,
lesquelles peuvent faire l'objet d'un caviardage.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la commune d'Avusy
demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 29 novembre 2016 et de
confirmer sa décision du 14 juillet 2015.
Invitée à se déterminer, la Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la
recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de
son arrêt. L'intimé conclut principalement à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet. La recourante a répliqué par courrier du 3 avril
2017.
D.
Par ordonnance du 7 février 2017, le Président de la Ire Cour de droit public a
admis la requête d'effet suspensif, présentée par la recourante.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de
l'information du public et de l'accès aux documents (art. 82 let. a LTF), le
recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public
selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant
réalisée.
La commune d'Avusy fait valoir que le maintien de la confidentialité de ses
documents comptables (notamment du grand livre) est un élément essentiel pour
la conduite de ses tâches. Elle soutient que le défaut d'une telle
confidentialité porterait atteinte à son fonctionnement et remettrait en cause
ses relations avec des tiers, qui ne bénéficieraient plus du secret commercial
pour leurs prestations à la commune.
Une collectivité publique peut fonder son recours sur la disposition générale
de l'art. 89 al. 1 LTF lorsqu'elle est touchée dans ses prérogatives de
puissance publique et dispose d'un intérêt public propre digne de protection à
l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué (cf. ATF 136 I 265 consid.
1.4 p. 268; 136 II 383 consid. 2.3 et 2.4 p. 386 s.). Tel est le cas lorsqu'un
acte de puissance publique concerne des intérêts publics essentiels dans un
domaine qui relève de la compétence de l'autorité (ATF 137 IV 269 consid. 1.4
p. 274; 136 II 383 consid. 2.4 p. 386; 136 V 346 consid. 3.3.2 p. 349; 135 II
12 consid. 1.2.2 p. 15 s.).
Les art. 30 et 48 de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984
(LAC; RS/GE B 6 05) octroient des compétences au conseil municipal et au
conseil administratif en matière de budget, d'établissement des comptes, de
bilan et de compte rendu financier annuel. La commune d'Avusy a vu sa décision
de ne pas donner accès aux comptes du grand livre 2014 annulée par le Tribunal
cantonal, ce qui est de nature à la toucher de manière essentielle dans ses
prérogatives de puissance publique. La qualité pour recourir fondée sur l'art.
89 al. 1 LTF peut lui être reconnue.
Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public
sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante reproche d'abord à l'instance précédente d'avoir considéré que le
grand livre était un document au sens de l'art. 25 LIPAD. Elle se plaint d'une
application arbitraire de l'art. 24 LIPAD.
2.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle
restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution
retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1
p. 177 et les références citées). Les griefs de violation de dispositions
cantonales sont soumis à des exigences de motivation accrue (art. 106 al. 2 LTF
); il appartient dans ce contexte à la partie recourante de citer les
dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi
celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière
contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid.
1.4 p. 287).
2.2. Dans le canton de Genève, la LIPAD régit l'information relative aux
activités des institutions et la protection des données personnelles (art. 1
al. 1 LIPAD). Toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en
possession des institutions publiques, sauf exception prévue ou réservée par
cette loi (art. 24 al. 1 LIPAD). Ces documents sont tous les supports
d'informations détenus par une institution contenant des renseignements
relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique (art. 25 al. 1 LIPAD). Sont
notamment des documents les messages, rapports, études, procès-verbaux
approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de
position, préavis ou décisions (art. 25 al. 2 LIPAD). En revanche, les notes à
usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les
procès-verbaux encore non approuvés ne constituent pas des documents (art. 25
al. 4 LIPAD).
En matière de comptabilité commerciale, d'après l'art. 1 al. 2 de l'ordonnance
concernant la tenue et la conservation des livres de comptes du 24 avril 2002
(Olico; RS 221.431), le grand livre se compose des comptes (structuration par
regroupements logiques et thématiques de toutes les transactions enregistrées),
sur la base desquels sont établis le compte d'exploitation et le bilan (let.
a), et du journal (saisie chronologique de toutes les transactions
enregistrées; let. b).
2.3. En l'occurrence, la cour cantonale a considéré que les comptes auxquels
l'intimé demandait d'avoir accès portaient sur l'accomplissement de tâches
publiques importantes, soit notamment la gestion financière de la commune,
l'utilisation des ressources mises à sa disposition par le contribuable et la
gestion de son patrimoine administratif. Elle a expliqué que ces documents ne
pouvaient être qualifiés de documents de travail car ils avaient un contenu
informationnel au sens des art. 25 al. 1 LIPAD, dans la mesure où ils
contenaient des renseignements sur les opérations comptables (notamment les
transactions enregistrées) de la commune dans l'exercice de ses tâches; le seul
fait que ces comptes servaient par la suite à l'adoption définitive du bilan et
d'autres comptes, qui eux étaient publiés et rendus accessibles, ne suffisait
pas à les exclure du champ d'application de la LIPAD.
2.4. La recourante fait valoir au contraire que le grand livre n'a aucun
contenu informationnel propre; il ne fait qu'enregistrer une série de
transactions en vue de la préparation des comptes; il relève d'un document
interne s'inscrivant dans le cadre d'un processus de travail en vue de la
production de documents (les comptes) qui, eux, seront soumis à contrôle et à
accès; cela garantirait une transparence et un contrôle de l'activité de
l'administration à un degré bien plus rigoureux que l'accès d'un administré au
grand livre, qui perdrait ainsi tout son sens et ne répondrait plus au but de
la LIPAD.
Ces critiques, formulées à plusieurs reprises en d'autres termes, ne sont
toutefois pas de nature à démontrer le caractère manifestement insoutenable de
l'argumentation de la Cour de justice. En effet, elles ne permettent pas de
conclure qu'il serait déraisonnable, au regard du texte de l'art. 25 al. 1
LIPAD d'avoir considéré, comme l'a fait la Cour de justice, le grand livre
comme un document contenant des renseignements sur une tâche publique. La
solution retenue par l'instance précédente - et exposée au considérant 2.3 -
n'a de surcroît pas été adoptée sans motifs objectifs. A cet égard, le fait que
le grand livre n'est pas soumis à l'approbation des comptes par le conseil
municipal ou par le département importe peu.
Il s'ensuit que la cour cantonale n'a pas fait preuve d'arbitraire en
considérant le grand livre comme un document au sens de la LIPAD. Mal fondé, le
grief doit être rejeté.
3.
Se prévalant encore d'arbitraire, la recourante fait grief ensuite à l'instance
précédente d'avoir retenu que l'art. 26 LIPAD ne faisait pas obstacle à la
communication des comptes susmentionnés.
3.1. La LIPAD a pour but de favoriser la libre formation de l'opinion et la
participation à la vie publique (art. 1 LIPAD). En édictant cette loi, le
législateur genevois a voulu passer d'un régime du secret assorti d'exception,
prévalant jusqu'alors pour l'administration genevoise, à celui de la
transparence sous réserve de dérogation. Ce renversement a pour but de
renforcer la démocratie et l'Etat de droit, en permettant un contrôle citoyen
destiné à éviter les dysfonctionnements et en assurant une libre formation de
la volonté (arrêt 1C_604/2015 du 13 juin 2016 consid. 4.1, in PJA 2016 p. 1244
et in RDAF 2016 I 487 et les nombreuses références citées). L'instauration d'un
droit individuel d'accès aux documents représente l'innovation majeure propre à
conférer sa pleine dimension au changement de culture qu'implique l'abandon du
principe du secret (Mémorial des séances du Grand Conseil [MGC], séance du
jeudi 26 octobre 2000 - 54e législature -, disponible sur http://ge.ch/
grandconseil/memorial/seances/540311/45/41 [consulté le 25 août 2017]).
Toutefois, l'application de la LIPAD n'est pas inconditionnelle. Sont ainsi
soustraits au droit d'accès les documents à la communication desquels un
intérêt public ou privé prépondérant s'oppose (art. 26 al. 1 LIPAD). Tel est
notamment le cas lorsque le droit fédéral ou cantonal interdit l'accès à des
documents (art. 26 al. 4 LIPAD). Par ailleurs, l'institution peut refuser de
donner suite à une demande d'accès à un document dont la satisfaction
entraînerait un travail manifestement disproportionné (art. 26 al. 5 LIPAD).
3.2. Selon l'art. 44 al. 1 RAC, la comptabilité de la commune comprend
notamment un journal en partie double consignant chronologiquement toutes les
opérations comptables (let. a), des comptes classés conformément à l'art. 24
al. 1 LAC (let. b), tous les livres, registres, fichiers, pièces et autres
supports nécessaires à la tenue et à la vérification de la comptabilité (let.
c).
Conformément à l'art. 55 al. 1 RAC, au début de chaque période administrative,
le conseil municipal nomme, en principe, une commission des finances dont les
compétences sont le budget (let. a), les crédits supplémentaires (let. b), les
crédits d'engagement et les crédits complémentaires (let. c), les comptes (let.
d).
L'art. 16 al. 3 LIPAD prévoit que, sauf disposition contraire, les séances des
commissions des conseils municipaux ne sont pas publiques.
3.3. En l'espèce, la recourante soutient que deux éléments plaident en faveur
d'une restriction légale à la communication du grand livre à des tiers : d'une
part, le grand livre est soumis au contrôle de la commission des finances dont
les séances ne sont pas publiques (art. 55 al. 1 RAC et 16 al. 3 LIPAD);
d'autre part, le grand livre est exclu de l'approbation des comptes tant par le
conseil municipal que par le département (art. 44 RAC).
La cour cantonale a déjà répondu à cette argumentation. Elle a considéré au
contraire que l'on ne pouvait tirer argument du fait qu'une pièce comptable ne
soit pas soumise à une approbation par le conseil municipal pour en déduire
qu'elle ne pourrait pas être consultée; cela serait contraire à l'esprit de la
LIPAD. Elle a précisé en outre que la LIPAD ne distinguait pas entre documents
approuvés ou non, sauf exceptions prévues par la loi. L'instance précédente a
ajouté qu'aucune base légale ou réglementaire n'interdisait l'accès aux comptes
du grand livre à d'autres organes ou personnes que la commission des finances.
Elle a encore relevé que la commune n'alléguait pas que ces documents
contenaient des informations confidentielles ou que leur transmission pourrait
révéler des secrets professionnel ou d'affaires, ni n'évoquait un intérêt
public ou privé s'opposant à leur consultation.
Quoi qu'en dise la recourante, cette argumentation est soutenable. On ne
discerne en particulier pas en quoi il serait arbitraire de considérer que
l'exception à l'accessibilité des documents prévue à l'art. 26 al. 4 LIPAD
n'est pas réalisée dans la mesure où ni le droit fédéral, ni le droit cantonal
n'interdisent l'accès au grand livre. Il n'est pas non plus déraisonnable de ne
pas faire de l'approbation par le conseil municipal un critère empêchant la
consultation d'un document relatif à l'accomplissement d'une tâche publique.
La recourante affirme encore qu'il faudrait tenir compte, dans le cadre de
l'application de l'art. 26 LIPAD, que le grand livre n'est en réalité qu'une
étape dans un processus de travail tendant à la production des comptes. Ce
grief, qui revient à soutenir que le grand livre n'est pas un document au sens
de la LIPAD, a déjà été traité et rejeté au considérant 2.
Enfin, la recourante mentionne que l'accessibilité du grand livre
représenterait une charge disproportionnée et injustifiée pour une petite
commune comme Avusy. Fût-il suffisamment motivé et recevable, cet argument ne
serait pas plus en mesure de rendre arbitraire le raisonnement de la Cour de
justice, dans la mesure où l'invocation de ce motif de refus ne se conçoit que
restrictivement au regard du principe de la transparence instauré par la LIPAD.
Au demeurant, la recourante ne se plaint pas d'une violation de l'art. 26 al. 5
LIPAD.
3.4. Par conséquent, entièrement mal fondé, ce grief doit être écarté.
4.
Il s'ensuit que le recours est rejeté.
Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la recourante ayant agi
dans l'exercice de ses attributions officielles sans que son intérêt
patrimonial soit en cause (art. 66 al. 4 LTF). L'intimé, qui obtient gain de
cause sans l'assistance d'un avocat, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 1
et 2 LTF; ATF 135 III 127 consid. 4 p. 136).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la commune d'Avusy, à l'intimé
et à la Cour de justice du canton de Genève, Chambre administrative.
Lausanne, le 28 août 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
La Greffière : Tornay Schaller
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