I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.245/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_245/2017
Urteil vom 1. November 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Erbengemeinschaft A. A.________, bestehend aus:
1. B.A.________,
2. C.A.________,
3. D.A.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Alexander Rey,
gegen
Gemeinderat Holderbank,
Talstrasse 5, 5113 Holderbank,
vertreten durch Rechtsanwalt Jean-Pierre Gallati,
Regierungsrat des Kantons Aargau,
Regierungsgebäude, 5001 Aarau,
handelnd durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau,
Rechtsabteilung,
Entfelderstrasse 22, Postfach 2254, 5001 Aarau.
Gegenstand
Nutzungsplan,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3.
Kammer, vom 9. Februar 2017 (WBE.2016.23 / ME / wm (2015-1343/1344).
Sachverhalt:
A.
Die Gemeinde Holderbank plant, neben dem alten Schulhaus mit Turnhalle ein
neues Primarschulhaus und zwei Kindergärten zu bauen. Damit soll insbesondere
den Vorgaben der in der Volksabstimmung vom März 2012 angenommenen Reform
"Stärkung der Volksschule" Rechnung getragen werden, die eine 6.
Primarschulklasse, die Reduktion der Klassengrössen, einen obligatorischen
zweijährigen Kindergartenbesuch und die Integration der Kindergärten in die
Volksschule vorsieht. In einer 2. Etappe (auf Schuljahr 2024/25) soll das neue
Schulhaus um 5-6 Klassenzimmer aufgestockt oder erweitert werden, sofern sich
die Schülerzahlen wie prognostiziert entwickeln. In einer 3. Etappe soll (wenn
finanzierbar) eine neue Einfachsporthalle realisiert werden.
Zur Realisierung des Projekts soll die bestehende Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen (ÖBA) Dorfzentrum vergrössert werden, durch Umzonung der Parzellen
Nrn. 142, 146, 149 und 151 aus der Dorfzone (D) und der Parzellen Nrn. 143 und
635 aus der Wohn- und Gewerbezone (WG2) in die ÖBA Dorfzentrum.
Gegen die vom 21. März bis 22. April 2014 öffentlich aufgelegte
Teilzonenplanänderung "Erweiterung Zone für öffentliche Bauten und Anlagen"
erhoben die Mitglieder der Erbengemeinschaft A. A.________ (B., C. und D.
A.________) als Eigentümer der Parzelle Nr. 146 Einwendungen. Der Gemeinderat
Holderbank wies diese mit Beschluss vom 28. April 2014 ab.
Am 26. November 2014 beschloss die Einwohnergemeindeversammlung die
Teilzonenplanänderung.
B.
Dagegen erhoben B., C. und D. A.________ am 4. Februar 2015
Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Aargau. Dieser wies die
Beschwerde am 18. November 2015 ab, soweit er darauf eintrat, und genehmigte
gleichentags die Teilzonenplanänderung.
C.
Daraufhin gelangten B., C. und D. A.________ am 11. Januar 2016 mit Beschwerde
an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses führte am 9. Februar 2017
eine Verhandlung mit Augenschein durch. Im Anschluss daran wies es die
Beschwerde ab.
D.
Dagegen haben B., C. und D. A.________ am 28. April 2017 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie
beantragen, das angefochtene Urteil, der Genehmigungs- und der
Beschwerdeentscheid des Regierungsrats und die Teilzonenplanänderung
Erweiterung Zone für öffentliche Anlagen der Gemeinde Holderbank seien
aufzuheben bzw. ihm sei die Genehmigung zu verweigern.
Eventualiter sei der Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates lediglich
aufzuheben, soweit er die Umzonung der Parzelle Nr. 146 in die Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen genehmige.
Subeventualiter sei die Sache zu neuem Entscheid an das Verwaltungsgericht
zurückzuweisen.
E.
Der Gemeinderat Holderbank beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht und das Departement Bau-,
Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau haben auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
In der Replik halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest. Es wurde
keine Duplik eingereicht.
F.
Mit Verfügung vom 23. Mai 2017 wurde das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden
Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die
Beschwerdeführer sind als Eigentümer der Parzelle Nr. 146 von der Umzonung in
die ÖBA besonders betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs.
1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher
einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere
die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet
das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die
Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von
kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG;
BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG).
3.
Die Beschwerdeführer kritisieren zunächst, das Verwaltungsgericht habe den
Sachverhalt offensichtlich unrichtig und unvollständig festgestellt und rügen
in diesem Zusammenhang eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und des
Untersuchungsgrundsatzes.
3.1. Offensichtlich unrichtig sei der Kostenvergleich, den der Gemeinderat der
Gemeindeversammlung vorgelegt habe, wonach die Totalinvestitionen beim Standort
Dorfzentrum Fr. 14.86 Mio. betrügen, gegenüber Fr. 20.73 Mio. am Standort
Schümel. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie hätten schon im kantonalen
Verfahren gerügt, es sei falsch:
- im Gebiet Schümel eine Mehrzweckhalle mit Bühne (Kosten: Fr. 5.6 Mio.) einer
Mehrzweckhalle im Gebiet Dorfzentrum ohne Bühne (Kosten: Fr. 4.6 Mio.)
gegenüberzustellen;
- Einnahmen von Fr. 1.0 Mio. (bei der Variante Dortzentrum) für den Landverkauf
im Gebiet Schümel einzusetzen, nachdem die Umzonung der fraglichen Flächen von
der Zone ÖBA in eine Wohnzone gar nicht Gegenstand des streitigen
Teilzonenplanverfahrens sei;
- bei der Variante Schümel neben den Renovationskosten von Fr. 0.85 zusätzlich
Kosten für die Umnutzung von Fr. 1.0 Mio. einzusetzen, mit der Begründung, das
Schulhaus könne wegen der Unterschutzstellung nicht verkauft werden. Es sei
nicht mit Kosten für das Schulhaus, sondern vielmehr mit einem Erlös aus dessen
Verkauf zu rechnen.
Regierungsrat und Verwaltungsgericht hätten sich mit diesen Rügen nicht
auseinandergesetzt und dadurch das rechtliche Gehör und den
Untersuchungsgrundsatz verletzt: Der Regierungsrat sei davon ausgegangen, die
Abklärungen zum Kostenvergleich erübrigten sich, weil der Standort ohnehin
vertretbar und sachgerecht sei; das Verwaltungsgericht habe die Vorbringen der
Beschwerdeführer als "appellatorische Kritik" gescholten und habe die von der
Gemeinde angegebenen Mehrkosten ohne Begründung für "plausibel" gehalten.
3.2. Die erste Rüge (Vergleich einer Mehrzweckhalle mit Bühne mit einer
Mehrzweckhalle ohne Bühne) findet sich jedoch nicht in den von den
Beschwerdeführern zitierten Stellen der Rechtsschriften (Verwaltungsbeschwerde
Rz. 62 ff. und Replik Rz. 40 ff.; Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 82 und 96
ff.). Insofern ist keine Rechtsverweigerung dargetan. Wie nachfolgend (E.
3.5.2) darzulegen sein wird, erscheint dieser Vergleich auch nicht
offensichtlich unrichtig.
3.3. Der Regierungsrat setzte sich mit den Rügen der Beschwerdeführer zum
Kostenvergleich in verschiedenen Erwägungen auseinander (vgl. E. 6.3.1 - 6.3.3
S. 21 f.; E. 9.3.1 in fine S. 28, E. 10 S. 29 ff., inbes. E. 10.3 S. 31 f. des
Beschwerdeentscheids). Er räumte ein, dass der Kostenvergleich der Gemeinde auf
etlichen Annahmen beruhe, die mit einer Unsicherheit behaftet seien, namentlich
der Unmöglichkeit des Verkaufs der substanzgeschützten Bauten und einem
hypothetischen Erlös für den Verkauf des Gebiets Schümel als Wohnzone. Ob die
bestehenden, substanzgeschützten Bauten verkauft oder durch Dritte genutzt
werden könnten, bestimme sich nach Angebot und Nachfrage und sei ungewiss; der
Regierungsrat schloss sich der Auffassung des Gemeinderats an, dass im heutigen
Zeitpunkt die Immobilienbranche eine rentable anderweitige Nutzung von
öffentlichen Bauten und Anlagen nur schwer zulasse (E. 9.3.1 S. 28). Er
erachtete die Darlegung der Gemeinde, wonach die Realisierung einer neuen
Schulanlage im Gebiet Schümel zu erheblichen Mehrkosten führen würde, als
schlüssig und nachvollziehbar (E. 6.3.1 S. 21). Insgesamt hielten sich die von
der Gemeinde prognostizierten Mehrkosten mit Blick auf die Gesamtkosten und
unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Berechnungsarten in einem
vertretbaren Rahmen (E. 10.3.2 S. 31 unten).
3.4. Statt sich mit diesen Erwägungen auseinanderzusetzen, warfen die
Beschwerdeführer dem Regierungsrat pauschal eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs vor und verwiesen vollumfänglich auf ihre Verwaltungsbeschwerde. Unter
diesen Umständen hatte das Verwaltungsgericht keine Veranlassung, sich vertieft
mit den schon vom Regierungsrat behandelten Einwänden der Beschwerdeführer
gegen den Kostenvergleich zu befassen. Immerhin hielt es (in E. 5.5.2 des
angefochtenen Entscheids) die Kostenschätzungen der Gemeinde für die
Projektierung und Verlegung des gesamten Schulzentrums an den Standort Schümel
für plausibel, d.h. es ging (wie schon zuvor der Regierungsrat) davon aus, dass
es wesentlich kostengünstiger sei, die bereits bestehende Schulinfrastruktur im
Dorfzentrum weiterzunutzen und zu ergänzen.
3.5. Diese Erwägung erscheint nicht offensichtlich unrichtig:
3.5.1. Die bestehende Primarschulanlage umfasst ein Schulhaus mit zwei
Klassenzimmern, Materiallager, Lehrerzimmer, WC-Anlagen und Zimmer für Textiles
Werken und Werken (TW) im Dachstock (vgl. Bericht Schulraumplanung der Kohli +
Partner Kommunalplan AG vom 3. Oktober 2013 S. 20. In der bestehenden Turnhalle
befinden sich neben dem eigentlichen Turnraum noch eine Bühne, Geräte- und
Abstellräume, Garderoben, WC-Anlagen und Waschräume, ein TW-Zimmer und eine
Küche (a.a.O S. 21). Wird der Standort im Dorfzentrum beibehalten, können diese
Bauten weiter für schulische Zwecke genutzt werden, so dass sich der Raumbedarf
(gegenüber einem kompletten Neubau) entsprechend verringert. Eine Aufteilung
der Schulanlage auf mehrere Standorte wird von der Gemeinde aus
organisatorischen Gründen abgelehnt.
3.5.2. Dementsprechend wurden die Kosten des neuen Primarschulhauses (1.
Etappe) im Bericht Schulraumplanung (S. 33) auf Fr. 4.5 Mio. am Standort
Schümel und auf Fr. 2.85 Mio. am heutigen Standort geschätzt (Differenz: Fr.
1.65 Mio.). Die Gemeinde schätzte die Kosten eines neuen Schulhauses im Gebiet
Schümel auf Fr. 6.75 Mio. und am bestehenden Standort auf Fr. 4.2 Mio.
(Differenz: Fr. 2.55 Mio. Franken). Diese Mehrkosten werden von den
Beschwerdeführern nicht substanziiert bestritten.
3.5.3. Die Kosten für eine Einfachturnhalle sind grundsätzlich an beiden
Standorten dieselben (Bericht Schulplanung S. 34). Dagegen entfällt am Standort
Schümel die Möglichkeit der Mitbenutzung der alten Turnhalle (mit Bühne) für
schulische Zwecke. Wohl entspricht diese nicht mehr den heutigen Anforderungen
an Spielfeldgrösse und Sicherheit (a.a.O. S. 27); sie kann aber weiter als
Gymnastikraum, Aula und Musikschulzimmer sowie für Schulaufführungen, als
Probelokal und für Projektwochen genutzt werden (a.a.O. S. 25). Insofern
erscheint es nachvollziehbar und jedenfalls nicht offensichtlich unrichtig, am
Standort Schümel mit Mehrkosten (Fr. 1 Mio. gemäss Schätzung des Gemeinderats)
für eine Bühne zu rechnen, auf die am bestehenden Standort (aufgrund der Bühne
in der bestehenden Turnhalle) verzichtet werden kann.
3.5.4. Hinzu kommt, dass die bestehende Turnhalle ein etappiertes Vorgehen
ermöglicht. Gemäss Bericht Schulplanung (a.a.O. S. 28) soll die neue
Einfachsporthalle erst in der 3. Bauetappe (sobald finanzierbar) erstellt
werden, mehrere Jahre nach dem neuen Primarschulhaus mit Kindergärten (1.
Etappe) und dessen Erweiterung (2. Etappe). Dabei wird vorausgesetzt, dass die
bestehende Turnhalle bis dahin auch noch für Sportzwecke verwendet wird.
3.5.5. Ob die Annahme der Gemeinde zur Umzonung und gewinnbringenden
Veräusserung von Land im Gebiet Schümel zu Wohnzwecken zutrifft, ist dagegen
ungewiss. Gleiches gilt aber auch für die Annahme der Beschwerdeführer, wonach
das Schulhaus rentabel genutzt oder erlösbringend verkauft werden könnte,
obwohl es unter Schutz steht und - bei privater Nutzung - in der ÖBA
zonenwidrig würde. Lässt man diese hypothetischen, zurzeit kaum verifizierbaren
Annahmen weg, bleiben die Mehrkosten am Standort Schümel, da hier ein komplett
neues Schulzentrum und nicht lediglich eine Erweiterung projektiert werden
muss, sofern am Grundsatz eines einzigen Schulstandorts festgehalten wird (was
von den Beschwerdeführern nicht in Frage gestellt wird).
3.6. Weiter rügen die Beschwerdeführer, die vom Verwaltungsgericht genannten
Standortvorteile des Dorfzentrums seien offensichtlich falsch.
3.6.1. Soweit diese Rüge die Unklarheit der weiteren Verwendbarkeit des
Schulhauses und der bestehenden Turnhalle im Falle der Realisierung des
Schulstandortes Schümel betrifft, kann auf das oben Gesagte verwiesen werden:
Am Standort im Dorfzentrum können sowohl das alte, denkmalgeschützte Schulhaus
wie auch die Turnhalle sinnvoll und ohne grösseren Renovationsaufwand für
schulische Zwecke weitergenutzt werden. Dagegen erscheint es ungewiss, ob das
alte Schulhaus zu anderen Zwecken vermietet oder verkauft werden könnte. Die
Weiternutzung der Turnhalle für Gemeindeversammlungen oder durch Vereine wäre
zwar unabhängig vom Schulstandort möglich, würde aber keine nennenswerten
Einkünfte generieren.
3.6.2. Den Beschwerdeführern ist dagegen zuzustimmen, dass der Erschliessung
mit öffentlichen Verkehrsmitteln für die Standortevaluation bei einem Schulhaus
der Primarstufe kaum entscheidende Bedeutung zukommt. Vorliegend ist die
ÖV-Anbindung im Übrigen sowohl im Dorfzentrum als auch im Gebiet Schümel gut
(vgl. Bericht Schulplanung Abb. 2 S. 8). Dieses Argument spielte indes für die
Bevorzugung des Standorts im Dorfzentrum durch Gemeinderat und
Einwohnergemeindeversammlung kaum eine wesentliche Rolle.
4.
Die Beschwerdeführer erheben verschiedene raumplanungsrechtliche Rügen: Sie
rügen eine Verletzung von Art. 15 RPG, weil die Umzonung gesamthaft zu einer
überdimensionierten Zone ÖBA der Gemeinde führe. Bestehe kein Bedarf mehr für
die 1.5 ha grosse Zone ÖBA Schümel, die ursprünglich als Schulstandort
ausgewiesen worden sei, müsse diese gleichzeitig umgezont werden.
Dies ergebe sich auch aus Art. 21 RPG: Bei der Gesamtzonenplanrevision 1997
(genehmigt 1999) sei die Einzonung des ehemaligen Abbaugebiets Schümel mit der
einzigartigen Chance begründet worden, an dieser Stelle ein neues
Gemeindezentrum zu bilden. Hätten sich die Verhältnisse seither erheblich
verändert, müsse die gesamte Planung überprüft werden, unter Beachtung der
Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG) und unter Vornahme der
nach Art. 3 RPV gebotenen Interessenabwägung.
Schliesslich gebiete auch das für alle Bauzonen, einschliesslich ÖBA-Zonen,
anwendbare Konzentrationsprinzip, eine gesamthafte Planung dieser Zonen.
4.1. Das Verwaltungsgericht hielt diese Rügen für unbegründet, insbesondere
weil nicht die Abgrenzung von Bau- und Nichtbaugebiet, sondern
Nutzungsverlegungen innerhalb der Bauzone betroffen seien und die Erweiterung
der ÖBA Dorfzentrum einen engen Projektbezug aufweise). Zwar sei die ÖBA
Schümel 1997/1999 insbesondere als Schulstandort vorgesehen gewesen. Es sei
jedoch nachvollziehbar, dass sich die Bedürfnisse der kommunalen Verwaltung
gegenüber der ursprünglichen Zonierung verändert hätten (u.a. Oberstufenzentrum
in Wildegg). Es sei glaubhaft, dass die Nutzungsplanrevision zur Überführung
des Gebiets Schümel in eine Wohnzone nach dem Rechtsmittelverfahren eingeleitet
werde; es bestünden keine Anhaltspunkte, dass sich die Gemeinde mit der ÖBA
Schümel langfristig oder gewissermassen auf Vorrat Landreserven sichern wolle.
4.2. Dagegen hielt der Regierungsrat die ÖBA-Zonen der Gemeinde Holderbank
nicht für überdimensioniert, unabhängig davon, ob Teile der bestehenden ÖBA
Schümel in die Wohnzone umgezont werden könnten oder nicht: Gemäss kantonalem
Richtplan vom 20. September 2011 sei die Gemeinde Holderbank dem urbanen
Entwicklungsraum zugewiesen, in dem ein grosser Teil des Bevölkerungs- und
Arbeitswachstums stattfinde. Das Anpassungspaket Siedlungsgebiet des kantonalen
Richtplans vom 10. Dezember 2014 (vom Bundesrat noch nicht genehmigt) sehe für
Holderbank eine Bevölkerungszunahme von 44 % bis zum Jahr 2040 vor. Dieses
erhebliche Entwicklungspotenzial habe auch Auswirkungen auf Umfang und Grösse
der ÖBA Zone. Für diese gelte nicht der 15-jährige Planungshorizont gemäss Art.
15 RPG, sondern ein längerer Zeitraum (15-25 Jahre). In der ÖBA-Zone Schümel
seien nicht nur Schulbauten zonenkonform, sondern darin könnten alle Bauten und
Anlagen erstellt werden, die dem öffentlichen Interesse dienten, wie Spitäler,
Asylunterkünfte, Alterswohnungen oder Park- und Erholungsanlagen. Die
bestehenden Zonen ÖBA der Gemeinde seien mit Ausnahme der ÖBA Schümel (1.5 a)
bereits überbaut bzw. (als Sport-, Erholungs- und Spielflächen) effektiv
genutzt. Insofern erschienen die ÖBA-Reserven nicht überrissen.
4.3. Die Gemeinde weist darauf hin, dass die Zone ÖBA Schümel heute
zonenkonform als öffentlicher Spielplatz, Skaterpark etc. genutzt werde.
Geplant sei, einen Teil des Gebiets zur Wohnnutzung umzuzonen und den übrigen
Teil (mit einer speziellen Zonierung) weiterhin als Spiel- und Erholungsfläche
auszuweisen.
4.4. Nach Art. 21 Abs. 1 RPG sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich;
haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne
überprüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2). Ein Zonenplan kann seinen Zweck
nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 132 II 408 E.
4.2 S. 413; 120 Ia 227 E. 2b S. 231 mit Hinweisen). Je neuer ein Zonenplan ist,
umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je
einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger
müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227 E. 2c
S. 233; so bereits BGE 113 Ia 444 E. 5b S. 455). Nach Ablauf des
Planungshorizonts (i.d.R. 15 Jahre für Bauzonen; vgl. Art. 15 Abs. 1 RPG) sind
Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls
anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer
ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können
auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige
Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteil 1C_513/2014 vom 13.
Mai 2016 E. 4.3 mit Hinweisen). Erst recht gilt dies, wenn der Planungshorizont
überschritten ist (Urteil 1C_543/2016 vom 13. Februar 2017 E. 2.2).
Zwischen Annahme und Genehmigung des geltenden Zonenplans und der vorliegend
streitigen Teilzonenplanänderung liegen somit mehr als 15 Jahre. Bei dieser
Zeitspanne steht es der Gemeinde grundsätzlich frei, die Nutzungsplanung
anzupassen und sich - entgegen der ursprünglichen Planung - für die
Beibehaltung des Schulstandorts im Dorfzentrum und gegen ein neues Schulzentrum
im Gebiet Schümel auszusprechen.
4.5. Fraglich ist dagegen, ob die Gemeinde die - als Schulstandort nicht mehr
benötigte - Zone ÖBA Schümel gleichzeitig hätte umzonen müssen. Dies wäre
möglicherweise zu bejahen, wenn die Zulässigkeit und/oder die Realisierbarkeit
der Schulstandortplanung im Dorfzentrum von der Möglichkeit der (ganz oder
teilweisen) Umzonung der ÖBA Schümel abhinge.
4.5.1. Beim Gebiet Schümel handelt es sich um das ehemalige Steinbruchgebiet,
das von der Gemeinde 1988 erworben und in der Folge mit Aushubmaterial
aufgefüllt wurde. Mit Teilzonenplanänderung Schümel vom 6. Juni 1996 (genehmigt
am 14. Januar 1997) wurde das ehemalige Abbaugebiet (8.32 ha) vier Zonen
zugewiesen: zu rund 4 ha der Wohnzone Schümel und zu jeweils rund 1.5 ha der
Zentrumszone, der ÖBA und der Grünzone. Die Botschaft 1996 zur
Teilzonenplanänderung Schümel hielt fest, dass die ÖBA für ein Schulhaus mit
Kindergarten vorgesehen sei. Diese Planung wurde unverändert in die
Gesamtrevision der Bau- und Nutzungsordnung vom 18. September 1997 (genehmigt
am 23. März 1999) überführt.
Gemäss Planungsbericht vom 26. November 1997 sollten die planerischen
Voraussetzungen für die Realisierung eines Zentrums für die bisher zweigeteilte
Gemeinde geschaffen werden: Die Zentrumszone Schümel solle die Schaffung eines
Werkhofes, eines Feuerwehrlokals, von Alterswohnungen, Verwaltungsbauten sowie
des Gemeindeplatzes ermöglichen, und die ÖBA Schümel decke den Bedarf für eine
Schulanlage, einen Kindergarten sowie für Spielplätze einschliesslich
ökologischer Ausgleichsflächen ab.
Zumindest letztere Nutzungen bleiben aktuell: Das Gelände wird nach Auskunft
der Gemeinde schon heute als Spiel- und Erholungsfläche genutzt und soll diese
Funktion (jedenfalls in einem Teilbereich) auch künftig beibehalten. Aufgrund
des bereits erfolgten und noch prognostizierten Bevölkerungs- und
Arbeitsplatzwachstums im urbanen Entwicklungsraum Holderbank nimmt der Bedarf
an ökologischen Ausgleichsmassnahmen zu (Art. 18b Abs. 2 des Bundesgesetzes vom
1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]). Für diese
erscheint der noch unüberbaute und landwirtschaftlich nicht nutzbare ehemalige
Abbaustandort geradezu prädestiniert.
In der ÖBA Schümel sind aber auch alle anderen Bauten und Anlagen zonenkonform,
die dem öffentlichen Interesse dienen (§ 22 Abs. der Bau- und Nutzungsordnung
vom 18. September 1997, genehmigt am 23. März 1999; nachfolgend BNO). Weitere
Reserven bestehen nicht mehr, soll doch die ÖBA Dorfzentrum mit der neuen
Schulanlage überbaut werden und die Zone Aarematt nach der Vorstellung der
Gemeinde als Sport- und Naherholungsfläche erhalten bleiben (zu den dort
bestehenden Kindergartenbauten vgl. unten E. 6). Insofern erscheinen die
ÖBA-Zonen der Gemeinde nicht offensichtlich überdimensioniert. Da die Umzonung
zulasten der Wohngewerbe- und Dorfzone geht, verändert sich die Gesamtgrösse
der Bauzonen der Gemeinde nicht.
Unter diesen Umständen erscheint es zulässig, die Überprüfung der ÖBA-Zone
Schümel auf die bevorstehende Gesamtzonenplanrevision zu verschieben und nicht
mit der vorliegend streitigen Teilzonenplanänderung zu verknüpfen.
4.5.2. Zwar zählt die Gemeinde auf einen Gewinn aus dem Verkauf von umgezontem
Land im Bereich der heutigen ÖBA Schümel für die Finanzierung der
Schulanlagenerweiterung. Dieser erscheint zwar ungewiss; der Ausbau der
Schulanlagen muss aber auch dann realisiert werden, wenn die erhoffte Einnahme
ausbleibt: Die Gemeinde ist gesetzlich verpflichtet, die benötigten Räume zur
Verfügung zu stellen. Steht dafür weniger Geld zur Verfügung als bisher
angenommen, besteht erst recht ein Interesse, die bestehenden Anlagen
(Schulhaus und Turnhalle) im Dorfzentrum weiterzunutzen, um den Neubaubedarf zu
minimieren und die Baumassnahmen (entsprechend den Finanzen) etappieren zu
können.
4.6. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern der Konzentrationsgrundsatz der
vorliegenden Planung entgegenstehen könnte. Dieser verlangt, dass die
Siedlungstätigkeit auf räumlich zusammenhängende, vom umliegenden
Nichtbaugebiet klar abgegrenzte und auf das Notwendige beschränkte Zonen
zusammengefasst wird (BGE 116 Ia 336 E. 4a S. 336; AEMISEGGER/KISSLING, in: RPG
Kommentar Nutzungsplanung, Art. 15 N. 84). Dies erscheint vorliegend
gewährleistet: Die geplante Erweiterung der Schulanlagen ist im Dorfzentrum
vorgesehen; sie erfolgt durch Umzonung von Teilen der Dorf- und Wohngewerbezone
und geht nicht auf Kosten der Nichtbauzone.
4.7. Nach dem Gesagten erscheint die Teilzonenplanänderung aus
raumplanungsrechtlicher Sicht grundsätzlich zulässig.
5.
Fraglich ist dagegen, ob die streitige Planung einen unverhältnismässigen
Eingriff in das Eigentum der Beschwerdeführer darstellt (Art. 26 Abs. 1 i.V.m.
Art. 36 BV).
5.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Umzonung stelle eine materielle
Enteignung und damit einen schwerwiegenden Eingriff in ihr Eigentum dar, weil
in der ÖBA keine Bauten mehr zu privaten Zwecken zulässig seien (§ 22 Abs. 1
BNO). Es bestehe kein überwiegendes öffentliches Interesse an diesem Eingriff,
da im Gebiet Schümel bereits eine ausreichend dimensionierte und gleichermassen
geeignete Zone ÖBA vorhanden sei, in der die Schulanlagen ohne Eingriff in das
Eigentum Privater realisiert werden könnte. Sofern am Standort Schümel
Mehrkosten entstehen sollten (was die Beschwerdeführer bestreiten), könnten
rein finanzielle Interessen des Gemeinwesens die Enteignung nicht
rechtfertigen.
5.2. Das Verwaltungsgericht erwog dagegen, es bestehe ein gewichtiges
öffentliches Interesse an einer Erweiterung der Schulinfrastruktur, wobei sich
aus organisatorischen Gründen ein konzentrierter Schulstandort aufdränge. Der
Standort Schümel sei aufgrund der im Dorfzentrum bereits vorhandenen und
weiterhin zu nutzenden Infrastruktur sowie der zu erwartenden Mehrkosten nicht
gleichermassen geeignet. Die übrigen Eigentümer im Dorfzentrum hätten sich
einem Landabtausch oder Verkauf nicht widersetzt, so dass nur die Parzelle Nr.
146 gegen den Willen der Eigentümer der neuen Nutzung zugeführt werden müsse.
Das Verwaltungsgericht anerkannte ein beachtliches privates Interesse der
Beschwerdeführer gegen die Umzonung, welche die Bebaubarkeit ihrer Parzelle
erheblich einschränke; insbesondere würden private Wohnbauten zonenwidrig. Zu
berücksichtigen sei aber auch, dass die Liegenschaft der Beschwerdeführer seit
1980 leerstehe und im gegenwärtigen Zustand nicht vermietet werden könne. Kein
Mitglied der Erbengemeinschaft habe Interesse, nach Holderbank zu ziehen. Es
handle sich vielmehr um ein Investitionsobjekt. Das finanzielle Interesse der
Beschwerdeführer sei indessen voll zu entschädigen, da die Umzonung als
materielle Enteignung zu qualifizieren sei und (möglicherweise) auch noch ein
formelles Enteignungsverfahren durchgeführt werde (Art. 26 Abs. 2 BV; Art. 5
RPG; §§ 130 ff. und §§ 138 ff. des Aargauer Baugesetzes vom 19.01.1993 [BauG/
AG; SAR 713.100]). Es liege bisher nur eine Variantenstudie vor; eine
detailliertere Projektierung oder gar ein Baugesuch sei nicht erstellt worden.
Unter diesen Umständen bedeute die Eigentumsbeschränkung für die
Erbengemeinschaft keine sehr schwere Beeinträchtigung.
5.3. Das Verwaltungsgericht verneinte, gestützt auf seinen Augenschein und die
Stellungnahme des Ortsplaners, ein öffentliches Interesse an der Erhaltung des
Dorfzentrums bzw. dessen Charakter im fraglichen Bereich. Die typische dichte
Bebauung sei in erster Linie entlang der Hauptstrasse zu finden, wohingegen die
Bauweise in der zweiten Häuserzeile aufgelockert und eingeschossig sei. Für das
Ortsbild wertvoll seien vor allem die Kirche und der Friedhof in der
angrenzenden ÖBA.
Diese Einschätzung erscheint - entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführer -
nicht als willkürlich. Auch aus dem in den Akten liegenden Fachbericht des
Kreisplaners vom 15. November 2013 ergibt sich, dass neben Kirche und Pfarrhaus
vor allem das an der Hauptstrasse liegende Bauernhaus (Trottengasse 4; Parzelle
Nr. 140) und die eingeschossige Dorfzone in der ersten Bautiefe beizubehalten
seien. Nichts anderes ergibt sich aus der Aussage des Ortsplaners am
Augenschein: Dieser bejahte die Bedeutung der zweiten Bautiefe für das
Gesamtbild nur insofern, als die geplante Schulanlage Rücksicht auf die
angrenzende Dorfzone nehmen müsse.
5.4. Den Beschwerdeführern ist einzuräumen, dass die Einzonung ihrer Parzelle
in die ÖBA einen schweren Eigentumseingriff darstellt. Bei der für die
Verhältnismässigkeitsprüfung gebotenen umfassenden Interessenabwägung durfte
das Verwaltungsgericht indessen berücksichtigen, dass auf Seiten der
Beschwerdeführer ausschliesslich finanzielle Interessen der Planung
entgegenstehen und diese (unstreitig) voll entschädigt werden müssen. Es fehlen
somit ideelle, affektive Interessen an der Parzelle Nr. 146, die sich in Geld
nicht ausgleichen liessen. Gleiches gilt für das Argument des
Verwaltungsgerichts, wonach die Überbauungspläne der Beschwerdeführer in einem
frühen Stadium sistiert worden sind: Hätten die Beschwerdeführer bereits einen
erheblichen Aufwand an Zeit und Geld in die Projektierung investiert, käme dies
erschwerend hinzu und könnte unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes relevant
sein.
5.5. Es ist unstreitig, dass die geplante Schulanlage auch in der bestehenden
ÖBA Schümel realisiert werden könnte. Dieser Standort ist von Grösse, Lage und
Erschliessung für ein Schulzentrum geeignet; für die Bewohner des südlichen
Gemeindeteils wäre er sogar besser erreichbar als das bestehende Schulhaus.
Dieser Standort entspricht ausserdem der kommunalen Planung 1997/1999. Da das
Land im Gemeindeeigentum steht, wären hier keine materiellen oder formellen
Enteignungen notwendig.
5.6. Für den Standort im Dorfzentrum spricht vor allem das Interesse an der
Weiternutzung der dort bestehenden Schulbauten (Schulhaus und Turnhalle). Es
entspricht dem Grundsatz der Ressourcenschonung und der haushälterischen
Bodennutzung, bestehende Anlagen zu erweitern und das Dorfzentrum zu
verdichten, anstatt eine Neuanlage in der noch unüberbauten ÖBA Schümel zu
errichten.
Auch aus Sicht des Denkmalschutzes erscheint diese Lösung vorzugswürdig: Wie
der Ortsplaner am Augenschein des Verwaltungsgerichts ausführte, sollen
Schutzobjekte (hier: Schulhaus und Turnhalle) soweit möglich in ihrer
bestimmungsgemässen Funktion genutzt werden. Damit ist ihr Erhalt und ihre
Pflege langfristig sichergestellt; zugleich werden Umbauten (die bei einer
Nutzungsänderung erforderlich sein können) und die damit verbundenen Substanz-
und Identitätsverluste vermieden.
Schliesslich erscheint es nachvollziehbar, dass die Projektierung eines neuen
Schulzentrums zu nicht unerheblichen Mehrkosten führen würde. Zwar gilt der
Grundsatz, dass rein fiskalische Interessen eines Gemeinwesens eine Enteignung
nicht rechtfertigen können. Es besteht jedoch ein erhebliches öffentliches
Interesse daran, dass die Gemeinde mit den ihr zur Verfügung stehenden
finanziellen Mitteln, ohne übermässige Verschuldung, ihre gesetzlichen
Pflichten erfüllen kann, namentlich im Schulbereich. Sind die finanziellen
Verhältnisse eng, ist es legitim, bei der Standortwahl auch die Kosten zu
berücksichtigen.
5.7. Stellt man die Vor- und Nachteile einander gegenüber, erscheinen beide
Standorte grundsätzlich geeignet und vertretbar. In die Waagschale zu werfen
ist aber noch die Planungsautonomie der Gemeinde. Diese hatte 1996/1997 die ÖBA
Schümel als Schulstandort ausgewiesen, u.a. mit der Vorstellung, im Gebiet
Schümel ein neues Gemeindezentrum zu schaffen. Knapp zwanzig Jahre später haben
sich die Vorstellungen von Gemeinderat und Einwohnerversammlung über die
wünschenswerte räumliche Entwicklung geändert: Sie sprachen sich mehrheitlich
dafür aus, die Schule im Dorfzentrum zu lassen, wo sich auch das Gemeindehaus
und (in einer eigenen ÖBA-Zone) Kirche, Pfarrhaus und Friedhof befinden. Damit
wird das bestehende Dorfzentrum gestärkt, anstatt einen neuen Schwerpunkt
weiter südlich zu schaffen. Da dem Schulstandort für das Gemeindeleben hohe
Bedeutung zukommt, ist der Standortentscheid der Gemeinde, soweit er
raumplanungsrechtlich zulässig und vertretbar ist, grundsätzlich zu
akzeptieren.
5.8. Unter Berücksichtigung aller Umstände ist es bundesrechtlich nicht zu
beanstanden, wenn die Vorinstanzen ein überwiegendes öffentliches Interesse an
der Umzonung bejaht und die Verhältnismässigkeit der damit verbundenen
Eigentumsbeschränkung für die Beschwerdeführer bejaht haben.
6.
Zu prüfen ist noch der Einwand, die Umzonung sei vom Umfang her nicht
erforderlich und deshalb unverhältnismässig.
6.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, bei der Bedarfsermittlung sei
angenommen worden, der in der "Aarematt" bestehende Kindergarten werde im
Gebiet Dorfzentrum ersetzt und um eine zweite Abteilung erweitert. Am
Augenschein habe sich indessen gezeigt, dass bereits 2016 ein Gebäude für die
zweite Kindergartenabteilung im Gebiet "Aarematt" erstellt worden sei. Es sei
deshalb nicht nachgewiesen, dass die Parzelle 146 überhaupt noch benötigt
werde.
6.2. Wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat (E. 5.4), handelt es sich bei
diesem Neubau um einen Pavillon. Die Gemeinde erläutert in ihrer
Vernehmlassung, dass wegen der starken Zunahme von Kindergartenschülern und aus
Platzmangel im Jahr 2015 sofort der Bau eines Modulkindergartens nötig gewesen
sei; als Bauplatz habe einzig in der Aarematt eine gemeindeeigene Landfläche
zur Verfügung gestanden. Die Gemeinde halte aber nach wie vor am ursprünglichen
Ziel fest, die Kindergärten und die Primarschule am heutigen, zentralen
Standort anzusiedeln und zu betreiben.
Beim zweiten Kindergartenbau handelt es sich somit um eine Übergangslösung.
Unter diesen Umständen liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die umgezonte
Fläche den für einen zentralisierten Schul- und Kindergartenstandort
notwendigen Bedarf überschreiten würde.
7.
Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art.
66 BGG). Die Gemeinde Holderbank obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungsbereich und
hat deshalb keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Gemeinderat Holderbank, dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. November 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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