I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.243/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_243/2017
Urteil vom 5. Februar 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Dominik Strub und
Sophie Balz-Geiser,
gegen
Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn, Baselstrasse 7, 4500 Solothurn,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Roland Müller,
Regierungsrat des Kantons Solothurn,
Rathaus, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
handelnd durch das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn,
Rötihof, Werkhofstrasse 65, 4509 Solothurn.
Gegenstand
Erschliessungsplan Fernwärme 1. Etappe,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom
15. März 2017 (VWBES.2016.162).
Sachverhalt:
A.
A.a. Am 19. Januar 2010 beschloss der Gemeinderat der Stadt Solothurn den
"Masterplan Energie 2009". Er zeigte darin gebietsweise Präferenzen zur
künftigen Energieversorgung auf und legte Zielsetzungen und Leitsätze zur
Reduktion des Gesamtenergieverbrauchs sowie zur Förderung erneuerbarer
Energiequellen fest. Zur Sicherstellung der planerischen Umsetzung erarbeitete
die Stadt Solothurn in Zusammenarbeit mit der Regio Energie Solothurn (RES),
dem öffentlich-rechtlichen Unternehmen der Stadt für die Energie- und
Wasserversorgung, einen "Erschliessungsplan Fernwärme 1. Etappe (Teil Nord und
Süd) ". Darin sind in weiten Teilen der Gemeinde ausserhalb der Altstadt Zonen
mit einer grundsätzlichen Anschlusspflicht an die Fernwärmeleitung vorgesehen.
A.b. Der Erschliessungsplan mit den Erschliessungsvorschriften lag vom 21.
November 2013 bis zum 20. Dezember 2013 öffentlich auf. Innert Frist gingen
vier Einsprachen der Anwohner A.________, B.________ und C.________ (in einer
gemeinsamen Eingabe), D.________ sowie E.________ ein. Am 1. Juli 2014 wies der
Gemeinderat der Stadt Solothurn die Einsprachen ab und beschloss den
Erschliessungsplan mit den dazugehörigen Vorschriften.
A.c. Dagegen erhoben die fünf Einsprecher Beschwerde beim Regierungsrat des
Kantons Solothurn. Dieser wies die Beschwerde am 26. April 2016 ab, soweit er
darauf eintrat, und genehmigte den "Erschliessungsplan Fernwärme 1. Etappe
(Teil Nord und Süd) " mit den Erschliessungsvorschriften. Gleichzeitig sprach
er ihm die Bedeutung einer Baubewilligung zu. Einer von dritter Seite gegen die
Gemeinde erhobenen Aufsichtsbeschwerde gab der Regierungsrat nicht statt.
B.
Die fünf vor dem Regierungsrat unterlegenen Beschwerdeführer reichten dagegen
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn ein. Mit Urteil vom
15. März 2017 wies dieses die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Im
Wesentlichen hielt es dazu fest, die ihm vorgelegten Verfahrensrügen seien
unbegründet und der Erschliessungsplan und seine Vorschriften seien rechtmässig
und verletzten insbesondere nicht Verfassungsrecht.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 28. April 2017 an
das Bundesgericht beantragen A.________, B.________, C.________, D.________ und
E.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und den
"Erschliessungsplan Fernwärme 1. Etappe (Teil Nord und Süd) " mit
Erschliessungsvorschriften nicht zu genehmigen; eventuell sei die Sache zur
ordnungsgemässen Durchführung eines Nutzungsplanverfahrens an die Stadt
Solothurn zurückzuweisen; subeventuell wird die Rückweisung an das
Verwaltungsgericht zu neuem Entscheid beantragt. In prozessualer Hinsicht
ersuchten die Beschwerdeführer um Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Zur
Begründung machen sie in der Sache im Wesentlichen verschiedene
Verfahrensmängel sowie einen Verstoss gegen Gesetzes- und Verfassungsrecht
geltend.
Die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn schliesst auf Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bau- und Justizdepartement des
Kantons Solothurn stellt für den Regierungsrat ohne weitere Ausführungen den
Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom 8. September 2017
teilten die Beschwerdeführer dem Bundesgericht mit, keine weiteren Bemerkungen
mehr anzubringen.
D.
Mit Verfügung vom 23. Mai 2017 erkannte der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zu, soweit die Beschwerdeführer im Reparaturfall von
einer Anschlusspflicht betroffen sind, und wies im Übrigen das Gesuch um
Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab.
Erwägungen:
1.
1.1. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen anfechtbaren
kantonal letztinstanzlichen Endentscheid (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art.
90 BGG) im Bereich des Raumplanungs- und Energierechts. Dagegen steht die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen
(Art. 82 ff. BGG).
1.2. Die Beschwerdeführer waren am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und
sind als Bewohner bzw. Eigentümer von Grundstücken, die grundsätzlich der
Anschlusspflicht an die Fernwärmeleitung unterliegen, sowie als direkte
Adressaten des angefochtenen Entscheids gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur
Beschwerde legitimiert.
1.3. Streitgegenstand bildet einzig der "Erschliessungsplan Fernwärme 1. Etappe
(Teil Nord und Süd) " mit den dazugehörigen Erschliessungsvorschriften. Nicht
Streitgegenstand sind insbesondere die zeitgleich parallel vom Regierungsrat
behandelte Aufsichtsanzeige sowie allfällige Baubewilligungsverfahren zur
Erstellung von Leitungen, soweit darüber im vorliegenden Verfahren nicht
unmittelbar mitentschieden wurde.
1.4. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann insbesondere die Verletzung
von Bundesrecht sowie des kantonalen Verfassungsrechts gerügt werden (Art. 95
lit. a und c BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art.
106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich
nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht
und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die
Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106
Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Die
Beschwerdeschrift erfüllt diese Voraussetzungen nicht in allen Punkten, indem
nicht überall ganz klar wird, was gerügt werden soll.
1.5. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
2.
Die Beschwerdeführer machen verschiedene Verfahrensmängel geltend. Ganz
allgemein beanstanden sie zunächst, die beiden Vorinstanzen hätten die bereits
bei ihnen vorgebrachten Gehörsrügen nie ernsthaft geprüft. Indessen ist der
Regierungsrat in seinem Beschluss vom 26. April 2016 in E. 3.2.1 und 3.2.4
ausführlich darauf eingegangen. Auch das Verwaltungsgericht setzt sich in E. 2
des angefochtenen Entscheids eingehend mit den ihm vorgetragenen Gehörsrügen
auseinander. Die von den Beschwerdeführern erhobenen Verfahrensrügen waren
allerdings schon vor den Vorinstanzen teilweise sehr allgemein gehalten, indem
etwa unklar blieb, auf welche Dokumente sich die geltend gemachten Gehörs- und
Akteneinsichtsansprüche genau beziehen sollten. Mit Blick darauf wurden sie von
den Vorinstanzen grundsätzlich rechtsgenüglich geprüft. Detaillierter
einzugehen ist im Folgenden auf die jeweilige inhaltliche Tragweite der
angerufenen Verfahrensrechte.
3.
3.1. Die Beschwerdeführer rügen einen Verstoss gegen das Akteneinsichtsrecht.
Sie hätten nicht alle verfahrenswesentlichen Unterlagen einsehen können,
insbesondere nicht jene zur Festlegung des Planungsperimeters, zu den im
Vorfeld zum Planungsbeschluss erfolgten Vorprüfungen sowie zum
Raumplanungsbericht, zu den erforderlichen Ausnahme- und Nebenbewilligungen,
zur parallel vom Regierungsrat behandelten Aufsichtsbeschwerde sowie zum
Wärmeliefervertrag zwischen der Regio Energie Solothurn und dem Bau- und
Justizdepartement.
3.2. Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV umfasst als
Mitwirkungsrecht all jene Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit
sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE
135 II 286 E. 5.1 S. 293 mit Hinweisen). Die von einer Verfügung betroffene
Person hat insbesondere das Recht, zu den wesentlichen Punkten Stellung nehmen
zu können, bevor der Entscheid gefällt wird; dazu muss sie vorweg Einsicht in
die massgeblichen Akten nehmen können (BGE 132 II 485 E. 3.1 S. 494).
3.3. Das Verwaltungsgericht hielt den Beschwerdeführern vor, sie hätten selbst
eingeräumt, im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat seien ihnen die
"vermissten Akten" nachgereicht worden. Die Beschwerdeführer stellen sich auf
den Standpunkt, damit nicht gemeint zu haben, auch alle wesentlichen Unterlagen
erhalten zu haben.
3.4. In ihrer Beschwerde an den Regierungsrat vom 30. September 2014
bestätigten die Beschwerdeführer ausdrücklich, dass sie folgende Akten erhalten
hätten:
"1. Reglement über die Versorgung von Energie und Wasser durch die
Regio Energie Solothurn vom 11. September 1984
2. Konzessionsvertrag zwischen der
Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn und der Regio
Energie Solothurn
3. Kommunaler Masterplan Energie 2009 vom 15. April 2009 inkl. Karte
4. Protokoll des Gemeinderates vom 19. Januar 2010, 1. Sitzung
5. Vorprüfung Erschliessungsplan des Amtes für
Raumplanung vom 10. Februar 2012
6. Entwurf der Erschliessungsvorschriften zum
Erschliessungsplan Fernwärme der Stadt Solothurn vom 01.
Mai 2012
7. Abschliessende Vorprüfung des Amtes für Raumplanung vom 4. Juli 2013
8. Protokoll des Gemeinderates vom Dienstag, 12. November
2013, 9. Sitzung
9. Erschliessungsplan Fernwärme 1. Etappe 1:1000, öffentliche
Auflage vom 12. November 2013, Teil Süd und Teil Nord
10. Raumplanungsbericht WAM Partner und Ingenieure
AG, öffentliche Auflage vom 15. November 2013."
Die Beschwerdeführer beanstanden, damit nur die Auflage-, nicht aber sämtliche
Verfahrensakten erhalten zu haben. Im vorliegenden Verfahren haben sie aber nur
Anspruch auf Einsicht in die für den Erlass des Erschliessungsplans
massgeblichen Unterlagen, nicht auch in solche von parallelen Verfahren. Wie
das Verwaltungsgericht zutreffend festgehalten hat, hätten die Beschwerdeführer
zusätzlich Anspruch auf Einsicht gehabt in die Stellungnahmen der Regio Energie
Solothurn vom 31. Januar 2014 sowie des Stadtbauamts vom 30. Januar 2014.
Dieser Mangel wurde jedoch durch die nachgeholte Zustellung im
regierungsrätlichen Verfahren geheilt und ist heute nicht mehr von Belang.
3.5. Was die angeblich fehlenden Unterlagen zu den Vorprüfungen betrifft,
befinden sich verschiedene Raumplanungsberichte in den Akten. Dass diese in
massgeblicher Weise unvollständig sein sollten, wie die Beschwerdeführer
behaupten, ist nicht nachvollziehbar. In den Akten liegt sodann ebenfalls der
Bericht der Planungskommission. Diese Unterlagen waren für die Beschwerdeführer
zugänglich. Im Übrigen sind die entsprechenden Vorbringen zu unspezifisch,
indem nicht klar ist, welche weiteren wesentlichen Vorprüfungsberichte oder
Teile davon denn noch fehlen sollten. Auch wenn Verfahrensbeteiligte
naturgemäss nicht ohne weiteres wissen können, was es möglicherweise sonst noch
für wesentliche Unterlagen gibt, die sich nicht in den Akten befinden, müssen
doch zumindest erkennbare Anhaltspunkte für die Existenz solcher Dokumente und
deren Massgeblichkeit vorhanden sein, damit ein Anspruch auf Akteneinsicht
angenommen werden kann. Eine solche Sachlage liegt hier jedoch nicht vor.
3.6. Was die Bewilligungsverfahren betrifft, so ist zu unterscheiden:
3.6.1. Kommt dem Erschliessungsplan gleichzeitig die Bedeutung der
Baubewilligung zu, so ist dies gemäss § 39 Abs. 4 des solothurnischen Planungs-
und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 (PBG; BGS 711.1) in der Publikation und im
Genehmigungsbeschluss festzustellen. Für das hier fragliche Fernwärmenetz
trifft dies zu, denn der Erschliessungsplan verfügt nach § 5 Abs. 1 der
Erschliessungsvorschriften in Anwendung von § 39 Abs. 4 PBG teilweise über den
Charakter einer Baubewilligung. Dies gilt ausdrücklich für Leitungen auf
öffentlichen Strassen; für solche ausserhalb des öffentlichen Strassenraums ist
hingegen ein gesondertes Baubewilligungsverfahren erforderlich (§ 5 Abs. 2 und
3 der Erschliessungsvorschriften).
3.6.2. Die neben dem strittigen Erschliessungsplan in separaten Verfahren
allenfalls erteilten Ausnahme- und Nebenbewilligungen und die damit verbundenen
Baugesuche und -publikationen bilden hier nicht Prozess- bzw. Streitgegenstand.
Die Beschwerdeführer haben daher im vorliegenden Verfahren auch kein
entsprechendes Einsichtsrecht. Auf die in den Erschliessungsplan integrierten
Baubewilligungen wird später eingegangen (vgl. hinten E. 4).
3.7. In analoger Weise besteht kein Einsichtsrecht in die Akten des vom
Regierungsrat parallel, aber unabhängig vom Streitpunkt des Erschliessungsplans
behandelten Aufsichtsbeschwerdeverfahrens sowie in allfällige weitere Akten zu
möglichen Wärmelieferverträgen, insbesondere einem solchen zwischen der Stadt
und der Regio Energie Solothurn. Immerhin haben die Beschwerdeführer den
entsprechenden Konzessionsvertrag erhalten und ist das Reglement des
Regionalunternehmens auf Internet aufgeschaltet.
3.8. Der von den Beschwerdeführern konkret als unvollständig gerügte
Planungsperimeter ist entgegen ihrer Darstellung aus dem in den Akten liegenden
Erschliessungsplan parzellenscharf ersichtlich. Daraus lässt sich jedenfalls
mit genügender Klarheit ableiten, ob ihre Grundstücke im Perimeter liegen bzw.
von der grundsätzlichen Anschlusspflicht ans Fernwärmenetz betroffen sind.
Hingegen geht aus den vorliegenden Akten nicht hervor, wie der Perimeter
festgelegt wurde. Zwar haben die beiden Vorinstanzen festgehalten, dass der
"Masterplan Energie 2009" der Stadt Solothurn als Grundlage für die
Ausarbeitung des Perimeters diente und dieser auf erkennbaren Kriterien wie
insbesondere der spezifischen Wärmedichte, der Effizienz des Leitungskalibers
und der Wirtschaftlichkeit des Netzes beruhe. Diese Herleitung ist aber zu
allgemein. Es ist offensichtlich, dass für den Perimeter insbesondere die
Leistungsmöglichkeiten des Fernwärmewerks und die geografischen bzw. örtlichen
Bedingungen bestimmend sind. Bei dessen Festlegung gibt es jedoch wie bei allen
Plänen gewisse Spielräume. Dabei steht den entscheidenden Behörden ein nicht
unerhebliches Planungsermessen zu, das allerdings anhand sachlicher, objektiver
Kriterien auszuüben ist. Es muss für die betroffenen Liegenschaftseigentümer
sowie die übergeordneten Instanzen möglich sein, anhand der verwendeten
Kriterien konkret zu überprüfen, ob die Planungsbehörde ihr Ermessen
pflichtbewusst und nicht willkürlich ausgeübt hat. Ohne genauere Kenntnis der
verwendeten Parameter ist das ausgeschlossen. Für die Beschwerdeführer muss
erkennbar sein, aus welchen Gründen ihre Parzellen dem Planungsperimeter
zugewiesen wurden. Zur Wahrung ihrer Rechte sind sie daher auf die
entsprechenden Informationen angewiesen. Dazu muss es auch Unterlagen geben,
oder die Planungsbehörde muss konkret erläutern, wie und auf welcher Grundlage
sie den Perimeter festgelegt hat. Da sich dies aus den Akten nicht ausreichend
ergibt, wurde den Beschwerdeführern insoweit von den Vorinstanzen das Gehör
verweigert.
4.
4.1. Die Beschwerdeführer rügen sodann einen Verstoss gegen die
Rechtsweggarantie von Art. 29a BV sowie ihres Anspruchs auf ein faires
Verfahren gemäss Art. 30 BV. Ergänzend rufen sie Art. 18 Abs. 1 der Verfassung
des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 (KV/SO; SR 131.221) an.
4.2. Die Beschwerdeführer legen nicht dar, inwiefern ihnen Art. 18 Abs. 1 KV/SO
einen weiter gehenden Schutz gewährt als die im gleichen Zusammenhang
angerufenen Bestimmungen der Bundesverfassung. Darauf ist daher nicht weiter
einzugehen.
4.3. Die Beschwerdeführer sehen im vorzeitigen Leitungsbau einen Verstoss gegen
das Erfordernis eines fairen Verfahrens. Damit würden vollendete Tatsachen
geschaffen und unter Umständen unnötige Kosten zu Lasten der Öffentlichkeit
generiert. Überdies hätten sie ihre Rechte im Baubewilligungsverfahren nicht
wahrnehmen können.
4.4. Die Beschwerdeführer wenden sich zwar in erster Linie gegen den
Anschlusszwang. Es steht ihnen aber frei, sich gegen alle mit dem
Erschliessungsplan und dessen Vorschriften getroffenen Regelungen zu wehren.
Wer im Bau- und Planungsrecht zur Beschwerdeerhebung berechtigt ist, darf alle
Gründe für eine mögliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Entscheids anrufen,
selbst wenn in einem konkreten Punkt keine eigene Betroffenheit vorliegt. Die
Anträge der Beschwerdeführer lauteten denn auch vor allen Instanzen auf
Aufhebung des ganzen Erschliessungsplans und nicht nur auf Aufhebung der
Anschlusspflicht. Es ist ihnen daher unbenommen, vor Bundesgericht die im
Erschliessungsplan gemäss § 39 Abs. 4 PBG integrierten Bestimmungen bzw.
Rechtswirkungen zum Leitungsbau anzufechten.
4.5. In ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht führt die Stadt Solothurn
aus, dass sie für die Erstellung des Strom- und Glasfasernetzes kaum je
separate Baubewilligungen einholt, selbst wenn es dafür keine
Erschliessungsplanung gibt. Die in aller Regel auf öffentlichem Strassenareal
erstellten entsprechenden Leitungsnetze seien unbestritten.
4.6. Mit dem Verwaltungsgericht ist festzuhalten, dass die Frage, ob vor Erlass
des Erschliessungsplans und damit formell ohne Baubewilligung bereits mit der
Erstellung des Fernwärmenetzes begonnen wurde, im vorliegenden Verfahren nicht
von Belang ist. Hat die Stadt bereits mit der Erstellung des Fernwärmenetzes
angefangen, so tat sie das auf ihr eigenes Risiko. Ein prozessualer Baustopp
erschiene im vorliegenden Verfahren unverhältnismässig und wurde nicht
ernstlich in Betracht gezogen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer
vermögen denn auch die entsprechenden baulichen Vorleistungen nicht vollendete
Tatsachen zu schaffen, die keine Korrektur einer eventuell rechtswidrigen
Planung mehr zuliessen.
4.7. Mit dem Erschliessungsplan werden in Anwendung von § 39 Abs. 4 PBG auch
die nachträglichen Baubewilligungen für bereits erstellte und die zeitgerechten
Baubewilligungen für allfällige neue Leitungen auf dem öffentlichen
Strassenareal erteilt. In diesem Umfang bilden die Bewilligungen für den
Leitungsbau Bestandteil des vorliegenden Verfahrens, und insoweit können die
Beschwerdeführer ihre Parteirechte geltend machen. Insbesondere verfügen sie
diesbezüglich über einen Gehörsanspruch mit Akteneinsichtsrecht.
4.8. Das Verwaltungsgericht ist auf die entsprechende Rüge nicht eingetreten
(vgl. E. 9.1 des angefochtenen Entscheids) und hat damit die Verfahrensrechte
der Beschwerdeführer verletzt. Daran ändert nichts, dass für die Erstellung des
Strom- und Glasfasernetzes kaum je separate Baubewilligungen eingeholt werden,
obwohl dafür keine Erschliessungsplanung vorgesehen ist und die in aller Regel
auf öffentlichem Strassenareal erstellten entsprechenden Leitungsnetze
gemeinhin offenbar unbestritten sind. Die Beschwerdeführer haben im
vorliegenden Zusammenhang Anspruch darauf, auch in das in die
Erschlies-sungsplanung integrierte Baubewilligungsverfahren einbezogen zu
werden und ihren entsprechenden Rechtsstandpunkt einzubringen.
5.
5.1. Der angefochtene Entscheid ist bereits aufgrund der festgestellten
Verfahrensmängel mit Blick auf deren formelle Natur aufzuheben. Es rechtfertigt
sich jedoch, auch die übrigen Verfahrensrügen zu behandeln, damit das Verfahren
insofern nicht eine zusätzliche Verzögerung erleidet.
5.2. Die Beschwerdeführer rügen mögliche Interessenkonflikte durch eine
angebliche fragwürdige Verstrickung kantonaler und kommunaler Behörden. Diese
Vorbringen sind jedoch zu vage und jedenfalls zu wenig konkret, als dass sich
daraus eine massgebliche Unvereinbarkeit bzw. ein wesentlicher Verfahrensmangel
ableiten liesse. Insbesondere vermag der Umstand, dass der Stadtpräsident und
der damalige Leiter des Rechtsdienstes der Gemeinde von Amtes wegen auch
Funktionen in der Regio Energie Solothurn als ausgelagerter Verwaltungseinheit
wahrnehmen, noch nicht einen Anschein von Befangenheit bzw. für ein
fehlerhaftes Verfahren zu begründen.
5.3. Die Beschwerdeführer sehen darin einen Verfahrensmangel, dass ihnen die
gesetzlichen Informations- und Mitwirkungsrechte nicht gewährt worden seien.
Sie berufen sich dabei auf Art. 29 BV, Art. 4 des Bundesgesetzes vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) sowie § 3 PBG).
Ergänzend machen sie geltend, der angefochtene Entscheid sei im fraglichen
Zusammenhang willkürlich.
5.3.1. Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesgericht kann lediglich die
mangelnde Bundesrechtskonformität des angefochtenen Entscheids gerügt werden
(vgl. vorne E. 1.4). Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung von
kantonalem Recht nur auf Willkür hin. Gemäss der ständigen bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist ein Entscheid willkürlich gemäss Art. 9 BV, wenn er
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das
Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die
Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung
ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137
I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133; je mit Hinweisen).
5.3.2. Nach Art. 4 RPG unterrichten die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden
die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach dem Raumplanungsgesetz
(Abs. 1); sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter
Weise mitwirken kann (Abs. 2); die Pläne sind öffentlich (Abs. 3). § 3 PBG
nimmt diese bundesrechtliche Regelung auf. Danach arbeiten bei der Anwendung
des Planungs- und Baugesetzes Kanton, Einwohnergemeinden und
Regionalplanungsorganisationen zusammen (Abs. 1); sie unterrichten die
Bevölkerung frühzeitig über Ziele und Ablauf der Planungen nach diesem Gesetz
und sorgen dafür, dass die Bevölkerung in geeigneter Weise mitwirken kann (Abs.
2); die Pläne sind öffentlich (Abs. 3).
5.3.3. Die Mitwirkung im Sinne von Art. 4 RPG stellt eine Einflussmöglichkeit
dar, die von den Instrumenten der direkten Demokratie und des Rechtsschutzes zu
unterscheiden ist. Sie gehört wie das Vernehmlassungsverfahren zu jenen
institutionellen Formen, die keine rechtliche Bindung, sondern blosse
politische Einflussnahme bewirken (BGE 135 II 286 E. 4.2.3 S. 291 f.; vgl. auch
WALDMANN BERNHARD/HÄNNI PETER, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, 2006, N. 2 zu
Art. 4 RPG). Art. 4 RPG konkretisiert nicht den Gehörsanspruch gemäss Art. 29
Abs. 2 BV. Dieses spezifische prozessuale Recht bezieht sich hier auf das
individuelle Einsprache- und Beschwerdeverfahren und steht im von den
Beschwerdeführern angerufenen Kontext, in dem es um die allgemeine Information
und Mitwirkungsmöglichkeit der Bevölkerung geht, nicht in Frage. Hingegen ist
zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die Anforderungen an ein gesetzmässiges
Verfahren im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV eingehalten wurden. Naturgemäss kommt
es dafür wesentlich auf die Tragweite der gesetzlichen Verfahrensordnung an.
Dabei ist die Auslegung und Anwendung von Art. 4 RPG frei, diejenige von § 3
PBG hingegen nur auf Willkür hin zu prüfen (vgl. vorne E. 5.2).
5.3.4. Den zuständigen Behörden steht bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 RPG
ein weiter Handlungsspielraum zu. Das gilt insbesondere für die Bestimmung des
Kreises, der in ein Mitwirkungsverfahren einzubeziehen ist (BGE 135 II 286 E.
4.1 S. 290; 133 II 120 E. 3.2 S. 124). Berechtigt, sich informieren zu lassen
und an der Mitwirkung teilzunehmen, ist "die Bevölkerung". Damit sind weder nur
die Stimmberechtigten der planenden Gebietskörperschaft noch nur die
Grundeigentümer im Planperimeter oder die im Sinne der Rechtsschutzbestimmungen
besonders betroffene Bevölkerung zu verstehen. Ein besonderer
Interessennachweis ist nicht verlangt. Es liegt allerdings nahe, dass die durch
die Planung direkt Betroffenen, welche in einem späteren Rechtsmittelverfahren
zur Beschwerde legitimiert sind, ihre Interessen bereits im
Mitwirkungsverfahren im Sinne von Einwendungen und Anregungen geltend machen (
BGE 135 II 286 E. 4.2.3 S. 292). Mit Blick auf die Zweckbestimmung des
Mitwirkungsrechts ist es jedoch mit Art. 4 RPG vereinbar, wenn Interessierte
nicht vorgängig an jedem einzelnen Punkt der Neugestaltung teilnehmen können
und insoweit namentlich von der Planänderung direkt Betroffene auf den
Rechtsmittelweg verwiesen werden (BGE 135 II 286 E. 4.2.3 S. 292).
5.3.5. Verpflichtet zur Information sind gemäss Art. 4 Abs. 1 RPG die mit
Planungsaufgaben betrauten Behörden. Das sind sämtliche Behörden, die
raumwirksame Tätigkeiten ausüben (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O. N. 6 zu Art. 4 RPG). §
3 PBG konkretisiert für den Kanton Solothurn, dass diese Pflicht den Kanton,
die Einwohnergemeinden und die Regionalplanungsorganisationen trifft. Dies ist
mit Art. 4 Abs. 1 RPG vereinbar und stellt klar, dass nicht nur eigentliche
kantonale und kommunale Behörden, sondern ausdrücklich auch die im Kanton
Solothurn eingesetzten Regionalplanungsorganisationen die Informations- und
Mitwirkungsaufgaben wahrnehmen können. Für die Erschliessungsplanung zuständig
ist die Einwohnergemeinde (vgl. § 9 Abs. 1 PBG). Planungsbehörde ist der
Gemeinderat (vgl. § 9 Abs. 2 PBG). Im vorliegenden Zusammenhang erfüllt die
Gemeinde die Planungsaufgabe in enger Zusammenarbeit mit der Regio Energie
Solothurn, die als ausgelagertes öffentlich-rechtliches Unternehmen der Stadt
für deren Energie- und Wasserversorgung zuständig und konzessioniert ist und
von den Fachkenntnissen her besser geeignet erscheint, entsprechende
Planungsaufgaben wahrzunehmen bzw. die Pläne vorzubereiten. Die Regio Energie
Solothurn ist zwar in erster Linie Versorgungs- und nicht Planungsorganisation.
Dennoch steht nichts entgegen, dass sie als Fachunternehmen die
Informationsaufgabe übernimmt, sofern die Mitwirkungshandlungen mit Blick auf
deren teilweise politischen Charakter nicht nur gegenüber dem
Regionalunternehmen, sondern auch direkt gegenüber den politischen Behörden
möglich bleiben. Als Mindestgarantie fordert Art. 4 RPG dabei, dass die
Planungsbehörden neben der Freigabe der Entwürfe zur allgemeinen
Ansichtsäusserung Vorschläge und Einwände nicht nur entgegennehmen, sondern
auch materiell beantworten. Es genügt allerdings, wenn sich die Behörden
inhaltlich mit den Vorschlägen und Einwänden befassen; eine individuelle
Beantwortung wird nicht verlangt (BGE 135 II 286 E. 4.1 S. 290 mit Hinweis;
WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 13 zu Art. 4 RPG).
5.3.6. Das Verwaltungsgericht stellte im Einklang mit den Akten und damit für
das Bundesgericht verbindlich (vgl. E. 1.5) fest, dass die Regio Energie
Solothurn mit vier Inseraten zu Informationsveranstaltungen in den vier
betroffenen Quartieren eingeladen hatte. Diese Informationsveranstaltungen
fanden am 28. Oktober und 7. November 2011 sowie am 24. und 31. Januar 2012
statt. Aufgrund der genauen Umschreibung der betroffenen Quartiere bzw.
Strassenzüge war es den Anwohnern möglich, sich vor Erlass des
Erschliessungsplans zu informieren und ihre Meinung dazu kund zu tun. Dass
damals einige Aspekte wie insbesondere die Anschlusspflicht oder die Gründe für
die Festlegung des Planungsperimeters noch nicht klar waren, liegt in der Natur
eines frühen Planungsstadiums. Die Beschwerdeführer hätten sich im Zweifel
bereits damals vorsorglich gegen einen Anschlusszwang aussprechen und
Vorbehalte zum Perimeter anbringen können. Soweit ihnen in der Folge nicht das
rechtliche Gehör verweigert wurde, stand es ihnen überdies offen, ihre Rechte
im späteren Einsprache- und Beschwerdeverfahren geltend zu machen, wie sie es
weitgehend auch getan haben. Dass die Informationsveranstaltungen von der
fachkundigen Regionalversorgungsorganisation durchgeführt wurden, ist nicht zu
beanstanden, da es den Beschwerdeführern unbenommen blieb, sich mit
entsprechenden Eingaben auch an die Gemeindebehörden zu wenden. Dass sie dies
getan hätten und die Gemeindeorgane entsprechende Äusserungen nicht entgegen-
bzw. zur Kenntnis genommen hätten, ist nicht ersichtlich.
5.3.7. Insgesamt verletzt das im vorliegenden Fall angewandte Informations- und
Mitwirkungsverfahren weder Art. 29 BV noch Art. 4 RPG noch verstösst es in
willkürlicher Weise gegen § 3 PBG. Mit dem Verwaltungsgericht ist jedoch
festzuhalten, dass das durchgeführte Verfahren eher rudimentär erscheint. Es
bewegt sich in diesem Sinne am unteren Ende des noch Zulässigen. Es ist daher
zu begrüssen, dass die Stadt Solothurn für die weitere Bauetappe inzwischen
offenbar ein formelles Mitwirkungsverfahren eingeführt hat, wie das
Verwaltungsgericht in seinem Urteil festhält.
6.
6.1. Die Beschwerde erweist sich mit Blick auf die festgestellten
Verfahrensmängel als begründet und ist angesichts von deren formellen Natur
ohne Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheids
gutzuheissen. Dieser muss dementsprechend aufgehoben werden. Die fehlenden
Informationen lagen, soweit ersichtlich, schon vor der ersten Entscheidinstanz
nicht vor. Überdies wird es in erster Linie dieser selbst obliegen, die Akten
entsprechend zu ergänzen. Aus diesen Gründen und zwecks Gewährleistung des
vollen Instanzenzugs rechtfertigt es sich, die Streitsache an die
Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn zurückzuweisen zu neuem Entscheid im
Sinne der Erwägungen (vgl. Art. 107 BGG).
6.2. Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 66
BGG). Die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn hat die Beschwerdeführer für
das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (vgl. Art. 68 BGG). Der
Rechtsvertreter der Beschwerdeführer hat dem Bundesgericht eine Kostennote über
Fr. 14'008.15 eingereicht. Aus der angehängten detaillierten Aufstellung geht
allerdings hervor, dass darin unter anderem Medienkontakte mitberücksichtigt
werden, die nicht verfahrensrelevant und daher nicht entschädigungspflichtig
sind. Die Parteientschädigung ist daher ermessensweise und der Einfachheit
halber für das vorinstanzliche und das bundesgerichtliche Verfahren zusammen
festzusetzen. Das Verwaltungsgericht wird zudem die Kosten des vorinstanzlichen
Verfahrens neu zu verlegen haben.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Solothurn vom 15. März 2017 wird aufgehoben. Die Streitsache wird an
die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn zurückgewiesen zu neuem Entscheid im
Sinne der Erwägungen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn hat die Beschwerdeführer für das
vorinstanzliche und das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 10'000.-- zu
entschädigen.
4.
Das Verwaltungsgericht hat die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens neu zu
verlegen.
5.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde der Stadt
Solothurn, dem Regierungsrat des Kantons Solothurn und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. Februar 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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