I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.22/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_22/2017
Sentenza del 29 agosto 2017
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Eusebio, Chaix,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Gianluigi Della Santa,
ricorrente,
contro
1. B.________,
2. C.________,
patrocinati dall'avv. dott. Lorenzo Anastasi,
Municipio di Bellinzona, piazza Nosetto, 6500 Bellinzona,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, Residenza governativa,
6500 Bellinzona.
Oggetto
licenza edilizia per tre stabili di appartamenti e la demolizione di alcune
costruzioni esistenti,
ricorso contro la sentenza emanata il 21 novembre 2016 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
A.________ è proprietario della particella xxx di 4'549 m2 del Comune di
Bellinzona, ubicata nella fascia collinare tra il Castello di Montebello e il
Castello di Sasso Corbaro, beni culturali di interesse cantonale censiti
nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS) e patrimonio
dell'umanità UNESCO. Il fondo, racchiuso tra la strada comunale che risale il
pendio e un sentiero, è attribuito alla "zona residenziale estensiva sottozona
E" e si trova all'interno del perimetro di rispetto del nucleo storico di
Bellinzona. Su di esso insistono immobili di dimensioni contenute (sub A, B e
C).
B.
Nel novembre 2013 il proprietario ha inoltrato una domanda di costruzione
preliminare a titolo informativo, concernente la costruzione di tre stabili di
appartamenti collegati da un'autorimessa comune. L'Ufficio dei beni culturali
(UBC) e l'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) hanno espresso una
valutazione complessivamente positiva, sollevando alcune critiche riguardo
all'inserimento paesaggistico dell'accesso veicolare. Il 18 febbraio 2014 il
Municipio ha stabilito che il progetto rispettava l'ordinamento comunale,
mentre l'accesso all'autorimessa doveva essere rivisto.
C.
Nel frattempo, con domanda del 14 febbraio 2014, l'istante ha chiesto il
permesso di demolire le costruzioni esistenti e realizzare al loro posto tre
stabili (A, B e C) di tre livelli fuori terra, collegati a un'autorimessa
seminterrata comune. AI progetto si sono opposte, tra altri, B.________ e
C.________, proprietarie di fondi siti nelle vicinanze. I Servizi generali del
Dipartimento del territorio hanno preavvisato favorevolmente il progetto,
subordinandolo a condizioni.
D.
Il 16 agosto 2014, l'istante ha presentato una variante. Raccolto l'avviso
favorevole dei servizi dipartimentali, il 12 novembre 2014 il Municipio,
respinte le opposizioni, ha rilasciato il permesso. Il 25 agosto 2015 il
Consiglio di Stato ha accolto un ricorso delle opponenti e ha annullato la
licenza edilizia per violazione delle norme sulle altezze. Adito dal
proprietario, con giudizio del 21 novembre 2016 il Tribunale cantonale
amministrativo ne ha respinto il ricorso.
E.
Avverso questa sentenza A.________ presenta un ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullarla, unitamente a quella del
Consiglio di Stato.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti.
Diritto:
1.
1.1. Il ricorso in materia di diritto pubblico diretto contro una decisione
dell'autorità cantonale di ultima istanza in materia di diritto edilizio,
tempestivo, è di massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a e
86 cpv. 1 lett. d LTF. La richiesta di annullare anche la decisione governativa
è inammissibile, visto che non si tratta di un giudizio emanato dall'autorità
cantonale di ultima istanza (DTF 136 11 539 consid. 1.2; sentenza 1C_474/2016
del 1° giugno 2017 consid. 1.2).
1.2. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 L TF, il gravame dev'essere motivato in modo
sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il
Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF
142 I 99 consid. 1.7.1 pag. 106). Quando il ricorrente fa valere la violazione
di diritti costituzionali (principio di proporzionalità), nonché l'arbitrio
nell'accertamento dei fatti, poiché ciò equivale a sostenere che sono stati
accertati in violazione dell'art. 9 Cost. (DTF 140 III 115 consid. 2; 136 I 304
consid. 2.4 pag. 313), il Tribunale federale esamina le censure soltanto se
siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (art.
106 cpv. 2 LTF; DTF 142 I 99 consid. 1.7.2 pag. 106).
1.3. La vertenza concerne in sostanza l'interpretazione e l'applicazione di
norme del diritto cantonale e comunale, che il Tribunale federale esamina sotto
il ristretto profilo dell'arbitrio. Non basta quindi che la decisione impugnata
sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel suo
risultato (DTF 140 I 201 consid. 6.1), ciò che spetta al ricorrente dimostrare
(DTF 133 II 396 consid. 3.2). Non risulta per contro arbitrio dal semplice
fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe
addirittura preferibile (DTF 141 I 70 consid. 2.2 pag. 72).
2.
2.1. II ricorrente fa valere una violazione di diritti costituzionali, in
particolare il divieto dell'arbitrio e il principio di proporzionalità, nonché
un accertamento arbitrario dei fatti.
2.2. Sui fatti rileva semplicemente che la documentazione fotografica prodotta
dalle opponenti non costituirebbe una risultanza istruttoria, ma soltanto un
fuorviante montaggio fotografico, che non ritrarrebbe la futura situazione
finale. Con questo accenno egli non dimostra del tutto che si sarebbe in
presenza di un accertamento arbitrario dei fatti, in particolare, come si
vedrà, riguardo all'ammesso superamento delle altezze (art. 97 cpv. 1 in
relazione con l'art. 105 cpv. 1 e 2 LTF; DTF 142 Il 355 consid. 6 pag. 358; 140
III 115 consid. 2).
3.
3.1. Il ricorrente contesta in maniera generica la legittimazione delle
opponenti a ricorrere in prima istanza, in particolare sotto il profilo
dell'art. 8 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE),
secondo cui nel termine di pubblicazione ogni persona che dimostri un interesse
legittimo può opporsi alla concessione della licenza edilizia. Sostiene che
nella decisione impugnata sarebbe stato "allargato" il presupposto d'essere
particolarmente toccato, nonché la nozione di "interesse degno di protezione",
violando quindi le norme pertinenti e la relativa giurisprudenza, peraltro
neppure indicata.
3.2. Nella criticata decisione è stato ritenuto che l'interesse legittimo
dell'art. 8 cpv. 1 LE corrisponde in sostanza a quello dell'art. 89 cpv. 1
lett. c LTF. Richiamato l'art. 111 cpv. 1 LTF, è stato stabilito che in merito
alla legittimazione ricorsuale dei vicini occorre pertanto considerare la
giurisprudenza federale, in particolare riguardo alla vicinanza spaziale dei
loro fondi dal progetto edilizio (DTF 141 II 50 consid. 2.1 pag. 52), per cui
essi possono esigerne la verifica anche sulla base di norme inerenti alla
tutela dei monumenti storici e dei beni culturali o del paesaggio.
La licenza edilizia litigiosa autorizza la costruzione di tre stabili di
appartamenti, alti più di 8.00 m e collegati da un'autorimessa parzialmente
interrata, che secondo la Corte cantonale, viste le dimensioni, non toccherebbe
soltanto i sedimi confinanti, ma esplicherebbe ripercussioni apprezzabili,
soprattutto di carattere paesaggistico, su un comparto territoriale ben più
vasto.
3.3. Come non contestato dal ricorrente e accertato in maniera vincolante dalla
Corte cantonale (art. 105 cpv. 1 LTF), le criticate opere sono perfettamente
visibili dai fondi delle opponenti, che distano solo pochi metri dal suo
terreno e dal quale sono separati unicamente dalla strada comunale e da uno
stretto sentiero. La Corte cantonale ha quindi ritenuto di meridiana evidenza
la legittimazione delle vicine, riconoscendola in applicazione della
giurisprudenza del Tribunale federale in materia edilizia e sulla base dell'
art. 33 cpv. 3 lett. a LPT (RS 700), secondo cui il diritto cantonale
garantisce la legittimazione a ricorrere per lo meno nella stessa misura di
quella prevista per il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale (DTF 141 II 50 consid. 2.1 e 2.2 pag. 52 seg.).
AI riguardo il ricorrente si limita ad addurre che il fatto di subire gli
effetti del contestato progetto edilizio non sarebbe sufficiente a fondare la
legittimazione delle opponenti, che non avrebbero dimostrato concretamente i
motivi fattuali che giustificherebbero la loro appartenenza a quella limitata
cerchia di persone particolarmente toccate e portatrici di un interesse degno
di protezione a contestare l'intervento edilizio. L'asserita motivazione
tautologica dell'impugnato giudizio sarebbe pertanto arbitraria
3.4. Con questo accenno egli disattende che, secondo la prassi rettamente
applicata dall'autorità precedente e con la quale egli non si confronta, le
vicine sono tenute a rendere verosimile che la loro situazione giuridica o
fattuale sarebbe influenzata dall'esito della procedura e ch'esse avrebbero un
vantaggio pratico all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata
soltanto quando tra i loro fondi e quello oggetto del contestato progetto
edilizio non esiste, quale criterio più importante, uno stretto legale
spaziale, ciò che non si verifica in concreto vista la vicinanza dei fondi (DTF
141 II 50 consid. 2.1 pag. 52; 140 II 214 consid. 2.3 pag. 219; sentenza 1C_342
/2008 del 21 ottobre 2008 consid. 2.3.1, in: RtiD I-2009 n. 50 pag. 210).
4.
4.1. La Corte cantonale si è espressa sui vari sistemi di misurare l'altezza di
un edificio e del terreno sistemato, tra l'altro mediante la formazione di
terrapieni piani o inclinati. Ha rilevato che all'interno della zona
residenziale estensiva - sottozona E vige un'altezza massima di 9.00 m (art. 47
cpv. 2 NAPR). L'art. 12 cpv. 3 NAPR, norma generale relativa alla sistemazione
altimetrica dei fondi, dispone che "i lavori di sistemazione esterna non
possono alterare le caratteristiche morfologiche naturali del terreno",
stabilendo che:
"a) su fondi pianeggianti la quota del terreno sistemato non può superare la
quota massima di sedimi pubblici e privati adiacenti;
b) nei terreni in forte pendenza (-20 %) possono essere realizzati:
- terrapieni e scavi che rispettano la linea mediana derivante da almeno 4
sezioni del terreno nella direzione della pendenza massima;
- riempimenti che superano i ml 1.50 rispetto al profilo del terreno originario
per il ripristino di altimetrie coordinate fra l'edificio ed il fondo."
Nella decisione impugnata è stato accertato che l'edificio B poggerà su un
terrapieno inclinato. Essendo largo meno di 3.00 m dalla facciata rivolta verso
valle, la sua altezza (ca. 1.10 cm dal terreno naturale) va computata su quella
dello stabile (8.70 m). L'altezza del terrapieno va conteggiata anche
lateralmente (Iato nord-est). Se lungo quel fronte fosse pianeggiante, a una
distanza di 3.00 m dal piede della facciata, il ciglio del terrapieno verrebbe
a trovarsi a una quota superiore a quella del terreno naturale di ca. 2.50 m,
sopravanzando quindi di ca. 1.00 m il limite fissato dall'art. 41 LE. In
corrispondenza dell'angolo in esame, aggiungendo tale eccedenza (+1.00 m),
l'edificio supera di 0.70 m l'ingombro massimo ammesso. Pure in corrispondenza
dell'angolo ovest dell'edificio C, i piani contemplano la formazione di un
terrapieno inclinato. A 3.00 m dalla facciata a valle, il ciglio verrebbe a
trovarsi a più di 2.50 m dalla quota del terreno naturale. Applicando i citati
criteri di misurazione, all'altezza della facciata (8.70 m) va quindi aggiunta
quella del terrapieno nella misura in cui supera 1.50 m, per cui ne risulta un
superamento dell'altezza massima consentita.
4.2. La Corte cantonale ha ritenuto che l'art. 12 cpv. 3 NAPR non permette di
mutare tale esito. Ha stabilito che, come ritenuto dal Consiglio di Stato,
questa norma non introduce alcuna deroga alle regole per la misurazione delle
altezze stabilite dalla LE. A fronte di un divieto generale di alterare le
caratteristiche morfologiche naturali del terreno enunciato nel primo periodo
della norma, la sua lett. b consente unicamente, a determinate condizioni, di
realizzare nei terreni in forte pendenza, terrapieni o scavi, come pure
riempimenti che superano il terreno naturale di oltre 1.50 m.
4.3. Il ricorrente, ammesso seppure solo in alcuni punti, il superamento del
limite di altezza di 9 m, sostiene che l'art. 12 cpv. 3 NAPR costituirebbe una
norma derogante alle regole generali di misurazione delle altezze e non
soltanto disciplinante la realizzazione di terrapieni e riempimenti. AI
riguardo si limita a osservare che il divieto di alterare le caratteristiche
morfologiche naturali del terreno non potrebbe ch'essere interpretato nel senso
che in terreni a forte pendenza l'eccezione prevista dalla sua lett. b
comporterebbe una deroga alle regole generali per misurare le altezze, poiché
nel caso contrario sarebbe priva di effetti concreti, di senso e scopo.
4.4. La tesi, ricordato che la norma si riferisce unicamente ai lavori di
sistemazione esterna e chiaramente non alle altezze, è priva di fondamento. Le
autorità cantonali non potevano pertanto scostarsi dal testo letterale di
questa disposizione e il ricorrente non indica alcun motivo oggettivo a
sostegno del suo assunto, né adduce argomenti validi e pertinenti che
permettano di derogare a questa regola (DTF 143 IV 122 consid. 3.2.3 pag. 125;
141 Il 436 consid. 4.1 pag. 441, 220 consid. 3.3.1 pag. 225). L'interpretazione
operata dai giudici cantonali non è d'altra parte insostenibile e quindi
arbitraria.
5.
5.1. Riguardo alle altezze, la Corte cantonale ha condiviso la tesi delle
opponenti, secondo la quale l'edificio A e l'autorimessa configurano una
costruzione a gradoni. È stato in particolare spiegato perché il garage non
rappresenta una costruzione sotterranea, visto che si erge oltre il livello del
terreno sistemato per quasi 3.00 m, tanto sul fronte nord-ovest quanto su
quello sud-ovest. Il fatto che per il resto sia coperto di terra non permette
di considerarlo quale semplice terrapieno. L'accorgimento d'inglobarlo
parzialmente nel pendio (sistemato) non consente di negargli la qualità di
edificio, ovvero di costruzione comprendente spazi chiusi, utilizzabili per
proteggere persone o cose dagli influssi atmosferici. Ne ha dedotto che
l'autorimessa è quindi un corpo di fabbrica, che essendo strettamente connessa
all'edificio sovrastante forma con esso una costruzione a gradoni. Poiché le
pareti dei due corpi che si aprono verso valle distano, seppur solamente di
alcuni centimetri, meno di 12.00 m l'una dall'altra, come riconosciuto dal
ricorrente, l'altezza dell'autorimessa, misurata dal terreno sistemato ai piedi
della facciata rivolta verso la strada (ca. 3.00 m), va sommata a quella
dell'edificio retrostante (8.70 m), ciò che comporta un netto superamento dei
limiti legali.
È stato deciso che nel caso di specie la concessione di una deroga non entra in
considerazione: i superamenti delle altezze rappresentano infatti violazioni
importanti dei parametri edificatori della zona, che devono di massima essere
rispettati, né si è in presenza di una situazione eccezionale. È stato
stabilito che questi superamenti non possono essere sanati in applicazione del
principio di proporzionalità con l'imposizione di condizioni, poiché in
concreto una riprogettazione delle strutture è indispensabile (sentenza 1C_207/
2010 del 21 aprile 2011 consid. 4.4, in: RtiD II-2011 n. 13 pag. 59). Anche al
riguardo il ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione (art. 42 L
TF), si limita a trascrivere queste tesi, senza tuttavia confrontarsi con le
stesse e tentare di confutarle.
6.
6.1. L'istanza precedente si è infine espressa, per ragioni di economia
processuale, vista la probabilità dell'inoltro di una nuova domanda di
costruzione, anche sulle questioni dei beni culturali protetti e
sull'inserimento paesaggistico del progetto edilizio.
Riguardo alla protezione e alla valorizzazione dei beni culturali disciplinata
dalla legge ticinese sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997, ha
ricordato che il Tribunale cantonale amministrativo, contrariamente al
Consiglio di Stato, non dispone in linea di principio del sindacato
dell'adeguatezza. Ha rilevato che la particella in esame è ubicata all'interno
del perimetro di rispetto del nucleo storico di Bellinzona. Ha spiegato perché
il Governo cantonale ha ritenuto carente il giudizio formulato dall'Ufficio dei
beni culturali, che nonostante un forte impatto sulle adiacenze, ritiene il
progetto compatibile con l'obiettivo del mantenimento dell'isolamento e del
carattere emergente dei castelli. Ha considerato sostenibile il parere
dell'Esecutivo cantonale secondo cui anche il forte impatto visivo delle opere
sulle adiacenze si oppone al rilascio di una licenza edilizia, sussistendo un
importante rischio ch'esse, per dimensioni e posizionamento, si pongano in
diretta concorrenza con i castelli, dando origine a un accostamento visivo del
tutto inadeguato.
6.2. In merito all'inserimento paesaggistico, la Corte cantonale ha richiamato
l'art. 94 cpv. 2 della legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011, che ha introdotto il principio operativo secondo cui le costruzioni
devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. Ha riconosciuto
detta norma, riferendosi alla prassi e alla dottrina, quale clausola estetica
positiva (LORENZO ANASTASI/DAVIDE SACCHI, La protezione del patrimonio
costruito, con particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD I-2013,
pag. 327 segg., 357 segg.).
I giudici cantonali hanno condiviso l'argomentazione del Governo, secondo cui
la valutazione complessivamente positiva del nuovo progetto da parte
dell'Ufficio della natura e del paesaggio non è adeguatamente motivata, poiché
non si pronuncia su aspetti rilevanti, quali l'espressione architettonica delle
costruzioni, le volumetrie, i materiali impiegati e le caratteristiche delle
adiacenze, osservato che gli stabili, rispetto al tessuto edilizio della zona,
ne comporterebbero un'alterazione. Hanno sottolineato che in particolare fa
difetto un'indagine dell'impatto delle nuove opere sugli elementi
caratterizzanti del comparto (monumenti ed estese aree verdi limitrofe). Manca
inoltre il riferimento alle importanti opere di sistemazione esterna e alla via
d'accesso alla rimessa. Hanno ritenuto che il corretto inserimento dei
controversi fabbricati nel paesaggio dovrebbe essere escluso già solo per la
disattenzione delle norme sulle altezze, aggiungendo che le contestate
edificazioni comportano volumi e sfruttamenti ben maggiori di quelli degli
edifici circostanti, anche se questa circostanza da sola non sarebbe
sufficiente a ritenerle contrarie all'obbligo di inserirsi adeguatamente nel
contesto paesaggistico. Le stesse si troverebbero tuttavia in un'area
straordinaria per valore culturale e pregevolezza paesaggistica, connotata
dall'immagine emergente dei castelli e dagli ampi spazi verdi che si alternano
a costruzioni di dimensioni contenute. Il notevole ingombro degli interventi
edilizi litigiosi, concentrati in un'area delimitata posta sull'asse che
collega verticalmente i beni culturali protetti, è quindi suscettibile di
incidere negativamente sulla loro immagine.
6.3. Il ricorrente contesta in maniera del tutto generica queste conclusioni,
limitandosi a rilevare che, partendo dal presupposto che i progettati stabili
eccedono i limiti di ingombro previsti dalla zona, la Corte cantonale non
avrebbe tenuto conto del pregresso iter del progetto, che ne aveva comportato
il ridimensionamento e specifiche modifiche. Il rilievo, accertato che le
previste opere non rispettano le altezze imposte dalle NAPR, è ininfluente.
Questo accenno non dimostra del resto affatto l'arbitrarietà della motivazione
né del risultato della decisione impugnata.
7.
Il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto. Le spese
seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Bellinzona, al
Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio
di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 29 agosto 2017
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Merkli
Il Cancelliere: Crameri
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