I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.203/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_203/2017
Urteil vom 25. Oktober 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
1. Pfarrei Wünnewil-Flamatt,
2. A.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Christoph J. Joller,
gegen
Gemeinde Wünnewil-Flammatt,
Dorfstrasse 22, Postfach 65, 3184 Wünnewil,
Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion
des Kantons Freiburg, Chorherrengasse 17,
Postfach, 1701 Freiburg.
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen; Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde
Wünnewil-Flamatt,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts des Kantons Freiburg, II.
Verwaltungsgerichtshof, vom 7. März 2017 (602 2015 82).
Sachverhalt:
A.
A.a. Mit mehreren Publikationen im Amtsblatt legte die Gemeinde
Wünnewil-Flamatt in den Jahren 2008 bis 2014 die Gesamtrevision der Ortsplanung
ihrer Gemeinde öffentlich auf. Damit soll insbesondere die Raumplanung der
Gemeinde für die nächsten 15 Jahre geregelt und an die Gesetzgebung des Bunds
und des Kantons Freiburg angepasst werden. Der Gemeinderat nahm die
Gesamtrevision am 23. September 2013 bzw. am 7. April 2014 an.
A.b. Mit Gesamtgenehmigungsentscheid vom 22. Juli 2015 genehmigte die
Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg (RUBD) die
Gesamtrevision der Ortsplanung Wünnewil-Flamatt, teilweise verbunden mit
mehreren Vorbehalten. Insbesondere verfügte die Direktion gestützt auf ein
Gutachten des kantonalen Amtes für Kulturgüter vom 18. Dezember 2013 und des
Gesamtgutachtens des freiburgischen Bau- und Raumplanungsamtes (BRPA) vom 25.
März 2015, dass in Art. 7 des Gemeindebaureglements (GBR), worin der
Ortsbildschutzperimeter geregelt wird, die Textpassage einzufügen sei, wonach:
"die spezielle (recte: speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger
Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz gelten".
Zugleich entschied die Direktion über einzelne gegen die Gesamtrevision
erhobene Beschwerden.
B.
Dagegen führten verschiedene juristische und natürliche Personen, darunter die
Pfarrei Wünnewil-Flamatt und A.________, Beschwerde beim Kantonsgericht
Freiburg. Mit Urteil vom 7. März 2017 fällte dieses in der Sache das folgende
Urteil:
"I. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen. Der Entscheid der
RUBD vom 22. Juli 2015 ist aufzuheben, soweit dieser bestimmt, dass in Art. 7
GBR (betreffend den Ortsbildschutzperimeter) ein Satz mit dem Hinweis
einzufügen sei, dass "die spezielle (recte: speziellen) Zonenvorschriften nur
nach strenger Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz gelten" (vgl. Ziff.
1 des Entscheides in Verbindung mit dessen Erwägung IV, Ziff. 4.2). Anstelle
dieses Satzes ist in Art. 7 GBR betreffend den Ortsbildschutzperimeter ein Satz
mit dem folgenden Inhalt einzufügen: "Die speziellen Zonenvorschriften gelten
vorbehältlich der Vorschriften zum Ortsbildschutz".
Im Übrigen wird der angefochtene Entscheid bestätigt."
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die von der Direktion
eingeführte ergänzende Formulierung werde ihrer geäusserten Absicht nicht
gerecht; sie habe einzig klarstellen wollen, dass die Vorschriften zum
Ortsbildschutz überlagernd zu den einzelnen Zonennutzungsvorschriften gälten.
Die gewählte Formulierung gehe darüber hinaus und verlange eine strenge
Anwendung der Bestimmungen zum Ortsbildschutz. Das stehe damit im Widerspruch,
dass nach der Rechtsprechung Ausnahme- und Polizeivorschriften grundsätzlich
weder extensiv noch restriktiv, sondern nach ihrem Sinn und Zweck im Rahmen der
allgemeinen Regeln zutreffend auszulegen seien. Anstelle der missglückten
Formulierung sei der neue, vom Kantonsgericht formulierte Wortlaut in Art. 7
GBR aufzunehmen.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. April 2017 an
das Bundesgericht stellen die Pfarrei Wünnewil-Flamatt sowie A.________ den
folgenden Hauptantrag in der Sache:
"Ziffer I. des Urteils vom 7. März 2017 des II. Verwaltungsgerichtshofs des
Kantonsgerichts Freiburg wird wie folgt geändert: "Die Beschwerde wird
gutgeheissen. Der Entscheid der RUBD vom 22. Juli 2015 ist aufzuheben, soweit
dieser bestimmt, dass in Art. 7 GBR (betreffend den Ortsbildschutzperimeter)
ein Satz mit dem Hinweis einzufügen sei, dass "die spezielle (recte:
speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum
Ortsbildschutz gelten" (vgl. Ziff. 1 des Entscheides in Verbindung mit dessen
Erwägung IV. Ziff. 4.2)."
Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, das Kantonsgericht habe
mit der verfügten Neuformulierung den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt
und kantonales Recht willkürlich angewandt.
Die Gemeinde Wünnewil-Flamatt liess sich nicht vernehmen. Die Raumplanungs-,
Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg verzichtete auf eine
Stellungnahme. Das Kantonsgericht beantragt ohne weitere Ausführungen die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid auf dem
Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts. Dagegen steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen. Das
Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund (vgl. Art. 34 Abs. 1
RPG und Art. 82 ff. BGG; BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 133 II 409 E. 1.1 S.
411).
1.2. Beide beschwerdeführenden Parteien waren am vorinstanzlichen Verfahren
beteiligt, sind als Eigentümer von im Ortsbildschutzperimeter Wünnewil
liegenden Grundstücken vom angefochtenen Entscheid betroffen und haben ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind damit
zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.3. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht
interessierenden weiteren Möglichkeiten abgesehen, nur die Verletzung von
Bundesrecht (vgl. Art. 95 lit. a BGG) gerügt werden.
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Die tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanz werden hier von keiner Seite in Frage gestellt.
2.
2.1. Die Beschwerdeführer rügen, der angefochtene Entscheid verstosse gegen den
ihnen zustehenden Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV und
wende zugleich das einschlägige kantonale Recht im Sinne von Art. 9 BV
willkürlich an.
2.2. Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches
Gehör. Dazu zählt insbesondere im Sinne einer verfassungsmässigen
Mindestgarantie (dazu BGE 129 II 497 E. 2.2 S. 504 f. mit Hinweisen) das Recht
einer Person, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden
Entscheids zur Sache zu äussern und mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu
werden (vgl. BGE 142 I 89 E. 2.2 S. 89; 142 II 218 E. 2.3 S. 222 f.; je mit
Hinweisen). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich weiter unter
anderem die Pflicht der Behörden, ihre Entscheide so zu begründen, dass sie
sachgerecht angefochten werden können. Die Begründung muss daher kurz die
Überlegungen nennen, auf welche die Behörde ihren Entscheid stützt. Dagegen ist
nicht erforderlich, dass sie sich mit jeder tatsächlichen Behauptung und mit
jedem rechtlichen Einwand ausdrücklich auseinandersetzt (BGE 142 II 49 E. 9.2
S. 65; 137 II 226 E. 3.2 S. 270; je mit Hinweisen).
2.3. Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistet eine verfassungsrechtliche
Mindestgarantie. Zwar haben heute die meisten Verfahrensordnungen diese
Mindestgarantien übernommen, weshalb ihre Tragweite regelmässig auch mit
Rückgriff auf diese prozessualen Bestimmungen festzulegen ist. Es ist aber
insbesondere den Kantonen nicht verwehrt, im Bereich ihrer prozessualen
Zuständigkeit weitergehende Mitwirkungs- bzw. Gehörsrechte vorzusehen. Während
die Einhaltung des verfassungsrechtlichen Minimalanspruchs vom Bundesgericht
frei geprüft wird, kontrolliert es darüber hinausreichende kantonale
Verfahrensrechte nur auf willkürfreie Auslegung und Anwendung des kantonalen
Rechts hin.
2.4. Gemäss der ständigen Praxis des Bundesgerichts ist ein Entscheid
willkürlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid
jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis
unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar
zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 140 III 16 E. 2.1 S. 18 f.; 167 E.
2.1 S. 168; 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133; je mit Hinweisen).
2.5. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann
ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit
erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den
Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser
Voraussetzung ist darüber hinaus - im Sinne einer Heilung des Mangels - selbst
bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von
einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die
Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen
Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten)
Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache
nicht zu vereinbaren wären (BGE 142 II 218 E. 2.8.1 S. 226; 137 I 195 E. 2.3.2
S. 197 f.).
2.6. Nach Art. 83 Abs. 1 des Raumplanungs- und Baugesetzes des Kantons Freiburg
vom 2. Dezember 2008 (RPBG; SGF 710.1) werden Zonennutzungspläne,
Detailbebauungspläne und die dazugehörigen Vorschriften während 30 Tagen
öffentlich aufgelegt. Gegen die Pläne und die dazugehörigen Vorschriften kann
Einsprache erhoben werden (Art. 83 Abs. 2 und Art. 84 RPBG). Die vom
Gemeinderat angenommenen Zonennutzungspläne, Detailbebauungspläne und die
dazugehörigen Vorschriften bedürfen der Genehmigung durch die Raumplanungs-,
Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg (Art. 86 RPBG). Im prozessualer
Hinsicht bestimmt Art. 86 Abs. 2 RPBG, dass die Direktion, wenn sie
beabsichtigt, Elemente der angenommenen Pläne und der Vorschriften nicht zu
genehmigen oder in ihrem Genehmigungsentscheid Massnahmen aufzunehmen, die im
Auflagedossier nicht aufgeführt waren, vorgängig gemäss den im
Ausführungsreglement festgelegten Modalitäten die Gemeinde und die
Eigentümerschaft anhört. Konkretisiert wird das Verfahren in Art. 30 ff. des
Ausführungsreglements vom 1. Dezember 2009 zum Raumplanungs- und Baugesetz des
Kantons Freiburg (RPBR; SGF 710.11). In Art. 34 RPBR wird ausgeführt, dass die
Direktion die zu ändernden Elemente im Amtsblatt zu veröffentlichen und eine
Mitteilung an die betroffene Gemeinde zu machen hat, wobei der Gemeinde und den
betroffenen Personen eine Frist von 30 Tagen für allfällige Stellungnahmen
einzuräumen ist.
Sodann sieht Art. 89 RPBG vor, dass für die Änderungen ein neues Auflage- und
Einspracheverfahren durchgeführt werden muss, wenn Pläne oder Vorschriften
während des Genehmigungsverfahrens geändert werden; dasselbe gilt für
Änderungen, die sich aus der Genehmigung ergeben. In diesen Fällen kann nur
gegen die Änderungen, die nicht im Rahmen einer Beschwerde gegen den
Genehmigungsentscheid beim Kantonsgericht angefochten werden konnten,
Einsprache erhoben werden.
3.
3.1. Im vorliegenden Fall nahm das Kantonsgericht eine Änderung vor, ohne dass
die betroffenen Grundeigentümer dazu angehört worden waren. Es strich den von
der Direktion in Art. 7 GBR eingefügten Satz, wonach die speziellen
Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum
Ortsbildschutz gegolten hätten, und ersetzte ihn durch die Formulierung "Die
speziellen Zonenvorschriften gelten vorbehältlich der Vorschriften zum
Ortsbildschutz". Es fragt sich, ob damit der Gehörsanspruch der hier
beschwerdeführenden Grundeigentümer verletzt wurde.
3.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer verstiess das Kantonsgericht
in diesem Zusammenhang nicht gegen die ihm obliegende Pflicht zur ausreichenden
Begründung seines Entscheids. Es hat zwar nicht näher ausgeführt, wie der Text,
den es in Art. 7 GBR einfügte, genau zu verstehen sei. Aus seiner Begründung
lässt sich aber ableiten, dass es die Formulierung der Direktion als zu
weitgehend und über das angestrebte Ziel hinausschiessend beurteilte und
entsprechend abschwächen wollte. Das Urteil kann nur so verstanden werden, dass
mit dem neuen Text klargestellt werden soll, die Vorschriften zum
Ortsbildschutz gingen den speziellen Zonenvorschriften vor, seien aber nicht
ausdrücklich streng, sondern nach den üblichen Auslegungsregeln anzuwenden.
Obwohl die Tragweite des Einschubs damit nicht genau vorgegeben ist und der
Interpretation im Anwendungsfall offensteht, sind die Anforderungen an eine
ausreichende Entscheidbegründung erfüllt.
3.3. Was das Recht der Beschwerdeführer auf vorgängige Stellungnahme betrifft,
so hatten sie in ihrer Beschwerde an das Kantonsgericht die ersatzlose
Streichung der umstrittenen Passage beantragt. Dieses hob den strittigen Text
aber nicht nur auf, sondern ersetzte ihn durch die neue Formulierung. Die
Direktion hatte vor dem Kantonsgericht zwar geltend gemacht, die umstrittene
Formulierung habe keine rechtlichen Auswirkungen, da sie lediglich für den
nicht rechtskundigen Leser des Gemeindebaureglements eine ohnehin gültige
Rechtslage verdeutliche. Das Kantonsgericht liess diese Auffassung nicht
gelten, sondern schrieb der strittigen Passage durchaus eine gewisse rechtliche
Tragweite zu. Weil es die Formulierung jedoch als nicht geglückt und inhaltlich
zu weit reichend erachtete, änderte das Gericht den Text des Einschubs ab,
womit es eine Klarstellung beabsichtigte (vgl. E. 4c des angefochtenen
Entscheids). Mithin handelt es sich lediglich um eine geringfügige Anpassung,
die nur bezweckt, den Einschub auf den eigentlichen, von der Direktion
angestrebten Gehalt bzw. Sinn zu beschränken. Das Kantonsgericht handelte damit
im Übrigen weitgehend im Sinne der Beschwerdeführer, was sich auch aus seiner
Kostenregelung (vgl. E. 7 des angefochtenen Entscheids) ergibt.
3.4. Das Bundesrecht schreibt nicht vor, dass eine Genehmigungsbehörde die
Gemeinde und die Grundeigentümerschaft noch speziell anhören muss, wenn sie
eine Reglementsvorschrift abändert. Das freiburgische Recht geht erlaubterweise
weiter und sieht eine solche Anhörungspflicht für die Genehmigungsbehörde bzw.
das Genehmigungsverfahren, nicht aber für das Verfahren vor dem Kantonsgericht
vor. Zwar könnte sich die Frage einer analogen Anwendung stellen. Es ist aber
nicht unhaltbar, dem Wortlaut den Vorrang zu geben und vom Gegenteil auszugehen
und dem Kantonsgericht als Justizbehörde insofern einen grösseren
Handlungsspielraum als der administrativ tätigen Direktion einzuräumen. Es ist
jedenfalls nicht willkürlich, wenn das Kantonsgericht die einschlägigen
Bestimmungen in diesem Sinne versteht. Dieses brauchte die Beteiligten demnach
für die Änderung, die es selbst vorgenommen hat, nicht nochmals besonders
anzuhören.
3.5. Die Beschwerdeführer rügen allerdings auch, bereits die Direktion hätte,
dem Wortlaut von Art. 86 Abs. 2 RPBG entsprechend, allenfalls gemäss Art. 89
RPBG, die Gemeinde und die Grundeigentümer für die von ihr vorgenommene
Änderung anhören müssen. Ob Art. 89 RPBG überhaupt auf den vorliegenden
Sachverhalt anwendbar wäre, erscheint fraglich, kann aber offenbleiben. Die
Verfahrensbeteiligten konnten ihre Vorbehalte gegen die strittige Änderung
jedenfalls vor dem Kantonsgericht, das insofern über volle Kognition verfügte,
geltend machen. Angesichts der in Frage stehenden konkreten Anpassung handelte
es sich nicht um eine schwerwiegende Änderung des Gemeindebaureglements, die
erst noch nachträglich durch die kantonsgerichtliche Korrektur entschärft
wurde. Die Gehörsverletzung durch die Genehmigungsbehörde wog mithin nicht
besonders schwer und konnte vom Kantonsgericht geheilt werden. Gegenüber den
übrigen Grundeigentümern kann zwar nicht von einer Heilung ausgegangen werden.
Die Beschwerdeführer können vor Bundesgericht aber nicht eine allfällige
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von Drittpersonen rügen, ist
ihre Beschwerdeberechtigung doch auf ihre eigenen schutzwürdigen Interessen
beschränkt (vgl. Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Die Verletzung von
Verfahrensrechten Dritter kann grundsätzlich nicht geltend gemacht werden, und
es besteht hier kein Anlass für eine Ausnahme. Die Beschwerdeführer legen
insbesondere nicht dar, dass es solchen Dritten verunmöglicht gewesen wäre,
sich selbst zu beschweren. Die Gesamtrevision der kommunalen Ortsplanung war
wiederholt im Gemeindeorgan publiziert worden, weshalb davon ausgegangen werden
darf, dass sie allen betroffenen Grundeigentümern entweder bekannt bzw. dass es
diesen zumutbar war, sich über den Verfahrensverlauf zu informieren, soweit
ihre eigenen Interessen im Spiel standen.
3.6. Der angefochtene Entscheid leidet demnach nicht an einem Verfahrensmangel.
4.
4.1. Schliesslich rügen die Beschwerdeführer in der Sache, der angefochtene
Entscheid sei auch inhaltlich willkürlich. Die vom Kantonsgericht gewählte
Formulierung stehe im Widerspruch zur dazu angeführten Begründung und die
Argumentation zum Ortsbildschutzperimeter verlasse den zulässigen
Streitgegenstand.
4.2. Wie bereits dargelegt (E. 3.3) bezweckte das Kantonsgericht, den
strittigen ergänzenden Einschub in Art. 7 GBR auf den eigentlichen, von der
Direktion angestrebten Sinn zu beschränken. Es hat damit, weitgehend der
Stossrichtung der Beschwerdeführer entsprechend, dessen Gehalt bzw. Tragweite
zurückgenommen, was sich nicht nur aus dem gewählten Wortlaut, sondern auch aus
den Ausführungen im angefochtenen Entscheid ergibt. Die von den
Beschwerdeführern behauptete Widersprüchlichkeit ist nicht ersichtlich.
Jedenfalls erweist sich die Formulierung nicht als willkürlich.
4.3. Was die Frage des Ortsbildschutzperimeters betrifft, legen die
Beschwerdeführer nicht dar, inwiefern sie durch die von ihnen beanstandeten
Erwägungen einen Nachteil erlitten haben sollten. Sie zitieren den
angefochtenen Entscheid selbst, wonach die Vorinstanz den fraglichen Perimeter
als nicht durch Beschwerde angefochten bezeichnete, weshalb er im
kantonsgerichtlichen Verfahren nicht weiter zu prüfen sei. Ob diese
Überlegungen überflüssig waren, wie die Beschwerdeführer offenbar meinen, kann
dahingestellt bleiben. Im Ergebnis sind sie, wenn auch aufgrund einer anderen
Herleitung, selbst ebenfalls der Ansicht, der Ortsbildschutzperimeter habe
nicht mehr Streitgegenstand bilden können. Der angefochtene Entscheid ist
mithin jedenfalls im Ergebnis nicht willkürlich.
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens
den unterliegenden Beschwerdeführern unter Solidarhaft aufzuerlegen (Art. 66
Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Gemeinde Wünnewil-Flammatt, der
Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg und dem
Kantonsgericht des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 25. Oktober 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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