I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.188/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
1C_188/2017
Urteil vom 18. Juli 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
1. A.A.________,
2. B.A.________,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Mischa Morgenbesser,
gegen
Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich, Abteilung Aufzugsanlagen,
Lindenhofstrasse 23, Postfach, 8021 Zürich,
Baurekursgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Selnaustrasse 32, Postfach,
8090 Zürich.
Gegenstand
Verfügungen des Amtes für Baubewilligungen,
Beschwerde gegen das Urteil vom 9. Februar 2017 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 1. Abteilung.
Sachverhalt:
A.
A.A.________ war bis zum 15. Dezember 2011 Alleineigentümer der Liegenschaft
Fellenbergstrasse 317 und 319 (Kat.-Nr. AR6503) in Zürich, worauf er das
Eigentum auf seine vier Enkel übertrug. Das Grundstück wird seitdem durch eine
lebenslange Nutzniessung mit Unterhaltsregelung im Sinne von Art. 745 ff. ZGB
zu Gunsten von A.A.________ und B.A.________ belastet.
Am 5. Juni 2009 fand eine ordentliche periodische Kontrolle der beiden
Personen-/Güteraufzüge der Liegenschaft Fellenbergstrasse 317 und 319statt und
es wurden verschiedene Mängel festgestellt. Am 2. September 2009 wurde
A.A.________ als damaliger Eigentümer der Liegenschaft vom Amt für
Baubewilligungen der Stadt Zürich angewiesen, bis zum 3. Oktober 2014 die
erforderlichen Anpassungen an den beiden Aufzugsanlagen vorzunehmen. Die Frist
zur Anpassung der Aufzugsanlagen wurde in der Folge zweimal erstreckt,
letztmals bis zum 1. März 2016. Im Rahmen der letzten Nachfristansetzung vom
23. November 2015 wurde A.A.________ zudem die Ausserbetriebsetzung der
Aufzugsanlagen angedroht. Die erwähnten Verfügungen erwuchsen unangefochten in
Rechtskraft.
B.
Am 22. März 2016 ordnete das Amt für Baubewilligungen gegenüber A.A.________
mit je einer Verfügung die Ausserbetriebnahme und Plombierung der beiden
Personen-/Güteraufzüge an, nachdem eine Kontrolle am 9. März 2016 ergeben
hatte, dass die erforderlichen Sicherheitsanpassungen nicht umgesetzt worden
waren. Gegen diese Verfügungen erhoben A.A.________ und B.A.________ gemeinsam
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 12. August
2016 trat dieses auf den Rekurs von B.A.________ nicht ein und wies den Rekurs
von A.A.________ ab. Eine von A.A.________ und B.A.________ gegen den Entscheid
des Baurekursgerichts gemeinsam erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich mit Urteil vom 9. Februar 2017 ab. Gleichzeitig setzte das
Verwaltungsgericht einen neuen Termin zur Ausserbetriebnahme und Plombierung
der beiden Aufzugsanlagen fest.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 31. März 2017
gelangen A.A.________ und B.A.________ gemeinsam an das Bundesgericht und
beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 9. Februar 2017 sowie der
Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. August 2016 und die Verfügungen des
Amts für Baubewilligungen vom 22. März 2016 seien aufzuheben und es sei von
einer Ausserbetriebsetzung und Plombierung der Aufzugsanlagen in der
Liegenschaft Fellenbergstrasse 317 und 319 vollumfänglich abzusehen.
Eventualiter sei den Beschwerdeführern eine Frist von zwei Jahren nach
Inkrafttreten der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO; recte: der
BZO-Teilrevision) anzusetzen, um wahlweise ein Baugesuch für einen Neubau der
Liegenschaft Fellenbergstrasse 317 und 319 oder ein Baugesuch für eine
Aufstockung der Liegenschaft Fellenbergstrasse 317 und 319 einzureichen oder an
den Aufzugsanlagen die verfügten Sicherheitsanpassungen vorzunehmen.
D.
Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet und beantragt die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Baurekursgericht
hat ebenfalls auf eine Vernehmlassung verzichtet und beantragt die Abweisung
der Beschwerde. Das Amt für Baubewilligungen beantragt die Abweisung der
Beschwerde sowie die Neuansetzung eines Termins für die Ausserbetriebsetzung
und Plombierung der Aufzugsanlagen. Die Beschwerdeführer sowie das Amt für
Baubewilligungen halten in weiteren Eingaben an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer
öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d
BGG). Die Verfügungen des Amts für Baubewilligungen vom 22. März 2016 sowie der
Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. August 2016 wurden durch den
angefochtenen Entscheid ersetzt und gelten als inhaltlich mitangefochten. Die
Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als
Nutzniesser der Liegenschaft Fellenbergstrasse 317 und 319 zur Beschwerde
berechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer rügen zunächst eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV. Sie
begründen ihre Rüge damit, dass das Amt für Baubewilligungen die Verfügungen
vom 22. März 2016 nur an den Beschwerdeführer und nicht auch an die
Beschwerdeführerin sowie an die aktuellen Eigentümer der Liegenschaft
adressiert habe und die Verfügungen diesen nicht zugestellt worden seien. Die
Verfügungen seien deshalb nichtig. Zudem sei das Baurekursgericht zu Unrecht
nicht auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin eingetreten.
2.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und die darin
enthaltene behördliche Begründungspflicht gebieten es, Entscheide den direkt
betroffenen Personen zu eröffnen (BGE 133 I 201 E. 2.1 S. 204). Aus dem Prinzip
von Treu und Glauben (Art. 9 BV) folgt unter anderem der Grundsatz, dass den
Parteien aus einer mangelhaften Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf (BGE 138
I 49 E. 8.3.2 S. 53 f.; 117 Ia 297 E. 2 S. 298 f.).
Gemäss ständiger Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwerwiegende
Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die
betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu
äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann.
Von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz ist selbst bei einer
schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und
soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen
Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten)
Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache
nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2 S. 197 f.; 136 V 117 E.
4.2.2.2 S. 126 f.).
2.2. Der Beschwerdeführerin ist dadurch, dass ihr die Verfügungen vom 22. März
2016 nicht persönlich eröffnet wurden, kein Nachteil entstanden. Sie erhielt
offensichtlich Kenntnis von den Verfügungen und konnte dagegen gemeinsam mit
dem Beschwerdeführer Rekurs beim Baurekursgericht erheben. Dieses ist zwar auf
ihren Rekurs nicht eingetreten, hat aber gleichzeitig einen Sachentscheid
gefällt und sämtliche Vorbringen auch materiell behandelt. Unter diesen
Umständen hat die Vorinstanz die Sache zu Recht nicht an das Baurekursgericht
zurückgewiesen, zumal eine Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und
damit zu unnötigen Verzögerungen geführt hätte.
2.3. Zu prüfen bleibt, ob die beiden Verfügungen vom 22. März 2016 zwingend
auch den vier Enkeln der Beschwerdeführer hätte eröffnet werden müssen. Zwar
sind die Beschwerdeführer grundsätzlich nicht zur Rüge befugt, die Vorinstanz
habe den Anspruch auf rechtliches Gehör von Drittpersonen verletzt (vgl. Urteil
1C_320/2011 vom 30. Mai 2012 E. 4.3.1). Sie berufen sich indessen auf die
Nichtigkeit der Verfügungen, welche jederzeit und von Amtes wegen zu beachten
wäre (BGE 138 II 501 E. 3.1 S. 503 f. mit Hinweisen).
Der Nutzniesser hat das Recht auf den Besitz, den Gebrauch und die Nutzung der
Sache und besorgt deren Verwaltung (Art. 755 Abs. 1 und 2 ZGB). Er hat den
Gegenstand der Nutzniessung in seinem Bestande zu erhalten und Ausbesserungen
und Erneuerungen, die zum gewöhnlichen Unterhalt gehören, von sich aus
vorzunehmen (Art. 764 Abs. 1 ZGB). Werden wichtigere Arbeiten oder Vorkehrungen
zum Schutze des Gegenstandes nötig, so hat der Nutzniesser den Eigentümer davon
zu benachrichtigen und ihre Vornahme zu gestatten (Art. 764 Abs. 2 ZGB).
Als Nutzniesser haben die Beschwerdeführer somit die streitbetroffene
Liegenschaft zu verwalten und zu unterhalten. Sie waren namentlich
verpflichtet, entweder die Anpassungen an den Aufzugsanlagen selber vorzunehmen
oder - falls es sich hierbei um mehr als gewöhnlichen Unterhalt handeln sollte
- die Eigentümer über die Pflicht zur Anpassung zu informieren. Die
Beschwerdeführer hätten ihre Enkel sodann auch über die behördliche Androhung
der Ausserbetriebsetzung der Anlagen informieren müssen. Hinzu kommt, dass die
Beschwerdeführer nach dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV)
nach Erhalt der verschiedenen Verfügungen die Behörden über den
Eigentümerwechsel hätten informieren müssen, was sie unbestrittenerweise nicht
getan haben. Falls die Beschwerdeführer den Obliegenheiten gegenüber ihren
Enkeln nicht nachgekommen sein sollten, müssten sich die Enkel dies unter den
gegebenen Umständen anrechnen lassen. Wohl wäre es umsichtiger gewesen, die für
die Aufzugsanlagen erlassenen Verfügungen und namentlich die Verfügungen vom
22. März 2016 jeweils auch den neuen Eigentümern zu eröffnen. Dass dies nicht
geschehen ist, führt nach dem Ausgeführten indessen nicht zur Unwirksamkeit
bzw. Nichtigkeit der Verfügungen.
3.
Die Beschwerdeführer erblicken in der Ausserbetriebsetzung und Plombierung der
Aufzugsanlagen eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) bzw. eine
willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts, namentlich von § 33 der
besonderen Bauverordnung I des Kantons Zürich vom 6. Mai 1981 (BBV I; LS
700.21).
3.1. Die angeordnete Ausserbetriebnahme und Plombierung der Aufzugsanlagen ist
mit einer Einschränkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) verbunden. Sie ist
nach Art. 36 BV zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht
(Abs. 1), im öffentlichen Interesse liegt (Abs. 2) und verhältnismässig ist
(Abs. 3). Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass eine Massnahme für
das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels
geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der
Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (BGE 140 I 2 E. 9.2.2
S. 24 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht prüft bei schwerwiegenden Einschränkungen von Grundrechten
die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts ohne Beschränkung der
Kognition, andernfalls nur auf Willkür hin (BGE 131 I 333 E. 4 S. 339; 130 I
360 E. 14.2 S. 362). Gemäss der Rechtsprechung liegt ein schwerer Eingriff in
die Eigentumsgarantie vor, wenn die bisherige oder künftig mögliche,
bestimmungsgemässe Nutzung eines Grundstücks durch Verbote oder Gebote
verunmöglicht oder stark erschwert wird (BGE 133 II 220 E. 2.5 S. 225 mit
Hinweisen). Dies ist vorliegend nicht der Fall (vgl. auch E. 3.4 nachfolgend)
und wird von den Beschwerdeführern auch nicht behauptet, weshalb die Auslegung
und Anwendung des kantonalen Rechts nur auf Willkür hin zu prüfen ist. Frei zu
prüfen ist hingegen, ob die angefochtene Massnahme einem hinreichenden
öffentlichen Interesse entspricht und in Abwägung der entgegenstehenden
Interessen verhältnismässig ist.
3.2. Gemäss § 239 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom
7. September 1975 (PBG; LS 700.1) müssen Bauten und Anlagen nach Fundation,
Konstruktion und Material den anerkannten Regeln der Baukunde entsprechen. Sie
dürfen weder bei ihrer Erstellung noch durch ihren Bestand Personen oder Sachen
gefährden. Gemäss § 296 PBG müssen Aufzüge, Rolltreppen und andere
Beförderungsanlagen für Personen und Waren zweckgerecht sein; sie sind
fachgemäss zu erstellen, zu betreiben, zu unterhalten und, wo die Sicherheit es
verlangt, der technischen Entwicklung anzupassen. Diese Anlagen werden
periodisch, mindestens alle fünf Jahre, in anlagetechnischer und baurechtlicher
Hinsicht kontrolliert (§ 32 Abs. 2 BBV I). Das Hochbauamt führt eine Liste der
wichtigsten Normen und Richtlinien, die den Stand der Technik wiedergeben (§ 32
Abs. 3 BBV I). Gestützt auf § 32 Abs. 3 BBV I hat die Baudirektion des Kantons
Zürich die Richtlinie betreffend die Erhöhung der Sicherheit an bestehenden
Aufzügen (ESBA-Richtlinie, Ausgabe 2008) erlassen, welche für ältere Aufzüge
gilt, die noch nicht nach den gemäss der Aufzugsverordnung des Bundes vom 23.
Juni 1999 (SR 819.13) anwendbaren Normen erstellt werden mussten. Anlagen, die
den Vorschriften nicht entsprechen, sind diesen anzupassen, soweit die
Sicherheit es erfordert; nötigenfalls ist der Betrieb zu untersagen (§ 33 Abs.
1 BBV I).
Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die Behörden gestützt auf § 33 Abs.
1 BBV I nötigenfalls, bzw. soweit die Sicherheit es erfordert, Aufzugsanlagen
ausser Betrieb setzen können. Sie sind aber der Ansicht, im vorliegend zu
beurteilenden Fall erfordere die Sicherheit eine Ausserbetriebnahme nicht bzw.
sei eine Ausserbetriebnahme nicht im Sinne von § 33 Abs. 1 BBV I nötig. Darauf
ist im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen zum öffentlichen Interesse (E. 3.3)
sowie der Verhältnismässigkeit (E. 3.4) der angeordneten Massnahme
zurückzukommen.
3.3. Bei der ordentlichen periodischen Kontrolle der Aufzüge vom 5. Juni 2009
wurden fünf Mängel festgestellt, welche gegen die ESBA-Richtlinie verstossen:
Mangelhafte Glaseinsätze in den Schachttüren, fehlende Kabinen-Abschlusstüren,
fehlende Notbeleuchtung, mangelhafte Überfahrtsbegrenzung (Puffer) und fehlende
Notrufeinrichtung. Unbestrittenermassen wurden diese Mängel seither nicht
behoben.
Wie das Amt für Baubewilligungen in seiner Vernehmlassung vom 3. Mai 2017 mit
Verweis auf ein Merkblatt des Verbands Schweizerischer Aufzugsunternehmen
nachvollziehbar dargelegt hat, können die festgestellten Mängel - abgesehen von
der fehlenden Notbeleuchtung - die Sicherheit der Passagiere schwer gefährden.
Ungenügende Glaseinsätze bei den Schachttüren können bei einem Sturz oder
anderen äusseren Ereignissen brechen und nebst Schnittverletzungen durch
Quetschen oder Abtrennen von Gliedmassen zwischen der entstandenen Öffnung und
der vorbeifahrenden Kabine zu schweren oder tödlichen Verletzungen führen. Bei
fehlenden Kabinenabschlusstüren können Gliedmassen zwischen fahrender Kabine
und Schachtwand eingezogen werden, was zu schweren oder tödlichen Verletzungen
führen kann. Ausserdem besteht die Gefahr, dass Personen durch transportierte,
sich an der Schachtwand verkeilende Gegenstände erdrückt werden. Bei
mangelhafter Überfahrtsbegrenzung (unzulängliche Puffer) besteht die Gefahr des
ungedämpften Aufpralls der Kabine bei unvorhergesehener Überfahrt, was Stürze,
Rückenverletzungen oder Stauchungen der Gliedmassen zur Folge haben kann. Bei
unzureichender Alarmeinrichtung können Personen im Aufzug eingeschlossen sein,
ohne von der Aussenwelt wahrgenommen zu werden, was zu Isolation,
Angstzuständen und Gesundheitsgefährdungen führen kann.
Die Ausserbetriebnahme und Plombierung der mit Mängeln behafteten
Aufzugsanlagen dient der Beseitigung der Unfallgefahr und liegt somit im
öffentlichen Interesse. Daran ändert der Einwand der Beschwerdeführer nichts,
die Aufzugsanlagen seien regelmässig gewartet worden und ansonsten in
einwandfreiem Zustand.
3.4. Die Ausserbetriebnahme und Plombierung der Aufzugsanlagen ist geeignet,
die Unfallgefahr zu beseitigen. Eine weniger stark in die Eigentumsgarantie
eingreifende Massnahme, mit welcher sich das mit der Ausserbetriebnahme und
Plombierung der Aufzugsanlagen angestrebte Ziel genauso gut verwirklichen
liesse, ist nicht ersichtlich. Namentlich würde die Unfallgefahr
weiterbestehen, wenn den Beschwerdeführern bzw. den Eigentümern stattdessen
eine neue Frist angesetzt würde, innert welcher sie die Mängel zu beheben oder
einen Neu- oder Umbau auszuführen hätten. Damit erweist sich die
Ausserbetriebnahme und Plombierung der Aufzugsanlagen als erforderlich.
Zu prüfen bleibt, ob die angeordnete Massnahme den Beschwerdeführern bzw. den
Eigentümern auch zumutbar ist. Das öffentliche Interesse an der Beseitigung der
Gefahr von Unfällen im Zusammenhang mit der Benutzung der Aufzugsanlagen wiegt
schwer. Zwar ist aus den Akten nicht ersichtlich, wie wahrscheinlich der
Eintritt eines schweren Unfalls tatsächlich ist. Andererseits kann den
Ausführungen des Amts für Baubewilligungen jedenfalls entnommen werden, dass
das Risiko eines schweren Unfalls nicht bloss theoretischer Natur ist. Ob -
wovon das Amt für Baubewilligungen ausgeht - zur Behebung der Mängel eine
relativ kostengünstige Sanierung der bestehenden Anlagen möglich wäre oder -
wie die Beschwerdeführer vorbringen - neue Anlagen eingebaut werden müssten,
ist vorliegend nicht (mehr) von Belang, zumal die Verfügungen vom 2. September
2009, in welchen die Mängelbehebung angeordnet wurde, längst in Rechtskraft
erwachsen sind und nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden. Dass
die Ausserbetriebnahme und Plombierung der Aufzugsanlagen besonders kostspielig
wäre, wird von den Beschwerdeführern nicht behauptet und ist nicht ersichtlich.
Die angeordnete Massnahme wird sodann die Nutzung der Liegenschaft weder
faktisch verunmöglichen noch übermässig erschweren. Dass sie - wie die
Beschwerdeführer mutmassen - das Unfallrisiko der Benutzer der Liegenschaft
erhöhen würde, weil diese statt den Aufzügen künftig die Treppen zu benützen
hätten, ist nicht anzunehmen. Zu berücksichtigen ist sodann, dass die
Beschwerdeführer seit dem 2. September 2009 ausreichend Zeit hatten, die
festgestellten Mängel zu beheben, bevor am 22. März 2016 die Ausserbetriebnahme
und Plombierung der Aufzugsanlagen angeordnet wurde. Eine Abwägung der sich
entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen ergibt, dass die
angeordnete Massnahme den Beschwerdeführern bzw. den Eigentümern zumutbar ist.
3.5. Nach dem Ausgeführten durften die Behörden gestützt auf § 33 Abs. 1 BBV I
die Ausserbetriebnahme und Plombierung der Aufzugsanlagen anordnen, ohne
kantonales Recht willkürlich anzuwenden und ohne dass damit ein
ungerechtfertigter Eingriff in die Eigentumsgarantie verbunden war.
4.
Die Beschwerde ist abzuweisen. Mit dem Entscheid in der Sache werden die
Begehren der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung gegenstandslos. Nachdem
der von der Vorinstanz festgesetzte Termin zur Ausserbetriebnahme und
Plombierung der Aufzugsanlagen inzwischen verstrichen ist, wird das Amt für
Baubewilligungen umgehend einen neuen Termin festzusetzen haben. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art.
66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen. Die Ausserbetriebnahme und Plombierung der
Personen-/Güteraufzüge der Liegenschaft Fellenbergstrasse 317 und 319 in Zürich
hat bis zum 30. September 2017 zu erfolgen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Amt für Baubewilligungen der
Stadt Zürich, Abteilung Aufzugsanlagen, dem Baurekursgericht des Kantons
Zürich, 1. Abteilung, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1.
Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Juli 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Mattle
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