I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.180/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_180/2017
Urteil vom 12. März 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Walter Streit,
gegen
Einwohnergemeinde Grindelwald,
3818 Grindelwald, handelnd durch den Gemeinderat der Einwohnergemeinde
Grindelwald, Spillstattstrasse 2, Postfach 104, 3818 Grindelwald,
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, Münstergasse 2, 3011
Bern.
Gegenstand
Änderung Baureglement; Erstwohnungsanteil in der Landwirtschaftszone,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 23. Februar 2017 (100.2015.208).
Sachverhalt:
A.
Am 3. Dezember 2010 unterbreitete der Gemeinderat der Einwohnergemeinde
Grindelwald der Gemeindeversammlung eine Änderung des Baureglements vom 6. Juni
1997 (GBR), revidiert am 4. Juni 1999 und am 8. Juni 2007. Die Änderung
betrifft Vorschriften über den Erstwohnungsanteil und besteht aus insgesamt
sechs, einzeln zur Abstimmung gebrachten Vorlagen. Unter anderem gegen die
Vorlage 3, die Vorschriften über den Erstwohnungsanteil in der
Landwirtschaftszone und im übrigen Gemeindegebiet vorsieht (Änderung von Art.
46 Abs. 1, Art. 47 Abs. 1 und Art. 60 GBR), hatte neben anderen A.________
Einsprache erhoben; er ist Eigentümer mehrerer Grundstücke im Nichtbaugebiet
der Gemeinde. Die Gemeindeversammlung vom 3. Dezember 2010 nahm die Vorlagen
1-4 und 6 an, wobei sie verschiedene Anpassungen vornahm, darunter an der
Vorlage 3 (Reduktion des Erstwohnungsanteils bei Einfamilienhäusern in der
Landwirtschaftszone und im übrigen Gemeindegebiet von 100 % auf 30 %). Am 2.
November 2011 genehmigte das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern
(AGR/BE) die Änderungen des GBR. Die Einsprache von A.________ wies es ab,
soweit sie nicht gegenstandslos geworden war.
Gegen die Genehmigungsverfügung reichte A.________ am 5. Dezember 2011
Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern
(JGK/BE) ein. Am 26. Januar 2012 stellte das instruierende Rechtsamt eine
Teilrechtskraftbescheinigung aus. Hinsichtlich der Vorlage 4 schrieb es das
Verfahren mit Verfügung vom 27. April 2012 als gegenstandslos geworden ab,
nachdem A.________ sein Rechtsmittel in diesem Punkt zurückgezogen hatte;
soweit weitergehend wurde das Verfahren fortgeführt. Nach weiteren Abklärungen
wies die JGK/BE die Beschwerde mit Entscheid vom 11. Juni 2015 ab
(Dispositiv-Ziffer 1). Die Kosten des Beschwerdeverfahrens in der Höhe von
pauschal Fr. 2'000.-- auferlegte sie A.________ zur Bezahlung
(Dispositiv-Ziffer 2). Parteikosten sprach sie keine zu (Dispositiv-Ziffer 3).
Den Entscheid der JGK/BE vom 11. Juni 2015 focht A.________ am 13. Juli 2015
mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern an. Mit Urteil vom 23.
Februar 2017 wies dieses die Beschwerde ab (Dispositiv-Ziffer 1). Die Kosten
des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von
Fr. 3'000.--, auferlegte es dem Beschwerdeführer (Dispositiv-Ziffer 2);
Parteikosten sprach es keine zu (Dispositiv-Ziffer 3).
B.
Mit Eingabe vom 30. März 2017 führt A.________ Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt in
der Hauptsache, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und
der Änderung von Art. 46 Abs. 1, Art. 47 Abs. 1 und Art. 60 des Baureglements
der Einwohnergemeinde Grindelwald (Revision EWAP Vorlage 3:
Landwirtschaftszone) die Genehmigung zu verweigern. Eventualiter sei das
angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die
zuständige kantonale Instanz zurückzuweisen; subeventualiter sei die
Rückweisung auf den Kosten- und Entschädigungspunkt zu beschränken.
Mit Verfügung vom 18. Mai 2017 erkannte das präsidierende Mitglied der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde
aufschiebende Wirkung zu.
Das Verwaltungsgericht und die JGK/BE sowie das Bundesamt für Raumentwicklung
ARE stellen Antrag auf Beschwerdeabweisung. Die Einwohnergemeinde Grindelwald
beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden
könne. Der Beschwerdeführer hält an seinem Standpunkt und an seinen
Rechtsbegehren fest.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonal
letztinstanzliche Entscheide betreffend kantonale Erlasse ist zulässig (Art. 82
lit. b sowie Art. 86 Abs. 1 lit. d i.V.m. Art. 87 Abs. 2 BGG). Der Begriff des
kantonalen Erlasses gemäss Art. 82 lit. b BGG umfasst auch kommunale Erlasse
wie das hier umstrittene Baureglement der Einwohnergemeinde Grindelwald (vgl.
Urteil 1C_451/2015 vom 24. November 2015 E. 1).
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen, ist mit
seinen Rechtsbegehren nicht durchgedrungen und hat als Eigentümer verschiedener
Liegenschaften in der Landwirtschaftszone der Einwohnergemeinde Grindelwald ein
schutzwürdiges Interesse daran, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben
wird. Er ist damit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG; Urteil
1C_451/2015 vom 24. November 2015 E. 1 mit Hinweis). Auf die Beschwerde ist
einzutreten.
2.
Umstritten ist der von der Einwohnergemeinde Grindelwald in der
Landwirtschaftszone und im übrigen Gemeindegebiet vorgesehene Anteil an
Erstwohnungen. Er wird in Art. 60 Abs. 2 GBR geregelt, der wie folgt lautet:
Art. 60 Landwirtschaftszone und übriges Gemeindegebiet
1 [...].
2 In der Landwirtschaftszone und im übrigen Gemeindegebiet gelten folgende
minimalen Erstwohnungsanteile
- grundsätzlich 30 Prozent und
- ebenfalls 30 Prozent bei Einfamilienhäusern, für die das Baugesuch (Neubau)
nach dem 1. Januar 2011 eingereicht worden ist, für andere Einfamilienhäuser
gilt Art. 48 Abs. 2 sinngemäss.
Im Übrigen gelten Art. 46, 48 und 48a ff. sinngemäss.
3 [...].
Die Art. 46 ff. GBR beschlagen die allgemeinen und in den Bauzonen geltenden
Vorschriften zum Erstwohnungsanteil, wobei hier insbesondere Art. 46 - 48 GBR
von Interesse sind:
Art. 46 Erstwohnungsanteil
a) Allgemeines
1 Alle Wohnbauten haben Wohnungen für die ansässige Bevölkerung (Erst- bzw.
Hauptwohnung) zu enthalten. Der Erstwohnungsanteil beträgt in allen Bauzonen
mind. 30 % und wird aufgrund der Bruttowohnfläche berechnet nach SIA-Norm 416
wie folgt: "Geschossfläche nach Ziffer 2 SIA-Norm 416 abzüglich der
Verkehrsfläche nach Ziffer 2.1.2 SIA-Norm 416".
2 Als Erst- bzw. Hauptwohnung gilt eine Wohnung, die von ortsansässigen
Personen mit festem Wohnsitz bzw. Steuerdomizil (Wohnsitz nach Art. 23 ff. ZGB
und steuerrechtlicher Wohnsitz nach Art. 4 des kantonalen Steuergesetzes) in
der Gemeinde Grindelwald ständig benutzt wird. Mindestens eine Erst- bzw.
Hauptwohnung pro Gebäude muss eine Bruttowohnfläche von 100 m2 aufweisen. Weist
kein Geschoss des Gebäudes 100 m2 Bruttowohnfläche auf, muss mindestens ein
gesamtes Geschoss als Erst- bzw. Hauptwohnung ausgeschieden werden. Die Erst-
bzw. Hauptwohnung muss zudem über die ortsüblichen Nebenräume verfügen. Diese
Wohnung darf später nicht in mehrere Wohneinheiten unterteilt werden.
3 [Gebäude mit gemischter Nutzung].
4 [Zweckentfremdungsverbot].
5 [Geltungsdauer des Erstwohnungsanteils].
Art. 47
b) Spezialfälle
1 Für Einfamilienhäuser gilt in der Bauzone kein Erstwohnungsanteil. Eine
spätere Aufteilung der Wohnung in mehrere Wohneinheiten ist untersagt.
2 [Umlegung des Erstwohnungsanteils].
Art. 48
c) Bestehende Gebäude
1 Für rechtmässig erstellte Bauten gilt die Besitzstandsgarantie nach Art. 3
BauG. Innerhalb der geltenden baupolizeilichen Masse ist eine Erweiterung im
Umfang von maximal 30 Prozent der rechtmässig erstellten Bruttowohnfläche
(berechnet aufgrund der Geschossfläche nach Ziffer 2 SIA-Norm 416 abzüglich der
Verkehrsfläche nach Ziffer 2.1.2 SIA-Norm 416 nach Art. 46 Abs. 1) pro Gebäude
zulässig. Im Falle von weitergehenden Erweiterungen oder eines Abbruchs und
Wiederaufbaus ist der minimale Erstwohnungsanteil nach Art. 46 nachzuweisen.
2 Vor 1989 erstellte Erstwohnungen dürfen als Zweitwohnungen genutzt werden,
auch wenn der reglementarische Erstwohnungsanteil des Gebäudes nicht
eingehalten wird. Der Besitzstand einer so umgenutzten Erstwohnung gilt im
Umfang von Absatz 1.
3 [Ausnahmen in besonderen Fällen].
4 [befristete Ausnahmen in anderen besonderen Fällen].
3.
3.1. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, weder das Bundesrecht (Art. 27a
RPG [SR 700]) noch das kantonale Recht erlaube es den Gemeinden, in der
Landwirtschaftszone Vorschriften über einen Erstwohnungsanteil zu erlassen. Die
Einwohnergemeinde Grindelwald sei mithin sachlich unzuständig.
3.2. Das AGR/BE kam in seiner Genehmigungsverfügung zum Schluss, die
Einwohnergemeinde Grindelwald sei gestützt auf Art. 27a RPG berechtigt,
einschränkende Bestimmungen über den Erstwohnungsanteil in der
Landwirtschaftszone zu erlassen (E. 3.9.5 der Verfügung vom 2. November 2011).
Die JGK/BE vertrat in ihrem Beschwerdeentscheid dieselbe Ansicht wie das AGR/BE
(E. 3.2 des Entscheids vom 11. Juni 2015).
3.3. Während es in den Bauzonen in erster Linie Sache der Kantone und - nach
Massgabe des kantonalen Rechts - der Gemeinden ist, die verschiedenen
Nutzungsarten zu umschreiben, sind die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen
in der Landwirtschaftszone sowie die zulässigen Ausnahmen bundesrechtlich
geregelt (vgl. Art. 16a ff., 24 ff. und 37a RPG).
Art. 27a RPG mit dem Randtitel "Einschränkende Bestimmungen der Kantone zum
Bauen ausserhalb der Bauzonen" ermächtigt die Kantone, auf dem Weg der
kantonalen Gesetzgebung einschränkende Bestimmungen zu den Art. 16a Abs. 2,
24b, 24c und 24d RPG zu erlassen.
3.4. Die Vorinstanz hat erwogen, der Kanton Bern habe von der in Art. 27a RPG
verankerten Befugnis keinen Gebrauch gemacht (mit Hinweis auf Aldo Zaugg/Peter
Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Band II, 4. Aufl. 2017, Art.
81 N. 2; Peter Ludwig/ Beat Stalder, Öffentliches Baurecht, in: Markus Müller/
Reto Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 484 N. 28
und S. 505 f. N. 101). Da Einschränkungen gemäss Art. 27a RPG nach dem
ausdrücklichen Willen des Bundesgesetzgebers dem kantonalen Gesetzgeber
vorbehalten seien, sei es den Gemeinden verwehrt, im Rahmen ihrer allgemeinen
Zuständigkeit zur Nutzungsplanung die baulichen Nutzungsmöglichkeiten im
Nichtbaugebiet eigenständig zu regeln (mit Hinweis auf Christoph Jäger, in:
Kommentar RPG, 2009, Art. 27a N. 1 und 18). Zusammenfassend bestehe für
bernische Gemeinden auf der Grundlage des Raumplanungsgesetzes (entgegen der
Rechtsauffassung des AGR/BE und der JGK/BE) kein Raum, in der
Landwirtschaftszone Erstwohnungsanteilsvorschriften zu erlassen (angefochtenes
Urteil E. 3.1).
3.5. Dieser Auffassung der Vorinstanz ist zuzustimmen. Im Rahmen der
parlamentarischen Beratungen zu Art. 27a RPG strichen die eidgenössischen Räte
die ursprünglich vorgesehene Möglichkeit, Einschränkungen auch auf dem Weg der
Nutzungsplanung vorzunehmen (vgl. auch Rudolf Muggli/Christoph Jäger, in:
Aemisegger/Moor/ Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb
der Bauzone, 2017, Art. 27a N. 4 und 22). Nach dem Willen des
Bundesgesetzgebers ist es auch ausgeschlossen, dass die Kantone die Kompetenz
zur Einschränkung der Bundesregelung im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung an
die Gemeinden delegieren (eingehend Jäger, a.a.O.).
3.6. Mit der Annahme der Volksinitiative "Schluss mit uferlosem Bau von
Zweitwohnungen!" ist am 11. März 2012 Art. 75b BV in Kraft getreten (AS 2012 S.
3627). Danach ist der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der
Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer
Gemeinde auf höchstens 20 % beschränkt (Abs. 1). Die Bestimmung enthält in
Verbindung mit der Übergangsbestimmung von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV ein
unmittelbar anwendbares (vorsorgliches) Baubewilligungsverbot für
Zweitwohnungen in Gemeinden, in denen - wie in der Einwohnergemeinde
Grindelwald - der 20-Prozent-Anteil erreicht oder überschritten ist (BGE 139 II
243 E. 9.1 S. 250 f.).
Im Verlauf des Verfahrens vor der JGK/BE ist die Verordnung vom 22. August 2012
über Zweitwohnungen in Kraft getreten (AS 2012 S. 4583), befristet vom 1.
Januar 2013 bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung zu Art. 75b BV
(Art. 1 Abs. 1 und Art. 9 der Verordnung). Auf den 1. Januar 2016 und damit
während Hängigkeit des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens hat der Bund die
Ausführungsgesetzgebung in Kraft gesetzt, d.h. das Bundesgesetz vom 20. März
2015 über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz, ZWG; SR 702) und die
Zweitwohnungsverordnung vom 4. Dezember 2015 (ZWV; SR 702.1).
3.7. Die Vorinstanz hat in übergangsrechtlicher Hinsicht auf die sofortige
Anwendbarkeit des ZWG und der ZWV geschlossen und der Beurteilung der
strittigen Kompetenzfrage das seit dem 1. Januar 2016 geltende Recht zugrunde
gelegt. Die Vorinstanz hat ausgeführt, sowohl Art. 3 Abs. 2 als auch Art. 12
Abs. 2 ZWG ermächtigten die Kantone, den Zweitwohnungsbau stärker als im
Bundesgesetz vorgesehen zu beschränken, etwa mit raumplanerischen oder
baurechtlichen Massnahmen. Die gleiche Befugnis stehe den Gemeinden zu,
allerdings nicht direkt von Bundesrechts wegen, sondern nach Massgabe des
kantonalen Rechts (mit Hinweis auf die Botschaft des Bundesrats zum ZWG, BBl
2014 S. 2300 und S. 2310). Gleich wie Art. 75b Abs. 1 BV gelte auch das ZWG auf
dem gesamten Gemeindegebiet, weshalb sich die Ermächtigung von Art. 3 Abs. 2
und Art. 12 Abs. 2 ZWG auch auf die Landwirtschaftszone erstrecke. Dies ergebe
sich auch aus den parlamentarischen Beratungen. Die Ortsplanung sei im Kanton
Bern Aufgabe der Gemeinden. Gestützt auf das ZWG und ihre allgemeine
Planungskompetenz gemäss Art. 55 Abs. 1 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9.
Juni 1985 (BauG/BE; BSG 721.0) seien die Gemeinden nunmehr zuständig, in der
Landwirtschaftszone Vorschriften über den Erstwohnungsanteil zu erlassen.
Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers dürfe die Einwohnergemeinde
Grindelwald demzufolge entsprechende Bestimmungen im GBR vorsehen (eingehend
zum Ganzen angefochtenes Urteil E. 3.3 ff.).
3.8. Der Beschwerdeführer rügt, die am 3. Dezember 2010 von der
Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Grindelwald ohne Kompetenz respektive
in Widerspruch zum Bundesrecht beschlossenen kommunalen Bestimmungen über
Erstwohnungsanteile in der Landwirtschaftszone könnten nicht aufgrund von Jahre
später erlassenen bundesrechtlichen Normen (konkret von Art. 3 Abs. 2 und Art.
12 Abs. 2 ZWG) nachträglich gültig werden. Der Beschluss vom 3. Dezember 2010
sei von Anfang an nichtig bzw. ungültig. Eine nachträgliche "Heilung" sei nicht
möglich und gehe auch deshalb nicht an, weil die Stimmberechtigten der
Einwohnergemeinde Grindelwald in Kenntnis ihrer fehlenden Zuständigkeit der
Vorlage 3 mutmasslich nicht zugestimmt hätten.
3.9. Nach allgemeinen Grundsätzen richtet sich die Zuständigkeit zum Erlass
einer Norm nicht nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Erlasses, sondern im
Zeitpunkt ihres Inkrafttretens: So ist es beispielsweise üblich, dass der
Bundesrat Verordnungen zur Ausführung eines Gesetzes noch vor dessen
Inkrafttreten beschliesst und sie gleichzeitig mit dem Gesetz in Kraft setzt.
Fehlt die Kompetenz dagegen noch zum Zeitpunkt des Inkrafttretens, leidet die
Norm an einem Mangel, der dazu führt, dass sie grundsätzlich nicht angewendet
bzw. im abstrakten Normenkontrollverfahren aufgehoben werden muss.
Gemäss Art. 110 Abs. 1 und Abs. 1a der Bauverordnung des Kantons Bern vom 6.
März 1985 (BauV/BE; BSG 721.1) treten Gemeindevorschriften frühestens mit ihrer
(rechtskräftigen) Genehmigung in Kraft. Sobald die Genehmigung rechtskräftig
geworden ist, sind sie mit Hinweis auf den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens zu
publizieren (Art. 110 Abs. 1a BauV/BE; Art. 45 Abs. 1 der Gemeindeverordnung
des Kantons Bern vom 16. Dezember 1998 [GV/BE; BSG 170.111]; vgl. auch Zaugg/
Ludwig, a.a.O., Vorbemerkungen zu den Art. 58 - 63 N. 5). Vorliegend ist der
Genehmigungsentscheid noch nicht rechtskräftig geworden, d.h. es ist auch noch
keine Publikation mit Hinweis auf das Datum des Inkrafttretens erfolgt. Dies
hat zur Folge, dass die streitigen Erstwohnungsvorschriften bisher noch nicht
in Kraft getreten sind (und zwar unabhängig davon, ob den Beschwerden
aufschiebende Wirkung zukam oder nicht). Das Vorgehen der Vorinstanz, für die
Beurteilung der Zuständigkeit der Einwohnergemeinde Grindelwald auf das im
Zeitpunkt des Beschwerdeverfahrens geltende Recht abzustellen, ist daher nicht
zu beanstanden. Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich als nicht
stichhaltig.
4.
4.1. Der Beschwerdeführer rügt, Art. 60 Abs. 2 GBR verletze die
Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit.
4.2. Art. 60 Abs. 2 GBR sieht in der Landwirtschaftszone (und im übrigen
Gemeindegebiet) einen Erstwohnungsanteil von 30 Prozent vor; weiter sind
allgemeine und auf die Bauzone zugeschnittene Bestimmungen zum
Erstwohnungsanteil (Art. 46, 48 und 48a ff. GBR) sinngemäss anwendbar.
Vorgeschrieben ist namentlich ein Mindestanteil an Erst- bzw. Hauptwohnungen,
der zudem pro Gebäude eine bestimmte Fläche bzw. ein gesamtes Geschoss
erreichen muss (Art. 60 Abs. 2 i.V.m. Art. 46 Abs. 2 GBR).
Solche Vorschriften über den Erstwohnungsanteil schränken die Eigentumsgarantie
gemäss Art. 26 BV ein.
4.3. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht eine (vorwiegend)
raumplanerisch bedingte Massnahme, die zu einer Einschränkung der gewerblichen
Betätigungsmöglichkeit führt, hingegen nicht im Widerspruch zur
Wirtschaftsfreiheit, es sei denn, es würde unter dem Deckmantel der Raumplanung
ein Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb bezweckt oder das Grundrecht
würde durch die in Frage stehende Massnahme ihres Gehalts entleert (BGE 142 I
162 E. 3.3 S. 165 f.). Inwiefern die umstrittenen kommunalen Regelungen
derartige Auswirkungen haben sollen, zeigt der Beschwerdeführer nicht auf und
ist auch nicht ersichtlich. Der Wirtschaftsfreiheit kommt unter diesen
Umständen neben der Eigentumsgarantie keine selbständige Bedeutung zu.
4.4. Eingriffe in die Eigentumsgarantie sind zulässig, wenn sie auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen,
verhältnismässig sind und den Kerngehalt des betreffenden Grundrechts nicht
verletzen (Art. 36 BV). Nicht zur Diskussion steht hier eine Verletzung des
Kerngehalts.
4.5. Es ist unbestritten, dass mit dem GBR eine formelle gesetzliche Grundlage
für die Eigentumsbeschränkung gegeben ist. Die generelle Verweisung in Art. 60
Abs. 2 GBR auf die allgemeinen Vorschriften zum Erstwohnungsanteil erscheint
mit Blick auf das vom Gesetzmässigkeitsprinzip ebenfalls geforderte
Bestimmtheitsgebot der Regelung nicht unproblematisch, da der Umfang und der
Inhalt der Verweisung nicht klar umrissen sind. Die Vorinstanz hat indes kein
Bundesrecht verletzt, indem sie geschlossen hat, Art. 60 Abs. 2 GBR vermöge den
Anforderungen des Bestimmtheitsgebots noch zu genügen.
4.6. An der Beschränkung des Zweitwohnungsbaus und der Förderung von
erschwinglichem Wohnraum für die ortsansässige Bevölkerung in Tourismusgebieten
besteht seit langem ein anerkanntes öffentliches Interesse (vgl. bereits BGE
117 Ia 141 E. 2b f. S. 143 ff. mit Hinweisen). Mit der Verankerung des
Bewilligungsverbots für Zweitwohnungen auf Verfassungsstufe und dem
Inkrafttreten der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes ist dieses Interesse
bekräftigt worden. Dabei macht die Entstehungsgeschichte der bundesrechtlichen
Regelungen deutlich, dass sich die Zweitwohnungsproblematik gerade auch
aufgrund des in der Bauzone geltenden Zweitwohnungsverbots künftig in die
Landwirtschaftszone verlagern könnte, weshalb dort Handlungsbedarf bestehen
kann. Die Notwendigkeit, in diesem Bereich Massnahmen zu ergreifen, ergibt sich
für die Einwohnergemeinde Grindelwald aus dem kantonalen Richtplan, wo sie als
Gemeinde mit erhöhtem planerischem Handlungsbedarf aufgeführt ist (Massnahme
D_06 "Zweitwohnungen steuern" des kantonalen Richtplans 2030 [einsehbar unter:
<http://www.jgk.be.ch>, Rubriken "Raumplanung/Kantonaler Richtplan"]).
Die Einwohnergemeinde Grindelwald begründet die umstrittenen planerischen
Massnahmen damit, dass die Alpwirtschaft heute kaum noch auf Gebäude in der
Landwirtschaftszone angewiesen sei, weshalb diese in den letzten Jahren
vermehrt zu Zweitwohnungen umgebaut worden seien, was aufgrund der in Art. 24
ff. RPG vorgesehenen Ausnahmemöglichkeiten vergleichsweise einfach möglich sei.
Mit dem Erstwohnungsanteil in der Landwirtschaftszone wolle sie solche Umbauten
unterbinden oder zumindest sicherstellen, dass im Fall eines Umbaus auch
Wohnraum für Ortsansässige entstehe. Wie von der Vorinstanz dargelegt, zeigt
die Gemeinde damit auf, worin das (konkrete) öffentliche Interesse an den
planerischen Massnahmen in der Landwirtschaftszone besteht (vgl. zum Ganzen
angefochtenes Urteil E. 4.4 f.).
4.7. Zu prüfen bleibt, ob sich die angefochtenen Bestimmungen auch mit dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbaren lassen. Dieser verlangt, dass
eine Verwaltungsmassnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich ist. Dies ist zu
verneinen, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den
angestrebten Erfolg ausreicht. Des Weiteren ist eine Verwaltungsmassnahme nur
gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis wahrt zwischen dem
angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die betroffene Person bewirkt.
Ist dies nicht der Fall, ist die Massnahme nicht zumutbar (vgl. BGE 140 I 176
E. 9.3 S. 198). Insoweit ist eine Interessenabwägung vorzunehmen.
4.8. Das ZWG regelt die Zulässigkeit des Baus neuer Wohnungen sowie der
baulichen und nutzungsmässigen Änderung bestehender Wohnungen in Gemeinden mit
einem Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent (Art. 1 ZWG). Es gilt, wie
dargelegt, auch in der Landwirtschaftszone. Als neu gelten sämtliche Wohnungen,
die nach dem 11. März 2012, dem Datum der Annahme der Zweitwohnungsinitiative,
rechtskräftig bewilligt wurden. Bestehend bzw. - in der Terminologie des ZWG -
altrechtlich sind Wohnungen, wenn sie vorher rechtmässig bestanden oder
rechtskräftig bewilligt waren (Art. 10 ZWG). Altrechtliche Wohnungen sind
vorbehältlich bestehender oder künftiger Nutzungsbeschränkungen des kantonalen
oder kommunalen Rechts in der Art der Wohnnutzung frei (Art. 11 Abs. 1 ZWG).
Altrechtliche Erstwohnungen lassen sich somit zu Zweitwohnungen umnutzen.
Nach dem kommunalen Recht dürfen hingegen nur Erstwohnungen, die vor 1989
erstellt wurden, in Zweitwohnungen umgenutzt werden, auch wenn der
reglementarische Erstwohnungsanteil des Gebäudes nicht eingehalten wird (Art.
60 Abs. 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 2 GBR). Damit führt das kommunale Recht
insbesondere für Erstwohnungen, die nach dem 31. Dezember 1988 erstellt und vor
dem 11. März 2012 rechtskräftig bewilligt wurden, zu einer wesentlichen
zusätzlichen Einschränkung der Zweiwohnungsnutzung.
4.9. Die Vorinstanz hat zur Frage der Verhältnismässigkeit des mit dem
Erstwohnungsanteils verbundenen Eigentumseingriffs erwogen, im Ergebnis zeige
sich, dass die kommunalen Vorschriften zum Erstwohnungsanteil den
Zweitwohnungsbau im Verhältnis zum Bundesrecht zusätzlich einschränkten. Das
gelte namentlich für die Umnutzung von Erstwohnungen. Wie sich die Regelung der
Gemeinde im Einzelnen auswirke, müsse hier nicht abschliessend beurteilt
werden. Sie sei jedenfalls geeignet, neue Zweitwohnungen ausserhalb der
Bauzonen zu verhindern, auch wenn sie bundesrechtlich zulässig wären. Gleich
taugliche, aber mildere Massnahmen, um dieses Ziel zu erreichen, würden vom
Beschwerdeführer nicht zur Diskussion gestellt. Das öffentliche Interesse an
der Eindämmung des Zweitwohnungsbaus sei gerade in der Einwohnergemeinde
Grindelwald sehr ausgeprägt. Es sei der Gemeinde unbenommen und nicht
verfassungswidrig, dieses Interesse höher zu gewichten als die
entgegenstehenden privaten Interessen. Die mit der Erstwohnungsanteilspflicht
verbundenen Einschränkungen seien von den betroffenen Grundeigentümerinnen und
-eigentümern hinzunehmen. Die umstrittene kommunale Regelung sei somit
verhältnismässig und mit der Eigentumsgarantie vereinbar.
4.10. Die Ausführungen der Vorinstanz verletzen kein Bundesrecht und werden vom
Beschwerdeführer auch nicht substanziiert in Frage gestellt. Die kommunale
Regelung ist grundsätzlich geeignet, die Schaffung neuer Zweitwohnungen
ausserhalb der Bauzonen einzuschränken, ohne hierbei die Grenzen des
Erforderlichen zu überschreiten. Nicht zu beanstanden ist auch der Schluss der
Vorinstanz, dass die Regelung angesichts des gewichtigen öffentlichen
Interesses in der Einwohnergemeinde Grindelwald an der Einschränkung der
Zweitwohnungsnutzung (auch) in der Landwirtschaftszone für die betroffenen
Grundeigentümerinnen und -eigentümer zumutbar erscheint.
Wie sich die kommunale Regelung im Einzelnen auswirken wird, braucht im Rahmen
der abstrakten Normenkontrolle nicht abschliessend beurteilt zu werden. Die
spätere Überprüfungsmöglichkeit im konkreten Anwendungsfall ist gewährleistet.
5.
5.1. Der Beschwerdeführer bringt vor, Art. 60 Abs. 2 GBR verstosse gegen das
Rechtsgleichheitsgebot (vgl. Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot (vgl. Art.
9 BV), da Einfamilienhäuser lediglich in der Landwirtschaftszone der
Erstwohnungspflicht unterstünden.
5.2. Dem Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV kommt bei
Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte Bedeutung zu. Es genügt, dass sich
eine Planungsmassnahme auf sachliche, vertretbare Gründe stützen kann und
dementsprechend nicht willkürlich ist (vgl. BGE 142 I 162 E. 3.7.2 S. 170 mit
Hinweisen).
5.3. Nach dem bisherigen kommunalen Recht galt für Einfamilienhäuser kein
Erstwohnungsanteil. Ein solcher soll nun für Einfamilienhäuser in der
Landwirtschaftszone eingeführt werden (Art. 60 Abs. 2 GBR), währenddessen
Einfamilienhäuser in der Bauzone weiterhin davon befreit bleiben (Art. 47 Abs.
1 GBR). Wie von der Vorinstanz zutreffend ausgeführt, lässt sich diese
unterschiedliche Regelung sachlich begründen. Während die Zweitwohnungsnutzung
in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform ist und nur auf dem Ausnahmeweg
bewilligt werden kann, ist sie in Bauzonen mit erlaubter Wohnnutzung
grundsätzlich eine zulässige Nutzungsart. Bereits aus diesem Grund ist es nicht
willkürlich, Zweitwohnungen, soweit sie überhaupt noch zulässig sind, möglichst
in der Bauzone anzusiedeln. Die kommunale Regelung ist demnach auch unter dem
Gesichtswinkel des Rechtsgleichheitsgebots und des Willkürverbots nicht zu
beanstanden.
6.
6.1. Der Beschwerdeführer rügt die Kosten- und Entschädigungsregelung im
kantonalen Verfahren als willkürlich. Auch nach Auffassung der Vorinstanz sei
unbestritten, dass die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Grindelwald am
3. Dezember 2010 über keine Rechtsgrundlage verfügt habe, um die umstrittene
Reglementsrevision über den Erstwohnungsanteil in der Landwirtschaftszone zu
beschliessen. Das ZWG sei erst am 1. Januar 2016 in Kraft getreten. Die
Genehmigungsverfügung des AGR/BE vom 2. November 2011 sei deshalb rechtswidrig
gewesen und von ihm bei der JGK/BE zu Recht angefochten worden. Es sei deshalb
unhaltbar, ihn die gesamten Kosten des kantonalen Verfahrens tragen zu lassen
und ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen.
6.2. Diese Argumentation des Beschwerdeführers und sein Subeventualbegehren,
die Rückweisung auf den Kosten- und Entschädigungspunkt zu beschränken, sind
neu. In seiner Beschwerde an die Vorinstanz vom 13. Juli 2015 setzte er sich
zwar eingehend mit den damals bereits beschlossenen, aber noch nicht in Kraft
stehenden Bestimmungen des ZWG vom 20. März 2015 auseinander (insbesondere Art.
3 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 2 ZWG). Die Kosten- und Entschädigungsregelung der
JGK/BE beanstandete er jedoch nicht ausdrücklich, sondern beantragte einzig die
Nichtgenehmigung der Reglementsbestimmungen (unter Kosten- und
Entschädigungsfolge). Die Vorinstanz war nicht verpflichtet, die Kosten- und
Entschädigungsregelung der JGK/BE trotz des für den Beschwerdeführer negativen
Ausgangs des Verfahrens noch von Amtes wegen zu überprüfen.
Im vorinstanzlichen Verfahren bestand für die Vorinstanz kein Anlass, aufgrund
des neuen Rechts vom Unterliegerprinzip gemäss Art. 108 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern vom 23. Mai 1989 (VRPG/BE; BSG 155.21)
abzuweichen, da der Beschwerdeführer die neue Rechtslage selbst thematisiert
hatte. Die vorinstanzliche Kosten- und Entschädigungsregelung erweist sich
jedenfalls als vertretbar.
7.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden kann. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine
zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Einwohnergemeinde Grindelwald, der
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, dem
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem
Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. März 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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