I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.17/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
1C_17/2017
Urteil vom 23. August 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
Hans Peter Amrein,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Adrian Suter.
Gegenstand
Beschluss des Regierungsrats über die Bewilligung eines Kredits (Provisorium
Mittelschule, Uetikon am See),
Beschwerde gegen den Beschluss vom 7. Dezember 2016 des Regierungsrats des
Kantons Zürich.
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 19. September 2016 hat der Kantonsrat des Kantons Zürich der
Errichtung einer Kantonsschule in Uetikon am See für 1000 bis 1500 Schülerinnen
und Schüler zugestimmt (vgl. Amtsblatt des Kantons Zürich Nr. 39 vom 30.
September 2016, S. 38, Meldungsnummer: 169821). Der Neubau soll innert etwa
zehn Jahren erstellt werden. Weil die prognostizierten Schülerzahlen bereits ab
dem Schuljahr 2018/2019 erheblich ansteigen, plant der Regierungsrat des
Kantons Zürich auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3184 in Uetikon am See, ein
Schulraumprovisorium zu erstellen.
B.
Mit Beschluss vom 7. Dezember 2016 hat der Regierungsrat das Grundstück
Kat.-Nr. 3184 per 1. Januar 2017 zum Buchwert von Fr. 61'000.-- vom
Finanzvermögen ins Verwaltungsvermögen übertragen (Dispositiv-Ziff. I). Für die
Übertragung der Liegenschaft und die Erstellung sowie Ausstattung des
Schulraumprovisoriums hat er sodann eine gebundene Ausgabe von Fr.
18'221'000.-- bewilligt (Dispositiv-Ziff. II).
C.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 7. Dezember 2016 hat Hans Peter
Amrein am 11. Januar 2017 Beschwerde in Stimmrechtssachen ans Bundesgericht
erhoben. Er beantragt, der Beschluss des Regierungsrats vom 7. Dezember 2016
sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass der gesamte Kreditbetrag in der
Höhe von Fr. 18'221'000.-- eine neue Ausgabe darstelle.
Mit Verfügung vom 6. März 2017 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen
Abteilung das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der aufschiebenden
Wirkung abgewiesen.
Die Vorinstanz stellt Antrag auf Beschwerdeabweisung. Im weiteren
Schriftenwechsel halten der Beschwerdeführer und die Vorinstanz an ihren
Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Der Beschwerdeführer ficht einen Beschluss des Regierungsrats über die
Bewilligung einer Ausgabe von Fr. 18'221'000.-- für die Übertragung einer
Liegenschaft ins Verwaltungsvermögen und für die Erstellung und Ausstattung
eines Schulraumprovisoriums für die Kantonsschule Uetikon am See an. Die
entsprechende Ausgabe ist als gebundene bezeichnet und weder dem Kantonsrat
unterbreitet noch dem fakultativen Referendum unterstellt worden. Gegen den
Beschluss des Regierungsrats steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen ans
Bundesgericht offen, soweit der Beschwerdeführer rügt, der Beschluss sei zu
Unrecht nicht dem (fakultativen) Volksreferendum unterstellt worden (vgl. Art.
82 lit. c BGG). Gegen den angefochtenen Regierungsratsbeschluss steht kein
Rechtsmittel an eine kantonale Instanz offen (vgl. § 44 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 [VRG; LS
175.2]). Er ist somit kantonal letztinstanzlich und kann gemäss Art. 88 Abs. 1
lit. a in Verbindung mit Abs. 2 BGG direkt beim Bundesgericht angefochten
werden. Der Beschwerdeführer ist als im Kanton Zürich stimmberechtigter Bürger
zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Da auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer beantragt in seiner Replik vom 6. April 2017, es sei ein
Augenschei n an der Kantonsschule Küsnacht durchzuführen und es seien weitere
Unterlagen zu edieren. Diese Anträge sind abzuweisen, weil sich der für den
vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt mit hinreichender
Klarheit aus den Akten ergibt und nicht ersichtlich ist, inwiefern die Abnahme
weiterer Beweise zusätzliche entscheidwesentliche Erkenntnisse liefern könnte.
3.
Im Rahmen der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur
die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern
auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm-
und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (vgl.
Art. 95 BGG).
4.
4.1. Gemäss Art. 68 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV/ZH; SR 131.211) beschliesst der Regierungsrat im Rahmen des Budgets
namentlich über neue einmalige Ausgaben bis 3 Millionen Franken (lit. a) sowie
über gebundene Ausgaben (lit. c). Der Kantonsrat beschliesst mit Zustimmung der
Mehrheit aller Mitglieder über neue einmalige Ausgaben von mehr als 3 Millionen
Franken (Art. 56 Abs. 2 lit. a KV/ZH). Beschlüsse des Kantonsrats über neue
einmalige Ausgaben von mehr als 6 Millionen Franken werden zudem auf Verlangen
dem Volk zur Abstimmung unterbreitet (fakultatives Referendum; Art. 33 Abs. 1
lit. d Ziff. 1 KV/ZH). Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe die
Ausgabe von Fr. 18'221'000.-- zu Unrecht als gebundene Ausgabe eingestuft.
4.2. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als
gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach
vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben
unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen
ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die
aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis
voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur
Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt
werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den
Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache
des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in
Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere
Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine
neue Ausgabe anzunehmen (BGE 141 I 130 E. 4.1 S. 133 f. mit Hinweisen).
Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark
vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und
zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies
der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 123 I 78 E. 3b S. 81; Urteil
1C_261/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 3.1; je mit Hinweisen).
4.3. Das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Es
bestehen für die Kantone keine verbindlichen bundesrechtlichen Begriffe der
gebundenen und neuen Ausgaben. Es darf daher von der bundesgerichtlichen
Umschreibung abgewichen werden, wo sich nach der Auslegung des kantonalen
Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung
und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise
aufdrängt (BGE 141 I 130 E. 4.3 S. 134; 125 I 87 E. 3b S. 91 mit Hinweisen).
4.3.1. Gemäss § 34 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 9. Januar 2006 über
Controlling und Rechnungslegung (CRG; LS 611) gilt als Ausgabe die Verwendung
von Finanzvermögen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Als Ausgabe gilt auch
die Umwandlung von Finanz- in Verwaltungsvermögen (§ 29 Abs. 1 der
Finanzcontrollingverordnung des Kantons Zürich vom 5. März 2008 [FCV; LS
611.2]). Jede Ausgabe setzt eine Rechtsgrundlage, einen Budgetkredit und eine
Ausgabenbewilligung voraus (§ 35 Abs. 1 CRG). Die Ausgabenbewilligung erfolgt
gemäss § 36 CRG bei neuen einmaligen Ausgaben für einen bestimmten Zweck über 3
Millionen Franken und für neue wiederkehrende Ausgaben über 300'000 Franken
durch Verpflichtungskredit des Kantonsrates (lit. a), in den übrigen Bereichen
durch Beschluss des Regierungsrates (lit. b). Eine Ausgabe gilt als neu, wenn
hinsichtlich ihrer Höhe, des Zeitpunktes ihrer Vornahme oder anderer
wesentlicher Umstände eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besteht (§
37 Abs. 1 CRG). Eine Ausgabe gilt jedoch gemäss § 37 Abs. 2 CRG als gebunden,
wenn:
- sie zur Erfüllung von gesetzlich vorgeschriebenen Verwaltungsaufgaben
zwingend erforderlich ist und namentlich der Beschaffung und Erneuerung der für
die Verwaltungstätigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel dient
(lit. a);
- sie zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz
nötig ist (lit. b);
- sie für Mietverträge erforderlich ist, die zwecks Erfüllung staatlicher
Aufgaben abgeschlossen werden; vorbehalten bleiben
Finanzierungsleasinggeschäfte (lit. c);
- sie die Planungs- und Projektierungskosten zur Vorbereitung eines Vorhabens
betrifft (lit. d).
4.3.2. Die Definition von neuen und gebundenen Ausgaben gemäss § 37 CRG lehnt
sich grundsätzlich an die Rechtsprechung des Bundesgerichts an. Immerhin trifft
§ 37 Abs. 2 CRG für den Kanton Zürich eigenständige Festlegungen für besondere
Konstellationen. Im vorliegenden Verfahren ist zudem zu berücksichtigen, dass
im Kanton Zürich eine Praxis besteht, wonach es sich bei Ausgaben für die
Errichtung von Bauprovisorien, welche für die Aufrechterhaltung eines
ordnungsgemässen Schul-, Forschungs- bzw. Spitalbetriebs erforderlich sind,
grundsätzlich um gebundene Ausgaben handelt (vgl. die Beschlüsse des
Regierungsrats 986/2011 vom 17. August 2011, 967/2013 vom 3. September 2013,
101/2015 vom 4. Februar 2015 sowie 824/2015 vom 26. August 2015 über die
Bewilligung gebundener Ausgaben für die Erstellung eines Schulhausprovisoriums
der Kantonsschule Glattal in Uster, die Einrichtung eines OP-Provisoriums am
Polikliniktrakt des Kantonsspitals Winterthur, die Errichtung des Modulbaus
SUED II im Park des Universitätsspitals sowie einen provisorischen Büro- und
Laborbau für das Institut für Medizinische Mikrobiologie der Universität
Zürich). Zwar knüpft der Regierungsrat auch in diesen Fällen an das Kriterium
der (fehlenden) verhältnismässig grossen Handlungsfreiheit an. Er
berücksichtigt insoweit jedoch auch betriebliche und organisatorische Vorteile,
welche vernünftigerweise für den Standort eines Bauprovisoriums in der Nähe des
definitiven Standorts sprechen.
5.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, dass es sich bei der Ausgabe für das
Schulraumprovisorium für die Kantonsschule Uetikon am See um eine neue Ausgabe
handle, da eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit bestehe. So sei ein
Schulraumprovisorium nicht (zwingend) erforderlich (vgl. E. 5.1), zudem bestehe
Handlungsspielraum in Bezug auf den Standort (vgl. E. 5.2) und auf die Grösse
bzw. die Kosten des Schulraumprovisoriums (vgl. E. 5.3).
5.1.
5.1.1. Der Kanton Zürich hat gemäss § 1 Abs. 1 des Mittelschulgesetzes vom 13.
Juni 1999 (MSG; LS 413.21) für die Ausbildung von Mittelschülerinnen und
Mittelschülern zu sorgen und die dafür notwendigen Schulen zu führen.
Der Regierungsrat erachtet die Errichtung eines Schulraumprovisoriums als
erforderlich, damit zeitgerecht genügend Schulraum für die prognostizierten
Schülerzahlen an den Mittelschulen im Kanton Zürich zur Verfügung stehe. Für
die Schülerzahlen stützt sich der Regierungsrat einerseits auf Prognosen des
statistischen Amts des Kantons Zürich aus dem Jahr 2012, wonach der vorhandene
Mittelschulraum bestenfalls noch bis zum Jahr 2020 ausreiche. Nachfolgende
Prognosen des statistischen Amts hätten allerdings ergeben, dass die
Schülerzahlen schon auf das Schuljahr 2018/2019 erheblich ansteigen werden. Der
Regierungsrat könne die Zahl der Mittelschülerinnen und Mittelschüler nicht
beeinflussen. Ohne Errichtung eines Schulraumprovisoriums gebe es im Kanton ab
dem Schuljahr 2018/2019 und in den folgenden Schuljahren nicht mehr genügend
Mittelschulraum.
Zwar werde in nächster Zeit mehr Mittelschulraum geschaffen: Geplant seien eine
neue Mittelschule in Uster (bezugsbereit voraussichtlich im Mai 2019), ein
Ausbau der Mittelschule Zürich Nord in Zürich (bezugsbereit frühestens 2024/
2025), eine neue Mittelschule in Uetikon am See (bezugsbereit frühestens 2028/
2029), eine Erweiterung der Mittelschule Limmattal in Urdorf (bezugsbereit
frühestens 2022/2023) sowie eine neue Mittelschule am linken Ufer des
Zürichsees (bezugsbereit jedenfalls später als 2019/2020). Die neuen
Mittelschulen und Erweiterungsbauten seien auf das Schuljahr 2018/2019
allerdings noch nicht bezugsbereit. Ausserdem stünden bei mehreren bestehenden
Mittelschulen (Rämibühl, Zürich Nord, Freudenberg, Enge, Zürcher Oberland,
Küsnacht) Sanierungen an, welche den Mittelschulraum in den kommenden Jahren
zusätzlich beschränken würden. Hinzu komme, dass dem Kanton die von der
Mittelschule Stadelhofen genutzte Villa Hohenbühl ab 2019/2020 nicht mehr zur
Verfügung stehe. Um ab dem Schuljahr 2018/2019 genügend Mittelschulraum zur
Verfügung stellen zu können, müsse umgehend mit der Beschaffung von
zusätzlichem Mittelschulraum begonnen werden. Kurzfristig könne neuer
Mittelschulraum in der erforderlichen Grössenordnung nur mit dem Bau eines
Provisoriums bereitgestellt werden. Aufgrund der zeitlichen Dringlichkeit und
dem gesetzlich verankerten Anspruch der Bevölkerung auf genügend
Mittelschulraum bestehe keine Handlungsfreiheit in Bezug auf die Frage, ob ein
Schulraumprovisorium erforderlich sei.
5.1.2. Der Beschwerdeführer bestreitet zwar, dass der bestehende
Mittelschulraum ab dem Jahr 2018/2019 nicht mehr ausreiche. Er legt aber nicht
dar und es ist nicht ersichtlich, inwiefern der Regierungsrat den Sachverhalt
diesbezüglich offensichtlich unrichtig festgestellt haben sollte, weshalb von
den Prognosen und den weiteren tatsächlichen Feststellungen des Regierungsrats
auszugehen ist (vgl. Art. 97 Abs. 1 i.V.m. Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG). Unter
diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat davon
ausging, das kantonale Recht verpflichte den Kanton, auf das Schuljahr 2018/
2019 hin und für die darauf folgenden Schuljahre neuen, provisorischen
Mittelschulraum zu schaffen.
5.2. Was den geplanten Standort des Schulraumprovisoriums in Uetikon am See
angeht, macht der Beschwerdeführer geltend, ein Provisorium könne auch anderswo
errichtet werden, z.B. in Küsnacht, der Stadt Zürich oder in Wetzikon. Denkbar
seien auch mehrere Provisorien an verschiedenen Orten.
5.2.1. Der Regierungsrat kommt dagegen zum Schluss, auch hinsichtlich des
Standorts des Schulraumprovisoriums bestehe keine bzw. jedenfalls keine
verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit. Er begründet dies in seiner
Beschwerdeantwort vom 27. Februar 2017 einerseits damit, dass kein alternativer
Standort zur Verfügung stehe, jedenfalls keiner, an dem der Schulbetrieb
bereits ab dem Schuljahr 2018/2019 aufgenommen werden könne. Der Kanton Zürich
verfüge über keine geeigneten Grundstücke, auf welchen sich kurzfristig ein
Provisorium errichten lasse und die Errichtung eines Provisoriums auf einem
nicht im Eigentum des Kantons stehenden Grundstück auf das Schuljahr 2018/2019
hin sei ausgeschlossen. Die bestehenden Mittelschulen in Zürich, Wetzikon oder
Küsnacht fielen als mögliche Standorte für ein Schulraumprovisorium wegen
fehlender Landreserven, mangels geeigneter Verkehrsverbindungen bzw. aus
Gründen des Denkmalschutzes ebenfalls ausser Betracht. An einem Ort, wo noch
keine Mittelschule bestehe und auch keine geplant sei, erscheine es sodann
unmöglich, das Einverständnis der Gemeinde für die Errichtung eines
Provisoriums zu erhalten.
Andererseits argumentiert der Regierungsrat damit, dass die Errichtung eines
Provisoriums in Uetikon am See eine notwendige Voraussetzung dafür darstelle,
dass der Schulbetrieb in der neuen Mittelschule in derselben Gemeinde dereinst
mit 1'000 bis 1'500 Mittelschülerinnen und Mittelschülern aufgenommen werden
könne. Die Errichtung des Provisoriums in Uetikon am See ermögliche es, einen
Teil des Personals für die Schulkommission, die Schulleitung und den Unterricht
frühzeitig standortgebunden zu rekrutieren bzw. das Personal über die Jahre
hinweg laufend aufzustocken. Ausserdem ermögliche ein Provisorium an diesem
Standort, im Schuljahr 2018/2019 mit relativ geringen Schülerzahlen zu starten
und die Schülerzahlen im Laufe der Jahre zu erhöhen, womit sichergestellt
werde, dass die neue Mittelschule trotz freier Schulwahl der Mittelschülerinnen
und Mittelschüler dereinst mit hoher Auslastung den Betrieb aufnehmen könne.
5.2.2. Der Regierungsrat hat überzeugend dargetan, weshalb sich ein anderer
geeigneter Standort für die Errichtung des Schulprovisoriums, an welchem der
Schulbetrieb bereits ab dem Schuljahr 2018/2019 aufgenommen werden könnte, kaum
finden liesse. Namentlich hat er nachvollziehbar ausgeführt, weshalb die vom
Beschwerdeführer vorgeschlagenen Standorte nicht in Frage kommen. Dem
Beschwerdeführer ist zwar zuzugestehen, dass - selbst angesichts der zeitlichen
Dringlichkeit - kein strikter Nachweis dafür geliefert wurde, dass es sich beim
für das Provisorium geplanten Standort um den einzigen denkbaren Standort für
zusätzlichen Schulraum handelt. Der Regierungsrat hat indessen einleuchtend
begründet, dass gewichtige betriebliche und organisatorische Gründe dafür
sprechen, das Provisorium in der Nähe der geplanten neuen Mittelschule und
damit ebenfalls in Uetikon am See zu errichten. Zu Recht hat er in diesem
Zusammenhang auch berücksichtigt, dass der geplante Standort des Provisoriums
es ermöglicht, den Schulbetrieb am definitiven Standort dereinst mit hoher
Auslastung aufzunehmen, was angesichts der gemäss den aktuellen Prognosen
weiter stark ansteigenden Schülerzahlen erforderlich sein wird. Es sprechen
somit verschiedene gewichtige Gründe dafür, das Bauprovisorium am geplanten
Standort in Uetikon am See zu errichten. Angesichts der offenkundigen Vorteile
des geplanten Standorts gegenüber allfälligen theoretisch denkbaren, anderen
Standorten ist mit Blick auf die in E. 4.3.2 hiervor erwähnte kantonale Praxis
nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat zum Schluss gekommen ist, es
bestehe auch hinsichtlich des Standorts des geplanten Schulraumprovisoriums
verhältnismässig wenig Handlungsfreiheit.
5.2.3. Hinzu kommt, dass der Regierungsrat bereits in seinem Antrag an den
Kantonsrat vom 16. März 2016 zum Beschluss des Kantonsrates über die Errichtung
einer Kantonsschule in Uetikon am See über seine Pläne informierte, in einem
Provisorium in Uetikon am See ab dem Schuljahr 2018/2019 den Schulbetrieb
aufzunehmen. Anlässlich der Debatte im Kantonsrat zum Beschluss vom 19.
September 2016 wurde die Frage des Standorts des Provisoriums denn auch von
mehreren Kantonsrätinnen und Kantonsräten angesprochen, worauf die Vertreterin
des Regierungsrats erklärte, weshalb es sinnvoll sei, das Provisorium und die
definitive Kantonsschule am gleichen Ort zu errichten. Indem der Kantonsrat in
der Folge der Errichtung der Kantonsschule in Uetikon am See zustimmte, hat er
die Standortfrage für das Provisorium im Wesentlichen bereits vorentschieden.
5.3. Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, dass es kostengünstigere bauliche
Varianten gebe sowie die Möglichkeit, das Provisorium grösser oder kleiner
auszugestalten. So könnten beispielsweise an der provisorischen Mittelschule
weniger Maturitätsprofile angeboten werden, was zu Einsparungen im Raumprogramm
führen würde.
Aus Sicht des Regierungsrats wird die Mindestgrösse des Provisoriums im
Wesentlichen durch die Schülerzahl-Prognosen vorbestimmt. Die geplante Grösse
des Provisoriums stelle einerseits das Minimum dar, um genügend Mittelschulraum
für die ab dem Schuljahr 2018/2019 erwarteten Mittelschüler und -schülerinnen
zur Verfügung zu stellen und andererseits ein genügend grosses Angebot an
Maturitätsprofilen anbieten zu können. Ein grösseres Raumprogramm falle
hingegen mangels Notwendigkeit ohnehin ausser Betracht. Es bestehe keine
Alternative zum Modulbau, da es keine kostengünstigeren baulichen Varianten
gebe und zudem nur mit dem Modulbau rechtzeitig bis zum Schuljahr 2018/2019 der
benötigte Schulraum zur Verfügung gestellt werden könne. Die sonstigen Kosten
(Grundstücks- und Vorbereitungsarbeiten, Kosten für die Betriebseinrichtungen,
die Umgebung und die Baunebenkosten) seien durch die Lage und die
Beschaffenheit des Grundstücks vorbestimmt.
Die Ausführungen des Regierungsrats sind überzeugend. Bauprojekte ab einer
gewissen Grösse bringen zwar zwangsläufig gewisse Handlungsspielräume mit sich,
da in gestalterischer als auch in konzeptioneller Hinsicht im Einzelnen stets -
zumindest theoretisch - unterschiedliche Optionen denkbar sind (vgl. Urteil
1C_35/2012 vom 4. Juni 2012 E. 4.6). Der Beschwerdeführer vermag allerdings
nicht dazutun und es ist nicht ersichtlich, wie der benötigte Mittelschulraum
am vorgesehenen Standort wesentlich kostengünstiger als mittels des geplanten
Modulbaus geschaffen werden könnte. Selbst wenn der Verzicht auf einzelne
Maturitätsprofile zu gewissen Einsparungen im Raumprogramm führen könnte,
hielten sich diese in untergeordnetem Rahmen und liesse sich daraus unter den
gegebenen Umständen keine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit ableiten,
welche die Ausgabe als neu im Sinne von § 37 Abs. 1 CRG erscheinen liesse.
5.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schaffung von neuem Mittelschulraum
gestützt auf § 1 Abs. 1 MSG erforderlich ist und der Regierungsrat annehmen
durfte, es bestehe keine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit hinsichtlich
des Standorts und der Grösse des Bauvorhabens. Damit ist die Ausgabe für das
Schulraumprovisorium nicht neu im Sinne von Art. 37 Abs. 1 CRG. Demnach durfte
der Regierungsrat den entsprechenden Kredit von Fr. 18'221'000.-- als gebundene
Ausgabe bezeichnen, ohne die politischen Rechte der Stimmbürger zu verletzen.
Damit kann offenbleiben, ob die umstrittene Ausgabe - wie der Regierungsrat
erst in seiner Beschwerdeantwort vom 27. Februar 2017 geltend macht - schon
deshalb als gebundene Ausgabe zu behandeln wäre, weil sie im Sinne von § 37
Abs. 2 lit. a CRG der Beschaffung von für die Verwaltungstätigkeit
erforderlichen sachlichen Mitteln diene.
6.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Regierungsrat des Kantons
Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. August 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Mattle
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