I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.170/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_170/2017
Urteil vom 7. September 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
B.A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Daniel Kunz,
gegen
Amt für Umwelt des Kantons Thurgau, Bahnhofstrasse 55, 8510 Frauenfeld,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude,
Promenade, Postfach, 8510 Frauenfeld,
Politische Gemeinde Salmsach,
Arbonerstrasse 8, 8599 Salmsach.
Gegenstand
Umweltschutz; Kostenverteilung für die Untersuchung eines belasteten
Standorts,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 1. Februar 2017 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Thurgau.
Sachverhalt:
A.
Der Standort Register Nr. 4441 S 01 auf den Liegenschaften Gbbl. Nrn. 554, 556
und 557 in Salmsach war seit 1992 im Verdachtsflächenplan erfasst, bevor er mit
Entscheid des Amts für Umwelt des Kantons Thurgau vom 19. März 2012 als
belasteter Standort in den kantonalen Kataster der belasteten Standorte
eingetragen wurde. Im Entscheid wurde unter anderem ausgeführt, die drei
Parzellen befänden sich im Gewässerschutzbereich Ao zum Schutz der
Wasserqualität oberirdischer Gewässer (vgl. Art. 29 Abs. 1 lit. b der
Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 [GSchV; SR 814.201]) in
unmittelbarer Nähe des Bodensees und des Flusses Aach. Die Untersuchung müsse
aufgrund der vorliegenden Erkenntnisse (direkte Entwässerung in
Oberflächengewässer) prioritär angeordnet werden. Die Liegenschaft Gbbl. Nr.
555 wurde mit Verfügung vom 25. September 2014 ebenfalls in den kantonalen
Kataster der belasteten Standorte eingetragen.
Im Auftrag der Politischen Gemeinde Salmsach wurden ab Dezember 2011
historische und technische Untersuchungen durchgeführt (Voruntersuchung gemäss
Art. 7 der Verordnung vom 26. August 1998 über die Sanierung von belasteten
Standorten [Altlasten-Verordnung, AltlV; SR 814.680]). Gemäss der historischen
Untersuchung wurden die erwähnten, nunmehr im Eigentum der Politischen Gemeinde
Salmsach respektive des Kantons Thurgau stehenden Liegenschaften zwischen
Bahnlinie und Bodensee zwischen 1891 und 1984 von verschiedenen Unternehmen
genutzt. Auf der Liegenschaft Gbbl. Nr. 554, welche rund die Hälfte der
betroffenen Fläche ausmacht, war die Kollektivgesellschaft C.A.________ von
1947 bis 1948 tätig. Anschliessend wurde das Grundstück bis Mitte 1972 von der
Einzelfirma D.A.________ und ab diesem Zeitpunkt von der E.A.________ AG
genutzt. Letztere wurde 1998 in B.A.________ AG umbenannt.
Als belastungsrelevante Tätigkeiten wurden in der Untersuchung unter anderem
erwähnt, dass auf dem nördlichen Teil des Kiesplatzes auf der Liegenschaft
Gbbl. Nr. 554 alte Maschinenteile mechanisch von Rost befreit und danach mit
Rostschutzfarbe grundiert wurden. Bei der mechanischen Metallverarbeitung kamen
kleine Mengen und von Hand aufgetragene Schmier- und Kühlmittel zum Einsatz. Im
südöstlichen Teil des Grundstücks wurden Maschinenteile von Hand gereinigt und
entfettet. Dabei wurden möglicherweise auch CKW-haltige Reinigungsmittel
verwendet. Zudem fielen in der eigenen Schmiede geringe Mengen an Schlacke an,
welche teilweise auf dem Gelände entsorgt wurden.
Für die Voruntersuchung gemäss Art. 7 AltlV und die darauf folgende
Detailuntersuchung nach Art. 14 AltlV machte die Politische Gemeinde Salmsach
Kosten in der Höhe von insgesamt Fr. 47'221.95 geltend.
B.
Mit Entscheid des kantonalen Amts für Umwelt vom 13. April 2016 wurde die
B.A.________ AG verpflichtet, 17 % der angefallenen Untersuchungskosten
(Voruntersuchung und Detailuntersuchung) von Fr. 47'221.95, ausmachend Fr.
8'027.75, zu übernehmen (Dispositiv-Ziffern 1 und 2). Gleichzeitig wurde
entschieden, dass die Verteilung der Kosten für die Sanierung des Standorts in
einem separaten Verfahren festgelegt werde (Dispositiv-Ziffer 3). In der
Entscheidbegründung erwog das Amt für Umwelt, die B.A.________ AG habe die
Verhaltensstörereigenschaft und die damit verbundenen Pflichten am Betrieb bzw.
Betriebsteil, welcher eine Belastung verursacht habe, übernommen. Die
Kollektivgesellschaft C.A.________, die Einzelfirma D.A.________ und auch die
E.A.________ AG hätten den gleichen Zweck verfolgt, nämlich die Fabrikation von
und den Handel mit Holzbearbeitungsmaschinen, und zwar am selben Ort; überdies
sei stets A.________ beteiligt gewesen. Die B.A.________ AG müsse sowohl den
Verhaltensstöreranteil der Kollektivgesellschaft C.A.________ von 1 % als auch
jenen der Einzelfirma D.A.________ von 18 % tragen, was bei einem Anteil von 90
% für die Verhaltensstörer (und 10 % für die Zustandsstörer) einem Endanteil
von 17 % entspreche. Die übrigen Verhaltensstörer existierten nicht mehr;
Hinweise auf Rechtsnachfolger gebe es keine. Die auf diese Unternehmen
entfallenden Kostenanteile von insgesamt 81 % des Verhaltensstöreranteils (bzw.
73 % der Gesamtkosten) seien als Ausfallkosten je zur Hälfte vom Kanton Thurgau
und von der Politischen Gemeinde Salmsach zu tragen (vgl. § 24 des kantonalen
Gesetzes vom 4. Juli 2007 über die Abfallwirtschaft [Abfallgesetz/TG; RB/TG
814.04]).
Gegen diesen Entscheid erhob die B.A.________ AG am 3. Mai 2016 Rekurs, welchen
das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 20.
September 2016 abwies.
Diesen Entscheid focht die B.A.________ AG am 11. Oktober 2016 mit Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau an. Dieses wies die Beschwerde mit
Urteil vom 1. Februar 2017 ab.
C.
Mit Eingabe vom 20. März 2017 führt die B.A.________ AG Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit den Anträgen,
das angefochtene Urteil aufzuheben und sie von der Kostentragungspflicht
betreffend die Untersuchung des Standorts Register Nr. 4441 S 01 zu befreien.
Die Vorinstanz, das Departement für Bau und Umwelt und das Amt für Umwelt
beantragen die Beschwerdeabweisung. Die Politische Gemeinde Salmsach hat sich
nicht vernehmen lassen. Das Bundesamt für Umwelt BAFU kommt in seiner
Stellungnahme an das Bundesgericht vom 16. Juni 2017 zum Schluss, der
angefochtene Entscheid stehe in Einklang mit dem Bundesumweltrecht.
Die Beschwerdeführerin hält an ihrem Standpunkt und an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Beim angefochtenen Urteil der Vorinstanz handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Entscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit
(vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG).
Verfahrensgegenstand bildet die Aufteilung der abschliessend festgesetzten
Untersuchungskosten (Voruntersuchung und Detailuntersuchung). Die Verteilung
der Kosten für eine allfällige Sanierung des Standorts wurde demgegenüber in
ein separates Verfahren verwiesen. Es liegt somit ein Endentscheid im Sinne von
Art. 90 BGG vor. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen, ist als kostentragungspflichtige ehemalige Grundeigentümerin
durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie ist zur Beschwerdeführung
berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG).
2.
Gemäss Art. 32c Abs. 1 USG (SR 814.01) sorgen die Kantone dafür, dass Deponien
und andere durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu
schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr besteht,
dass solche Einwirkungen entstehen.
Nach Art. 32d USG trägt der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen
zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte (Abs. 1). Sind
mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren
Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die
Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des
Standorts beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der
gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte (Abs. 2). Das
zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht
ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind (Abs. 3).
Die Rechtsprechung stellt für die Umschreibung des Verursacherbegriffs auf den
polizeirechtlichen Störerbegriff ab (BGE 139 II 106 E. 3 S. 108 ff.). Der
Begriff des in die Kostenverteilung einzubeziehenden Verursachers nach Art. 32d
USG erfasst in Anlehnung an den polizeirechtlichen Störerbegriff sowohl den
Verhaltensstörer, der den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter
seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter unmittelbar verursacht hat,
als auch den Zustandsstörer, der über die Sache, die den ordnungswidrigen
Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat. Abgrenzungskriterium
ist, analog zum Störerprinzip, die sog. Unmittelbarkeitstheorie. Nur wer eine
Massnahme unmittelbar verursacht hat, gilt als kostenpflichtiger
Verhaltensstörer bzw. -verursacher (vgl. Urteil 1C_418/2015 vom 25. April 2016
E. 2.1 f., nicht publ. in: BGE 142 II 232, aber in: URP 2016 S. 449).
Das Verursacherprinzip ist ein Kostenzurechnungsprinzip und bezweckt nicht die
Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens. Eine Rechtswidrigkeit der
Verursachungshandlung ist daher nicht erforderlich. Die Bedeutung des
Verursacherprinzips liegt gerade darin, dass es - im Gegensatz zum
Haftpflichtrecht - auch Umweltbeeinträchtigungen erfasst, welche die
Rechtsordnung an sich duldet (BGE 142 II 232 E. 3.4 S. 236). Die Pflicht zur
Sanierung von Altlasten und zur Tragung der Kosten besteht folglich unabhängig
davon, ob die entsprechende Handlung zur Zeit der Verursachung dem Stand der
Technik entsprach und behördlich bewilligt war (Urteil 1C_18/2016 vom 6. Juni
2016 E. 3.2.2, in: URP 2016 S. 496).
3.
Umstritten und zu prüfen ist vorliegend, ob die Beschwerdeführerin als
Nachfolgebetrieb von Verhaltensverursachern für die Kosten der Untersuchung
eines belasteten Standortes belangt werden kann. Das Verhältnis der Aufteilung
der Kosten zwischen den Zustandsverursachern (Politische Gemeinde Salmsach
respektive Kanton Thurgau als Eigentümer der betroffenen Parzellen) und den
Verhaltensverursachern von 10 % zu 90 %, die anteilsmässige Verteilung unter
den Verhaltensverursachern sowie die Höhe der Kosten waren dagegen nicht
Gegenstand des kantonalen Rekurs- und Beschwerdeverfahrens und werden auch im
Verfahren vor Bundesgericht nicht beanstandet.
3.1. Die Beschwerdeführerin bringt vor, im Jahr 1972 sei keine
Geschäftsübernahme, sondern nur eine Singularsukzession erfolgt. Der Nachweis,
dass die E.A.________ AG, Maschinenbau, neben Aktiven auch unbekannte Passiven
der Einzelfirma D.A.________ übernommen habe, sei nicht erbracht.
3.2. Nach Rechtsprechung und Literatur ist für die Rechtsnachfolge bei
Verhaltensverursachern zwischen Singular- und Universalsukzession zu
unterscheiden.
Die Kostenpflicht des Verhaltensverursachers verbleibt im Fall einer
Singularsukzession als persönliche Schuld bei diesem und geht nicht auf den
Rechtsnachfolger über (BGE 139 II 106 E. 5.3.1 S. 116). Im Fall der
Universalsukzession hingegen kann die Kostenpflicht des Verhaltensverursachers
durch Erbgang oder bei Vermögens- oder Geschäftsübernahme auf den
Rechtsnachfolger übergehen, so bei der Geschäftsübertragung mit Aktiven und
Passiven gemäss aArt. 181 OR (vgl. BGE 142 II 232 E. 6.3 S. 240; 139 II 106 E.
5.3.2 S. 116 f. insb. mit Hinweis auf HANS U. LINIGER/CURDIN CONRAD,
Altlastenrechtliche Störerhaftung und Rechtsnachfolge bei
Unternehmenstransaktionen, in: Liber amicorum für Rudolf Tschäni, 2010, S. 229
ff., insb. S. 237 ff.). Die analoge Anwendung von aArt. 181 OR hat für
altlastenrechtliche Kostenansprüche zur Folge, dass die mit dem übertragenen
Geschäft verbundenen und vor dem Zeitpunkt der Schuldübernahme begründeten
Schulden als öffentlich-rechtliche Pflichten auf den Übernehmer übergehen. Eine
Übertragung der Kostentragungspflicht des Verhaltensverursachers von einem
Einzelunternehmer auf eine Gesellschaft setzt somit eine Geschäfts- bzw.
Betriebsübergabe, mithin die Übertragung sämtlicher Aktiven sowie insbesondere
auch den Übergang sämtlicher Passiven gestützt auf aArt. 181 OR voraus.
3.3.
3.3.1. Wie dem Handelsregister zu entnehmen ist, wurde die
Kollektivgesellschaft C.A.________ am 13. März 1947 gegründet und am 10. August
1948 aufgelöst. Die Aktiven und Passiven wurden von der Einzelfirma
D.A.________ übernommen, welche das Grundstück weiter nutzte. Am 15. Mai 1972
wurde die E.A.________ AG gegründet, die die Tätigkeit weiterführte. Sie
beabsichtigte gemäss Handelsregisterauszug, nach der Gründung von der
Einzelfirma D.A.________ Waren und angefangene Arbeiten, Maschinen und
Werkzeuge sowie den Goodwill für Organisation und Kundschaft zusammen für total
Fr. 100'000.-- zu erwerben. Am 8. Juni 1972 wurde die Einzelfirma D.A.________
infolge Geschäftsverkaufs im Handelsregister gelöscht und die E.A.________ AG
eingetragen. 1998 wurde die E.A.________ AG in B.A.________ AG umbenannt.
In § 2 der Statuten der E.A.________ AG wurde festgehalten, dass "die
Gesellschaft beabsichtigt, von der Einzelfirma D.A.________, Salmsach, Waren
und angefangene Arbeiten im Werte von Fr. 45'000.--, Maschinen und Werkzeuge
von Fr. 45'000.-- käuflich zu erwerben, sowie eine Goodwillleistung von Fr.
10'000.-- zu erbringen". Beim Übernahmepreis von Fr. 100'000.-- handelte es
sich gemäss § 3 der Statuten um das gesamte Aktienkapital, welches in die
Übernahme des Betriebs von A.________ investiert wurde. A.________ war
ausserdem Aktionär und Verwaltungsrat der neu gegründeten Gesellschaft.
3.3.2. In ihrem Schreiben vom 25. Juni 2015 an das Amt für Umwelt führte die
Beschwerdeführerin sodann Folgendes aus: "Die E.A.________ AG hat soweit wie
möglich die Produktion von Holzbearbeitungs-Maschinen in Sonderkonstruktion
fortgeführt. Dabei wurde aber schon damals auf eine umweltfreundliche
Arbeitsweise geachtet. Die von unserem Vorgänger rund um die Halle stehenden
Trägerabschnitte wurden nach und nach entsorgt, der eingebrochene Holzboden im
südlichen Hallenteil erneuert. Auch wurde nur mit neuwertigem Material
gearbeitet, sodass ein mechanisches Entrosten, wie dies bei unserem Vorgänger
üblich war, entfallen konnte. Die Maschinenteile wurden auch nicht mehr im
Farbspritz-Verfahren grundiert sondern durch Anstrich und Rollen lackiert, um
Farbnebel zu verhindern. Für die metallischen Abfälle (Späne und
Sägeabschnitte) stand eine Mulde der Firma F.________ bereit. Der kleine Anteil
an Restmüll wurde über die örtliche Müllabfuhr beseitigt."
Wie die Vorinstanz zu Recht geschlossen hat, ergibt sich aus diesen
Ausführungen, dass die Beschwerdeführerin selber davon ausgeht, dass die
E.A.________ AG die Einzelfirma D.A.________ übernommen hat. Zudem waren sich
die Verantwortlichen der E.A.________ AG gewisser durch die Tätigkeit des
übernommenen Betriebs verursachter Umweltbeeinträchtigungen durchaus bewusst.
3.3.3. Gestützt auf diese tatsächlichen Feststellungen (vgl. E. 3.3.1 und 3.3.2
hiervor) hat die Vorinstanz zutreffend gefolgert, dass eine Geschäftsübernahme
im Sinne von aArt. 181 OR erfolgt ist.
4.
4.1. Die Beschwerdeführerin rügt, im Zeitpunkt der Betriebsübergaben 1948 und
1972 habe keine rechtliche Grundlage für eine Sanierungs- und
Kostentragungspflicht bestanden. Eine Rechtsgrundlage sei erstmals mit Art. 12
des Bundesgesetzes vom 16. März 1955 über den Schutz der Gewässer gegen
Verunreinigung (AS 1956 1533; aGSchG [1955]; Inkrafttreten am 1. Januar 1957)
geschaffen worden. Indes gehe die Vorinstanz fälschlicherweise von einer
Bedrohung für die Gewässer aus. Der Standort liege zwar in der Nähe des
Bodensees, eine Sanierungspflicht würde jedoch auch fernab jedes Gewässers
bestehen, da einzig das Schutzgut Boden betroffen sei. Art. 12 aGSchG (1955)
könne somit nicht als Grundlage für eine bereits damals bestehende Sanierungs-
und Kostentragungspflicht herangezogen werden.
4.2. Die Vorinstanz hat erwogen, mit Art. 12 aGSchG (1955) habe eine genügende
Rechtsgrundlage bestanden, um negative Auswirkungen auf die Gewässer zu
verhindern. Die Tätigkeiten der Einzelfirma D.A.________ von 1948 bis 1972
seien in unmittelbarer Nähe zum Bodensee und zur Aach erfolgt.
Das BAFU teilt die Auffassung der Vorinstanz, wonach Art. 12 aGSchG (1955) im
zu beurteilenden Fall eine hinreichende Rechtsgrundlage bildet, um eine Haftung
der Beschwerdeführerin als Verhaltensverursacherin zu begründen.
4.3. Das Bundesgericht hat unter Hinweis auf die Lehre erwogen, dass die
Kostenpflicht bei der Übernahme eines Geschäfts mit Aktiven und Passiven gemäss
aArt. 181 OR nur übergeht, wenn im Zeitpunkt der Übernahme eine Rechtsgrundlage
für die Haftung bestand (vgl. Urteil 1C_18/2016 vom 6. Juni 2016 E. 4.4, in:
URP 2016 S. 496; siehe auch Jean-Baptiste Zufferey/Isabelle Romy, Die
finanzielle Verantwortlichkeit von Gesellschaften innerhalb von
Wirtschaftsgruppen für die Sanierungskosten von Altlasten, 2008, S. 24 f.).
Weiter hat das Bundesgericht entschieden, dass Art. 12 aGSchG (1955) eine
solche hinreichende gesetzliche Grundlage bildet, um den Verursacher von
Verunreinigungen des Grundwassers zur Kostentragung zu verpflichten. Denn nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 12 aGSchG (1955) sind Zustands-
und Verhaltensstörer verpflichtet, die Kosten für Massnahmen der Behörden zur
Abwehr bzw. Behebung von Gewässerverunreinigungen zu tragen (BGE 91 I 295 E. 3b
S. 302 f.). Mit Art. 8 des Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 (AS 1972
950; aGSchG [1971]; Inkrafttreten am 1. Juli 1972) wurde diese auf der
Auslegung von Art. 12 aGSchG (1955) basierende Praxis schliesslich explizit im
Gesetz verankert (vgl. Botschaft vom 26. August 1970 zu einem neuen
Gewässerschutzgesetz, BBl 1970 II 446 f.; siehe zum Ganzen Urteil 1C_18/2016
vom 6. Juni 2016 E. 4.4, in: URP 2016 S. 496). In BGE 142 II 232 E. 6.4.1 S.
240 f. hielt das Bundesgericht hierzu fest, dass Art. 8 aGSchG (1971) eine
ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Überwälzung von Kosten im
Zusammenhang mit behördlichen Ersatzvornahmen darstellt, sofern die von den
Ablagerungen ausgehende Umweltgefährdung ein Gewässer betraf (siehe ferner auch
BGE 139 II 106 E. 3.3 S. 112). Dabei beurteilt sich die Frage, ob die
Voraussetzung einer Sanierungspflicht gegeben ist, nach heutigem Wissensstand.
Sofern eine Umweltbehörde heute zum Ergebnis kommt, dass von einem belasteten
Standort eine Gewässergefährdung ausgeht und das aGSchG (1955) oder das aGSchG
(1971) im massgeblichen Zeitpunkt - vorliegend im Zeitpunkt der
Geschäftsübernahmen - bereits in Kraft war, ist diese Voraussetzung erfüllt
(vgl. BGE 142 II 232 E. 6.4.1 S. 240 f. und den Kommentar von Denis Oliver
Adler, Aktuelle Entwicklungen im Altlastenrecht: Neue Urteile des
Bundesgerichts, URP 2016 S. 520 f.).
Vor Inkrafttreten des aGSchG (1955) untersagte bereits Art. 21 des
Bundesgesetzes betreffend die Fischerei vom 21. Dezember 1888 (BBl 1889 I 44),
Stoffe, die auf Grund ihrer Zusammensetzung oder ihrer Menge den Fisch- oder
Krebsbestand schädigen könnten, mittelbar oder unmittelbar in die Fischgewässer
"einzuwerfen oder einfliessen zu lassen" (vgl. hierzu auch Zufferey/Romy,
a.a.O., S. 25). Das aGSchG (1955) hat diesen Schutz auf alle Gewässer (nicht
nur die Fischgewässer) ausgedehnt. So umfasst der Geltungsbereich alle ober-
und unterirdischen natürlichen und künstlichen, öffentlichen und privaten
Gewässer mit Einschluss der Quellen (Art. 1 aGSchG [1955]). Zugleich wurde mit
Art. 12 aGSchG (1955) im Bereich des Gewässerschutzes erstmals eine gesetzliche
Grundlage für die Überwälzung von Kosten im Zusammenhang mit behördlichen
Ersatzvornahmen geschaffen.
4.4. Im Zeitpunkt der Übernahme der Kollektivgesellschaft C.A.________ durch
die Einzelfirma D.A.________ im Jahr 1948 war Art. 12 aGSchG (1955) noch nicht
in Kraft. Indem die Vorinstanz die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf diese
Bestimmung dazu verpflichtet hat, den Verhaltensverursacheranteil von 1 % der
1948 aufgelösten Kollektivgesellschaft C.A.________ zu tragen, hat sie
Bundesrecht verletzt.
4.5. Zu klären ist, ob Art. 12 aGSchG (1955), welcher im Zeitpunkt der
Übernahme der Einzelfirma D.A.________ durch die E.A.________ AG im Mai / Juni
1972 noch in Kraft war, im zu beurteilenden Fall herangezogen werden kann.
4.5.1. Gestützt auf die technische Untersuchung vom 23. Oktober 2013 im Rahmen
der Voruntersuchung nach Art. 7 AltlV beurteilte das kantonale Amt für Umwelt
den Standort (einzig) hinsichtlich des Schutzgutes Boden gemäss Art. 12 AltlV
als belastet und sanierungsbedürftig (Überschreitung einzelner Sanierungswerte
gemäss Anhang 3 AltlV). Hingegen wurden bei den durchgeführten
Grundwasseruntersuchungen im Grundwasser keine Schadstoffgehalte über einem
Konzentrationswert gemäss Anhang 1 AltlV festgestellt. Der Standort wurde weder
hinsichtlich des Schutzguts des Grundwassers (vgl. Art. 9 AltlV) noch
hinsichtlich des Schutzguts der oberirdischen Gewässer (vgl. Art. 10 AltlV) als
überwachungs- oder sanierungsbedürftig eingestuft. Bei der gestützt auf Art. 14
AltlV vorgenommenen Detailuntersuchung vom 7. Juli 2014 konnte der
sanierungsbedürftige Bereich auf der Parzelle Gbbl. Nr. 554 bezüglich des
Schutzgutes Boden eingegrenzt werden. In der Folge wurde ein Nutzungsverbot bis
zur Sanierung der sanierungsbedürftigen Bodenfläche auf der Parzelle Gbbl. Nr.
554 angeordnet (vgl. zum Ganzen Entscheid des Amts für Umwelt vom 13. April
2016 Sachverhalt lit. G. ff.).
4.5.2. Der fragliche Standort ist somit (einzig) hinsichtlich des Schutzgutes
Boden sanierungsbedürftig. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, wäre
die Sanierungspflicht auch dann zu bejahen, wenn sich der Standort nicht in der
Nähe des Bodensees und der Aach befinden würde.
Im Zeitpunkt der Geschäftsübernahme im Mai / Juni 1972 existierte zwar in Bezug
auf die Schutzgüter des Grundwassers und der oberirdischen Gewässer eine
gesetzliche Grundlage zur Sanierungs- und Kostentragungspflicht. Da vorliegend
jedoch von den kantonalen Behörden keine Gewässergefährdung belegt wird und das
Schutzgut Gewässer damit nicht betroffen ist, kann Art. 12 aGSchG (1955) nicht
als Haftungsgrundlage herangezogen werden. Hinsichtlich des betroffenen
Schutzgutes Boden fehlte hingegen eine solche (bundes-) gesetzliche Grundlage
zur Kostentragung des Verursachers. Diese wurde erst mit dem Umweltschutzgesetz
vom 7. Oktober 1983 geschaffen (AS 1984 1122; Inkrafttreten am 1. Januar 1985;
vgl. insoweit aArt. 59 USG [1983]; zur Entstehungsgeschichte vgl. auch Alain
Griffel, Basler Kommentar BV, 2015, N. 1 ff. zu Art. 74 BV). Dass im kantonalen
Recht im Zeitpunkt der Geschäftsübernahmen 1948 und 1972 in Bezug auf das
Schutzgut Boden eine Haftungsgrundlage bestanden hätte, ist nicht ersichtlich
und wird von den Vorinstanzen auch nicht behauptet.
5.
5.1. Im Sinne einer Eventualbegründung hat die Vorinstanz ausgeführt, selbst
wenn eine Universalsukzession bzw. der Übergang der Passiven gemäss aArt. 181
OR und/oder eine genügende Haftungsgrundlage im Zeitpunkt der
Geschäftsübernahme zu verneinen wäre, sei vorliegend von einem Übergang der
Kostentragungspflicht für die Untersuchung des belasteten Standorts auf die
Beschwerdeführerin auszugehen. Die Verhaltensverursachereigenschaft sei mit
einer Realobligation vergleichbar. Dies habe zur Folge, dass die
Sanierungspflicht an dem die Belastung verursachenden Betriebsteil haften
bleibe. Entsprechend genüge es, wenn wie vorliegend eine tatsächliche
Betriebsfortführung gegeben sei.
5.2. Die Vorinstanz stützt ihre Auffassung auf die Lehrmeinung von LINIGER/
CONRAD (vgl. E. 3.2 hiervor). Die beiden Autoren halten fest, dass man anstelle
eines eigentlichen Übergangs der öffentlich-rechtlichen
Verhaltensverursachereigenschaft in Folge einer Geschäftsübernahme gemäss aArt.
181 OR zur Begründung auch anführen könne, dass die
Verhaltensverursachereigenschaft gar nicht übergehe, sondern vielmehr am
eigentlichen "Betriebsteil", welcher die Belastung "verursacht" habe, haften
bleibe. Durch die Geschäftsübernahme wechsle der Betrieb den Eigentümer, wobei
die Verhaltensverursachereigenschaft ähnlich einer "Realobligation" mit dem
Betrieb verbunden sei. Dass im Zeitpunkt der Übernahme eine gesetzliche
Grundlage für die Pflicht zur Übernahme der Sanierungskosten existiert habe,
sei nicht erforderlich (vgl. LINIGER/CONRAD, a.a.O., S. 240 f.).
5.3. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Während die
Zustandsverursachereigenschaft an der Herrschaft über das belastete Grundstück
und damit an einer sachenrechtlichen Qualifikation anknüpft, wird dem
Verhaltensverursacher ein bestimmtes Verhalten zum Vorwurf gemacht und nicht
der Umstand, dass er an einem schadstoffbelasteten Grundstück dinglich
berechtigt ist. Die Konstruktion über eine Art "Realobligation" überzeugt in
Bezug auf den Verhaltensverursacher daher nicht.
An der bisherigen Rechtsprechung, welche bei einer Geschäftsübernahme im Sinne
von aArt. 181 OR verlangt, dass im Übernahmezeitpunkt eine Rechtsgrundlage für
die Haftung bestand (vgl. Urteil 1C_18/2016 vom 6. Juni 2016 E. 4.4, in: URP
2016 S. 496, und E. 4.3 hiervor), ist festzuhalten.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid
ist aufzuheben und die Beschwerdeführerin ist von der Kostentragungspflicht
betreffend die Untersuchung des Standorts Register Nr. 4441 S 01 zu befreien.
Damit sind zugleich die mitangefochtenen Entscheide des Amts für Umwelt vom 13.
April 2016 und des Departements für Bau und Umwelt vom 20. September 2016
aufgehoben. Das Amt für Umwelt wird über die Verteilung der Kosten der
Untersuchung neu zu entscheiden haben, wobei die Ausfallkosten von 17 % je zur
Hälfte von der Politischen Gemeinde Salmsach und vom Kanton Thurgau zu tragen
sein werden (vgl. § 24 Abfallgesetz/TG und Entscheid des Amts für Umwelt vom
13. April 2016 E. 5 a.E.). Die Sache ist zu neuem Entscheid an das Amt für
Umwelt und zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen
Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Den kommunalen und kantonalen Behörden sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 4 BGG). Hingegen hat der Kanton Thurgau die obsiegende
Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 1. Februar 2017 wird aufgehoben.
Die Beschwerdeführerin wird von der Kostentragungspflicht betreffend die
Untersuchung des Standorts Register Nr. 4441 S 01 befreit. Die Sache wird zu
neuem Entscheid an das Amt für Umwelt des Kantons Thurgau und zur Neuregelung
der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens an die
Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Thurgau hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Amt für Umwelt des Kantons
Thurgau, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, der
Politischen Gemeinde Salmsach, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und
dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. September 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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