I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.167/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
1C_167/2017
Urteil vom 5. Juli 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________ GmbH,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Michael Ritter,
gegen
Einwohnergemeinde Mettauertal,
handelnd durch die Gemeinderat Mettauertal,
Hauptstrasse 68, 5274 Mettau,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat Ries.
Gegenstand
Mehrwertausgleich infolge Einzonung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 1. Februar 2017 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die Gesamtrevision der Nutzungsplanung der Einwohnergemeinde Mettauertal und
die neue Bau- und Nutzungsordnung (BNO) wurden am 22. November 2013 von der
Gemeindeversammlung beschlossen und am 26. März 2014 vom Regierungsrat
genehmigt. In § 5 BNO ist für Einzonungen die Erhebung eines Mehrwertausgleichs
vorgesehen. Die Bestimmung lautet:
1 Wird mit einer aktuellen Zonenplanrevision oder einer späteren Teilrevision
Land von einer Nichtbauzone einer Bauzone zugewiesen (Einzonung), hat der
Grundeigentümer, unter Vorbehalt einer kantonalen Regelung, der Gemeinde einen
Mehrwertausgleich zu entrichten.
2 Der Mehrwert errechnet sich aus der Differenz des Verkehrswertes der
eingezonten Fläche vor und unmittelbar nach der Einzonung. Vom so errechneten
Mehrwert sind 30 % als Ausgleichszahlung geschuldet.
3 Die Verkehrswerte werden bezogen auf den Zeitpunkt der Rechtskraft der
Einzonung, unabhängig vom tatsächlich realisierten Mehrwert, geschätzt.
4 [Fälligkeit]
5 [Sicherung der Ausgleichszahlung]
6 [Zweckgebundene Verwendung durch die Gemeinde]
B.
Mit der Gesamtrevision der Nutzungsplanung wurde die im Eigentum der A.________
GmbH stehende Parzelle Nr. 1505 im Halte von 9'605 m2eingezont. Am 28. Oktober
2014 verkaufte die A.________ GmbH die Parzelle an die B.________ AG zu einem
Preis von Fr. 72.--/m2.
Mit Beschluss vom 27. April 2015 verpflichtete der Gemeinderat Mettauertal die
A.________ GmbH zur Bezahlung einer Mehrwertabgabe für das Grundstück Nr. 1505
von Fr. 193'060.50.
C.
Gegen diesen Beschluss erhob die A.________ GmbH am 3. Juni 2015 Beschwerde
beim Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) des Kantons Aargau. Sie
beantragte in erster Linie, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es
sei von der Erhebung einer Mehrwertabgabe abzusehen; eventualiter sei die
Mehrwertabgabe herabzusetzen.
Am 5. Juni 2015 leitete das BVU die Beschwerde zuständigkeitshalber an das
Spezialverwaltungsgericht, Abteilung Kausalabgaben und Enteignungen (SKE),
weiter. Dieses wies die Beschwerde am 17. August 2016 ab, soweit es darauf
eintrat.
D.
Gegen diesen Entscheid erhob die A.________ GmbH am 16. September 2016
Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses wies die
Beschwerde am 1. Februar 2017 ab.
E.
Dagegen hat die A.________ GmbH am 16. März 2017 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie
beantragt, alle vorinstanzlichen Entscheide seien aufzuheben und es sei von der
Erhebung einer Mehrwertabgabe abzusehen. Eventualiter sei diese auf Fr.
184'416.--, subeventualiter auf Fr. 189'218.50, herabzusetzen.
Subsubeventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
F.
Die Gemeinde Mettauertal und das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung
der Beschwerde.
G.
Es wurde keine Replik eingereicht.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die
Beschwerdeführerin ist als Abgabepflichtige, die im vorinstanzlichen Verfahren
mit ihren Anträgen unterlag, zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher
einzutreten.
Dies gilt auch, soweit die Beschwerdeführerin vorfrageweise die Überprüfung von
§ 5 BNO verlangt: Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können
Nutzungspläne und damit in engem Sachzusammenhang stehende planerische
Festlegungen grundsätzlich nur im Anschluss an ihren Erlass angefochten werden
(vgl. BGE 121 II 317 E. 12c S. 346 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung gilt
auch für Bauvorschriften, die dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im
Zonenplan kartographisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben, d.h. die an
Stelle einer Planlegende stehen und mit dem Zonenplan ein untrennbares Ganzes
bilden (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3b S. 211; 106 Ia 383 E. 3b S. 387). Den übrigen
Bestimmungen der Bau- und Nutzungsordnung, die eine zonenübergreifende Regelung
treffen oder an die persönliche Situation des Benutzers anknüpfen, kommt
dagegen Erlasscharakter zu; ihre Rechtmässigkeit können die Betroffenen deshalb
noch im Anwendungsfall überprüfen lassen (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3c S. 212 f.;
Urteil 1P.193/1997 vom 5. September 1997 E. 3 mit Hinweisen, in: ZBl 100/1999
S. 218; RDAF 2000 I S. 58). Dies gilt auch für § 5 BNO, der den
Mehrwertausgleich für Einzonungen in generell-abstrakter Weise regelt und im
Einzelfall durch eine Verfügung konkretisiert werden muss.
2.
Näher zu prüfen ist die Kognition des Bundesgerichts.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann nach Art. 95
BGG die Verletzung von Bundesrecht (lit. a) und von kantonalen
verfassungsmässigen Rechten (lit. c) geltend gemacht werden. Dies prüft das
Bundesgericht frei, allerdings gilt für die Verletzung von Grundrechten und
kantonaler verfassungsmässiger Rechte (einschliesslich der Gemeindeautonomie)
das Rügeprinzip (Art. 106 Abs. 2 BGG) mit qualifizierten
Begründungsanforderungen (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
Übriges kantonales Recht prüft das Bundesgericht - unabhängig von seinem Rang -
nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (von hier nicht einschlägigen
Ausnahmen abgesehen).
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, § 5 BNO sei kompetenzwidrig von
der Gemeinde erlassen worden, weil nach Aargauer Recht der Kanton für die
Regelung des Mehrwertausgleichs zuständig sei, rügt sie eine Verletzung von
kantonalem Organisationsrecht, das nicht dem Individualrechtsschutz dient und
deshalb nicht als verfassungsmässiges Recht qualifiziert werden kann, auch
soweit sich die Regelungen auf Stufe Kantonsverfassung befinden. Diese Rügen
sind somit nur auf Willkür hin zu prüfen. Auf die Gemeindeautonomie kann sich
die Beschwerdeführerin nicht berufen, macht sie doch gerade geltend, die
Gemeinde habe ihre Befugnisse überschritten.
3.
Das Verwaltungsgericht befand, dass die Gemeinde Mettauertal nach Aargauer
Verfassungsrecht für die Erhebung eines Mehrwertausgleichs zuständig sei.
Gemäss § 104 Abs. 2 KV/AG versehen die Gemeinden die Aufgaben von lokaler
Bedeutung, soweit diese nicht in die Zuständigkeit anderer Organisationen
fielen; nach § 106 KV/AG seien sie im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt,
ihre eigenen Aufgaben nach freiem Ermessen zu erfüllen (Abs. 1); dabei gewähre
der kantonale Gesetzgeber ihnen einen "möglichst weiten Handlungsspielraum"
(Abs. 2). Die Abschöpfung des Mehrwertausgleichs weise einen engen Zusammenhang
zur Ortsplanung auf, die typischerweise eine lokale Angelegenheit sei. Solange
der Kanton von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht Gebrauch gemacht habe und
den Mehrwertausgleich weder selber geregelt noch einen Rahmen für die Regelung
durch die Gemeinden gesetzt habe, sei es den Gemeinden deshalb nicht verwehrt,
diese Aufgabe in eigener Kompetenz wahrzunehmen. Die Gemeinde verfüge auch über
die nötige Finanzkompetenz, da es sich nicht um eine Steuer im Sinne von § 117
KV/AG handle und die Aufzählung der Abgaben in § 118 Abs. 1 KV/AG nicht
abschliessend sei (mit Hinweis auf KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons
Aargau, 1986, § 118 Rz. 1). § 5 BNO erfülle sodann alle Anforderungen an das
abgaberechtliche Legalitätsprinzip (Art. 127 Abs. 1 BV) : Die Regelung sei von
der Gemeindeversammlung beschlossen worden und stehe damit einem formellen
Gesetz gleich (BGE 127 I 60 E. 2e S. 66 mit Hinweisen); sie bezeichne die
Abgabepflichtigen (in Abs. 1), den Gegenstand der Steuer (in Abs. 2) und lege
einen Abgabesatz von 30 % fest (Abs. 2).
3.1. Die Beschwerdeführerin macht dagegen in erster Linie geltend, der
kantonale Gesetzgeber habe von seiner Regelungsbefugnis bereits Gebrauch
gemacht, habe doch der Grosse Rat in seiner Sitzung vom 10. März 2009 die
Einführung eines Mehrwertausgleichs im kantonalen Baugesetz ausdrücklich
abgelehnt. Damit habe er entschieden, dass im gesamten Kanton keine
Mehrwertabgabe zu erheben sei, und zwar auch nicht durch die Gemeinden.
Insofern unterscheide sich der vorliegende Fall von demjenigen in BGE 142 I 177
(Gemeinde Münchenstein), wo der Landrat des Kantons Basel-Land auf die Vorlage
eines Planungsmehrwertabgabegesetzes nicht eingetreten war, also keine eigene
Regelung getroffen habe.
Die Beschwerdeführerin macht damit sinngemäss geltend, das kantonale Baugesetz
vom 19. Januar 1993 (SAR 713.100) enthalte seit der Revision vom 10. März 2009
implizit eine Regelung, wonach der Mehrwertausgleich im Kanton nicht nur auf
kantonaler, sondern auch auf kommunaler Ebene ausgeschlossen sei, statuiere
mithin ein Verbot von kommunalen Mehrwertabgaben. Die Beschwerdeführerin nennt
jedoch keinerlei Anhaltspunkte in Wortlaut, Systematik und
Entstehungsgeschichte des Baugesetzes, die für eine derartige Auslegung
sprechen würden; erst recht legt sie nicht dar, inwiefern die Auslegung des
Verwaltungsgerichts, wonach der Grosse Rat lediglich auf eine eigene Regelung
verzichtet habe, willkürlich sei. Dies ist auch nicht ersichtlich, ergibt sich
doch aus den Ratsprotokollen dass auf den Mehrwertausgleich vor allem aus
Furcht vor einem Referendum verzichtet wurde, ohne die Zulässigkeit kommunaler
Regelungen zu thematisieren (Protokoll des Grossen Rats vom 10. März 2009 S.
4648 ff.). Schliesslich wäre die von der Beschwerdeführerin vertretene
Auslegung auch nicht mit Art. 5 Abs. 1 RPG konform (vgl. BGE 142 I 177 E. 4.2.1
S. 184).
3.2. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, Art. 5 RPG verlange ein
Ausführungsgesetz des Kantons, der den gemeindlichen Spielraum für
Mehrwertausgleichsregelungen festlege. Da im Kanton Aargau keine derartige
Regelung bestehe, fehle es § 5 BNO an der notwendigen gesetzlichen Grundlage.
Das Bundesgericht hat in BGE 142 I 177 E. 4.2.1 S. 184 entschieden, dass Art. 5
Abs. 1 RPG den Kanton in die Pflicht nimmt, ohne zu bestimmen, auf welcher
Ebene dies zu geschehen habe. Entscheidend ist aus Sicht des Bundesrechts,
dassein Mehrwertausgleich stattfindet, und nicht, ob dies auf Kantons- oder
Gemeindeebene geschieht. Es ist somit Sache des kantonalen Rechts, die
innerkantonalen Zuständigkeiten für den Mehrwertausgleich zu bestimmen. Dies
entspricht dem föderalistischen Grundsatz der kantonalen Organisationshoheit (
BGE 128 I 254 E. 3.8.2 S. 264 f.).
Aus den von der Beschwerdeführerin zitierten Literaturstellen ergibt sich im
Übrigen nichts anderes: BEAT STALDER (Der Ausgleich von Planungsvorteilen -
Aufbruch zu neuen Ufern, Schweizerische Baurechtstagung 2015 S. 75 ff., insbes.
S. 78) spricht vom Gesetzgebungsauftrag an die Kantone, ohne sich zur Frage zu
äussern, auf welcher Ebene im Kanton die Regelung zu erfolgen habe. ETIENNE
POLTIER (Praxiskommentar RPG Nutzungsplanung, N. 39 zu Art. 5 RPG, S. 92)
erwähnt dagegen ausdrücklich die Möglichkeit einer kommunalen gesetzlichen
Grundlage. HEINZ AEMISEGGER (Der Mehrwertausgleich gemäss Art. 5 Abs. 1-1
sexies RPG: rechtliche Grundlagen, Umsetzung in den Kantonen, Verhältnis
Kanton-Gemeinden, AJP 2016 S. 635) und ENRICO RIVA (a.a.O., N. 16 zu Art. 5
RPG) halten es für bundesrechtswidrig, den Gemeinden zu verbieten, einen
eigenen Vorteilsausgleich einzuführen, wenn der Kanton lediglich die
Minimalanforderungen nach Art. 5 Abs. 1bis -1 sexies RPG umsetzt. Dies muss
erst recht gelten, wenn ein Kanton - wie im vorliegenden Fall - überhaupt noch
keinen Mehrwertausgleich eingeführt hat.
Die Beschwerdeführerin setzt sich mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts
zur innerkantonalen Zuständigkeit der Gemeinde (nach §§ 104, 106 und 118 KV/AG)
nicht auseinander und legt nicht dar, inwiefern diese willkürlich sein sollen.
Sie begründet auch nicht, weshalb § 5 BNO keine den Anforderungen des
abgaberechtlichen Legalitätsprinzips (Art. 127 BV) genügende gesetzliche
Grundlage darstelle.
3.3. Damit erweisen sich die Rügen zur fehlenden Zuständigkeit der Gemeinde
bzw. zur Notwendigkeit eines kantonalen Ausführungsgesetzes als unbegründet,
soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
4.
Die Beschwerdeführerin beanstandet auch die Berechnung der Mehrwertabgabe.
4.1. Das Verwaltungsgericht hielt fest, das SKE habe bei der Abteilung
Landwirtschaft des Departements Finanzen und Ressourcen (DFR) Zahlen zu den
Preisen von Landwirtschaftsland der letzten fünf Jahre erhoben; diese hätten
sich zwischen Fr. 3.00/m2 und Fr. 6.00/m2 bewegt. Das über Fachrichter
verfügende SKE sei gestützt auf diese Zahlen zum Ergebnis gekommen, dass kein
Wert von mehr als Fr. 5.00/m2 angenommen werden könne. Die Beschwerdeführerin
wende dagegen im Wesentlichen ein, der Verkehrswert vor der Einzonung von Fr.
5.00.--/m2 sei zu tief, weil die Nachbarparzelle für Fr. 6.50/m2 verkauft
worden sei und die Gemeinde in einem Parallelfall sogar von einem Verkehrswert
von Fr. 8.00/m2 ausgegangen sei. Das Verwaltungsgericht erwog, allein mit
diesen Vorbringen vermöge die Beschwerdeführerin nicht aufzuzeigen, inwiefern
der Wert von Fr. 5.--/m2 zu tief sein solle. Es handle sich beim vorliegend
fraglichen Grundstück unstreitig über eine aufgeschüttete Kiesgrube, womit es
plausibel erscheine, dass das Land nicht von bester landwirtschaftlicher
Qualität und deshalb mit Fr. 5.00/m2 zu bewerten sei.
4.2. Die Beschwerdeführerin wendet zunächst ein, das SKE habe den Wert vor
Einzonung offengelassen, weil es die Mehrwertabgabe jedenfalls von ihrem
Gesamtbetrag her für angemessen erachtet habe (weil die Beschwerdeführerin die
Möglichkeit gehabt habe, das eingezonte Land zu einem höheren Preis von Fr.
80.--/m2 statt Fr. 72.--/m2 zu verkaufen). Es sei daher aktenwidrig, wenn sich
das Verwaltungsgericht auf einen von den Fachrichtern geschätzten Landwert von
Fr. 5.--/m2 vor Einzonung stütze.
Formell trifft der Einwand der Beschwerdeführerin zu, endet doch E. 5.4.1 des
SKE-Entscheids mit dem Satz: "Wie zu zeigen sein wird, kann aber die Höhe des
richtigen Landwirtschaftswerts vorliegend offen bleiben". Dennoch äusserte sich
das SKE zur Rüge der Beschwerdeführerin, wonach der Wert des Landes mit Fr.
5.--/m2 zu tief sei: Es gab eine Übersicht über die Verkaufspreise der letzten
5 Jahre und hielt fest, dass diese "nach Auffassung des SKE und namentlich
dessen Fachrichter die geforderte Erhöhung des (...) Landwirtschaftswerts nicht
her (geben) ". Insofern ist die Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht
aktenwidrig.
4.3. Weiter rügt die Beschwerdeführerin, das SKE habe die Auskunft der
Abteilung Landwirtschaft eingeholt, ohne die Parteien darüber zu informieren
und ohne diesen das rechtliche Gehör dazu zu gewähren. Dieses Vorbringen ist
offensichtlich unrichtig, wurden die Parteien doch in der Einladung zur
Augenscheinsverhandlung vom 13. Mai 2016 (Akten SKE act. 92) über die Einholung
der Vergleichshandänderungen für Landwirtschaftspreise informiert; die
Vergleichspreise wurden ihnen an der Augenscheinsverhandlung bekannt gemacht
(Protokoll vom 6. Juli 2016, act. 104), so dass sie die Möglichkeit hatten,
dazu Stellung zu nehmen.
4.4. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs, weil sich das Verwaltungsgericht nicht mit ihren Vorbringen
auseinandergesetzt habe, wonach die Nachbarparzelle für Fr. 6.50/m2 verkauft
worden sei und die Gemeinde in einem vergleichbaren Fall (Entscheid vom 14.
Dezember 2015) sogar einen Wert von Fr. 8.--/m2 zugrundegelegt habe. Das
Verwaltungsgericht hat diese Vorbringen jedoch - wenn auch kurz - behandelt und
begründet, weshalb dennoch an der Bewertung von Fr. 5.--/m2 festzuhalten sei
(insbesondere weil es sich um eine aufgeschüttete Kiesgrube und nicht um bestes
Landwirtschaftsland handle). Dies genügt den verfassungsrechtlichen
Mindestanforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV.
4.5. Die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin zu der ihrer Ansicht nach
richtigen Berechnung der Mehrwertabgabe sind appellatorischer Natur und nicht
geeignet, die angefochtene Berechnung als willkürlich bzw. in tatsächlicher
Hinsicht als offensichtlich unrichtig erscheinen zu lassen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die Kosten. Die
Gemeinde obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat daher keinen Anspruch
auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Einwohnergemeinde Mettauertal
und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 5. Juli 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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