I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.155/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
1C_155/2017
Urteil vom 17. Juli 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Pedretti.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Steinhausen,
handelnd durch den Gemeinderat,
Bahnhofstrasse 3, 6312 Steinhausen,
Regierungsrat des Kantons Zug,
Regierungsgebäude am Postplatz,
Seestrasse 2, Postfach 156, 6301 Zug,
handelnd durch die Sicherheitsdirektion
des Kantons Zug, Bahnhofstrasse 12,
Postfach, 6301 Zug.
Gegenstand
Öffentlichkeitsgesetz
(Zugang zu Gemeinderatsprotokollen),
Beschwerde gegen das Urteil vom 7. März 2017 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer.
Sachverhalt:
A.
A.________ reichte am 15. November 2015 beim Gemeinderat Steinhausen gestützt
auf das Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung des Kantons Zug
(ÖffG/ZG; BGS 158.1) ein Gesuch um Zugang zu allen Protokollen der Sitzungen
des Gemeinderates seit dem 10. Mai 2014 ein. Mit Schreiben vom 25. November
2015 teilte ihm der Gemeinderat mit, sein Begehren sei nicht hinreichend genau
bezeichnet. Er werde daher gebeten zu präzisieren, welches Dokument bzw.
Geschäft er konkret einsehen möchte, wobei man ihm bei der Identifikation der
Unterlagen behilflich sein könne. Mit Eingabe vom 30. November 2015 hielt
A.________ an dem ursprünglich gestellten Zugangsgesuch fest. Daraufhin trat
der Gemeinderat auf das Begehren nicht ein.
B.
Diesen Entscheid focht A.________ beim Regierungsrat des Kantons Zug an, der
seine Beschwerde mit Beschluss vom 13. September 2016 abwies. Ebenso wies das
Verwaltungsgericht des Kantons Zug das dagegen erhobene Rechtsmittel mit Urteil
vom 7. März 2017 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. März 2017
gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt neben der Aufhebung des
verwaltungsgerichtlichen Urteils, ihm seien die Gemeinderatsprotokolle in
elektronischer Form herauszugeben. Eventualiter sei die Sache zur neuen
Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Der Regierungsrat und der Gemeinderat verzichten auf eine
Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Dagegen steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1
lit. d BGG); ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Der
Beschwerdeführer, der am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, verfügt
über ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des
angefochtenen Entscheids, zumal seinem Zugangsgesuch nicht entsprochen wurde.
Seine Rechtsmittelbefugnis nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist somit zu bejahen. Auf
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist grundsätzlich
einzutreten. Für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde bleibt folglich kein
Raum, weshalb darauf nicht einzutreten ist (Art. 113 BGG). Soweit der
Beschwerdeführer eine Verletzung seiner verfassungsmässigen Rechte in
genügender Weise rügt (vgl. Art. 42 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG), ist darauf im
Rahmen der von ihm erhobenen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten einzugehen.
1.2. Mit dieser kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden
(Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von
Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten -
einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht - wird
allerdings nur insoweit geprüft, als eine solche Rüge in der Beschwerde
vorgebracht und rechtsgenüglich begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE
141 I 36 E. 1.3 S. 41 mit Hinweisen).
2.
2.1. Der Beschwerdeführer erblickt in der Zugangsverweigerung zu den
Protokollen der Gemeinderatssitzungen für den nachgesuchten Zeitraum eine
Verletzung der Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) und eine willkürliche
Anwendung von § 13 Abs. 2 ÖffG/ZG.
2.2. Der Zuger Gesetzgeber hat mit dem Erlass des ÖffG/ZG einen
Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der
Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zugunsten
des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit
Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrats
zum Öffentlichkeitsgesetz vom 26. Februar 2013, S. 4 f. [nachfolgend: Bericht
des Regierungsrats]). Dieses räumt jeder Person, die in amtlichen Dokumenten
von Behörden des Kantons und der Gemeinde enthaltene Informationen einsehen
möchte, im Geltungsbereich des ÖffG/ZG einen subjektiven, individuellen
Anspruch darauf ein. Insoweit trägt das Transparenzgebot zur Verwirklichung der
Informationsfreiheit nach Art. 16 BV bei, dessen Abs. 3 jeder Person das Recht
einräumt, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen
zu beschaffen und zu verbreiten.
Das in § 7 ÖffG/ZG statuierte Öffentlichkeitsprinzip, wonach jede Person das
Recht hat, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über den
Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten, gilt aber nicht absolut. Vielmehr steht
es unter dem Vorbehalt überwiegender öffentlicher oder privater Interessen (§ 9
Abs. 1 ÖffG/ZG), wozu namentlich der Schutz behördlicher Massnahmen (§ 10 Abs.
1 lit. a ÖffG/ZG) oder der Schutz der Privatsphäre und des Berufs-, Geschäfts-
und Fabrikationsgeheimnisses gehören (§ 11 ÖffG/ZG). Mit Blick auf die Form und
den Inhalt des Zugangsbegehrens verlangt § 13 Abs. 2 ÖffG/ZG, dass das Gesuch
schriftlich einzureichen ist; es bedarf zwar keiner Begründung, muss aber
hinreichend genau formuliert sein.
2.3. Ob eine kantonale Gesetzgebung mit dem Bundes (verfassungs) recht,
vorliegend namentlich mit Art. 16 Abs. 3 BV, vereinbar ist, prüft das
Bundesgericht grundsätzlich mit freier Kognition (vgl. Art. 95 lit. a BGG; BGE
142 II 425 E. 4.1 S. 427; Urteil 2C_756/2015 vom 3. April 2017 E. 1.3.8).
Dasselbe gilt mit Blick auf die Fragen, ob eine auf kantonales Recht gestützte
Anordnung einen Eingriff in ein von der Bundesverfassung gewährleistetes Recht
darstellt und wie das Interesse am Schutz dieses Grundrechts gegen jenes am
Schutz entgegenstehender verfassungsmässiger Rechte abzuwägen ist (vgl. BGE 142
I 121 E. 3.3 S. 125; 76 E. 3.3 S. 80; 141 IV 305 E. 6.4 S. 314; 317 E. 5.4 S.
324; 140 I 353 E. 8.5 S. 372; zur Kognition bei nicht schwerwiegenden
Grundrechtseingriffen vgl. BGE 141 I 211 E. 3.2 S. 214 f.). Im Übrigen kann die
Auslegung und Anwendung von kantonalem Gesetzesrecht nur auf Willkür hin
überprüft werden (BGE 142 V 513 E. 4.2 S. 516; 141 I 9 E. 3.3 S. 13).
2.4. Das Verwaltungsgericht wies das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers
gestützt auf § 13 Abs. 2 ÖffG/ZG mit der Begründung ab, es sei nicht
hinreichend genau formuliert gewesen. Es erwog im Wesentlichen, ein Gesuch
müsse sich auf ein spezifisches Dokument beziehen, das Informationen zu einem
konkreten Fall oder zu einem bestimmten Thema enthalte. Ziel des
Transparenzgebots sei nicht die unspezifische Information über die Tätigkeit
der Verwaltung in ihrem gesamten Handeln. Vielmehr müsse der Sachbereich, das
Thema und die gewünschte Information bestimmt sein, weshalb sog. "fishing
expeditions" nicht vom ÖffG/ZG erfasst würden. Bei den nachgesuchten
Sitzungsprotokollen handle es sich um Dokumentensammlungen, die Entscheide zu
mehreren Geschäften aus den verschiedensten Gebieten der gemeindlichen
Tätigkeit enthielten. Diese liessen sich thematisch nicht eingrenzen. Das
Zugangsgesuch bezwecke somit nicht, Transparenz hinsichtlich eines konkreten
Verwaltungsgeschäfts oder Sachverhalts zu schaffen. Vielmehr sei das Anliegen
des Beschwerdeführers völlig unspezifisch.
2.5. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Wie die Vorinstanz selbst
ausführt und sich aus den Materialien zu § 13 Abs. 2 ÖffG/ZG ergibt, dient das
Erfordernis eines hinreichend genau formulierten Zugangsgesuchs dazu, die
Behörden darin zu unterstützen, die verlangten amtlichen Dokumente ausfindig zu
machen (vgl. E. 3b des angefochtenen Entscheids). Insofern bezweckt es, die
Identifizierung der gesuchten Dokumente zu ermöglichen. Hierzu muss das
Zugangsgesuch genügende und möglichst präzise Angaben enthalten, wobei vom
Gesuchsteller im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips nicht mehr
Informationen verlangt werden können, als für die Behandlung des Gesuchs
unabdingbar sind (vgl. Ratschlag des Regierungsrats, S. 25).
Nichts anderes ergibt sich aus den Anforderungen an ein Zugangsgesuch gemäss
dem Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ; SR 152.3)
und der dazugehörigen Verordnung (VBGÖ; SR 152.31), auf die sich die Vorinstanz
im angefochtenen Entscheid stützt. Art. 10 Abs. 3 BGÖ sieht in Übereinstimmung
mit § 13 Abs. 2 ÖffG/ZG vor, dass ein Gesuch hinreichend genau formuliert sein
muss. Dazu führt Art. 7 Abs. 2 VBGÖ näher aus, dass ein Zugangsgesuch genügend
Angaben zu enthalten hat, die es der Behörde erlauben, das verlangte amtliche
Dokument zu identifizieren; soweit es dem Gesuchsteller zumutbar ist, muss er
namentlich allgemein zugängliche Daten, eine bestimmte Zeitspanne, die Behörde,
die das Dokument erstellt hat, oder den betreffenden Sachbereich angeben. Im
Allgemeinen sind an das Erfordernis eines hinreichend genau formulierten
Gesuchs keine allzu hohen Anforderungen zu stellen: Es genügt, wenn die
nachgesuchten Dokumente von der zuständigen Behörde ohne grössere
Schwierigkeiten identifiziert werden können (vgl. Botschaft vom 12. Februar
2003 zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2020 Ziff. 2.3.2.1; Bundesamt für Justiz,
Erläuterungen vom 24. Mai 2006 zur VBGÖ, S. 9; BHEND/SCHNEIDER, in: Basler
Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 39 zu
Art. 10 BGÖ).
Dies war vorliegend offensichtlich der Fall, denn nach den für das
Bundesgericht verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz (Art. 105
Abs. 1 BGG) konnte der Gemeinderat die 38 Protokolle der Gemeinderatssitzungen,
die seit dem 10. Mai 2014 stattgefunden haben, ausfindig machen. Das
Zugangsgesuch enthielt somit genügend präzise Angaben zum Dokumententyp, zur
zuständigen Behörde und zur Zeitspanne, so dass die nachgesuchten Dokumente
ohne Weiteres identifiziert werden konnten. Dass die anbegehrten Protokolle
insgesamt über 500 teils mehrseitige Beschlüsse (bestehend aus Sachverhalt,
Erwägungen und Entscheid) aus den verschiedensten Gebieten der
Gemeindetätigkeit enthalten und es sich nach Ansicht der Vorinstanz daher um
eine Datensammlung handelt, schadet dem Ersuchen nicht. Vielmehr ist es dem
Beschwerdeführer unter dem Gesichtswinkel des hinreichend genau formulierten
Begehrens nicht verwehrt, ein breites Einsichtsgesuch zu stellen, das
Aufschluss über die gemeinderätliche Tätigkeit zu geben vermag, solange darin
möglichst präzise angegeben wird, welche amtlichen Dokumente erhältlich gemacht
werden sollen. Vorliegend geht aus dem gestellten Zugangsbegehren genügend klar
hervor, dass der Gesuchsteller alle vom Gemeinderat im fraglichen Zeitraum in
seinen Sitzungen behandelten und protokollierten Geschäfte einsehen möchte. Es
erweist sich somit als unhaltbar, dem Beschwerdeführer vorzuwerfen, sein Gesuch
sei undifferenziert und beziehe sich nicht auf ein spezifisches Dokument, das
Informationen zu einem bestimmten Fall oder zu einem konkreten
Verwaltungsgeschäft enthalte. Eine über die nötigen Angaben zur Identifizierung
der nachgesuchten Dokumente hinausgehende Präzisierung verlangt § 13 Abs. 2
ÖffG/ZG nicht. Die Abweisung des Zugangsgesuchs des Beschwerdeführers mangels
hinreichend genauer Formulierung verletzt somit das Willkürverbot (Art. 9 BV).
Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als begründet, weshalb der
angefochtene Entscheid aufzuheben ist.
2.6. Aus Sicht der Behörde liegt hier die Herausforderung vielmehr darin, dass
der Beschwerdeführer zweifellos ein umfangreiches Zugangsgesuch gestellt hat,
das eine aufwändige Bearbeitung erfordert. Wie bereits mit Blick auf das BGÖ
ist auch vorliegend davon auszugehen, dass das ÖffG/ZG solche Begehren
grundsätzlich zulässt, sofern sie den Geschäftsgang der Behörde nicht nahezu
lahmlegen (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.5 S. 337). Dafür spricht zum einen, dass
das ÖffG/ZG vom Grundsatz der Gebührenfreiheit ausgeht, es sei denn, die
Behandlung des Gesuchs ist mit erheblichem Aufwand verbunden. Diesfalls kann
die Behörde eine Gebühr erheben, wobei sie den Gesuchsteller vorgängig darüber
zu informieren hat (§ 17 Abs. 2 ÖffG/ZG) und ihm so Gelegenheit gibt, sein
Gesuch allenfalls zurückzuziehen (vgl. Bericht des Regierungsrats, S. 30). Zum
anderen geht aus dem Bericht des Regierungsrats hervor, dass auf die Aufnahme
eines Ausnahmetatbestands in das ÖffG/ZG, wonach der Zugang zu amtlichen
Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden kann, wenn das
Gesuch eine besonders aufwändige Bearbeitung erfordert, verzichtet wurde, weil
dadurch das Transparenzgebot stark verwässert werden könnte (S. 21; vgl. ferner
Sicherheitsdirektion des Kantons Zug, Wegleitung zum Gesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 20. März 2014, S. 13). Daraus lässt
sich somit schliessen, dass das ÖffG/ZG auch solche Gesuche als zulässig
erachtet, sofern der Gesuchsteller nach § 17 Abs. 2 für die Gebühren aufkommt.
Nach Art. 10 Abs. 1 VBGÖ, der hier analog heranzuziehen ist, erfordert ein
Gesuch dann eine besonders aufwändige Bearbeitung, wenn die Behörde das
Begehren mit ihren verfügbaren Ressourcen nicht behandeln kann, ohne dass die
Erfüllung anderer Aufgaben wesentlich beeinträchtigt wird.
Vorliegend ist anzunehmen, dass die Durchsicht der anbegehrten 38 Protokolle
mit über 500 teils mehrseitigen Beschlüssen und die Prüfung, ob einzelne Teile
davon unter die in § 9 ff. ÖffG/ZG aufgeführten Ausnahmebestimmungen fallen,
einen erheblichen Bearbeitungsaufwand verursachen werden, vor allem falls
Fachpersonen im Bereich des Öffentlichkeitsgesetzes bzw. des betroffenen
Sachgebiets beigezogen oder betroffene Dritte angehört werden müssten. Insofern
ist dem Gemeinderat zugute zu halten, dass er den Beschwerdeführer vorab
kontaktiert und ihn mit der Absicht, die Anzahl einzusehender Dokumente
einzuschränken, - wenn auch erfolglos - gebeten hatte, sein Gesuch zu
präzisieren. Ob aber das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers mehr als einen
besonders grossen Bearbeitungsaufwand erfordert und geeignet ist, den
Geschäftsgang der Behörde über längere Zeit übermässig zu beeinträchtigen bzw.
lahmzulegen, hängt stark von den Ressourcen des Gemeinderats ab, insbesondere
vom verfügbaren Personal, das über die erforderlichen Kenntnisse verfügt, um
das Begehren zu bearbeiten. Darüber und über die von der Behörde substanziiert
darzulegende Einschätzung, wie viele Arbeitsstunden für die Behandlung des
Zugangsgesuchs ungefähr erforderlich sind, geben die Akten keinen Aufschluss.
Die Angelegenheit ist daher an den Gemeinderat zur Vornahme der genannten
Abklärungen zurückzuweisen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als das Urteil des
Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache an den Gemeinderat zurückzuweisen
ist, damit dieser gestützt auf die vorhandenen Ressourcen abschätzt, wie gross
der Aufwand für die Bearbeitung des vom Beschwerdeführer gestellten
Zugangsgesuchs ist. Fällt dieser nicht derart exorbitant aus, dass der
Geschäftsgang über längere Zeit übermässig behindert bzw. nahezu lahmgelegt
würde, ist der Beschwerdeführer über die Erhebung und die zu erwartende Höhe
der Gebühr zu orientieren. Diese darf höchstens kostendeckend sein (vgl. dazu §
5 Ziff. 61 und § 8 Ziff. 70 des Kantonsratsbeschlusses über die Gebühren in
Verwaltungs- und Zivilsachen des Kantons Zug [BSG 641.1]); sie muss angemessen
veranschlagt werden und darf nicht prohibitiv wirken, andernfalls die
Zielsetzung des Öffentlichkeitsprinzips, Transparenz zu schaffen, durch eine
unangemessene Kostenregelung unterlaufen werden kann. Mit der Mitteilung der zu
erhebenden Gebühr wird dem Beschwerdeführer die Gelegenheit zu geben sein, sein
Zugangsgesuch zurückzuziehen oder dieses gegebenenfalls doch noch näher
einzugrenzen. Hält er daran fest, ist ihm nach der Vornahme allfälliger,
aufgrund der Ausnahmegründe nach § 9 ff. ÖffG/ZG angezeigter Schwärzungen der
Zugang zu den anbegehrten Dokumenten zu gewähren, sofern ihm dieser nicht
gänzlich zu verweigern ist. Entscheidet sich der Gemeinderat für die
Geheimhaltung der nachgesuchten Sitzungsprotokolle oder von Teilen davon, hat
er aufzuzeigen, inwiefern die darin enthaltenen Informationen eine erhebliche
Gefährdung von öffentlichen oder privaten Interessen bewirken können, weshalb
im Einzelfall das Geheimhaltungsinteresse gegenüber jenem an der Transparenz
vorgeht und warum allenfalls kein eingeschränkter Zugang in Betracht fällt.
Dabei kann er analog zu der in BGE 142 II 324 E. 3.7 S. 338 ff. aufgezeigten
Vorgehensweise verfahren.
Die Entscheide der Vorinstanzen des Verwaltungsgerichts sind im Rahmen des
Streitgegenstands durch dessen Urteil ersetzt worden (Devolutiveffekt; vgl. BGE
134 II 142 E. 1.4 S. 144). Mit der Aufhebung dieses Entscheids fällt auch die
im kantonalen Verfahren getroffene Kostenverlegung dahin.
Bei diesem Verfahrensausgang obsiegt der Beschwerdeführer. Für das
bundesgerichtliche Verfahren sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs.
1 und 4 BGG). Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat praxisgemäss
keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 BGG; BGE 133 III 439 E. 4 S.
446).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird teilweise
gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. März 2017
aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur neuen Beurteilung im Sinne der
Erwägungen an den Gemeinderat Steinhausen zurückgewiesen.
2.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
3.
Es werden weder Gerichtskosten erhoben noch Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Steinhausen, dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche
Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Juli 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Pedretti
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