I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.152/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_152/2017, 1C_164/2017
Urteil vom 28. August 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Verfahrensbeteiligte
1C_152/2017
1. A.________ AG,
2. B.________,
Beschwerdeführerinnen 1 und 2,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Christopher Tillman,
und
1C_164/2017
Politische Gemeinde Tägerwilen,
Bahnhofstrasse 3, 8274 Tägerwilen,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Mike Gessner,
gegen
Schweizerische Bundesbahnen SBB AG,
Infrastruktur, 3000 Bern 65,
handelnd durch die SBB AG, Recht und Compliance
Infrastruktur, Vulkanplatz 11, Postfach, 8048 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Verkehr (BAV),
Abteilung Infrastruktur, 3003 Bern.
Gegenstand
Plangenehmigung Bahnfunkanlage GSM-R,
Standort Tägerwilen-Gottlieben;
Beschwerden gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 7.
Februar 2017 (A-227/2016).
Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Verkehr (BAV) erteilte der Schweizerische Bundesbahnen SBB AG
(im Folgenden: SBB AG) am 24. November 2015, unter verschiedenen Auflagen, die
Plangenehmigung für den Bau und Betrieb einer Bahnfunkanlage beim Bahnhof
Tägerwilen-Gottlieben. Die Anlage besteht aus einem neuen, rund 20 m hohen
Funkmasten mit zwei GSM-R-Antennen (130° und 280°) sowie einer Sendeanlage, die
in einem bestehenden Technikgebäude installiert wird. Der Mast ist im östlichen
Bereich des Bahnhofs zwischen Gleisanlage und Konstanzerstrasse auf dem
bahneigenen Grundstück Nr. 249 (Grundbuch Tägerwilen) vorgesehen.
Bei der Projektauflage hatten unter anderem die A.________ AG und B.________
sowie die Politische Gemeinde Tägerwilen Einsprache erhoben. Das BAV wies in
der Verfügung vom 24. November 2015 diese Einsprachen ab, soweit es sie nicht
als gegenstandslos abschrieb.
B.
Die A.________ AG und B.________ zogen den Plangenehmigungsentscheid mit
gemeinsamer Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht weiter. Auch die
Politische Gemeinde Tägerwilen legte beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
ein. Dieses vereinigte die beiden Verfahren und wies die Beschwerden mit Urteil
vom 7. Februar 2017 ab.
C.
Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts führen die A.________ AG und
B.________ am 13. März 2017 gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht (Verfahren 1C_152/2017). Am 17. März 2017
gelangt auch die Politische Gemeinde Tägerwilen mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das genannte Urteil an das
Bundesgericht (Verfahren 1C_164/2017). In beiden Beschwerden wird beantragt, es
sei das angefochtene Urteil aufzuheben. Die Plangenehmigung für das Projekt sei
zu verweigern, eventualiter sei die Angelegenheit zu erneutem Entscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Die SBB AG und das BAV ersuchen um Abweisung der beiden Beschwerden. Das
Bundesverwaltungsgericht erklärt Verzicht auf eine Vernehmlassung. Auch das
Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) verzichtet auf Bemerkungen. Gemäss den
Stellungnahmen des Bundesamts für Umwelt (BAFU) erfolgte die Plangenehmigung im
Einklang mit dem Bundesrecht. Die Politische Gemeinde Tägerwilen stellt im
parallelen Verfahren 1C_152/2017 den Antrag auf Gutheissung der Beschwerde.
Die A.________ AG und B.________ halten in der Replik vom 8. Dezember 2017 an
den Rechtsbegehren ihrer Beschwerde fest. Die Politische Gemeinde Tägerwilen
hält in der Replik vom 9. Oktober 2017 ebenfalls an ihrer Beschwerde fest. Mit
Eingabe vom 22. Dezember 2017 teilen die A.________ AG und B.________ mit, dass
die Ausführungen in ihrer Replik auch für das parallele Beschwerdeverfahren
1C_164/2017 Geltung haben sollen. In der Folge haben sich die
Verfahrensbeteiligten nicht mehr zur Sache geäussert.
Mit Eingaben vom 14. und 30. Mai 2018 stellt der Rechtsvertreter der A.________
AG und von B.________ den Antrag, es seien ihm bis Ende Juni 2018 keine
fristauslösenden Verfügungen oder Urteile zuzustellen.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer
öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und
Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2. Die beiden Beschwerden richten sich gegen dasselbe Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts und hängen inhaltlich eng zusammen. Die Verfahren
1C_152/2017 und 1C_164/2017 sind deshalb zu vereinigen.
1.3. Alle Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen und sind durch die Abweisung ihrer Rechtsbegehren formell
beschwert. Den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 gehören Grundstücke innerhalb des
Perimeters, in dem die Strahlung noch 10 % des Anlagegrenzwerts beträgt. Sie
sind zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. BGE 128 II 168 E. 2
S. 169 ff. mit Hinweisen). Die beschwerdeführende Gemeinde strebt eine
Verschiebung der umstrittenen Anlage innerhalb ihres Gemeindegebiets aus
Gründen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes an. Ihre Beschwerdebefugnis folgt
aus Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 lit. a NHG (SR 451). Danach
können die Gemeinden im Interesse des Natur- und Heimatschutzes und zur Wahrung
des heimatlichen Landschafts- und Ortsbilds Beschwerde gegen die Verfügung
einer Bundesbehörde führen (vgl. BGE 139 II 499 E. 2.3 S. 505 mit Hinweisen).
1.4. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerden einzutreten.
1.5. Der im Verfahren 1C_152/2017 sinngemäss gestellte Antrag auf Sistierung
des Verfahrens bis Ende Juni 2018 ist durch Zeitablauf gegenstandslos geworden.
1.6. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG);
dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs.
1 BGG). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG). Trotz Anwendung des Bundesrechts von Amtes wegen
untersucht das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen
Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur
die geltend gemachten Rügen, es sei denn, die rechtlichen Mängel lägen geradezu
auf der Hand (BGE 142 I 99 E. 1.7.1 S. 106; 140 III 86 E. 2 S. 88 ff. mit
weiteren Hinweisen).
2.
2.1. Die beschwerdeführende Gemeinde weist darauf hin, dass die umstrittene
Anlage Teil eines Funkanlagen-Netzes entlang der Eisenbahn bildet. Die
öffentliche Auflage für die im Kanton Thurgau geplanten Funkanlagen auf der
Strecke Schaffhausen-Kreuzlingen erfolgte gemeinsam im Herbst 2012. Im
Nachhinein hat das BAV auf Begehren der Beschwerdegegnerin eine
Teilplangenehmigung für die umstrittene Anlage beim Bahnhof
Tägerwilen-Gottlieben erteilt; dies hat die Vorinstanz geschützt. Die
beschwerdeführende Gemeinde beanstandet dieses Vorgehen als bundesrechtswidrige
Etappierung des Streckenprojekts.
2.2. Art. 18h Abs. 2 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR
742.101) erlaubt die Genehmigung von Projekten in Etappen, wenn deren getrennte
Behandlung die Beurteilung des Gesamtprojekts nicht präjudiziert. Die
Aufteilung einer Baubewilligung in mehrere Zwischen- oder Teilverfügungen kann
unter Umständen gegen das Gebot der materiellen Koordination (Art. 25a RPG) und
der umfassenden Interessenabwägung verstossen, wenn sich einzelne Aspekte oder
Anlagenteile nicht sinnvoll isoliert beurteilen lassen, sondern eine
Gesamtschau verlangen (vgl. Urteile 1C_350/2014 vom 13. Oktober 2015 E. 2.5,
in: ZBl 117/2016 S. 267; 1C_150/2009 vom 8. September 2009 E. 2.2). Auch bei
einer zulässigen Aufteilung des Bauvorhabens in verschiedene Teilschritte und
Bewilligungsverfahren sind indessen jeweils die Gesamtauswirkungen des
Vorhabens zu prüfen (BGE 124 II 293 E. 26b S. 346 f.).
2.3. Nach der Vorinstanz sind Bahnfunkprojekte grundsätzlich für eine
funktional zusammenhängende Strecke zu beurteilen und zu genehmigen. Sie hält
es jedoch für wesentlich, dass die umstrittene Anlage im Bereich der
Verzweigung zwischen den Bahnstrecken Schaffhausen-Kreuzlingen und
Weinfelden-Kreuzlingen liege, und erblickt darin einen besonderen Grund, um die
Teilplangenehmigung zu rechtfertigen. Diese Beurteilung ist im Ergebnis nicht
zu beanstanden.
2.4. Es trifft zu, dass Basisstationen für den Bahnfunk jeweils einen
technischen Zusammenhang zu den benachbarten Standorten aufweisen, weil
insgesamt eine ausreichende Funkversorgung hergestellt werden soll. Die
Plangenehmigung für eine einzelne Bahnfunkanlage präjudiziert jedoch weder den
Standort noch die Ausgestaltung der weiteren derartigen Anlagen; allenfalls
sind aber ergänzende bauliche Massnahmen nötig.
Entgegen der Meinung der beschwerdeführenden Gemeinde lassen sich daher
Bahnfunkanlagen nicht zwingend nur als Gesamtheit für eine ganze Bahnstrecke
sinnvoll beurteilen. Art. 18h Abs. 2 EBG steht der Genehmigung einzelner
Basisstationen für den Bahnfunk nicht grundsätzlich entgegen. Dies ändert aber
nichts daran, dass die Gesamtschau im Hinblick auf benachbarte Standorte -
soweit nötig und möglich - auch im Rahmen der Genehmigung einer einzelnen
Anlage anzustellen ist (vgl. dazu unten E. 4). Für die Zulässigkeit einer
Teilplangenehmigung kommt es insbesondere nicht darauf an, inwiefern die
Ausgestaltung der benachbarten Fernmeldeanlage in Lengwil vom ursprünglichen
Gesamtprojekt der Beschwerdegegnerin abweicht. Demzufolge liegt die behauptete
Verletzung von Art. 18h Abs. 2 EBG nicht vor.
3.
3.1. Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 rügen, das Plangenehmigungsgesuch sei
unvollständig. Sie kritisieren, dass Sicherheitsbewertungsberichte und
Prüfberichte Sachverständiger im Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. l und lit. m der
Verordnung vom 2. Februar 2000 über das Plangenehmigungsverfahren für
Eisenbahnanlagen (VPVE; SR 742.142.1) fehlen würden. Ausserdem werfen alle
Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz vor, den Sachverhalt mangelhaft abgeklärt
und unrichtig festgestellt zu haben. Die wiederholt gestellten Anträge auf
Einholung eines gerichtlichen Gutachtens zu technischen Sachfragen, wie zu
Netzsymmetrie und Standortwahl, zum nötigen Funkversorgungspegel, zur
Antennenhöhe bei den Alternativstandorten und zum Kostenvergleich seien zu
Unrecht abgewiesen worden (Art. 12 lit. e i.V.m. Art. 19 VwVG und Art. 57 ff.
BZP).
3.2. Nach Art. 18b EBG ist das Plangenehmigungsgesuch mit den erforderlichen
Unterlagen bei der Genehmigungsbehörde einzureichen. Das Plangenehmigungsgesuch
muss die Unterlagen enthalten, die es dem BAV als Genehmigungsbehörde erlauben,
mittels der in Art. 2a und Art. 6 der Eisenbahnverordnung vom 23. November 1983
(EBV; SR 742.141.1) vorgesehenen Prüfungen die Übereinstimmung der Planvorlagen
mit den einschlägigen Vorschriften zu beurteilen (vgl. BEAT INDERGAND, Das
eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren, in: Juristische Festschrift zur
Eröffnung des Gotthard-Basistunnels 2016, Hrsg. Rechtsdienst der AlpTransit
Gotthard AG, S. 21 ff., 35). Gestützt auf Art. 2a und Art. 6 Abs. 3 EBV kann
das BAV als Genehmigungsbehörde diese Unterlagen selbst prüfen oder durch
Sachverständige prüfen lassen sowie vom Gesuchsteller Nachweise und
Prüfberichte Sachverständiger verlangen. Art. 6 Abs. 1 EBV hält zudem fest,
dass sich das Plangenehmigungsverfahren nach der VPVE richtet. In Art. 3 Abs. 2
VPVE werden die beim Plangenehmigungsgesuch für alle Projekte notwendigen
Angaben bzw. Unterlagen aufgezählt; dazu gehören unter anderem
Sicherheitsbewertungsberichte (lit. l) sowie Prüfberichte Sachverständiger mit
Stellungnahme der Gesuchstellerin zur Umsetzung der Prüfergebnisse (lit. m).
Gemäss Art. 3 Abs. 6 VPVE erlässt das BAV Richtlinien über Art, Beschaffenheit,
Inhalt und Anzahl der einzureichenden Unterlagen.
3.3. Die Richtlinie des BAV vom Juli 2013 zu Art. 3 VPVE trägt den Titel
"Anforderungen an Planvorlagen" (Abkürzung: RL VPVE). Sie weist in Ziff. 38.1
darauf hin, dass in den Sicherheitsbewertungsberichten (Art. 3 Abs. 2 lit. l
VPVE) das Ergebnis von Risikomanagementverfahren gemäss Art. 8c EBV aufzuführen
ist. Art. 8c EBV schreibt die Durchführung eines Risikomanagementverfahrens bei
innovativen oder komplexen Vorhaben mit hoher Sicherheitsrelevanz vor.
Ausserdem verweist Ziff. 39.1 RL VPVE betreffend Sachverständigenprüfberichte (
Art. 3 Abs. 2 lit. m VPVE) auf die weitere BAV-Richtlinie mit dem Titel
"Unabhängige Prüfstellen Eisenbahnen" (RL UP-EB). Wie das BAV in der
Vernehmlassung an das Bundesgericht erklärt, bildet die umstrittene
Bahnfunkanlage eine sog. Telematikanwendung im Sinne von Art. 38 EBV. Gemäss
Ziff. 16.1/3 RL UP-EB - und zwar in der früheren Fassung vom Juli 2013 wie auch
in der aktuellen Fassung vom Januar 2017 - wird für solche Telematikanwendungen
keine unabhängige Prüfung durch einen Sachverständigen verlangt. Diese
Richtlinien des BAV haben zwar keinen Gesetzescharakter, sind aber Ausdruck des
Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinne beachtlich
(vgl. 136 II 142 E. 3.2.2 S. 147; Urteile 1C_62/2014 vom 15. Juni 2015 E. 3,
in: URP 2015 S. 394; 1C_561/2016 vom 14. November 2017 E. 7.1). Art. 3 Abs. 2
lit. l und m VPVE stehen im Zusammenhang mit der Umsetzung des
"Vieraugenprinzips" im Bereich der eisenbahntechnischen Sicherheit (vgl. zu
diesem Prinzip KERN/KÖNIG, Öffentlicher Verkehr, in: Fachhandbuch
Verwaltungsrecht, Hrsg. Biaggini/Häner/Saxer/Schott, 2015, Rz. 9.97). Ein
Vorliegen von Prüfberichten Dritter in den Verfahrensakten vermag die
Genehmigungsbehörde allerdings nicht von ihrer Verantwortung für die
Überprüfung der Rechtmässigkeit der Anlage zu entlasten.
Im konkreten Fall geht es um die Ausrüstung einer Eisenbahnanlage mit dem
Funksystem GSM-Railway (GSM-R). Es basiert auf dem GSM-Standard und dient
insbesondere als Basis für das Zugsicherungssystem ETCS ("European Train
Control System"), weiter als Baufunk, Rangierfunk und Zugfunk (BENJAMIN
WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. Aufl. 2008, S. 150). Nach den
Darlegungen der Vorinstanz sind insoweit gemäss Art. 15b i.V.m. Anhang 7 Ziff.
3 EBV die Grundlagen der europäischen Spezifikationen EIRENE ("European
Integrated Railway Radio Enhanced Network") massgeblich. Ferner verfügt die
Beschwerdegegnerin gemäss den Angaben in den Auflageakten über eine
Funkkonzession des Bundesamts für Kommunikation (BAKOM) für den Betrieb solcher
Fernmeldeanlagen. Unter diesen Umständen ist es nachvollziehbar, wenn das BAV
in den genannten Richtlinien keine Prüfberichte Dritter nach Eisenbahnrecht für
diese Bahnfunkanlage verlangt. Im Ergebnis ist es mit Art. 3 Abs. 2 lit. l und
lit. m VPVE vereinbar, dass das umstrittene Plangenehmigungsgesuch ohne die
dort genannten Berichte beurteilt worden ist. Bei diesem Ergebnis muss nicht
näher auf die Argumentation der Beschwerdegegnerin eingegangen werden, welche
die Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 2 lit. l und lit. m VPVE mit der Begründung
bestreitet, diese seien erst am 1. Juli 2013 - und damit nach Gesuchsauflage -
in Kraft getreten.
3.4. Unabhängig von Art. 18b EBG und Art. 3 VPVE sind die Einwände gegen die
Abklärung des Sachverhalts und den Verzicht auf ein gerichtliches Gutachten zu
den aufgeworfenen technischen Fragen zu prüfen. Die Beschwerdeführerinnen
halten ein solches Gutachten für nötig, weil die Behauptungen der
Beschwerdegegnerin zu wenig belegt und für ein Gericht nicht ohne Weiteres
nachvollziehbar seien. Aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführerinnen steht
dabei die Überprüfung des ausreichenden Funkversorgungspegels der Anlage im
Vordergrund. Daraus hat die Vorinstanz Schlussfolgerungen für die Standortwahl
bzw. die Antennenhöhe gezogen. Die genaue Antennenhöhe bzw. die genauen
Baukosten spielten keine wesentliche Rolle (dazu unten E. 4.7).
Gemäss den Feststellungen der Vorinstanz hat die umstrittene Basisstation eine
Versorgungsgütevorgabe von 68 dB?V/m zu erfüllen. Zur Überprüfung dieses in den
Auflageakten genannten Werts hat sich die Vorinstanz nicht nur in allgemeiner
Weise auf den Plangenehmigungsentscheid, sondern auf zusätzlich eingeholte
Auskünfte des BAV vom 8. November 2016 gestützt. Weiter hat die Vorinstanz
hinsichtlich der Funkabdeckung bei den umstrittenen Anlagestandorten auf
Übersichtskarten der Beschwerdegegnerin (sog. Prädiktionskarten) abgestellt.
Diese wurden der Vorinstanz am 21. September 2016 eingereicht. Das BAV erklärte
gegenüber der Vorinstanz am 18. November 2016, aus dem gerichtlichen
Instruktionsverfahren ergäben sich keine Anhaltspunkte für eine abweichende
Beurteilung seines Entscheids. Dadurch bekräftigte das BAV unter anderem die in
den Prädiktionskarten dargestellte Fachansicht, dass die Bahnfunkanlage vom
umstrittenen Standort aus den benötigten Versorgungspegel zu gewährleisten
vermöge, hingegen nicht ohne Weiteres vom Alternativstandort 1 aus.
Die Vorinstanz ist somit nicht bloss den Aussagen der Beschwerdegegnerin
gefolgt, sondern hat insoweit die Auskünfte der Bundesfachstellen
berücksichtigt. Soweit ersichtlich, wurden damit die relevanten technischen
Fragen geklärt. Da das BAV fachkundig ist, durfte die Vorinstanz sich
grundsätzlich mit seinen Äusserungen begnügen und davon absehen, ein
gerichtliches Gutachten dazu einzuholen (vgl. Urteil 1C_162/2012 vom 14.
Dezember 2012 E. 3.4.3 mit Hinweisen). Die Vorbringen der Beschwerdeführerinnen
vermögen keine Anhaltspunkte für Unstimmigkeiten in den Aussagen des BAV oder
andere Gründe für die Einholung eines gerichtlichen Gutachtens darzutun.
Insgesamt hat die Vorinstanz den Sachverhalt ausreichend und nicht
offensichtlich unrichtig festgestellt, zumal sie sich auch auf die Erkenntnisse
ihres Augenscheins stützen konnte. An diesem Ergebnis ändert es nichts, dass
englischsprachige Fachbegriffe, wie "coverage" für Funkabdeckung, nicht
erläutert wurden, obwohl die Verfahrenssprache Deutsch ist. Der Anspruch auf
rechtliches Gehör der Beschwerdeführerinnen wurde nicht verletzt. Es besteht
auch kein Anlass für einen Augenschein im bundesgerichtlichen Verfahren.
4.
4.1. Art. 17 Abs. 1 EBG bestimmt, dass Eisenbahnanlagen nach den Anforderungen
des Verkehrs, des Umweltschutzes und gemäss dem Stande der Technik zu erstellen
sind. Bei der Plangenehmigung sind nach Art. 2 und 3 EBV die technischen
Anforderungen an einen sicheren Bahnbetrieb und eine sachgerechte
Instandhaltung der Anlagen, aber auch die Belange der Raumplanung, des
Umweltschutzes und des Natur- und Heimatschutzes einzubeziehen (vgl. INDERGAND,
a.a.O., S. 35). Die am Ausgangspunkt des Verfahrens stehende Plangenehmigung
betrifft die Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a
NHG.
4.2. Bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe haben die zuständigen Behörden dafür
zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche
Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine
Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 1 NHG
). Diese Pflicht gilt unabhängig davon, ob der Eingriff in ein Objekt von
nationaler, regionaler oder lokaler Bedeutung vorgenommen wird (Art. 3 Abs. 3
i.V.m. Art. 4 NHG). Der Bundesrat erstellt nach Anhören der Kantone Inventare
von Objekten nationaler Bedeutung (Art. 5 Abs. 1 NHG). Durch die Aufnahme eines
Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan,
dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter
Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die
grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der
ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer
Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder
höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art.
6 Abs. 2 NHG).
4.3. Nach den Feststellungen der Vorinstanz liegt der umstrittene Standort
unmittelbar südlich des im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
(ISOS) aufgeführten Objekts "Schlosslandschaft Untersee" und des im
Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (BLN) verzeichneten Objekts
Nr. 1411 "Untersee-Hochrhein"; ausserdem befindet sich nördlich der Anlage das
ISOS-Objekt "Gottlieben". Das Rheinufer sowie der teilweise bebaute
Uferstreifen zwischen Gottlieben und der Bahnlinie mit der sog.
"Gottlieberwise" sind als Umgebungsrichtungen der Schutzobjekte
"Schlosslandschaft Untersee" und "Gottlieben" im ISOS mit dem Erhaltungsziel
"a" ausgeschieden. Das Erhaltungsziel "a" bedeutet, dass sie in der
Beschaffenheit als Kulturland und Freifläche zu erhalten sind und insbesondere
auf das Ausscheiden von Baugebieten zu verzichten ist. Ferner stehen in der
näheren Umgebung mehrere Gebäude, die unbestrittenermassen im Hinweisinventar
des Kantons Thurgau als Einzelobjekte verzeichnet sind; dazu gehören gemäss den
Ausführungen des Bundesamts für Kultur (BAK) vor der Vorinstanz das
Stationsgebäude des Bahnhofs Tägerwilen-Gottlieben und das Wohnhaus "Zur
Traube".
4.4. Die Vorinstanz hat, nach Durchführung ihres Augenscheins, eine
Beeinträchtigung dieser Schutzobjekte durch die geplante Anlage verneint. Es
bestehe vom Standort der projektierten Anlage aus keine freie Sicht auf den in
einiger Distanz liegenden geschützten Ortskern von Gottlieben und das Schloss
Gottlieben. Der geschützte Uferstreifen sei teilweise bebaut worden.
Insbesondere habe die Beschwerdeführerin 1 beim Bahnhof unmittelbar nördlich
der Bahngeleise ein Produktionsgebäude mit Parkplatz errichten lassen. Die
umstrittene Anlage stelle eine höchstens leichte Beeinträchtigung der Sicht auf
den Uferstreifen des Rheins und auf Gottlieben von höher gelegenen Standorten
aus dar; auch eine Beeinträchtigung der Fernwirkung der Schutzobjekte sei nicht
ersichtlich. Entsprechend hat die Vorinstanz den Verzicht auf die Einholung
eines Gutachtens der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) oder
der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) geschützt. Weiter
hat die Vorinstanz beiläufig die kantonal geschützten Kulturobjekte in
Tägerwilen angesprochen und auch insoweit keine Beeinträchtigung durch die
Anlage erblickt.
4.5. Es ist fraglich, ob die Fernmeldeanlage am geplanten Standort einen
Eingriff in den Schutzgegenstand der genannten ISOS- und BLN-Objekte darstellt.
Die Frage kann allerdings offenbleiben. Selbst wenn ein Eingriff im Sinne von
Art. 6 Abs. 1 NHG zu bejahen wäre, so wäre dieser bloss mit einem geringfügigen
Nachteil im Hinblick auf die Fernwirkung dieser Schutzobjekte verbunden und es
sind insoweit keine grundlegenden Fragen ersichtlich. Die entsprechenden
Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 2 NHG für eine Begutachtung durch die EKD und
die ENHK sind nicht erfüllt. Etwas anderes wird von den Beschwerdeführerinnen
nicht konkret geltend gemacht. Eine solche Begutachtung brauchte somit nicht
durchgeführt zu werden.
Nach der Rechtsprechung führt nicht jeder Eingriff im Sinne von Art. 6 NHG zu
einem Abweichen vom Gebot der ungeschmälerten Erhaltung: Eingriffe, die eine
geringfügige Beeinträchtigung eines Objektes bewirken, werden als zulässig
erachtet, wenn sie sich durch ein Interesse rechtfertigen lassen, das
gewichtiger ist als das Interesse am Schutz des Objektes (vgl. BGE 127 II 273
E. 4c S. 282 f. mit Hinweisen). Dieser Grundsatz ist nun in Art. 6 Abs. 1 der
Verordnung vom 29. März 2017 über das Bundesinventar der Landschaften und
Naturdenkmäler (VBLN; SR 451.11) ausdrücklich verankert. Überdies ist dafür zu
sorgen, dass das Schutzobjekt beim Eingriff nach Art. 6 NHG die grösstmögliche
Schonung erfährt, d.h. dass der Eingriff soweit möglich minimiert wird (vgl.
BGE 127 II 273 E. 4c S. 283; Urteil 1C_357/2015 vom 1. Februar 2017 E. 4.2.4
in: URP 2017 S. 383). Dieser Grundsatz wird in Art. 6 Abs. 4 VBLN bezüglich
BLN-Objekten präzisiert. Danach hat der Verursacher oder die Verursacherin im
Hinblick auf das Gebot der grösstmöglichen Schonung für besondere Massnahmen
zum bestmöglichen Schutz des Objektes, für Wiederherstellung oder ansonsten für
angemessenen Ersatz, wenn möglich im gleichen Objekt, zu sorgen, wenn sich eine
Beeinträchtigung aufgrund der Interessenabwägung als zulässig erweist.
Unabhängig von Art. 6 NHG ist auch der Eingriff in eine Landschaft nach Art. 3
NHG nur gestattet, wo ein überwiegendes allgemeines Interesse dies gestattet;
dies ist im Rahmen einer möglichst umfassenden Interessenabwägung zu überprüfen
(vgl. BGE 137 II 266 E. 4 S. 275 mit Hinweisen). Nach Art. 3 wie nach Art. 6
NHG ist zu prüfen, welche Alternativen und Varianten in Betracht fallen. Die
Behörde ist aber nur verpflichtet, ernsthaft in Betracht fallende Varianten
näher zu prüfen; andere Varianten können bereits aufgrund einer summarischen
Prüfung ausgeschieden werden (vgl. BGE 139 II 499 E. 7.3.1 S. 516).
4.6. Die geplante Fernmeldeanlage dient dem öffentlichen Interesse an einem
sicheren Eisenbahnbetrieb. Auf der Strecke Schaffhausen- Kreuzlingen beruht die
Kommunikation derzeit auf der GSM-Infrastruktur der Swisscom AG. Mit der
Ablösung durch das bahneigene, digitale Funksystem GSM-R (vgl. oben E. 3.3) ist
eine Verbesserung der Kommunikation in bahnbetrieblicher und
sicherheitsmässiger Hinsicht verbunden.
Weiter hat die Vorinstanz, unter Berücksichtigung der Spezifikationen EIRENE,
einen Versorgungspegel von 68 dB ?V/m als notwendig erachtet (vgl. oben E. 3.3
und 3.4). Dabei hat sie erläutert, dass dieser Wert auf Durchschnitts- und
Erfahrungswerten beruht und besondere Umstände mit erhöhten Anforderungen an
den minimalen Versorgungspegel einschliesst. Zwar lassen die EIRENE-Standards
nach Angaben des BAV vor der Vorinstanz unter Umständen schon einen Wert von 49
dB ?V/m genügen. Es ist jedoch nicht zu beanstanden, wenn das BAV und die
Vorinstanz einen guten Versorgungsstandard - auch für Rangier- und Baufunk -
für erforderlich gehalten haben. Der Wert von 68 dB?V/m erweist sich nicht als
bundesrechtswidrig.
Für die Einrichtung von GSM-R ist die Beschwerdegegnerin auf Funkanlagen im
unmittelbaren Bereich der bestehenden Bahninfrastruktur angewiesen; diese
Anlagen haben überdies den gebotenen Versorgungspegel zu gewährleisten. Die
Basisstation am umstrittenen Standort entspricht diesen Vorgaben mit den
Antennen in Richtung Südosten (Lengwil) und Westen (Ermatingen bzw. Berlingen).
Die Erstellung auf dem Bahnhofareal vereinfacht die technische Erschliessung
und die Instandhaltung der Funkanlage. Zudem kann die Sendeanlage dort in einem
bestehenden Technikgebäude untergebracht werden. Es bestehen somit erhebliche
bahnbetriebliche Interessen für die Erstellung der Anlage am umstrittenen
Standort.
4.7. Im Rahmen der Interessenabwägung sind Varianten zu prüfen. Im
angefochtenen Urteil werden zwei alternative Standorte behandelt. Der eine
befindet sich bei der Abwasserreinigungsanlage (ARA) Unters Tägermoos und
gleichzeitig bei der Verzweigung der Bahnstrecken Kreuzlingen-Weinfelden und
Kreuzlingen-Schaffhausen. Der andere liegt beim Fussballplatz Obers Tägermoos,
das ist etwas südlich dieser Verzweigung in Richtung Bahnhof Tägerwilen-Dorf.
Beide Alternativstandorte sind einige hundert Meter in östlicher Richtung vom
umstrittenen Standort entfernt. Sie liegen näher bei der Funkanlage in Lengwil,
dafür entsprechend weiter weg von jenen, die in Richtung Schaffhausen geplant
werden. Die beschwerdeführende Gemeinde setzt sich für eine Verschiebung der
Antennenanlage zur ARA (Alternativstandort 1) ein, weil diese dort keine
Schutzobjekte beeinträchtigen würde und in ein grösseres Industriegebiet zu
liegen käme. Auch die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 befürworten hauptsächlich
diese Alternative. Das ARE und das BAK haben vor der Vorinstanz den
Alternativstandort 1 aus raumplanerischer bzw. ortsbildbezogener Hinsicht im
Vergleich zum umstrittenen Standort wie auch zum Alternativstandort 2
bevorzugt. Das BAFU hat den umstrittenen Standort und den Alternativstandort 1
aus Sicht des Landschaftsschutzes als gleichwertig bezeichnet. Nach der
Vorinstanz sind hingegen beide Alternativen mit erheblichen Nachteilen
behaftet. Zwar befänden sich jene Standorte nicht in unmittelbarer Umgebung zu
Schutzobjekten. Um eine gleichwertige Funkabdeckung zu erreichen, müsste aber
jeweils ein höherer und damit weit herum sichtbarer Funkmast erstellt werden.
Auch handle es sich nicht um bahneigene Grundstücke, so dass sich die
Erstellung der Anlage aufwendiger gestalten würde.
An den beiden Alternativstandorten weisen Funkanlagen aufgrund der weiter
östlich befindlichen Positionierung - bei ansonsten vergleichbaren Parametern -
eine geringere Reichweite nach Westen auf als am umstrittenen Standort.
Westlich des Siedlungsgebiets von Tägerwilen verläuft die Bahnstrecke in
Richtung Schaffhausen nicht nur am südlichen Rand des grossräumigen BLN-Objekts
"Untersee-Hochrhein", sondern durch dessen Perimeter hindurch. Nach den
allgemeinen BLN-Schutzzielen gelten unter anderem neue Fernmeldeanlagen als
mögliche Formen der Gefährdung. Die Positionierung der Alternativstandorte
würde die Planung für Bahnfunkanlagen westlich der Gemeinde Tägerwilen
erschweren, wenn der gebotene Versorgungspegel (oben E. 4.6) sicherzustellen
ist. Bei der Würdigung der Alternativen im Vergleich zum umstrittenen Standort
ist folglich nicht nur der Nahbereich der genannten ISOS- und BLN-Objekte
einzubeziehen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass die
Vorinstanz gewichtige Nachteile bei beiden Alternativstandorten ausgemacht hat.
Es ist nicht bundesrechtswidrig, dass diese Alternativen aufgrund einer bloss
summarischen Prüfung ausgeschieden sind. Daher kommt es nicht darauf an, welche
baulichen bzw. technischen Zusatzmassnahmen diese Alternativstandorte im
Einzelnen für eine ausreichende Funkversorgung im Gebiet westlich von
Tägerwilen bedingen würden. Damit kann auch offenbleiben, ob bzw. inwiefern die
Antennen an den Alternativstandorten höher ausgestaltet werden müssten als am
umstrittenen Standort. Die Beschwerdegegnerin war ebenso wenig gehalten, den
finanziellen Aufwand für eine Anlage an den Alternativstandorten genauer zu
beziffern.
Im Übrigen wird nicht konkret bestritten, dass die geplante Anlage am
umstrittenen Standort die Vorschriften der Verordnung vom 23. Dezember 1999
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) einhält.
Die Regelung der NISV zum Immissionsschutz ist abschliessend, und zwar auch im
Bereich des vorsorglichen Immissionsschutzes (BGE 133 II 64 E. 5.2 S. 66 mit
Hinweis). Ohnehin kann gestützt auf das von der beschwerdeführenden Gemeinde
angesprochene Prinzip der umweltrechtlichen Vorsorge (Art. 11 Abs. 2 USG [SR
814.01]) nur die umweltrechtliche Optimierung eines Projekts verlangt werden.
Hingegen kann damit keine alternative Neuplanung beansprucht werden, jedenfalls
wenn diese erhebliche neue Auswirkungen auf Dritte hat (BGE 124 II 517 E. 5d S.
525; Urteil 1C_162/ 2015 vom 15. Juli 2016 E. 6.2). Der Umstand, dass eine
Anlage am Alternativstandort 1 im Industriegebiet allenfalls eine geringere
Strahlenbelastung für die Bevölkerung von Tägerwilen zur Folge hätte als beim
Bahnhof Tägerwilen-Gottlieben, erfordert somit nicht mehr als eine summarische
Prüfung dieser Alternative. Der diesbezüglichen Erwägung der Vorinstanz ist
beizupflichten.
4.8. Am umstrittenen Standort überwiegen nach Ansicht der Vorinstanz die
bahnbetrieblichen Interessen an der Erstellung der Anlage die gegenteiligen
Interessen des Landschafts-, Ortsbild- und Denkmalschutzes. Es fällt ins
Gewicht, dass die Antennenanlage funktional zur Bahninfrastruktur gehört und
auf dem Bahnhofareal betrieblich zweckmässig angesiedelt ist. Ebenso ist von
Bedeutung, dass der umstrittene Standort für die Funkversorgung nach Westen -
und damit in Richtung des Bahnabschnitts durch den Perimeter des
BLN-Schutzobjekts "Untersee-Hochrhein" (vgl. oben E. 4.7) - geeignet ist.
Demgegenüber führt die Realisierung des Bauvorhabens höchstens zu einem
geringfügigen Eingriff in die Fernwirkung dieses Schutzobjekts und der weiteren
in der Umgebung. Es hält demzufolge vor Art. 3 wie vor Art. 6 NHG stand, das
Interesse an der Erstellung dieser Anlage am betroffenen Standort als
überwiegend im Vergleich zum Landschafts-, Ortsbild- und Denkmalschutz
einzustufen.
Bei diesem Ergebnis bleibt an sich fraglich, ob genügende Massnahmen zur
grösstmöglichen Schonung der genannten ISOS- bzw. BLN-Schutzobjekte ergriffen
werden. Derartige Massnahmen können allerdings nicht zu der von den
Beschwerdeführerinnen angestrebten Verschiebung der Anlage an einen der
Alternativstandorte führen. Ein Ungenügen bezüglich Massnahmen zur Minimierung
des Eingriffs in das Landschaftsbild wird in den Beschwerdeschriften nicht
substanziiert gerügt und liegt auch nicht auf der Hand. Deshalb braucht nicht
näher darauf eingegangen zu werden.
5.
Nach dem Gesagten sind die Beschwerden abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens werden die unterliegenden Beschwerdeführerinnen grundsätzlich
kostenpflichtig. Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 4'000.-- werden den
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 je zur Hälfte (Fr. 2'000.--) auferlegt (Art. 66
Abs. 1 und 5 BGG). Da die beschwerdeführende Gemeinde in ihrem amtlichen
Wirkungskreis handelte, ohne Vermögensinteressen zu vertreten, sind ihr keine
Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die obsiegende
Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68
Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 1C_152/2017 und 1C_164/2017 werden vereinigt.
2.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 im
Verfahren 1C_152/2017 je zur Hälfte (Fr. 2'000.--) auferlegt. Von der
Beschwerdeführerin im Verfahren 1C_164/2017 werden keine Gerichtskosten
erhoben.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen ausgerichtet.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Verkehr (BAV), dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE),
dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) und dem Bundesamt für Kultur (BAK) schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 28. August 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet
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