I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.140/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_140/2017
Sentenza dell'11 maggio 2017
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
Istituto A.________,
patrocinato dall'avv. dott. Carlo Postizzi,
ricorrente,
contro
Comunione dei comproprietari della Residenza B.________,
patrocinata dall'avv. Diego Olgiati,
opponente,
Comune di Locarno, piazza Grande 18,
casella postale, 6601 Locarno,
rappresentato dal Municipio, piazza Grande 18, casella postale, 6601 Locarno,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, Residenza governativa,
6501 Bellinzona,
rappresentato dal Dipartimento del territorio del
Cantone Ticino, Sezione dello sviluppo territoriale, casella postale 2170, 6501
Bellinzona.
Oggetto
piano regolatore, modifica di poco conto,
ricorso contro la sentenza emanata il 1° febbraio 2017 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Istituto A.________ è proprietario della particella www di Locarno, ubicata in
località xxx e, secondo il piano regolatore del 16 gennaio 1996, gravata dal
vincolo "Costruzione di interesse pubblico CP 2.36 - Istituto C.________". Il
fondo, di 3'923 m ^2, ospita un istituto scolastico, provvisto di un internato,
destinato a studentesse. L'edificio, eretto negli anni '70 del secolo scorso, è
suddiviso in zone comuni e private (camere). La struttura dispone di otto
posteggi esterni.
B.
II 25 marzo 2015, allo scopo di consentire un cambiamento nell'utenza della
struttura e permetterne un uso esteso anche all'alloggio di persone anziane e
all'espletamento di attività sociali, formative e ricreative aperte al
pubblico, il Municipio ha inoltrato al Dipartimento del territorio una modifica
di poco conto, elaborata su richiesta della proprietaria, dell'art. 21 cpv. 4
delle norme di attuazione del piano regolatore - Settore 2 (NAPR.SE2). II 26
giugno 2015 il Dipartimento ha approvato la modifica.
C.
Contro l'approvazione della modifica, la Comunione dei comproprietari della
Residenza B.________, immobile prospiciente l'Istituto C.________, è insorta
dinanzi al Consiglio di Stato, che con risoluzione dell'11 maggio 2016 ha
respinto il ricorso. Gli insorgenti hanno quindi adito il Tribunale cantonale
amministrativo, che con giudizio del 1° febbraio 2017 ha accolto il gravame,
annullando la decisione governativa e quella dipartimentale.
D.
Avverso questa decisione l'Istituto A.________ presenta un ricorso in materia
di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullarla e di
riformarla, in via principale, nel senso che la modifica di poco conto del
piano regolatore sia approvata, subordinatamente di approvarla eccetto la sua
ultima disposizione.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso, ma è stato richiamato l'incarto
cantonale.
Diritto:
1.
1.1. II Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può
essere vagliato nel merito (DTF 142 II 363 consid. 1).
1.2. Presentato tempestivamente contro una decisione finale in ambito
pianificatorio, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima
ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF. La
legittimazione della ricorrente è pacifica.
1.3. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il gravame dev'essere motivato in modo
sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il
Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF
140 I 320 consid. 3.2). Per di più, quando il ricorrente, come in concreto,
invoca l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove,
poiché ciò equivale a sostenere che i fatti sono stati accertati in violazione
dell'art. 9 Cost. (DTF 136 l 304 consid. 2.4 pag. 313), il Tribunale federale,
in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto se siano
state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 142 l
99 consid. 1.7.2 pag. 106 e rinvii).
1.4. La vertenza concerne unicamente l'interpretazione e l'applicazione di
norme del diritto comunale e cantonale, che il Tribunale federale esamina sotto
il ristretto profilo dell'arbitrio. Non basta quindi che la decisione impugnata
sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel suo
risultato (DTF 140 I 201 consid. 6.1), ciò che spetta al ricorrente dimostrare
(DTF 133 II 396 consid. 3.2). Non risulta per contro arbitrio dal semplice
fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe
addirittura preferibile (DTF 141 l 70 consid. 2.2 pag. 72).
2.
2.1. L'art. 21 cpv. 4 NAPR.SE2 modificato ha il tenore seguente:
"Per l'area che ospita l'Istituto C.________, indicata con la cifra 2.36 sul
piano del traffico e delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico,
sono stabilite le seguenti disposizioni:
- Sono ammesse destinazioni quali l'abitazione per studenti, stagisti e anziani
autosufficienti e relativi servizi, nonché attività sociali, formative e
ricreative aperte al pubblico.
- SUL massima ammessa: 5'100 mq
- Il 60% della superficie edificabile deve essere mantenuta libera da
costruzioni e per almeno la metà sistemata a verde.
- Quota massima dell'edificio: come l'attuale (max. 256.30 m.s.m.)
- Distanza minima da confine: 5 metri
- È ammessa la realizzazione di un posteggio interrato a copertura del
fabbisogno derivante dall'applicazione del Rcpp. Per questa costruzione sono
applicabili le disposizioni dell'art. 10 NAPR.SE2 in merito alle distanze da
confine.
- Nel caso di demolizione è possibile ricostruire un edificio con un volume
dello stesso quantitativo esistente, ritenuto il rispetto dei parametri citati
sopra."
2.2. L'art. 33 cpv. 2 della legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST) dispone che il piano regolatore può essere modificato in caso
di notevole cambiamento delle circostanze con la procedura ordinaria o con
quella semplificata. Quest'ultima è disciplinata dall'art. 34 relativo alle
modifiche che toccano un numero limitato di persone e che mutano in misura
minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo (cpv. 1 lett. a),
in particolare i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini,
indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le linee di
arretramento (art. 42 cpv. 1 del relativo regolamento del 20 dicembre 2011;
RLst) o che interessano una superficie di terreno non superiore ai 2'000 m ^2
(art. 34 cpv. 1 lett. b LST). Il Municipio elabora la modifica e, previo avviso
anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, la
pubblica per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art.
35 cpv. 1 e 3 LST).
3.
3.1. II ricorrente fa valere una violazione del diritto cantonale, segnatamente
dell'art. 34 LST, nonché un accertamento arbitrario dei fatti riguardo al
fabbisogno di posteggi. Osserva che in seguito alla cessazione dell'attività
scolastica presso l'Istituto, la modifica litigiosa, volta a consentire un
cambiamento dell'utenza, non imporrebbe un nuovo vincolo, ma preciserebbe
semplicemente, con un cambio parziale dell'utenza, gli usi possibili
dell'edificio, in modo da mantenerne il carattere di pubblica utilità.
Sostiene, come ritenuto dal Consiglio di Stato, che toccato dalla modifica
sarebbe solamente il suo fondo e quindi un solo proprietario, poiché la
modifica, sotto il profilo pianificatorio, si limiterebbe a codificare una
situazione già esistente, senza ripercussioni ambientali apprezzabili sulla
zona circostante.
3.2. Riguardo alla giustificazione posta a fondamento della contestata
modifica, la Corte cantonale ha rilevato che, secondo il Rapporto di
pianificazione del 6 marzo 2015, essa si fonda essenzialmente su due motivi: il
primo concerne la volontà di adeguare la pianificazione in vigore alle mutate
esigenze dell'Istituto, che vorrebbe fornire un'infrastruttura in cui diverse
fasce della popolazione possano convivere, dandosi sostegno l'un l'altra,
disponendo di servizi integrati in parte già offerti; il secondo riguarda la
necessità di sanare la differenza tra l'edificazione esistente sul fondo con
quanto concesso dal piano regolatore vigente. Il Rapporto descrive l'attuale
situazione pianificatoria della particella rilevando tra l'altro che il fondo
www è situato in Zona AP-CP 2.36 - Istituto C.________ a cui sono applicabili
le disposizioni dell'art. 21 NAPR. SE2, che la denominazione Istituto
C.________ era intesa a garantire nel tempo la destinazione quale istituto
scolastico e a sottolinearne il carattere pubblico, che l'edificio, realizzato
precedentemente all'allestimento del PR, non rispetta né l'indice di
sfruttamento né l'altezza e infine che la nuova destinazione presuppone un
maggiore fabbisogno di posteggi al servizio dell'Istituto, calcolato in
applicazione dei disposti degli art. 51-62 LST in 51-46 posti auto.
3.2.1. Con riferimento al contestato parametro del numero limitato di persone,
la Corte cantonale, riferendosi agli intendimenti del legislatore cantonale, ha
rilevato che il termine "toccato" presuppone l'esistenza di un rapporto
particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante, un interesse
generico non essendo sufficiente. La nozione "numero limitato di persone" va
invece concretata caso per caso: al riguardo ha ritenuto che di massima si può
ammettere che quindici, venti persone siano ancora un numero limitato
(messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale
del 9 dicembre 2009, commento all'art. 34, pag. 60). Ha osservato che secondo
la risoluzione governativa, riproposta nei contenuti dal ricorrente, la
variante litigiosa toccherebbe un numero limitato di persone, poiché la sua
incidenza sull'ordinamento del suolo si limiterebbe al solo comparto costituito
dal fondo www, non essendo ravvisabile l'esistenza di un rapporto particolare
fra l'oggetto della variante e le particelle circostanti, poiché la modifica
codificherebbe la situazione esistente, senza alcuna ripercussione sul
territorio circostante.
3.2.2. I giudici cantonali non hanno condiviso questa tesi, ritenendola
riduttiva. A ragione. Hanno osservato che dalla documentazione posta a
fondamento della modifica, allestita da uno studio di architettura su incarico
dell'Istituto, emerge l'intenzione di aprirlo alla possibilità di residenza per
anziani e di far coesistere al suo interno tutta una serie di attività aperte
al pubblico (corsi diurni e serali, centro diurno, centro sociale, servizi
medici, fisioterapia, asilo nido, ginnastica per anziani, yoga, ballo, ecc.).
Queste nuove destinazioni comporteranno, fra l'altro, un maggior numero di
posteggi, che la citata documentazione quantifica in una cinquantina, da
ubicare in un'autorimessa interrata con accesso da via zzz, oltre agli otto
stalli già esistenti. Anche qualora si volesse ritenere il carattere meramente
indicativo della relativa documentazione, di modo che il calcolo preciso dei
posteggi necessari verrà effettuato solo in sede di allestimento della domanda
di costruzione, i giudici cantonali hanno ritenuto ch'essa nondimeno rende bene
l'idea dell'impatto ingenerato dalla modifica sul territorio circostante,
rispettivamente su via zzz, indicata nel piano del traffico come "strada di
servizio a orientamento pedonale", trasformata di recente in "zona 30", che nel
tratto dove sboccherebbe l'autorimessa presenta una larghezza compresa fra i 3
e i 5 m circa. Ne hanno concluso che i fondi limitrofi alla via,
rispettivamente i loro proprietari e i loro abitanti, fra cui i 18 condomini
della Residenza B.________, subiranno direttamente le conseguenze dell'apertura
al pubblico dell'Istituto, in considerazione del conseguente aumento del
traffico veicolare nella zona.
3.3. Questa conclusione chiaramente non è insostenibile. Come ancora si vedrà,
il prevedibile aumento del traffico non tocca infatti solamente il fondo www
ma, come accertato in maniera convincente e per nulla arbitraria dai giudici
cantonali, anche quelli limitrofi.
Anche riguardo alla nuova autorimessa il ricorrente ripropone in sostanza la
tesi governativa, contestando e definendo illogico il prospettato aumento di
traffico generato dalla nuova struttura aperta al pubblico, poiché già
l'attuale situazione giuridico-pianificatoria (art. 32 NAPR) imporrebbe
l'obbligo di realizzare i posteggi necessari, che dovrebbero essere superiori
agli otto stalli attuali. Adduce che sulla base degli art. 51-62 RLst, relativi
ai posteggi privati, di massima ci si dovrebbe basare sulla superficie utile
lorda dell'Istituto, che rimarrà immutata anche nel quadro del cambiamento di
utenza litigioso; ne deduce che la modifica in esame riprenderebbe
semplicemente la normativa sui posteggi, già in vigore.
3.4. L'assunto non regge. La Corte cantonale ha accertato in maniera non
arbitraria che l'aumento del traffico causato dall'importante ampliamento delle
attività aperte al pubblico, oggetto della modifica litigiosa, comporterà in
ogni modo di fatto un aumento del fabbisogno di posteggi e innegabilmente un
incremento del traffico veicolare per rapporto a quello notoriamente ridotto
riconducibile al precedente esercizio di un Istituto scolastico, provvisto di
internato utilizzato da studentesse, che di massima non dispongono di
autoveicoli propri e che durante la giornata non devono effettuare spostamenti
continui e significativi. La Corte cantonale ha rettamente ritenuto
inconferente, poiché la destinazione attuale della struttura non comporta un
fabbisogno di posteggi comparabile con quello derivante dalla sua prevista
nuova ampliata utilizzazione, anche l'analoga obiezione sollevata dal
Municipio, secondo cui già nell'odierna situazione giuridico-pianificatoria vi
sarebbe la possibilità (l'obbligo) di realizzare i posteggi necessari anche per
l'edificio esistente.
4.
4.1. La Corte cantonale ha aggiunto che, anche qualora si volesse ritenere che
la modifica litigiosa tocchi un numero limitato di persone, la stessa non
adempirebbe comunque il requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. b LST, in
quanto la superficie del fondo supera 2'000 m ^2.
4.2. II ricorrente neppure tenta di dimostrare perché questa conclusione,
peraltro corretta, sarebbe arbitraria. Ora, quando, come nella fattispecie, la
decisione impugnata si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé
sufficienti per definire l'esito della causa, il ricorrente è tenuto, pena
l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 138 l
97 consid. 4.1.4 pag. 100; 133 IV 119 consid. 6.3 pag. 121).
5.
5.1. Nella sentenza impugnata è poi stato accertato che nemmeno sono realizzate
le condizioni di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. a LST. Nella decisione
governativa è stato rilevato che la struttura esistente non rispetta i
parametri previsti dal piano regolatore, poiché è stata realizzata e
autorizzata prima della sua entrata in vigore, deducendone che la variante non
farebbe che confermare quanto legalmente realizzato aIl'epoca, precisandone i
contenuti in modo da permettere gli interventi di cambio d'uso necessari. La
modifica dei parametri edilizi non inciderebbe pertanto significativamente
sull'ordinamento e sull'uso del suolo. La Corte cantonale non ha condiviso
queste considerazioni, ritenendo che la nuova norma che governa la relativa
zona prevede fra l'altro in caso di demolizione la possibilità di ricostruire
un edificio con un "volume dello stesso quantitativo esistente". In questo
modo, al fondo www viene attribuito un potenziale edificatorio di cui prima non
disponeva e che muta in modo significativo i parametri edilizi finora vigenti,
permettendo un raddoppio dell'altezza dell'edificio e una maggiorazione dello
0,4 dell'indice di sfruttamento. Si rileva che la tesi del Municipio, secondo
cui il potenziale edificatorio del fondo andrebbe stabilito non in base alla
relative zona bensì in base al Settore per le nuove costruzioni del piano
particolareggiato del centro storico (PP.CS), che prevede un indice di
sfruttamento dell'1,1 e un'altezza delle costruzioni di 12,50 m, non trova
riscontro né nell'impostazione pianificatoria dei vari settori e comparti in
cui è suddiviso il territorio comunale né nell'analisi contenuta nello stesso
Rapporto di pianificazione. Ne ha concluso che, globalmente, le modifiche in
esame incidono in misura apprezzabile sulla pianificazione locale, tanto da
esigere che esse siano adottate secondo la procedura ordinaria.
5.2. II ricorrente non dimostra l'arbitrarietà di queste conclusioni. Egli si
limita a sostenere che con la modifica in esame la struttura non sarebbe più
assoggettabile all'art. 66 LST, relativo alla conservazione, alla manutenzione
e alla trasformazione di costruzioni esistenti in contrasto col nuovo diritto,
essendo essa disciplinata da una nuova propria normativa pianificatoria, che,
al suo dire, non intenderebbe favorire la demolizione e la ricostruzione ma
precisarne unicamente il riuso dopo la cessazione dell'attività scolastica. Ne
deduce che l'incidenza territoriale della modifica nulla muterebbe sull'uso
ammissibile del fondo. Questa tesi non dimostra tuttavia affatto che la
modifica muterebbe soltanto in misura minima l'uso ammissibile del suolo e che
le considerazioni esposte nell'impugnato giudizio sarebbero fondate su un
manifesto preteso vizio di ragionamento e di sussunzione.
6.
6.1. Riguardo al criticato accertamento dei fatti, il ricorrente si limita a
rilevare come non si potrebbe sostenere che la destinazione attuale
dell'edificio non comporti un fabbisogno di posteggi comparabile con quello
derivante da quella nuova, richiamando al riguardo, in maniera del tutto
generica, gli art. 51-62 RLst relativi al numero di posteggi in caso di nuove
costruzioni, riattamenti importanti e cambiamenti di destinazione. Rilevato che
il calcolo del fabbisogno di posteggi si fonda sulla superficie utile lorda,
che rimarrebbe immutata, lo stesso non cambierebbe in modo apprezzabile.
6.2. II Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati
dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Esso può unicamente rettificare
o completare l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è
manifestamente inesatto o risulta da una violazione del diritto ai sensi
dell'art. 95 LTF (cpv. 2) : "manifestamente inesatto" significa in questo
ambito "arbitrario" (DTF 140 III 115 consid. 2, 16 consid. 1.3.1; 135 III 397
consid. 1.5). Ora, il ricorrente non dimostra che la Corte cantonale,
fondandosi sui citati documenti, avrebbe accertato i fatti in maniera
arbitraria, ciò che peraltro non risulta dagli atti di causa (DTF 142 II 355
consid. 6 pag. 258 seg.; 136 II 101 consid. 3 pag. 104), o avrebbe proceduto
alle criticate deduzioni applicando erroneamente una regola generale fondata
sull'esperienza (al riguardo vedi DTF 140 l 295 consid. 6.2.1 pag. 296 seg. e
rinvii).
6.3. In sostanza, la censura concerne più l'applicazione del diritto, che non
l'accertamento dei fatti. Non è comunque arbitrario ritenere che il cambiamento
dell'utenza dell'Istituto, che attualmente dispone di solo otto posteggi ed era
destinato in parte quale internato per studentesse, che di regola notoriamente
non possiedono autoveicoli, e che in futuro potrebbe permettere un suo uso
esteso anche all'alloggio per anziani e all'espletamento di svariate attività
sociali, formative e ricreative aperte al pubblico, comporterà la necessità di
ampliare notevolmente il numero di posteggi, indicativamente quantificato dal
citato studio in una cinquantina. L'apertura a un vasto pubblico dell'Istituto
comporterà pertanto un aumento non indifferente del traffico veicolare in
quella zona. La sentenza impugnata non è poi arbitraria neppure nel risultato,
visto che di per sé non impedisce l'adozione della norma litigiosa, ma impone
solamente di adottarla, se del caso, seguendo la procedura ordinaria.
7.
II ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto. Le spese
seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Comune di Locarno, al Consiglio
di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale
dello sviluppo territoriale.
Losanna, 11 maggio 2017
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Merkli
Il Cancelliere: Crameri
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