I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.138/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
1C_138/2017
Urteil vom 5. Juli 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Pedretti.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Jürg Krumm,
gegen
Bausektion der Stadt Zürich,
Amtshaus IV, Lindenhofstrasse 19, 8021 Zürich,
Gebäudeversicherung Kanton Zürich Feuerpolizei, Thurgauerstrasse 56, Postfach,
8050 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung für Nutzungsänderung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 26. Januar 2017 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 3. Abteilung.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist Eigentümer des in der Freihaltezone F liegenden Grundstücks an
der Schaffhauserstrasse xx in Zürich (Kat.-Nr.-yy), das mit einem Wohn- und
Gewerbehaus überbaut ist. Am 16. Dezember 2015 erteilte ihm die Bausektion der
Stadt Zürich die baurechtliche Bewilligung für die Nutzungsänderung der Wohnung
im Dachgeschoss in einen sexgewerblichen Salon unter verschiedenen Bedingungen
und Auflagen. Am 8. Januar 2016 versandte die Bausektion eine korrigierte
Fassung der Baubewilligung.
B.
Gegen beide Verfügungen rekurrierte A.________ an das Baurekursgericht und
beantragte, die Bewilligung sei hinsichtlich sämtlicher Bedingungen und
Auflagen zum Lärm- und Schallschutz aufzuheben. Das Baurekursgericht wies die
Rekurse mit Entscheid vom 8. Juli 2016 ab, nachdem es die Verfahren vereinigt
hatte. Auch die dagegen erhobene Beschwerde blieb erfolglos: Das
Verwaltungsgericht wies das Rechtsmittel, in dem zusätzlich die Aufhebung der
feuerpolizeilichen Auflagen anbegehrt wurde, mit Urteil vom 26. Januar 2017 ab,
soweit es darauf eintrat.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 6. März 2017
gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, das
verwaltungsgerichtliche Urteil und die lärmschutzrechtlichen sowie
feuerpolizeilichen Auflagen der Baubewilligung seien aufzuheben. Eventualiter
sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und die Bausektion schliessen auf Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Gebäudeversicherung des Kantons
Zürich beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU)
kommt in seiner Stellungnahme zum Schluss, der angefochtene Entscheid stimme
mit der Lärmschutzgesetzgebung des Bundes überein. Der Beschwerdeführer
verzichtet auf eine Replik.
Erwägungen:
1.
1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid über eine Baubewilligung
steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82
lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG ist
nicht gegeben. Der Beschwerdeführer ist als betroffener Grundeigentümer, der am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, zur Beschwerdeführung legitimiert
(Art. 89 Abs. 1 BGG). Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen zu keinen
Bemerkungen Anlass geben, ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG).
Dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs.
1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche
Anwendung von kantonalem Recht - wird vom Bundesgericht allerdings nur insoweit
geprüft, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Hierzu gelten qualifizierte
Begründungsanforderungen: In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der
Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen
Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 142 III 364 E. 2.4 S. 367 f.; 139 I 229
E. 2.2 S. 232; 138 I 171 E. 1.4 S. 176).
2.
In lärmschutzrechtlicher Hinsicht ist die Auflage im Bauentscheid streitig, mit
welcher der Beschwerdeführer verpflichtet wird, einen Schallschutznachweis zum
Innenlärm einzureichen.
2.1. Die Vorinstanz zog für deren Beurteilung die Kriterien für den Schutz
gegen Innenlärm gemäss Art. 21 USG (SR 814.01) i.V.m. Art. 32 der
Lärmschutz-Verordnung (LSV; SR 814.41) heran. Gestützt darauf erwog sie, der
Bauherr eines neuen Gebäudes, wozu gemäss Art. 2 Abs. 2 LSV auch eine
vollständige Zweckänderung zähle, müsse dafür sorgen, dass der Schallschutz bei
Aussenbauteilen und Trennbauteilen lärmempfindlicher Räume sowie bei Treppen
und haustechnischen Anlagen den anerkannten Regeln der Baukunde entspreche. Als
solche gälten insbesondere die Mindestanforderungen nach der Norm 181 des
Schweizerischen Ingenieur- und Architektenvereins (SIA-Norm 181). Der
Beschwerdeführer habe im Rechtsmittelverfahren nie bestritten, dass die
geplante sexgewerbliche Nutzung gemäss dieser Norm als "stark störend"
einzustufen sei. Obschon die Liegenschaft aufgrund ihrer Lage an einer viel
befahrenen Strasse und der schlechten Dämmung von Aussenlärmimmissionen
betroffen sei, müssten die Lärmschutzvorschriften gegen Innenlärm eingehalten
werden. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung seien
bereits mangels besonderer Verhältnisse nicht erfüllt. Diene die Liegenschaft
sowohl einer sexgewerblichen als auch einer Wohn- und Schlafnutzung, seien
aufgrund der unterschiedlichen Schutzniveaus Schallschutzmassnahmen notwendig.
Die Einhaltung der lärmschutzrechtlichen Auflage sei deshalb entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers nicht nötigend.
2.2. Dieser wendet dagegen ein, Art. 32 Abs. 1 LSV sei vorliegend nicht
anwendbar, da es sich bei seiner Liegenschaft nicht um ein neues, sondern ein
altes Gebäude handle und die geplante Umnutzung des Dachgeschosses nur eine
teilweise Zweckänderung darstelle. Ausserdem entspreche der Begriff des neuen
Gebäudes gemäss Art. 32 Abs. 1 LSV nicht jenem der neuen ortsfesten Anlage im
Sinne von Art. 2 Abs. 2 LSV.
2.3. Art. 7 Abs. 7 USG definiert "Anlagen" unter anderem als "Bauten,
Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie Terrainverschiebungen".
Die Lärmschutz-Verordnung verwendet ihrerseits den Begriff der ortsfesten
Anlage (vgl. Art. 7 ff. LSV), worunter sie namentlich Bauten, Verkehrsanlagen,
haustechnische Anlagen und andere nichtbewegliche Einrichtungen, die beim
Betrieb Lärm erzeugen, versteht (Art. 2 Abs. 1 LSV).
Dieser Anlagenbegriff umfasst offensichtlich das Gebäude des Beschwerdeführers,
das eine Baute darstellt und dessen Dachgeschoss neu zu sexgewerblichen Zwecken
genutzt werden soll. Da zudem unbestritten ist, dass die geplante Umnutzung
(Aussen-) Lärm verursacht, liegt eine ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 2 Abs.
1 LSV vor. Zu prüfen ist, ob diese als neu zu qualifizieren ist.
2.4. Als neu gelten alle Anlagen, deren Baubewilligung erst nach Inkrafttreten
des USG erteilt bzw. rechtskräftig geworden ist (Art. 47 LSV) sowie bestehende
Anlagen, deren Zweck vollständig geändert wird (Art. 2 Abs. 2 LSV). Diesen
gleichgestellt werden nach der Rechtsprechung die Fälle von sogenannten
übergewichtigen Erweiterungen, in denen eine bestehende Anlage baulich oder
betrieblich soweit verändert wird, dass das Bestehende im Vergleich zum Neuen
nur noch von untergeordneter Bedeutung ist (vgl. BGE 141 II 483 E. 3.3.3 S.
489; 133 II 181 E. 7.2 S. 201; je mit Hinweisen). Für die Abgrenzung sind vor
allem ökologische Kriterien, im Speziellen des Lärmschutzes, und generell die
dem Gesetz zugrunde liegende Zielsetzung der Vorsorge massgeblich (BGE 125 II
643 E. 17a S. 670; 123 II 325 E. 4c/aa S. 329; je mit Hinweis).
Aus den Akten ergibt sich, dass die damals noch selbstständige Gemeinde Seebach
bereits im Jahr 1896 den Umbau des an der Schaffhauserstrasse xx gelegenen
Wohn- und Ökonomiegebäudes in eine Gastwirtschaft mit Zimmern genehmigte, bevor
im Jahr 1906 der Anbau eines Wohnhauses mit Restaurant bewilligt wurde (vgl.
Baugesuch 200/12 der Bausektion der Stadt Zürich vom 7. Februar 2012 E. c).
Neben weiteren, hier nicht näher interessierenden Umbauten wurden in den
letzten Jahren die Wohnräume der Liegenschaft sukzessive der sexgewerblichen
Nutzung zugeführt: Im Februar 2012 wurde der im südwestlichen Teil des
Erdgeschosses eingerichtete Salon (nachträglich) bewilligt, im Februar 2014
jener im Nordwesten und im Süden des Obergeschosses und im Juni 2014 derjenige
im nordöstlichen Teil des Obergeschosses (vgl. Vernehmlassungen der Bausektion
vom 19. Oktober 2016 und 19. April 2017). Mit dem vorliegenden Baugesuch für
die Umnutzung des Dachgeschosses in einen sexgewerblichen Salon, von dem
unbestrittenermassen eine "stark störende" Lärmbelastung ausgeht, tritt die
allenfalls noch verbleibende Wohnnutzung im Gebäude des Beschwerdeführers unter
Lärmschutz-Gesichtspunkten endgültig in den Hintergrund. Da insofern eine
bestehende, nicht oder nur geringfügig Lärm verursachende Anlage in eine
lärmige Anlage umgewandelt wurde, ist nach der vorerwähnten Rechtsprechung
nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz von einer neuen ortsfesten Anlage
ausging, die einer Neubaute bzw. einem neuen Gebäude gleichzustellen ist.
2.5. Für die Erfassung von Lärm, der sich innerhalb eines Gebäudes ausbreitet,
sind die Belastungsgrenzwerte der Anhänge 3-8 der LSV nicht geeignet, da sie
ausschliesslich auf Aussenlärm zugeschnitten sind (Urteil 1C_311/2007 vom 21.
Juli 2008 E. 3.3). Fehlen - wie hier - Belastungsgrenzwerte, so beurteilt die
Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen nach Art. 15 USG, unter Berücksichtigung
der Art. 19 und 23 USG (Art. 40 Abs. 3 LSV; BGE 126 II 300 E. 4c/aa S. 307).
Dabei dürfen neue ortsfeste Anlagen höchstens geringfügige Störungen
verursachen (BGE 130 II 32 E. 2.2 S. 36; 123 II 325 E. 4d/bb S. 335; zur
sinngemässen Geltung für Innenlärm: Urteil 1C_510/2011 vom 18. April 2012 E.
3). Wie das BAFU in der Vernehmlassung zutreffend ausführt, sind für die
Beurteilung der Innenlärmbelastung die Kriterien für den Schallschutz gemäss
Art. 21 USG i.V.m. Art. 32 ff. LSV heranzuziehen. Die Vorinstanz hat Art. 32
Abs. 1 LSV somit zu Recht angewendet. Nach dieser Bestimmung muss der Bauherr
dafür sorgen, dass der Schallschutz bei Aussenbauteilen und Trennbauteilen
lärmempfindlicher Räume sowie bei Treppen und haustechnischen Anlagen den
anerkannten Regeln der Baukunde entspricht, wozu insbesondere die
Mindestanforderungen nach der SIA-Norm 181 zählen (vgl. zum Ganzen: Urteil
1C_283/2016 vom 11. Januar 2017 E. 6.2).
3.
3.1. Zur feuerpolizeilichen Auflage, wonach namentlich Türen in Fluchtwegen
(inkl. Hauseingangstüren) in Fluchtrichtung öffnend anzuschlagen sind, führte
die Vorinstanz aus, gemäss § 1 der Verordnung über den vorbeugenden Brandschutz
vom 8. Dezember 2004 (VVB; LS 861.12) sei vorliegend die Brandschutzrichtlinie
16-15 der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen (VKF) über Flucht- und
Rettungswege (nachfolgend: BSRL 16-15) anwendbar. Nach deren Ziff. 2.5.5 Abs. 1
müssten Türen grundsätzlich in Fluchtrichtung geöffnet werden können;
ausgenommen seien Türen zu Räumen, die nicht mit mehr als 20 Personen belegt
würden (Satz 2). Dagegen müssten sich Türen in Fluchtwegen gemäss Ziff. 2.5.5
Abs. 2 BSRL 16-15 in Fluchtrichtung jederzeit ohne Hilfsmittel rasch öffnen
lassen. Aus dem Wortlaut, der Systematik und dem Sinn und Zweck der Bestimmung
ergebe sich, dass sich die Ausnahme in Ziff. 2.5.5 Abs. 1 Satz 2 BSRL 16-15 nur
auf den Satz 1 desselben Absatzes beziehe und nicht für Türen in Fluchtwegen
gemäss Abs. 2 gelte, zumal diese im Brandfall ohne Staugefahr passiert werden
können müssten. Insofern sei der Einwand des Beschwerdeführers, wonach sich in
den betroffenen Räumen nie mehr als 20 Personen befänden, unbehelflich, da sich
die vorgenannte Ausnahme eben gerade nicht auf Türen in Fluchtwegen Anwendung
finden würde. Ausserdem sei Ziff. 3.2.3 Abs. 3 BSRL 16-15, wonach
Hauseingangstüren nicht in Fluchtrichtung öffnen müssten, sofern sie nicht mehr
als zehn Wohneinheiten erschlössen, nur für Liegenschaften mit reiner
Wohnnutzung einschlägig. Eine solche liege hier nicht vor, da nicht nur Wohn-,
sondern hauptsächlich Gewerberäume (neben den sexgewerblichen Salons
insbesondere das Büro bzw. Lager und das Restaurant im Erdgeschoss) über die
Hauseingangstüre erschlossen würden. Die feuerpolizeiliche Auflage sei somit
nicht zu beanstanden.
3.2. Der Beschwerdeführer setzt sich mit diesen Erwägungen nicht in
rechtsgenüglicher Weise auseinander. Vielmehr begnügt er sich damit, in seiner
Rechtsschrift erneut vorzubringen, dass die Ausnahme nach Ziff. 2.5.5 Abs. 1
Satz 2 BSRL 16-15 greife, weil sich in den vom Baugesuch betroffenen Räumen nie
mehr als 20 Personen aufhielten und die sexgewerbliche Nutzung in
teleologischer Hinsicht der Wohnnutzung gleichzustellen sei. Damit bekräftigt
er aber lediglich seinen bereits im kantonalen Verfahren eingenommenen
Rechtsstandpunkt, ohne auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid
einzugehen und im Einzelnen aufzuzeigen, inwiefern diese rechts- bzw.
verfassungswidrig sein sollen. Seine Einwände vermögen daher den
Begründungsanforderungen nicht zu genügen (vgl. E. 1.2 hiervor), sondern
erschöpfen sich in rein appellatorischer Kritik am vorinstanzlichen Urteil.
Da der Beschwerdeführer insoweit seiner Substanziierungspflicht nicht nachkommt
und ausserdem nach dem Vorerwähnten nicht ersichtlich ist, inwiefern er
aufgrund der Auflagen gegenüber seinen Mitbewerbern benachteiligt wird, erweist
sich die Rüge der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) als
unbegründet. Dasselbe gilt, soweit er vorbringt, die Vorinstanz habe nicht
dargelegt, weshalb eine sexgewerbliche Nutzung nicht einer reinen Wohnnutzung
entspreche. Dem angefochtenen Entscheid kann klar entnommen werden, dass das
Verwaltungsgericht den geplanten sexgewerblichen Salon im Dachgeschoss als
"Mischung von Gewerbe- und Wohnnutzung" einstufte. Zudem führte es aus, die
Ausnahmebestimmung für Hauseingangstüren gemäss Abs. 3 der Ziff. 3.2.3 BSRL
16-15 sei nicht auf Liegenschaften mit gemischter Wohn- und Gewerbenutzung wie
der vorliegenden anwendbar; daran vermöge der Einwand des Beschwerdeführers,
die sexgewerbliche Nutzung führe nicht zu einer anderen Situation als eine
reine Wohnnutzung, nichts zu ändern. Dass die Vorinstanz insofern der
Auffassung des Beschwerdeführers nicht folgt ist, verletzt das rechtliche Gehör
nicht.
4.
Nach dem Ausgeführten erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang trägt
der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 und 2 BGG) und er hat
keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gebäudeversicherung Kanton Zürich
Feuerpolizei, der Bausektion der Stadt Zürich, dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 3. Abteilung, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 5. Juli 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Pedretti
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