I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.122/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_122/2017
Arrêt du 13 février 2018
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Chaix.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
1. A.A.________ et B.A.________,
2. C.________,
3. D.________,
tous les quatre représentés par Me Nicolas Rouiller, avocat,
recourants,
contre
E.________ SA, représentée par Me Frédéric Delessert, avocat,
intimée,
Commune de Fully, Administration communale, rue de l'Eglise 46, 1926 Fully,
représentée par
Me Célia Darbellay, avocate,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement,
1950 Sion.
Objet
Autorisation de construire une halle comprenant garages, ateliers et stations
de lavage,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 20 janvier 2017
(A1 16 105).
Faits :
A.
La société E.________ SA (dont le but est l'exploitation d'une entreprise de
transport, de terrassement, de génie civil et de gravières) a déposé une
demande visant à édifier, sur la parcelle n° 8017 de la commune de Fully, une
halle (d'une longueur de 49.40 mètres et d'une largeur allant de 14.33 à 16
mètres) qui intègre quatre garages fermés dans sa partie nord, deux stations de
lavage pour châssis et moteur dans sa portion médiane et quatre ateliers de
réparations du côté sud. Le projet prévoit également de couvrir une partie de
l'espace compris entre la future halle et le bâtiment qu'elle loue sur la
parcelle de base n° 8018, pour y abriter des véhicules et machines; est encore
prévue la création de trois aires de stationnement offrant au total 27 places
destinées au personnel. Ces parcelles sont classées en zone artisanat différée
selon le plan d'affectation des zones (PAZ) et le règlement des constructions
(RCC) de la commune de Fully, approuvés par le Conseil d'Etat le 27 octobre
1984. Les parcelles constructibles voisines se trouvent dans la même zone, à
l'exception de celles situées à l'ouest de la section nord-sud du chemin
communal de la Maraîche colloquées en zone faible densité différée; une zone
agricole s'étend au sud du projet.
Mis à l'enquête publique le 16 août 2013, le projet a suscité plusieurs
oppositions dont celle de A.A.________ et B.A.________, copropriétaires de la
parcelle n° 8007 - séparée du projet par le chemin de la Maraîche et classée
également en zone artisanale différée -, ainsi que celle de C.________,
propriétaire du bien-fonds n° 7977, sis en zone faible densité différée, au
nord-ouest du projet.
Après avoir recueilli les préavis des services cantonaux (lesquels font l'objet
d'une synthèse du 10 juillet 2014), le Conseil municipal a, le 22 juillet 2014,
écarté les oppositions précitées et délivré l'autorisation de construire
assortie notamment des conditions posées par le Service de la protection de
l'environnement (SPE) et la notice acoustique du 16 juin 2014 réalisée par
F.________ Sàrl.
B.
Le 2 mars 2016, le Conseil d'Etat a rejeté le recours déposé conjointement par
A.A.________ et B.A.________ ainsi que C.________ contre la décision communale
du 22 juillet 2014. En substance, il a considéré que les prénommés ne pouvaient
pas se prévaloir des dispositions du RCC et du PAZ en cours de révision et a
écarté leur critique concernant les degrés de sensibilité au bruit (DS) III et
IV tenus pour applicables dans les zones artisanale, respectivement faible
densité; sur ce point, il a retenu que le RCC ne fixait pas de DS et que
ceux-ci avaient été déterminés à des niveaux non critiquables par le Service du
développement territorial (SDT) et le SPE.
C.
Par arrêt du 20 janvier 2017, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
Valais a rejeté le recours déposé conjointement par A.A.________ et
B.A.________, C.________ et D.________ (ci-après: les époux A.________ et
consorts).
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les époux
A.________ et consorts demandent principalement au Tribunal fédéral de réformer
l'arrêt du 20 janvier 2017 en ce sens que les oppositions sont admises et
l'autorisation de construire annulée. Ils concluent subsidiairement au renvoi
de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision au sens des
considérants.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat renoncent à se déterminer. Aux termes
de leurs observations respectives, la Commune et l'intimée concluent au rejet
du recours. Quant à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), il estime le
projet conforme au droit de la protection de l'environnement. Les recourants
répliquent. Aux termes d'ultimes observations, l'intimée, la Commune et les
recourants persistent dans leur conclusions.
Par ordonnance du 21 mars 2017, le Président de la Ire Cour de droit public a
admis la requête d'effet suspensif présentée par les recourants.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 lit. d LTF) dans le domaine du droit public des
constructions (art. 82 lit. a LTF), le recours est en principe recevable comme
recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des
exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Selon la jurisprudence, le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain
jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci (
ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174; 115 Ib 508 consid. 5c p. 511). Tel est
notamment le cas des propriétaires des parcelles nos 8007 et 7977 voisines du
projet de construction litigieux qu'ils tiennent entre autres pour non conforme
à la législation sur la protection contre le bruit. Ayant par ailleurs pris
part à la procédure devant la cour cantonale, les recourants précités ont
qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Dans ces circonstances,
la qualité pour recourir de D.________ qui agit conjointement avec ces
derniers, peut demeurer indécise, comme elle l'a été devant le Tribunal
cantonal.
Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il
y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Dans le cadre de l'échange d'écritures, les recourants produisent plusieurs
documents ne figurant pas au dossier cantonal, à savoir une notice acoustique
établie le 9 mars 2017 par F.________ Sàrl concernant un projet prévu par
l'intimée sur les parcelles n ^os 8019 et 8021, la demande d'autorisation de
construire de ce projet déposée le 5 avril 2017, ainsi qu'une autre demande
d'autorisation de construire du 2 novembre 2004.
Selon l'art. 99 al. 1 LTF, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être
présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente (ATF 135 I
221 consid. 5.2.4; 133 IV 342 consid. 2.1). Il en va de même des faits et
pièces postérieurs à l'arrêt entrepris (vrais nova; ATF 139 III 120 consid.
3.1.2; 133 IV 342 consid. 2.1; arrêt 5A_306/2016 du 7 juillet 2016 consid.
2.2). Par conséquent, la notice acoustique du 9 mars 2017 et la demande
d'autorisation de construire du 5 avril 2017 sont d'emblée irrecevables
puisqu'elles sont postérieures à l'arrêt attaqué (du 20 janvier 2017). Quant à
la demande d'autorisation de construire déposée en 2004, les recourants ne
démontrent pas qu'ils auraient été empêchés de la produire en instance
cantonale; au demeurant, ce document n'apparaît pas de nature à influer sur le
sort de la présente procédure (cf. infra consid. 6).
3.
Dans un premier grief, les recourants se plaignent de l'établissement
arbitraire des faits en lien avec la notice acoustique du 16 juin 2014 réalisée
par le bureau F.________ Sàrl.
3.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'
art. 105 al. 2 LTF. Le recourant ne peut critiquer la constatation de faits
importants pour le jugement de la cause que si ceux-ci ont été établis en
violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement
inexacte (art. 97 al. 1 LTF), c'est-à-dire arbitraire et si la correction du
vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 137 I 58 consid.
4.1.2 p. 62 et les références). Il appartient au recourant de démontrer le
caractère arbitraire par une argumentation répondant aux exigences de l'art. 42
al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF. Le Tribunal fédéral n'entre
ainsi pas en matière sur les critiques de nature appellatoire (ATF 140 III 264
consid. 2.3 p. 266).
3.2. Les recourants affirment que la notice acoustique litigieuse ne
comprendrait aucune donnée relative à un examen effectué sur le chemin de la
Maraîche; ils se prévalent du fait que le rapport évoquerait le trafic sur les
accès est et ouest, et non pas sur le chemin en question. En l'occurrence, il
est douteux que le grief des recourants, tel qu'il est formulé, réponde aux
exigences de motivation accrue de l'art. 106 al. 2 LTF. Quoi qu'il en soit, il
ressort de la notice acoustique, plus précisément du point 4.1 (" Trafic induit
") ainsi que du plan figurant en page 6 que les émissions provenant du trafic
sur le chemin de la Maraîche ont été prises en compte; l'expert souligne
d'ailleurs, aux termes de son analyse, qu'il est nécessaire que le trafic poids
lourds se fasse uniquement sur le chemin de la Maraîche en direction de la
route cantonale RC-VS 503 (cf. pt. 6 " conclusions ").
Pour le reste, les critiques dirigées contre ce rapport de bruit, tel le fait
qu'il serait notoire que le bruit d'un camion dépasse nettement 70 db à 15
mètres, sont purement appellatoires et donc irrecevables. Le premier moyen des
recourants peut dès lors être écarté.
4.
Les recourants se plaignent ensuite d'une violation de leur droit d'être
entendus à plusieurs titres.
4.1. Le droit d'être entendu, garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., comprend
notamment celui de produire ou de faire administrer des preuves, à condition
qu'elles soient pertinentes et de nature à influer sur la décision à rendre (
ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 229 et les arrêts cités). Le droit d'être
entendu n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de se forger une conviction et que,
procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, il a la certitude qu'elles ne pourraient pas
l'amener à modifier son opinion (ATF 141 I 60 consid. 3.3 p. 64 et l'arrêt
cité). Ce refus d'instruire ne viole ainsi le droit d'être entendu des parties
que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à
laquelle le juge a procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 141 I 60 consid. 3.3
p. 64 et les références citées).
4.2. Les recourants critiquent tout d'abord le refus de l'instance précédente
d'ordonner une expertise judiciaire neutre, en se prévalant du fait que
l'expertise privée avait été effectuée sur mandat de l'intimée et qu'elle
comporterait de nombreux manquements. Leur critique est vaine. Les intéressés
semblent en particulier perdre de vue que le rapport acoustique litigieux a été
exigé de l'intimée en cours de procédure par le SPE avec diverses instructions.
Conformément à la loi sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983
(LPE; RS 814.01), l'autorité compétente peut, le cas échéant, prendre sa
décision sur la base des données qu'elle requiert de l'auteur du projet (cf.
art. 25 al. 1 in fine LPE [pronostic de bruit], art. 46 LPE [obligation
générale de renseigner]). Quoi qu'en pensent les intéressés, l'intervention
d'un expert mandaté par l'autorité n'est pas exigée par la législation
applicable (cf. arrêt 1A.196/1996 du 19 novembre 1996 consid. 2c). De plus,
comme relevé par l'instance précédente, le SPE a, sur la base de cette notice
acoustique et du dossier d'autorisation de construire, vérifié la conformité du
projet aux normes en vigueur en matière de protection contre le bruit et a
confirmé les conclusions de l'expert. Par ailleurs, l'OFEV a également procédé
à un examen attentif du rapport acoustique et a considéré que, nonobstant
certains défauts entachant ce document, les exigences en matière de protection
contre le bruit seront respectées sur l'ensemble du périmètre.
Les recourants se plaignent ensuite d'une violation de leur droit d'être
entendus en tant que l'instance précédente aurait refusé d'exiger l'édition du
rapport de contrôle de bruit qu'aurait effectué la Commune dans le cadre de la
présente procédure. Dans leur mémoire de recours, ils n'exposent toutefois
aucun élément propre à démontrer l'existence d'un tel rapport. La Commune a, à
cet égard, souligné, dans sa réponse, avoir produit l'entier de son dossier et
n'avoir jamais établi un tel rapport, ajoutant n'avoir pas pour pratique de le
faire puisque ses décisions doivent être coordonnées avec le SPE. L'instance
précédente n'a dès lors pas vers é dans l'arbitraire en refusant de donner
suite à la demande des recourants. Par ailleurs, en tant qu'ils font valoir au
stade de la réplique qu'un contrôle aurait été effectué par un policier
communal suite aux réclamations de plusieurs habitants, ils invoquent un fait
non constaté par l'autorité précédente et donc irrecevable (cf. supra consid.
3); au demeurant, un éventuel rapport d'un agent de police n'apparaît pas
déterminant pour juger de la conformité du projet aux prescriptions relatives à
la protection contre le bruit.
5.
Les recourants contestent ensuite la validité de la réglementation communale
fixant les degrés de sensibilité au bruit (DS) pour la zone concernée, à savoir
DS III pour la zone faible densité et DS IV pour la zone artisanat différée.
Dans ce contexte, ils invoquent également une violation du principe de la bonne
foi, estimant avoir été en droit de mettre leur confiance dans les informations
données par la Commune suggérant que le DS de leurs parcelles n'était pas
supérieur à II et III; ils se prévalent essentiellement du fait que le RCC
accessible sur le site Internet de la Commune ne mentionnait pas les DS et que
celle-ci a attendu plus de trois ans de procédure pour transmettre les
documents censés attester les DS contestés.
5.1. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la
confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (ATF
141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 et les références
citées).
5.2. En l'espèce, la cour cantonale a retenu que l'assemblée primaire de Fully
avait, par décision du 21 décembre 1988, adopté formellement dans son RCC des
DS pour la zone faible densité (DS III) et pour la zone artisanat différée (DS
IV) et que cette décision avait été homologuée par le Conseil d'Etat le 12
avril 1988. Dans leur écriture, les recourants contestent la validité de cette
décision du 21 décembre 1988, en se prévalant du fait qu'elle n'aurait été
signée que le 23 septembre 1997 et qu'elle serait restée inconnue durant près
de 30 années. Sur ce point, la cour cantonale a toutefois considéré que la date
du 23 septembre 1997 était celle à laquelle l'extrait du procès-verbal de la
décision litigieuse - produit par la Commune en instance cantonale - avait été
établi. Dans la mesure où les recourants n'ont pas soulevé, ni a fortiori
démontré, le caractère manifestement inexact de cette dernière constatation de
fait, il n'y a pas lieu de s'en écarter. L'instance précédente pouvait dès
lors, sans sombrer dans l'arbitraire, considérer que les DS III et IV avaient
été fixés dans le RCC pour les zones concernées par la présente procédure. Le
fait que la Commune se soit prévalue tardivement de ces documents (extraits du
procès-verbal de l'assemblée primaire de Fully du 21 décembre 1988 et de celui
de la séance du Conseil d'Etat du 12 avril 1989; copie de l'avis paru au
Bulletin Officiel du 11 novembre 1988) et que les DS ne soient pas indiqués sur
son site Internet ne permet pas de modifier cette appréciation.
Les recourants invoquent ensuite en vain une violation du principe de la bonne
foi. Ils ne peuvent en effet tirer avantage du fait que la version du RCC en
ligne sur le site Internet de la Commune ne mentionnait pas les DS. En effet,
comme relevé par les instances précédentes, les informations disponibles sur ce
site Internet ne sauraient, en cas de divergence, prévaloir sur les documents
officiels qui seuls font foi. Les recourants ne peuvent en outre se prévaloir
d'aucune assurance concrète de la part de la Commune quant au DS applicable à
leurs parcelles.
6.
Invoquant enfin une violation du principe de l'égalité de traitement, les
recourants se plaignent du fait que la future réglementation communale aurait
été appliquée à un autre administré. lls reprochent à l'instance précédente de
ne pas avoir tenu compte de l'effet anticipé positif du futur PAZ.
6.1. Les recourants tentent vainement de se prévaloir de la révision du PAZ et
du RCC, actuellement en cours, qui colloquerait la parcelle n° 8017 concernée
par le projet dans la zone villa soumise à un DS II. En effet, selon l'arrêt
entrepris, la future réglementation communale n'a pas encore été homologuée.
Or, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'effet anticipé positif - à
savoir l'application du droit futur qui n'est pas encore en vigueur en lieu et
place du droit actuel - n'est en principe pas admissible (cf. ATF 136 I 142
consid. 3.2 et les réf. cit.; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif,
vol. I, 3 ^e éd. 2012, p. 205); il se heurte en effet à l'impératif de la
sécurité du droit et au principe de la légalité (cf. ATF 125 II 278 consid. 4c
p. 282; cf. ALEXANDER RUCH, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.],
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 55 ad art. 27 LAT;
cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, n. 446-447 ss p. 197; cf. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7e éd. 2016, n. 299). Les recourants ne font
valoir aucun motif qui permettrait de s'écarter de ce principe; ils se
contentent en effet d'affirmer de manière péremptoire que la nouvelle
réglementation offrirait une meilleure protection des droits fondamentaux des
administrés contre les nuisances externes de l'air et du bruit.
Pour le reste, les recourants ne remettent pas en cause le raisonnement du T
ribunal cantonal concernant l'effet anticipé négatif. Celui-ci permet à
l'autorité compétente de refuser l'autorisation de construire lorsque le projet
est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la planification
projetée (cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 448 ss p. 197 s.). L'effet
anticipé négatif doit reposer sur une base légale. Or, le Tribunal cantonal a
constaté que celle-ci n'existait pas en droit cantonal valaisan, ce que les
recourants ne contestent pas. Par ailleurs, l'instance précédente a retenu - de
manière à lier le Tribunal fédéral (cf. supra consid. 3) - que les parcelles
concernées par le projet de l'intimée n'avaient pas été classées en zone
réservée au sens de l'art. 27 LAT, zone dans laquelle rien ne doit être
entrepris qui puisse entraver l'établissement du futur plan d'aménagement (art.
27 al. 1 in fine LAT). Dans ces circonstances, la Commune a, à juste titre,
appliqué le droit en vigueur au moment de la décision d'autorisation de
construire.
Le grief d'inégalité de traitement des recourants doit en l'espèce être écarté.
En effet, selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité
administrative prévaut en règle générale sur celui de l'égalité de traitement.
Le justiciable ne peut donc généralement pas se prétendre victime d'une
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,
alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres
cas (ATF 139 II 49 consid. 7.1 p. 61). Les recourants n'ont par ailleurs pas
invoqué, ni démontré, que les conditions pour une exception au principe " pas
d'égalité dans l'illégalité " seraient réunies.
7.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, dans la mesure de
sa recevabilité, aux frais des recourants qui succombent (art. 66 al. 1 LTF).
L'intimée, qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat, a par ailleurs droit à
des dépens, à la charge solidaire des recourants (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à la charge des
recourants.
3.
Les recourants verseront solidairement à l'intimée la somme de 3'000 francs à
titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Commune de
Fully, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du
Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 13 février 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
La Greffière : Arn
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