I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.121/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
1C_121/2017
Urteil vom 18. Juli 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Pedretti.
Verfahrensbeteiligte
1. Touring Club der Schweiz, Sektion Solothurn,
2. A1.________. und A2.________,
3. B.________,
4. C.________,
5. D.________,
6. E.________,
7. F.________,
8. G1.________ und G2.________,
9. H1.________ und H2.________,
10. I1.________ und I2.________,
11. J1.________ und J2.________,
12. K1.________ und K2.________,
13. L1.________ und L2.________,
14. M.________,
15. N1.________ und N2.________,
16. O.________,
17. P.________,
18. Q.________,
19. R.________,
20. S.________,
21. T.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Tobias Jakob,
gegen
Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn,
handelnd durch den Rechts- und Personaldienst
der Stadt Solothurn,
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn,
Rechtsdienst.
Gegenstand
Verkehrsmassnahme (Tempo-30-Zone),
Beschwerde gegen das Urteil vom 24. Januar 2017 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Solothurn.
Sachverhalt:
A.
Die Stadt Solothurn setzte im Jahr 2013 eine Arbeitsgruppe zur Realisierung von
Tempo 30 im Quartier Hubelmatt-Fegetz-Blumenstein ein. Daraufhin untersuchte
das Planungsbüro Sigmaplan verschiedene Varianten: Die Variante A sah vor, zwei
Tempo-30-Zonen ohne Einbezug der St. Niklausstrasse einzuführen; die
Busvariante B beschränkte sich auf die Anordnung von Tempo 30 auf der St.
Niklausstrasse bis zur Einmündung in den Herrenweg; und die Variante C
beabsichtigte, eine flächendeckende Tempo-30-Zone unter Einbezug der St.
Niklausstrasse zu errichten. Die Begleitgruppe befand, es könne keine der drei
Varianten gänzlich überzeugen und empfahl letztlich die Realisierung der
Busvariante B.
B.
Der Gemeinderat der Stadt Solothurn beschloss am 10. Dezember 2013 auf Antrag
der Gemeinderatskommission (GRK), die Variante C umzusetzen, wobei die beiden
Fussgängerstreifen auf der St. Niklausstrasse bei der Einmündung Fegetzstrasse
und Obere Sternengasse beibehalten werden sollten. Im August 2014 reichte das
Planungsbüro Sigmaplan ein Detailgutachten ein. Darin sprach sich die
Begleitgruppe für die Einführung der flächendeckenden Tempo-30-Zone aus und
gelangte namentlich zum Schluss, die vorgesehenen Massnahmen trügen zur
Reduktion der gefahrenen Geschwindigkeiten bei.
Am 4. September 2014 beschloss die Polizei der Stadt Solothurn die
entsprechende Verkehrsmassnahme mit dem Titel "Zonensignalisation
Tempo-30-Zone; Hubelmatt-Fegetz-Blumenstein" und publizierte sie im lokalen
Anzeiger. Dagegen erhoben unter anderem die Sektion Solothurn des Touring Clubs
Schweiz (TCS) und weitere Mitbeteiligte Beschwerde beim Bau- und
Justizdepartement des Kantons Solothurn (BJD), das ihre Beschwerde mit
Verfügung vom 11. Mai 2016 teilweise guthiess. Es hob den Beschluss des
Gemeinderats und der Stadtpolizei Solothurn insoweit auf, als damit die St.
Niklausstrasse in die Tempo-30-Zone einbezogen und ein Rechtsvortritt bei der
Einmündung in die Obere Sternengasse angeordnet wurde. Gegen diesen Entscheid
erhob die Stadt Solothurn, vertreten durch die Leiterin des Rechtsdienstes, am
30. Mai 2016 vorsorglich Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Solothurn. Nachdem die GRK als zuständiges Organ am 23. Juni 2016 beschlossen
hatte, Beschwerde zu erheben und die Leiterin des Rechts- und Personaldienstes
zur Interessenwahrung zu ermächtigen, ergänzte diese am 8. Juli 2016 die
vorsorglich erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragte insbesondere,
die verkehrspolizeiliche Massnahme gemäss Auflage und Beschluss des
Gemeinderats sei zu bestätigen. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit
Urteil vom 24. Januar 2017 gut, hob die Verfügung des BJD auf und genehmigte
die Tempo-30-Zone Hubelmatt-Fegetz-Blumenstein (inkl. St. Niklausstrasse).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. März 2017
gelangen die Sektion Solothurn des TCS und die weiteren im Rubrum genannten
Mitbeteiligten an das Bundesgericht. Neben der Aufhebung des
verwaltungsgerichtlichen Urteils beantragen sie, der Entscheid des BJD vom 11.
Mai 2016 sei zu bestätigen.
Das Verwaltungsgericht und die Stadt Solothurn schliessen auf Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das BJD beantragt, das Rechtsmittel
sei gutzuheissen. Die Beschwerdeführer haben keine Replik eingereicht.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid über die Anordnung
einer Tempo-30-Zone. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG);
ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG liegt nicht vor. Näher zu prüfen ist die
Beschwerdebefugnis.
1.1. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat, wer zudem durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung
hat.
1.1.1. Die Beschwerdeführer 2-21, die am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen haben, sind allesamt Anwohner von Strassen im Quartier
Hubelmatt-Fegetz-Blumenstein, die mit der geplanten Verkehrsbeschränkung belegt
werden sollen. Sie weisen demnach eine besondere, beachtenswerte, nahe
Beziehung zur Streitsache auf (BGE 135 II 145 E. 6.1 S. 150; Urteil 1C_250/2015
vom 2. November 2015 E. 1.1). Da anzunehmen ist, dass sie diese Strassen mehr
oder weniger regelmässig benutzen (BGE 139 II 145, nicht publizierte E. 1.2;
136 II 539 E. 1.1 S. 542 f.), ist ihre Beschwerdebefugnis zu bejahen.
1.1.2. Praxisgemäss kann auch ein Verband, der als juristische Person
konstituiert ist, die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner
Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen
statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits
beschwerdebefugt wären (BGE 142 II 80 E. 1.4.2 S. 84 mit Hinweisen; sog.
"egoistische Verbandsbeschwerde"). Verlangt wird ein enger, unmittelbarer
Zusammenhang zwischen dem statutarischen Vereinszweck und dem Gebiet, in
welchem die fragliche Verfügung erlassen worden ist (BGE 136 II 539 E. 1.1. S.
542 mit Hinweis).
Die Sektion Solothurn des TCS (Beschwerdeführer 1) ist als Verein und somit als
juristische Person konstituiert. Gemäss ihren Statuten wahrt sie die Rechte
ihrer Mitglieder im Strassenverkehr und setzt sich für deren Interessen
namentlich bei der Planung, dem Bau und der Optimierung der
Verkehrsinfrastruktur für den Individualverkehr ein (Ziff. 2.1 und 2.6). Da es
vorliegend um die Anordnung einer Tempo-30-Zone in der Stadt Solothurn geht,
erscheint es plausibel, dass eine Vielzahl der Mitglieder der Sektion Solothurn
des TCS die betroffenen Strassenabschnitte regelmässig befahren und deshalb zur
Beschwerde berechtigt sind (vgl. BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542 f.; Urteil 1C_160
/2012 vom 10. Dezember 2012 E. 1.2, nicht publ. in BGE 139 II 145). Die
Legitimation des Beschwerdeführers 1 ist somit ebenfalls gegeben. Auf die
Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG).
Dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs.
1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche
Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht - wird vom Bundesgericht aber nur
insoweit geprüft, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und
begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Hierzu gelten qualifizierte
Begründungsanforderungen: Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert
erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 142 III 364 E. 2.4 S. 367 f.;
142 I 135 E. 1.5 S. 144; je mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer legen nicht in rechtsgenüglicher Weise dar, inwiefern die
in der geplanten Tempo-30-Zone vorgesehenen Fussgängerstreifen unzulässig sein
sollen. Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer erheben zahlreiche formelle Einwände:
2.1. Zunächst machen sie geltend, die Vorinstanz hätte auf die Beschwerde der
Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn nicht eintreten dürfen, da diese nicht
fristgerecht eingereicht worden sei. Vielmehr habe die Gemeinderatskommission
erst nach Ablauf der Rechtsmittelfrist beschlossen, Beschwerde einzulegen und
die Leiterin des Rechtsdienstes dazu zu bevollmächtigen. Die von dieser
vorsorglich erhobene Beschwerde sei aus dogmatischer Sicht abzulehnen und müsse
mangels Vertretungsbefugnis als "nicht erfolgt" erachtet werden. Insofern seien
die Prozessvoraussetzungen für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht
erfüllt gewesen.
2.1.1. Die Beschwerdeführer stützen sich dabei in Übereinstimmung mit der
Vorinstanz auf § 13 Abs. 2 des Gesetzes über den Rechtsschutz in
Verwaltungssachen vom 15. November 1970 des Kantons Solothurn (VRG/SO; BGS
124.11) i.V.m. § 25 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde der Stadt
Solothurn vom 25. Juni 1996 (GO). Danach ist der Gemeinderat befugt, die
Gemeinde im Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren zu vertreten; er kann
diese Befugnis generell oder im Einzelfall an ein anderes Gemeindeorgan
delegieren (§ 13 Abs. 2 VRG/SO). In der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn
entscheidet die Gemeinderatskommission über die Einreichung von Rechtsmitteln
(§ 25 Abs. 1 lit. i GO). Nach § 67 VRG/SO beträgt die Frist für die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zehn Tage seit Eröffnung der Verfügung oder des
Entscheids (Satz 1).
2.1.2. Die Auslegung und Anwendung von kantonalem oder kommunalem Gesetzesrecht
prüft das Bundesgericht namentlich unter dem Gesichtspunkt der Willkür (vgl. E.
1.2 hiervor). Nach ständiger Praxis liegt Willkür in der Rechtsanwendung nur
vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der
tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 140 III 16 E. 2.1
S. 18 f.; 167 E. 2.1 S. 168).
2.1.3. Die Vorinstanz begründete ihren Eintretensentscheid im Wesentlichen
damit, es sei für ein Gemeinwesen, auch wenn es professionell verwaltet werde,
faktisch unmöglich, innerhalb von zehn Tagen über die Einreichung eines
Rechtsmittels zu befinden. Es sei daher nicht zu beanstanden, wenn die Leiterin
des Rechtsdienstes innerhalb der Rechtsmittelfrist vorsorglich Beschwerde
einreiche und die Gemeinderatskommission diese in Bestätigung der
Rechtsmittelerhebung nachträglich ermächtige, den Entscheid des BJD anzufechten
und die Interessen der Stadt Solothurn zu vertreten.
Als unbegründet erweist sich der Einwand, die Leiterin des Rechtsdienstes habe
nicht über die nötige Vertretungsbefugnis verfügt. Nach § 49 GO berät und
vertritt der Rechts- und Personaldienst die Gemeinde in Rechtsfragen (Satz 1).
Dabei ist davon auszugehen, dass darin die Befugnis zur Erhebung eines
Rechtsmittels - unter Vorbehalt der Zustimmung der Gemeinderatskommission (§ 25
Abs. 1 lit. i GO) - miteingeschlossen ist. Dass die Beschwerde vorliegend
lediglich vorsorglich zur Wahrung der Rechtsmittelfrist eingelegt worden ist,
schadet der Zulässigkeit ihrer Erhebung nicht. Zwar sind Prozesshandlungen der
Parteien im Allgemeinen bedingungsfeindlich und eine bedingte Anfechtung eines
Entscheids wird nur in Ausnahmefällen zugelassen (BGE 134 III 332 E. 2.2 S.
333; 101 Ib 216 E. 2 S. 216; 100 Ib 351 E. 1 S. 353). Der von der Leiterin des
Rechtsdienstes angebrachte Vorbehalt lässt sich aber auch als blosser Hinweis
auf einen späteren Beschwerderückzug deuten, sofern die Gemeinderatskommission
der Rechtsmittelerhebung die Zustimmung versagen würde (vgl. Urteil 1P.594/1994
vom 11. Mai 1995 E. 1b). In diesem Sinne verstehen denn auch die
Beschwerdeführer die vorsorgliche Beschwerdeerhebung, weshalb diese als
unbedingt und wirksam einzustufen sei. Zu Unrecht: Die Beschwerde ist zwar
bedingungsfeindlich; vorliegend hätte sich der Beschwerdewille der Gemeinde
aber ohne Weiteres im Verlauf des Verfahrens feststellen lassen, so dass
dadurch keine Unklarheit entstanden wäre (vgl. BGE 134 III 332 E. 2.2 S. 333).
Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt demnach als unbegründet. Inwiefern
die nachträgliche Beschwerdeergänzung rechts- bzw. verfassungswidrig sein soll,
legen die Beschwerdeführer nicht in rechtsgenüglicher Weise dar (vgl. E. 1.2
hiervor).
2.2. Sodann rügen die Beschwerdeführer sinngemäss eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs, indem sie vorbringen, die materielle Begründung der
Vorinstanz umfasse lediglich eine Seite, wobei diese sich darin nur
oberflächlich mit der Sachlage auseinandersetze. Soweit sie damit überhaupt den
qualifizierten Begründungsanforderungen zu genügen vermögen (vgl. E. 1.2
hiervor), findet ihr Einwand keine Stütze im angefochtenen Entscheid: Das
Verwaltungsgericht hat sich mit den Zielen, welche die Tempo-30-Zone zu
erreichen bezweckt, sowie den Gefahrensituationen für die Verkehrsteilnehmer im
Bereich der St. Niklausstrasse befasst und die Verhältnismässigkeit der
geplanten Massnahme geprüft. Aus dem Entscheid gehen die Motive für die
Gutheissung der Beschwerde mit genügender Klarheit hervor, so dass die
Beschwerdeführer in der Lage waren, das verwaltungsgerichtliche Urteil
sachgerecht anzufechten.
2.3. Im Weiteren erheben die Beschwerdeführer verschiedene Sachverhaltsrügen.
2.3.1. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von der beschwerdeführenden
Partei kann die Feststellung des Sachverhalts nur gerügt werden, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens
entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist
substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG).
2.3.2. Soweit die Beschwerdeführer am Anfang ihrer Rechtsschrift Ausführungen
zum Sachverhalt machen und diesen ergänzen, zeigen sie nicht in
rechtsgenüglicher Weise auf, inwiefern die vorgenannten Voraussetzungen erfüllt
sein sollen. Dasselbe gilt für ihren Einwand, die St. Niklausstrasse sei breit,
gradlinig und übersichtlich sowie mit Trottoirs und Verkehrsinseln versehen.
Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.
Im Weiteren machen die Beschwerdeführer unter dem Titel einer mangelhaften
Sachverhaltsermittlung geltend, aufgrund der Anmerkung im Detailgutachten,
wonach davon auszugehen sei, dass sich die gefahrenen Geschwindigkeiten in der
Tempo-30-Zone alleine mit Signalisationsmassnahmen nicht genügend reduzieren
liessen, müsse die Wirksamkeit der geplanten verkehrspolizeilichen Massnahme
verneint werden. Dies stellt keine Tat-, sondern eine von Amtes wegen zu
prüfende Rechtsfrage dar, was auch für die im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung von der Vorinstanz angeführte Aussage gilt, die
Tempo-30-Zone könne nur dann ihre Ziele erreichen, wenn auch die St.
Niklausstrasse miteinbezogen werde. Soweit die Beschwerdeführer in diesem
Zusammenhang Sachverhaltsrügen erheben, sind diese unerheblich.
2.3.3. Die Beschwerdeführer bemängeln sodann, die von der Vorinstanz
aufgeführten Ziele, die mit der Tempo-30-Zone verfolgt würden, gingen über jene
hinaus, welche dem Detailgutachten zugrunde lägen. Dabei übersehen sie aber,
dass die Vorinstanz sich auf die Vorgaben abstützte, welche die von der Stadt
Solothurn eingesetzte Arbeitsgruppe als Beurteilungskriterien definiert hatte
(vgl. Beschluss des Gemeinderats vom 10. Dezember 2013, S. 6). Inwiefern ihre
Sachverhaltsfeststellung deshalb offensichtlich unrichtig sein soll, ist nicht
ersichtlich. Überdies lässt sich der vom Verwaltungsgericht angeführte Schutz
bestimmter Strassenbenützer (insbesondere von Kindergartenkindern sowie
Schülerinnen und Schülern) entgegen ihrer Auffassung zwangslos unter das Ziel
der "Verbesserung der Koexistenz der verschiedenen Verkehrsgruppen"
subsumieren.
2.3.4. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, insbesondere wegen
des zwischen dem Herrenweg und der St. Niklausstrasse liegenden
Primarschulhauses Fegetz und der Kantonsschule, deren Schülerinnen und Schüler
auch in den Räumlichkeiten der an der Oberen Sternengasse gelegenen
Pädagogischen Hochschule (PH) unterrichtet würden, dürfte es weithin keine
Strasse geben, die so vielen Schülern als Teil des Schulwegs diene, wie die St.
Niklausstrasse. Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, diese Strasse werde
von Schulkindern lediglich gekreuzt und es sei unklar, woher die Vorinstanz
wisse, wie viele Schüler die St. Niklausstrasse als Schulweg benutzten. Soweit
sie damit überhaupt den Begründungsanforderungen genügen und den
vorinstanzlichen Erwägungen nicht lediglich ihre eigene Sicht der Dinge
gegenüberstellen, vermögen sie nicht durchzudringen. Aufgrund der Lage der St.
Niklausstrasse, die das Quartier Hubelmatt-Fegetz-Blumenstein von mehr oder
weniger Nordosten nach Südwesten durchquert, erscheint es naheliegend, dass der
Schulweg der Schülerinnen und Schüler, die südöstlich davon wohnen, zumindest
zum Teil entlang und über die St. Niklausstrasse führt. Hinsichtlich der Anzahl
von Primarschul- und Kindergartenkindern, auf welche dies zutrifft, bestätigt
die Stadt Solothurn die vom Verwaltungsgericht gemachten Angaben (vgl.
Vernehmlassung der Einwohnergemeinde vom 24. Mai 2017, S. 7). Insofern besteht
kein Anlass, an der Feststellung der Vorinstanz zu zweifeln, wonach rund zwei
Drittel der Primarschul- und Kindergartenkinder die St. Niklausstrasse
überquerten, um ins Schulhaus Fegetz zu gelangen.
2.3.5. Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz Widersprüchlichkeit vor: Sie
habe das BJD für seine Erwägung, wonach weitere bauliche Massnahmen nötig
seien, kritisiert, obschon dies im Detailgutachten so vermerkt sei. In diesem
Punkt kann ihnen nicht gefolgt werden. Zwar trifft es zu, dass das
Detailgutachten bauliche Massnahmen für die mit der geplanten Tempo-30-Zone
belegten Strassenabschnitte als geboten erachtet (vgl. S. 7). Während das BJD
daraus aber folgerte, die St. Niklausstrasse könne mangels Verhältnismässigkeit
nicht in die Tempo-30-Zone einbezogen werden, führte die Vorinstanz in
Übereinstimmung mit dem Detailgutachten aus, dass weitere - wohl bauliche -
Massnahmen ergriffen werden müssten, sofern anlässlich der (zu einem späteren
Zeitpunkt durchzuführenden) Wirksamkeitskontrolle die Geschwindigkeiten trotz
der ergriffenen baulichen und signalisationstechnischen Massnahmen immer noch
massiv zu hoch seien (vgl. E. 7.2 des angefochtenen Entscheids und S. 12 und 14
des Detailgutachtens). Insofern ist nicht ersichtlich, inwiefern die
Sachverhaltsfeststellung des Verwaltungsgerichts offensichtlich unrichtig sein
soll. Auf die rechtliche Würdigung dieser Umstände wird weiter hinten
eingegangen.
3.
In materieller Hinsicht ist streitig, ob der Einbezug der St. Niklausstrasse in
die geplante Tempo-30-Zone den bundesrechtlichen Anforderungen genügt.
3.1. Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge in Ortschaften wurde
vom Bundesrat auf 50 km/h festgelegt (Art. 4a Abs. 1 lit. a der
Verkehrsregelverordnung [VRV; SR 741.11] i.V.m. Art. 32 Abs. 2 SVG [SR
741.01]). Sie kann für bestimmte Strassenstrecken von der zuständigen Behörde
aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden (Art. 32 Abs. 3
SVG). Die Herabsetzung ist nach Art. 108 Abs. 2 der Signalisationsverordnung
(SSV; SR 741.21) insbesondere zulässig, wenn eine Gefahr nur schwer oder nicht
rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist (lit. a) oder wenn
bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden
Schutzes bedürfen (lit. b). In Art. 108 Abs. 5 SSV werden für jede
Strassenkategorie die zulässigen abweichenden Höchstgeschwindigkeiten genannt:
Innerorts sind unter anderem Tempo-30-Zonen zulässig (lit. e).
3.2. Bei der Einführung von Tempo-30-Zonen handelt es sich um sog. funktionelle
Verkehrsanordnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG (BGE 136 II 539 E. 2.2 S.
544). Tempo-30-Zonen kennzeichnen Strassen in Quartieren oder
Siedlungsbereichen, auf denen besonders vorsichtig und rücksichtsvoll gefahren
werden muss (Art. 22a Satz 1 SSV). Sie sind grundsätzlich auf Nebenstrassen mit
möglichst gleichartigem Charakter beschränkt (Art. 2a Abs. 5 SSV). Vorliegend
umfasst die Tempo-30-Zone im Quartier Hubelmatt-Fegetz-Blumenstein sowohl
Erschliessungs- als auch Sammelstrassen (vgl. Detailgutachten, S. 3). Dabei
handelt es sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer um
siedlungsorientierte Strassen mit ähnlichen Merkmalen, die insofern mit einer
Tempo-30-Zone belegt werden können.
3.3. Die Anordnung von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten ist nur gestützt
auf ein vorgängig zu erstellendes Gutachten zulässig (BGE 139 II 145 E. 4.3 S.
166). Dieses hat aufzuzeigen, dass die Massnahme nötig, zweck- und
verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 32
Abs. 3 SVG i.V.m. Art. 108 Abs. 4 Satz 1 SSV). Art. 3 der Verordnung über die
Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen (SR 741.231.3) umschreibt den Inhalt des zu
erstellenden Gutachtens näher. Danach handelt es sich um einen Kurzbericht, der
namentlich eine Umschreibung der Ziele, die mit der Anordnung der Zone erreicht
werden sollen (lit. a), eine Beurteilung bestehender und absehbarer
Sicherheitsdefizite sowie Vorschläge für Massnahmen zu deren Behebung (lit. c)
und eine Aufzählung und Umschreibung der Massnahmen, die erforderlich sind, um
die angestrebten Ziele zu erreichen (lit. g), umfasst.
3.3.1. Die Beschwerdeführer bemängeln, die im Detailgutachten genannten Ziele
entsprächen nicht den Kriterien von Art. 108 Abs. 2 SSV. Dabei verkennen sie,
dass die Umschreibung der Ziele im Gutachten gemäss Art. 3 lit. a der
Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen nicht wörtlich mit
den Gründen, die eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten bzw.
eine Tempo-30-Zone erforderlich machen können, übereinstimmen muss. Sie
gestehen mit der Vorinstanz denn auch selber zu, der Gemeinde bleibe es
unbenommen, im Rahmen ihrer Verkehrsplanung weitere Ziele zu verfolgen.
Entscheidend ist letztlich, dass die zuständige Behörde namentlich aufgrund des
Gutachtens die erforderlichen Informationen besitzt, um zu beurteilen, ob eine
der Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt ist und ob die Massnahme
zweck- und verhältnismässig ist (vgl. BGE 139 II 145 E. 4.3 S. 166; 136 II 539
E. 3.2 S. 548; Urteile 1C_370/2011 vom 9. Dezember 2011 E. 2.5; 1C_206/2009 vom
9. Oktober 2008 E. 2.2).
Im Detailgutachten vom August 2014 werden als Ziele, die mit der Anordnung der
Zone erreicht werden sollen, namentlich die Erhöhung der Verkehrssicherheit für
alle Verkehrsteilnehmer und die Verbesserung der Koexistenz der verschiedenen
Verkehrsgruppen genannt. Insoweit steht die Verkehrssicherheit im Vordergrund,
was auch aus den weiteren Ausführungen im Gutachten hervorgeht: Mit der
Einrichtung einer Tempo-30-Zone soll nicht nur ein Beitrag zur Entschärfung von
Unfallschwerpunkten, wie am Knoten Herrenweg/St. Niklausstrasse, geleistet
werden (vgl. Detailgutachten, S. 6), sondern auch die Verkehrssicherheit für
schwächere Verkehrsteilnehmer, wie betagte Personen bzw. Schülerinnen und
Schüler, verbessert werden (vgl. Detailgutachten, S. 8). Letzteres entspricht
der in der Variantenuntersuchung vom Juni 2013 genannten Schulwegsicherheit
(vgl. S. 11). Aus diesen Zielumschreibungen lässt sich ableiten, dass
insbesondere der besondere Schutz bestimmter Strassenbenützer (Art. 108 Abs. 2
lit. b SSV) und - in geringerem Masse - das Vorliegen einer schweren oder nicht
rechtzeitig erkennbaren Gefahr (Art. 108 Abs. 2 lit. a SSV) als
Herabsetzungsgründe in Frage kommen.
3.3.2. Sodann beanstanden die Beschwerdeführer, das Gutachten zeige keine
Alternativen auf, obwohl dies gemäss Art. 3 lit. c der Verordnung über die
Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen vorgeschrieben sei. Dieses Vorbringen
erweist sich als nicht stichhaltig, denn gemäss dieser Bestimmung ist eine
Beurteilung bestehender und absehbarer Sicherheitsdefizite sowie Vorschläge für
Massnahmen zu deren Behebung erforderlich. Das Detailgutachten erblickt
aufgrund der polizeilich registrierten Unfälle insbesondere beim Knoten
Herrenweg/St. Niklausstrasse ein Sicherheitsdefizit (vgl. S. 5 ff.), das mit
der Anordnung von Tempo 30 und verschiedenen baulichen und verkehrstechnischen
Massnahmen behoben werden soll. Dazu gehört insbesondere eine Verkleinerung der
Strassenfläche für den motorisierten Verkehr, womit zur Reduktion der
Fahrgeschwindigkeit beigetragen wird (vgl. Detailgutachten, S. 13; ferner Art.
3 lit. g der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen).
Inwiefern diese Vorkehrungen nicht verhältnismässig sein sollen, legen die
Beschwerdeführer weder rechtsgenüglich dar noch ist dies ersichtlich. Ebenso
wenig leuchtet ein, weshalb die Auswertung von Unfallzahlen nicht geeignet sein
soll, um Sicherheitsdefizite aufzuzeigen, können dadurch doch objektiv
gefährliche Stellen im Verkehrsnetz eruiert werden. Ob - wie von den
Beschwerdeführern angemerkt - "zu hohe Geschwindigkeiten" oder andere Umstände
unfallursächlich waren, ist nicht weiter von Belang. Im Sinne von Art. 3 lit. c
der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen ist vielmehr
entscheidend, dass das Gutachten mit Blick auf die erkannten
verkehrsspezifischen Gefahrenstellen darlegt, wie diesen mit die
Zone-30-Signalisation begleitenden Massnahmen begegnet werden kann. Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführer entspricht das Detailgutachten somit den
massgeblichen bundesrechtlichen Anforderungen.
3.4. Umstritten ist sodann, ob die Voraussetzungen für ein Abweichen von der
allgemeinen Höchstgeschwindigkeit im Sinne von Art. 108 Abs. 2 SSV gegeben
sind.
3.4.1. Die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn begründet die Anordnung einer
Tempo-30-Zone im Quartier Hubelmatt-Fegetz-Blumenstein insbesondere damit, dass
bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden
Schutzes bedürfen (Art. 108 Abs. 2 lit. b SSV; vgl. insb. Stellungnahme vom 24.
Mai 2017, S. 4 ff. und S. 13). Das Verwaltungsgericht erachtete zusätzlich Art.
108 Abs. 2 lit. a SSV als gegeben, der eine Herabsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit erlaubt, wenn eine Gefahr nur schwer oder nicht
rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist.
3.4.2. Ob die Anordnung einer Tempo-30-Zone zulässig ist, prüft das
Bundesgericht mit freier Kognition. Es übt jedoch Zurückhaltung, soweit die
Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die
zuständigen Behörden besser kennen als das Bundesgericht (BGE 139 II 145 E. 5
S. 167). Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage stehenden Art sind zudem
regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Die zuständigen
Behörden besitzen dabei einen erheblichen Gestaltungsspielraum (BGE 136 II 539
E. 3.2 S. 548; Urteil 1C_206/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 2.3).
3.4.3. Mit Blick auf Art. 108 Abs. 2 lit. a SSV bringen die Beschwerdeführer
vor, die St. Niklausstrasse stelle aufgrund ihrer Beschaffenheit keine
Gefahrenstelle dar und hinsichtlich der Kreuzung mit dem Herrenweg gebe es
offenkundig geeignetere Massnahmen als eine Tempo-30-Signalisation. Damit
vermögen sie jedoch ihrer Substanziierungspflicht nicht zu genügen (vgl. E. 1.2
hiervor). Sie zeigen weder auf, inwiefern die Feststellungen der Vorinstanz zur
St. Niklausstrasse offensichtlich unrichtig sein sollen (vgl. E. 2.3.2 vorne)
noch welche anderen Massnahmen zur Entschärfung des Unfallschwerpunkts am
Knoten St. Niklausstrasse/Herrenweg in Frage kämen. Mit ihrem Einwand weichen
die Beschwerdeführer denn auch vom Detailgutachten ab, welches das an der
fraglichen Stelle erkannte Sicherheitsdefizit mit der Anordnung von Tempo 30
und begleitenden baulichen bzw. verkehrsrechtlichen Massnahmen zu beheben
gedenkt (vgl. S. 13).
3.4.4. Die Beschwerdeführer anerkennen, dass sich zahlreiche Schulen im
Perimeter der geplanten Tempo-30-Zone befinden. Die Vorinstanz hat sich damit
eingehend auseinandergesetzt und überzeugend dargelegt, dass die von der
Verkehrsanordnung betroffenen Strassen nicht nur von Kantonsschülerinnen und
-schülern, sondern insbesondere auch von betagten Personen sowie Primarschul-
und Kindergartenkindern frequentiert werden (vgl. E. 7.3 des angefochtenen
Entscheids). Diese bedürfen zweifelsfrei eines besonderen Schutzes. Dass sich
direkt an der St. Niklausstrasse kein Schulhaus befindet, fällt nicht weiter
ins Gewicht. Vielmehr ist entscheidend, dass der Schulweg von vielen Schülern
und Kindergartenkindern zumindest teilweise entlang und über die St.
Niklausstrasse führt (vgl. E. 2.3.4 hiervor). Dies stellt entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer ein taugliches Kriterium dar, um den Einbezug
der St. Niklausstrasse in die vorgesehene Tempo-30-Zone zu rechtfertigen.
Insofern ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die Voraussetzung gemäss
Art. 108 Abs. 2 lit. b SSV als erfüllt erachtete. Ob zusätzlich der
Herabsetzungsgrund von Art. 108 Abs. 2 lit. d SSV (Lärmverminderung) gegeben
ist, kann insoweit dahingestellt bleiben.
3.5. Die Verhältnismässigkeit der vorgesehenen Tempo-30-Zone wird im Weiteren
mit folgenden Argumenten in Frage gestellt.
3.5.1. Die Beschwerdeführer erblicken in der geplanten Verkehrsanordnung eine
ungeeignete Massnahme, um ein Geschwindigkeitsniveau von 30 km/h zu erreichen.
Sie stützen sich dabei auf das Detailgutachten ab. Dieses führt auf S. 12 im
Wesentlichen aus, auf der St. Niklausstrasse sei aus Gründen der Akzeptanz
vorläufig auf die Anbringung sog. Berliner Kissen verzichtet worden. Es müsse
dabei aber darauf hingewiesen werden, dass damit das Erreichen eines
reduzierten Geschwindigkeitsniveaus stark gefährdet sei. Falls sich bei der ein
Jahr nach der Realisierung der Verkehrsanordnung durchzuführenden
Erfolgskontrolle ergebe, dass das angestrebte Geschwindigkeitsniveau nicht
erreicht werde, was aufgrund der Erfahrungen zu vermuten sei, müssten wirksame
Massnahmen ergriffen werden, wobei weiterhin Berliner Kissen im Vordergrund
stünden.
Die Beschwerdeführer stellen gestützt auf diese Ausführungen die Wirksamkeit
der vorgesehenen Verkehrsanordnung in Abrede. Soweit sie damit die Beibehaltung
einer Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auf der St. Niklausstrasse zu
rechtfertigen versuchen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Vielmehr legen die
Einschätzungen im Gutachten die gegenteilige Schlussfolgerung nahe, denn
gestützt darauf wäre zu erwägen, ob nicht bereits zusammen mit der Einführung
von Tempo 30 zusätzliche geeignete Massnahmen zur Geschwindigkeitsreduktion
angeordnet werden müssten. Auf jeden Fall wird darin die vorgesehene
Tempo-30-Zone nicht als zweckuntauglich qualifiziert, weshalb ihr auch ihre
Eignung nicht abgesprochen werden kann. In diesem Zusammenhang ist denn auch zu
beachten, dass das Auflageprojekt im unteren Teil der St. Niklausstrasse
örtliche Fahrbahnverengungen vorsieht, die zu einer Geschwindigkeitsreduktion
und somit zum Schutz schwächerer Verkehrsteilnehmer beitragen. Das Gutachten
zweifelt wohl gestützt auf die durchgeführten Messungen (vgl. Detailgutachten,
S. 7) daran, dass sich die gefahrenen Geschwindigkeiten mittels einer
entsprechenden Signalisation genügend stark reduzieren lassen. Es stellt
deshalb weitere, vornehmlich bauliche Massnahmen in Aussicht. Die rechtliche
Grundlage für eine solche Vorgehensweise findet sich in Art. 6 der Verordnung
über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen. Danach sind die realisierten
Massnahmen spätestens nach einem Jahr auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen, wobei
zusätzliche Massnahmen ergriffen werden müssen, wenn die angestrebten Ziele
nicht erreicht werden. Da der zuständigen Behörde bei der Anordnung von
Verkehrsbeschränkungen - wie bereits dargelegt (vgl. E. 3.4.2) - ein
erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt, ist die geplante Tempo-30-Zone nicht
von vornherein als ungeeignet einzustufen. Im Gegenteil steht es im Ermessen
der zuständigen Planungsbehörde, das angestrebte Ziel zunächst mit einem
möglichst milden Mittel zu erreichen zu versuchen und erst in einer zweiten
Phase einschneidendere Instrumente ins Auge zu fassen. Die vorgesehene
gestaffelte Anordnung begleitender Massnahmen erweist sich unter den Umständen
des vorliegenden Falls nicht als bundesrechtswidrig.
3.5.2. Die Beschwerdeführer zweifeln überdies an der Erforderlichkeit der
geplanten Tempo-30-Zone. Ihrer Ansicht nach könnten auf der St. Niklausstrasse
im Sinne einer milderen Massnahme Fahrradstreifen eingeführt werden, welche die
Fahrbahn optisch verengen und den Verkehr trennen würden. Dabei leuchtet aber
nicht ein, inwiefern die Anbringung von Fahrradstreifen insbesondere mit Blick
auf die besonders schutzbedürftigen Kindergartenkinder, Primarschüler und
betagten Personen Abhilfe verschaffen könnte, nehmen diese doch in erster Linie
als Fussgänger am Strassenverkehr teil. Ausserdem ist nicht auszuschliessen,
dass weitere Gefahrenherde geschaffen würden, wenn die zulässige
Höchstgeschwindigkeit bei 50 km/h belassen, die Fahrbahn aber durch
Fahrradstreifen zusätzlich verengt würde.
3.5.3. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer hat die Einwohnergemeinde
der Stadt Solothurn mildere Massnahmen geprüft (so z.B. die Einführung von
Tempo-30-Zonen ohne Einbezug der St. Niklausstrasse [vgl. Variante A] oder eine
räumliche Begrenzung der Verkehrsbeschränkung auf einen Teil der St.
Niklausstrasse [vgl. Busvariante B]) und sich für die Verhältnismässigkeit der
"flächendeckenden Tempo-30-Zone" ausgesprochen. Da diese aber nicht das gesamte
Gebiet der Stadt Solothurn und keine Durchgangsstrassen miteinbezieht, sondern
auf das Quartier Hubelmatt-Fegetz-Blumenstein mit seinen siedlungsorientierten
Strassen beschränkt ist, können die Beschwerdeführer aus der Ablehnung der
Volksinitiative "für mehr Verkehrssicherheit durch Tempo 30 innerorts mit
Ausnahmen (Strassen für alle) " nichts zu ihren Gunsten ableiten (vgl. BGE 136
II 539 E. 2.3 S. 545 f.). Überdies ist mit der Vorinstanz davon auszugehen,
dass der Einbezug der St. Niklausstrasse in die Tempo-30-Zone nicht mit
gewichtigen Nachteilen für den motorisierten Strassenverkehr verbunden wäre.
Insbesondere ergäbe sich für die Fahrzeugführer unbestrittenermassen lediglich
ein Zeitverlust von umgerechnet 47 Sekunden. Demgegenüber würde sich der
Bremsweg von Motorfahrzeugen durch die Reduktion der Geschwindigkeit auf 30 km/
h erheblich verkürzen, wodurch das Kollisions- bzw. Verletzungsrisiko sänke
(vgl. Fachbroschüre über Tempo-30-Zonen der Beratungsstelle für Unfallverhütung
[bfu], Ziff. 3.3). Damit würde insbesondere den besonderen Schutzbedürfnissen
von Primarschul- und Kindergartenkindern sowie betagten Personen nachgekommen.
Da ausserdem davon auszugehen ist, dass es für einen Motorfahrzeugführer
verwirrend wäre, wenn in einem von Tempo-30-Zonen umschlossenen Gebiet auf
einer einzigen Strasse die Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h gälte, bzw.
dadurch Fluchtverkehr entstünde, welcher den vorerwähnten Schutzbedürfnissen
abträglich wäre, ist nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht die
Tempo-30-Zone nur als Ganzes als wirksam erachtete.
3.6. Nach dem Gesagten verletzte die Vorinstanz kein Bundesrecht, wenn sie die
Tempo-30-Zone im Quartier Hubelmatt-Fegetz-Blumenstein unter Einbezug der St.
Niklausstrasse anordnete.
4.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang werden die
Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer
Haftung kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG). Praxisgemäss hat die
Gemeinde, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis gehandelt hat, keinen Anspruch
auf Parteikostenersatz (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde der Stadt
Solothurn, dem Bau- und Justizdepartement und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Juli 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Pedretti
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