I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.104/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_104/2017
Urteil vom 25. Juni 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Eusebio, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Verfahrensbeteiligte
IG Neat Zug,
Beschwerdeführerin,
gegen
Schweizerische Bundesbahnen SBB AG, Infrastruktur Recht, Vulkanplatz 11,
Postfach, 8048 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Verkehr (BAV),
Abteilung Infrastruktur, 3003 Bern.
Gegenstand
Plangenehmigung ZEB Infrastrukturmassnahmen Zugersee Ost,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 10. Januar 2017 (A-6015/2015).
Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Verkehr (BAV) erteilte der Schweizerische Bundesbahnen SBB AG
(SBB) am 17. August 2015, unter Auflagen und Vorbehalten, die Plangenehmigung
für das Bahnprojekt "Infrastrukturmassnahmen Zugersee Ost". Dieses besteht aus
vier Teilprojekten (TP) :
- TP 1: Doppelspur Walchwil,
- TP 2: Substanzerhalt Tunnel Zug-Arth-Goldau,
- TP 3: Substanzerhalt Kunstbauten/Fahrbahn Zug-Arth-Goldau,
- TP 4: Sicherheitsmassnahmen Naturgefahren Zug-Arth-Goldau.
Bei der Projektauflage hatte unter anderem der Verein "Interessengemeinschaft
(IG) Neat Zug" Einsprache erhoben. Das BAV wies in der Verfügung vom 17. August
2015 diese Einsprache im Wesentlichen als unbegründet ab; auf das damit
verbundene enteignungsrechtliche Entschädigungsbegehren trat das BAV nicht
ein.
B.
Die IG Neat Zug zog den Plangenehmigungsentscheid an das
Bundesverwaltungsgericht weiter. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 10.
Januar 2017 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erhebt die IG Neat Zug am 20.
Februar 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur
Hauptsache die Nichterteilung der Plangenehmigung. Eventualiter sei die
Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die SBB und das BAV beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht hat Verzicht auf eine
Vernehmlassung erklärt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) erachtet die
Plangenehmigung in seiner Vernehmlassung als mit der Umweltschutzgesetzgebung
des Bundes konform.
D.
Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat der Beschwerde mit
Verfügung vom 14. März 2017 aufschiebende Wirkung zuerkannt.
E.
Die IG Neat Zug hält in der Replik vom 12. August 2017 an der Beschwerde fest
und präzisiert bzw. ergänzt die Eventualanträge, die als Auflagen zum
Rückweisungsantrag formuliert sind. Die SBB, das BAV und das
Bundesverwaltungsgericht verzichten auf Gegenbemerkungen.
Am 17. Oktober 2017 gibt die IG Neat Zug unaufgefordert ein neues, deutsches
Lärmgutachten zur Berücksichtigung eines Maximalpegelkriteriums bei der
Beurteilung von Schienenverkehrslärm in der Nacht sowie weitere Unterlagen zu
den Akten. Am 27. Oktober 2017 reicht die IG Neat Zug einen Nachtrag zu dieser
Thematik ein. Das BAFU äussert sich mit Schreiben vom 27. Oktober 2017 zu
Vorbringen der Beschwerdeführerin.
Daraufhin ist den Verfahrensbeteiligten erneut Gelegenheit zur wechselseitigen
Stellungnahme gegeben worden. Die SBB und das BAV schliessen sich in ihren
Vernehmlassungen den Ausführungen des BAFU vom 27. Oktober 2017 an und
verzichten auf eine Stellungnahme zu den Eingaben der IG Neat Zug. Das
Bundesverwaltungsgericht verzichtet wiederum auf Vernehmlassung. Die IG Neat
Zug lässt sich mit Eingabe vom 23. November 2017 zum Schreiben des BAFU vom 27.
Oktober 2017 vernehmen.
F.
Am 27. Dezember 2017 reicht die IG Neat Zug dem Bundesgericht ein weiteres
Schreiben ein und beantragt Akteneinsicht. Daraufhin haben die zur
Stellungnahme eingeladenen SBB und BAV grundsätzliche Bedenken gegen die
Gewährung der Akteneinsicht geäussert, aber keine konkreten öffentlichen oder
privaten Geheimhaltungsinteressen an einzelnen Aktenstücken geltend gemacht.
Der Instruktionsrichter im bundesgerichtlichen Verfahren hat dem
Akteneinsichtsgesuch mit Verfügung vom 2. März 2018 dahingehend entsprochen,
dass Einsicht in die gesamten beim Bundesgericht befindlichen Verfahrensakten
gewährt wird. Zudem wird der Beschwerdeführerin mit dieser Verfügung Frist für
eine allfällige Stellungnahme im Nachgang zur Akteneinsicht angesetzt.
Die Akteneinsicht hat am 23. März 2018 stattgefunden. Im Nachgang hält die IG
Neat Zug mit Eingaben vom 31. März 2018 und vom 16. April 2018 an der
Beschwerde fest und ergänzt bzw. präzisiert nochmals die Eventualanträge im
Rahmen des Rückweisungsantrags.
Nach Ablauf der vom Instruktionsrichter angesetzten Äusserungsfrist reicht die
IG Neat Zug am 3. Juni 2018 eine zusätzliche Eingabe ein.
Erwägungen:
1. Eintreten
1.1. Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer
öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und
Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2. Die beschwerdeführende Vereinigung hat am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen und ist durch die Abweisung ihrer Rechtsbegehren formell
beschwert. Sie ist als Verein konstituiert und statutarisch unter anderem zur
Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder gegen den Ausbau der vorliegend
betroffenen Bahnstrecke befugt. Nach den Feststellungen des
Bundesverwaltungsgerichts sind eine grosse Zahl der Mitglieder von den
Lärmimmissionen des Eisenbahnbetriebs auf dieser Strecke und von den
ästhetischen Beeinträchtigungen infolge der Vergrösserung der Bahnanlage in
ihrer nahen Wohnumgebung betroffen. Damit liegen die Voraussetzungen der
egoistischen Verbandsbeschwerde vor (vgl. dazu BGE 142 II 80 E. 1.4.2 S. 84 mit
Hinweisen).
1.3. Die Beschwerdegegnerin wendet ein, gewisse Eventualanträge der
Beschwerdeführerin würden Verfahrenserweiterungen darstellen und seien deshalb
unzulässig. Der Streitgegenstand kann vor Bundesgericht nur verengt, jedoch
grundsätzlich nicht erweitert oder verändert werden (vgl. BGE 136 II 457 E. 4.2
S. 462 f.). Hingegen sind neue rechtliche Rügen, unter dem Vorbehalt des
Novenverbots (Art. 99 BGG), im Hinblick auf die Anwendung von Bundesrecht
zulässig (BGE 142 I 155 E. 4.4.3 S. 157 f.). Allerdings muss die
Beschwerdebegründung gemäss Art. 42 Abs. 1 i.V.m. Art. 100 BGG vollständig
innerhalb der Beschwerdefrist erfolgen. Unter Vorbehalt von hier nicht
erfüllten Ausnahmen sind im Rahmen der Replik bzw. der noch späteren Eingaben
die Vorbringen, die ein Beschwerdeführer bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist
hätte erheben können, ausgeschlossen (vgl. BGE 143 II 283 E. 1.2.3 S. 286 mit
Hinweis).
Wie das BAV in der Plangenehmigung darlegt, hat die Beschwerdeführerin schon in
der Einsprache (unter anderem) die Nichtgenehmigung des Auflageprojekts und die
Verpflichtung der Beschwerdegegnerin zur Ausarbeitung eines neuen Projekts
verlangt. Diese Anliegen hat die Beschwerdeführerin auch in den
Rechtsmittelverfahren weiterverfolgt. Die Eventualanträge in der Beschwerde an
das Bundesgericht entsprechen den Rügen zur Begründung des Hauptantrags, der
sich gegen die Erteilung der Plangenehmigung richtet. Sie zielen darauf ab, das
von der Beschwerdeführerin eventualiter angestrebte Rückweisungsurteil zu
konkretisieren. Dem gleichen Zweck dienen die nach Ablauf der Beschwerdefrist
zusätzlich eingereichten bzw. umformulierten Eventualanträge. Die erstmals vor
Bundesgericht vorgebrachten Eventualanträge sind grundsätzlich zulässig, soweit
sie nicht unter das Novenverbot (Art. 99 BGG) fallen oder wegen verspätetem
Vorbringen (Art. 42 Abs. 1 i.V.m. Art. 100 BGG) ausgeschlossen sind. Inwiefern
dies der Fall ist, wird im jeweiligen Sachzusammenhang erörtert.
1.4. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
2. Allgemeine Verfahrensrügen
2.1. Die Beschwerdeführerin bemängelt eine Missachtung des Rechts auf
Akteneinsicht im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (Art. 26 VwVG
i.V.m. Art. 37 VGG). Die Beschwerdeführerin hatte in der Eingabe vom 4.
Dezember 2016 an die Vorinstanz folgenden Antrag gestellt:
"Zur Klärung der Situation verlangt die Beschwerdeführerin umfassende
Akteneinsicht, oder aber das Gericht hat die SBB AG anzuweisen sämtliche
Informationen betreffend Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Rentabilität zu
edieren gemäss unserer schon gestellten Anträge."
Mit Eingabe vom 22. Dezember 2016 an die Vorinstanz verwies die
Beschwerdeführerin auf ihre pendenten prozessualen Begehren mit dem Stichwort
("Begehren auf umfassende Akteneinsicht"). Im angefochtenen Urteil wird
erwogen, die Beschwerdeführerin habe unter der unzutreffenden Bezeichnung
"Akteneinsichtsbegehren" Abklärungen und Beweiserhebungen verlangt; letztere
würden sich als unbegründet erweisen.
In der Beschwerde an das Bundesgericht behauptet die Beschwerdeführerin, mit
der Eingabe vom 22. Dezember 2016 habe sie ein generelles
Akteneinsichtsbegehren gestellt. Dieses Vorbringen ist jedoch nicht
stichhaltig. Bei der Eingabe vom 4. Dezember 2016 ergibt sich aus der
Formulierung zweifelsfrei, dass die Beschwerdeführerin nicht die Einsicht in
die bei der Vorinstanz befindlichen Akten anstrebte. Beim Gesuch vom 4.
Dezember 2016 wurde die Wendung "umfassende Akteneinsicht" verwendet. Wenn die
Beschwerdeführerin am 22. Dezember 2016 bloss diese Wendung als Stichwort
wiederholte, überzeugt es nicht, wenn sie dem neuen Gesuch nachträglich eine
abweichende Bedeutung zuzumessen versucht. Insgesamt durfte im angefochtenen
Urteil somit davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführerin kein Gesuch
um Einsicht in die bei der Vorinstanz befindlichen Akten gestellt hat. Es
verletzt kein Bundesrecht, dass die Vorinstanz ihr insoweit keine Einsicht
gewährt hat.
Demgegenüber ist am 27. Dezember 2017 ein Akteneinsichtsgesuch beim
Bundesgericht gestellt worden; dabei ging es um die Einsicht in die
Projektpläne zu den Kurvenradien. Das Bundesgericht hat dem Gesuch mit
prozessleitender Verfügung vom 2. März 2018 entsprochen. Entgegen der Meinung
der Beschwerdeführerin hat aber das Bundesgericht damit nicht einen
Verfahrensfehler der Vorinstanz geheilt.
2.2. Beiläufig erwähnt die Beschwerdeschrift, dass das Bundesverwaltungsgericht
den Antrag auf mündliche Verhandlung zu Unrecht abgewiesen habe (Art. 40 VGG,
Art. 6 Ziff. 1 EMRK bzw. Art. 30 Abs. 3 BV).
Die Vorinstanz hat festgehalten, dieser Antrag sei am 22. Dezember 2016
gestellt worden. Das sei mehr als 14 Monate nach Einreichung der Beschwerde
gewesen. Es sei bereits ein umfangreicher Schriftenwechsel durchgeführt worden.
Ausserdem habe die Beschwerdeführerin über zwanzig, zum grossen Teil
unaufgeforderte Eingaben mit ausführlichen Äusserungen und zahlreichen weiteren
Anträgen eingereicht. Die Beschwerdeführerin erläutere nicht, weshalb sie den
Antrag auf mündliche Verhandlung nicht früher gestellt habe. Der Antrag der
Beschwerdeführerin deute auf eine Verzögerungstaktik hin oder mindestens auf
eine Taktik, welche die Anforderungen an eine ordentliche Verfahrensführung
ausser Acht lasse; der Antrag sei mit dem Grundsatz eines raschen Verfahrens
nicht vereinbar (vgl. BGE 136 I 279 E. 1 S. 281; 134 I 331 E. 2.3 und E. 2.3.2
S. 333 f.) und werde abgewiesen.
Die Beschwerdeführerin geht in der Beschwerde an das Bundesgericht nicht
konkret auf die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts ein. Die
Instruktionsrichterin der Vorinstanz hatte mit prozessleitender Verfügung vom
2. Juni 2016 festgehalten, dass zur damaligen Zeit keine weiteren
Schriftenwechsel und Instruktionsmassnahmen vorgesehen würden. Die
Beschwerdeführerin reichte aber danach weiterhin unaufgefordert Eingaben ein.
Vor diesem Hintergrund durfte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin eine
ordnungsgemässe Verfahrensführung bei dem ein halbes Jahr später eingereichten
Antrag auf mündliche Verhandlung absprechen und diesen Antrag im Ergebnis als
verspätet abweisen.
2.3. Weiter hat die Beschwerdeführerin die Fairness des Verfahrens vor dem
Bundesverwaltungsgericht in grundlegender Weise in Frage gestellt. Entgegen
ihrer Meinung ist jedoch der Anspruch auf eine gleiche und gerechte Behandlung
(Art. 29 Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK) im Verfahren vor der Vorinstanz nicht
verletzt worden. Es bestehen auch keine objektiven Anhaltspunkte für eine
Parteilichkeit des BAFU. Die Vorinstanz hat die Rügen der Beschwerdeführerin
bezüglich Sachverhalt und Rechtsfragen ausreichend und unvoreingenommen geprüft
(vgl. auch unten E. 5.2 und 9.4). Das von ihr geleitete Beschwerdeverfahren und
ihr Urteil erwecken keinen Anschein der Befangenheit der mitwirkenden Personen;
der Vorwurf der Missachtung von Art. 30 BV geht fehl. Dem weiter angerufenen
Art. 13 EMRK über das Recht auf eine wirksame Beschwerde kommt im vorliegenden
Zusammenhang keine weitergehende Bedeutung zu.
3. Streitgegenstand
3.1. Bei dem von der Vorinstanz geschützten Bahnbauprojekt
"Infrastrukturmassnahmen Zugersee Ost" geht es um Folgendes:
Im Zentrum steht der Ausbau der Bahnstrecke, die nördlich an den Bahnhof
Walchwil anschliesst, auf einer Länge von rund 1,7 km bis über die Haltestelle
Walchwil Hörndli hinaus (Bahn-km 7,4 bis 9,1) auf Doppelspur (TP1). Zusammen
mit den bestehenden Bahnhofsgleisen Walchwil ergibt sich eine Kreuzungslänge
von 2,2 km. Der geplante Doppelspurausbau erfolgt grösstenteils in offener
Linienführung, es soll aber auch der in diesem Abschnitt befindliche Bühltunnel
auf zwei Spuren ausgeweitet werden.
Die Doppelspur Walchwil bildet ein zentrales Element für die Verwirklichung des
integralen Halbstundentakts im Schnellzugsverkehr zwischen Zürich und dem
Tessin und erhöht die Fahrplanstabilität. Ausserdem dient sie dem Betrieb eines
integralen Halbstundentakts im Regionalverkehr zwischen Zug Lindenpark und
Walchwil. Gemäss der Vorinstanz entsprechen die mit der Doppelspur Walchwil
ermöglichten Verbindungen dem vom Bund und von den Kantonen Zug und Schwyz
bestellten Verkehrsangebot.
Im Übrigen betrifft das Projekt Arbeiten zur Substanzerhaltung. Dabei werden
die bestehenden Eisenbahntunnel auf ein Lichtprofil erweitert, welches das
Befahren mit Doppelstockzügen erlaubt (TP2). Zudem wird die gesamte
Einspurstrecke Zug-Arth-Goldau technisch auf den neuesten Stand gebracht; dafür
müssen die Ingenieurbauwerke (wie Brücken, Stützmauern usw.) instandgesetzt
oder neu erstellt werden (TP3). Das TP4 sieht Schutzmassnahmen gegen
Naturgefahren in der Gemeinde Arth vor. Für eine effiziente Baurealisierung ist
vorgesehen, die TP1 bis TP3 gleichzeitig umzusetzen und dafür die betroffene
Strecke während eineinhalb Jahren zu sperren. Während dieser Zeit sollen die
Züge über das Westufer des Zugersees umgeleitet werden.
3.2. Die Beschwerdeführerin wehrt sich einzig gegen die Doppelspur Walchwil
(TP1) und nicht gegen die Projekte zur Substanzerhaltung (TP2, TP3 und TP4) auf
den übrigen Abschnitten. Nach der Beschwerdeschrift hat das Rechtsmittel an das
Bundesgericht folgende Kernfragen zum Gegenstand: Die Beschwerdeführerin
behauptet, nach dem einschlägigen Bundesrecht müsse die von der
Beschwerdegegnerin angestrebte Doppelspurinsel an einer Stelle errichtet
werden, wo sie die Lebensqualität der Anwohner weniger beeinträchtige, oder es
müsse darauf verzichtet werden. Nach Meinung der Beschwerdeführerin gibt es
betrieblich sinnvollere und kostengünstigere Lösungen als das TP1. Weiter sei
der resultierende bahnbetriebliche Lärm übermässig und es seien Massnahmen zu
dessen Eindämmung geboten.
3.3. Im Folgenden wird auf die planungs- und bahnbaurechtlichen Grundlagen des
Vorhabens, einschliesslich Variantenprüfung, anhand der Rügen der
Beschwerdeführerin, eingegangen (E. 4-5). Daraufhin werden die
lärmschutzrechtlichen Einwände behandelt (E. 6-11).
4. Grundlage in der Sach- und Richtplanung
4.1. Die Plangenehmigung für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt
auswirken, setzt grundsätzlich einen Sachplan voraus (Art. 18 Abs. 5 des
Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG, SR 742.101]). Allerdings enthält
Art. 4 lit. a des Bundesgesetzes über die zukünftige Entwicklung der
Bahninfrastruktur (ZEBG; SR 742.140.2) eine Liste mit Massnahmen für die
Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT). Dazu gehört das Projekt "Zug-Arth-Goldau:
Leistungssteigerung Knoten Arth-Goldau und Kapazitätsausbau" (Art. 4 lit. a
Ziff. 4 ZEBG). Das TP1 mit der Doppelspur Walchwil konkretisiert diesen
Kapazitätsausbau. Im Sachplan Verkehr, Teil Infrastruktur Schiene, Objektblatt
1.3 "Raum Zug", steht: "Mit dem ZEBG wurde ein Teilausbau der Strecke
Zug-Arth-Goldau (Doppelspurausbau bei Walchwil) beschlossen. Dieser Teilausbau
ist nicht sachplanrelevant und wird ausserhalb des Sachplans Verkehr
koordiniert."
4.2. Die Ausgestaltung der Doppelspur Walchwil als offene Linienführung weicht
nach der Beschwerdeführerin vom Grundsatzentscheid gemäss Art. 4 ZEBG ab,
wonach eine Tunnellösung vorgesehen gewesen sei. Der Eintrag im kantonalen
Richtplan für das umstrittene Projekt leide überdies an einem Formfehler, weil
er nicht durch die rechtlich zuständige Bundesinstanz genehmigt worden sei.
4.3. Nach Auffassung der Vorinstanz entspricht das umstrittene Projekt der
Regelung von Art. 4 lit. a Ziff. 4 ZEBG; dieser Beurteilung ist beizupflichten.
Bereits das BAV hat in der Plangenehmigung erklärt, dass dem in der
bundesrätlichen Botschaft vom 17. Oktober 2007 zur Gesamtschau FinöV (Botschaft
FinöV, BBl 2007 7683 ff.) hinterlegten Kostenrahmen für die Doppelspur Walchwil
(vgl. BBl 2007 7824) eine offene Linienführung zugrunde liegt. Die Grundlagen
im Sachplan Verkehr für die Doppelspur Walchwil werden mit dem Hinweis auf das
ZEBG ausreichend umschrieben.
Der Kanton Zug bevorzugte zwar eine Tunnellösung. Er hat aber im Nachgang zum
Erlass von Art. 4 lit. a Ziff. 4 ZEBG seinen Richtplan dahingehend angepasst,
dass dieser ebenfalls eine offene Linienführung bei der Doppelspur Walchwil
vorsieht. Der Zuger Kantonsrat stimmte diesem Antrag des Zuger Regierungsrats
am 27. Juni 2013 zu. Der Beschluss wurde im Kantonsrat mit einem
Mehrheitsentscheid gefasst. Dieser Umstand ändert indessen nichts daran, dass
es sich aus Bundessicht um eine unbestrittene Vorlage im Sinne von Art. 11 Abs.
2 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (SR 700.1) gehandelt hat; bei
derartigen Anpassungen ist das Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK) für die Genehmigung zuständig. Letztere ist am 11.
November 2013 erfolgt (BBl 2014 2041) und weist somit den gerügten Formfehler
nicht auf.
Aufgrund der Übereinstimmung von Art. 4 lit. a Ziff. 4 ZEBG mit dem kantonalen
Richtplan wird auch Art. 3 Abs. 4 lit. a RPG (SR 700) über die Berücksichtigung
regionaler Bedürfnisse bei der Bestimmung von Standorten für öffentliche
Anlagen beachtet. Insgesamt ist eine den Anforderungen von Art. 18 Abs. 5 EBG
genügende planerische Grundlage für die Plangenehmigung vorhanden.
4.4. Auf die Rüge in der Eingabe vom 31. März 2018, wonach der Eintrag im
Sachplan Verkehr betreffend die Doppelspur Walchwil nicht den Anforderungen von
Art. 1-4 und Art. 33 RPG entspreche, ist zufolge verspäteter Erhebung nicht
einzutreten (oben E. 1.3).
5. Prüfung von Varianten zum Ausbauprojekt
5.1. In der Beschwerdeschrift wird die betriebliche Notwendigkeit und
Wirtschaftlichkeit sowie die Verhältnismässigkeit der Erstellung einer
Doppelspur Walchwil bestritten.
Art. 17 Abs. 1 EBG bestimmt, dass Eisenbahnanlagen nach den Anforderungen des
Verkehrs, des Umweltschutzes und gemäss dem Stande der Technik zu erstellen
sind. Auf Beschwerde von Privaten müssen die Gerichte bei der Beurteilung einer
Plangenehmigung die planerischen Grundlagen (wie Sachpläne) frei auf ihre
Bundesrechtskonformität überprüfen. Dabei ist ein den Planungsbehörden
zustehender Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zu respektieren (vgl. BGE 139
II 499 E. 4.1 S. 509 mit Hinweis). Die Behörde ist im Rahmen einer umfassenden
Interessenabwägung verpflichtet, ernsthaft in Betracht fallende Varianten zu
prüfen (vgl. Urteile 1C_648/2013 vom 4. Februar 2014 E. 4.1, in: URP 2014 S.
309; 1C_560/2010 vom 14. Juli 2011 E. 7, in: URP 2012 S. 27). Dabei kann
gestützt auf das von der Beschwerdeführerin angesprochene Prinzip der
umweltrechtlichen Vorsorge (Art. 11 Abs. 2 USG [SR 814.01]) nur die
umweltrechtliche Optimierung eines Projekts verlangt werden, aber nicht eine
alternative Neuplanung, jedenfalls wenn diese erhebliche neue Auswirkungen auf
Dritte hat (BGE 124 II 517 E. 5d S. 525; Urteil 1C_162/2015 vom 15. Juli 2016
E. 6.2).
Das Bundesgericht hat nicht zu überprüfen, ob die genehmigte Lösung die beste
unter allen ernsthaft in Betracht fallenden Varianten ist, sondern lediglich,
ob diese bundesrechtskonform ist (vgl. BGE 124 II 146 E. 3c S. 153; 118 Ib 206
E. 10 S. 221).
5.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe vergeblich die Edition von
Unterlagen der Beschwerdegegnerin zum Nachweis über die Notwendigkeit und
Wirtschaftlichkeit des umstrittenen Projekts beantragt. Die Verfahrensakten
seien insoweit mangelhaft. Dabei beruft sich die Beschwerdeschrift auf Art. 9
ZEBG.
Gemäss Art. 18b EBG muss das Plangenehmigungsgesuch mit den erforderlichen
Unterlagen bei der Genehmigungsbehörde eingereicht werden; diese prüft die
Vollständigkeit. Art. 9 ZEBG regelt, dass bei der Projektierung und Ausführung
der Arbeiten nach dem Grundsatz einer betriebs- und volkswirtschaftlichen
Optimierung laufend der bahntechnologische Fortschritt, organisatorische
Verbesserungen sowie die Entwicklung im Personen- und Güterverkehr zu
berücksichtigen sind. Diese Bestimmung stellt sicher, dass nicht Mittel in
Infrastrukturausbauten investiert werden, deren Nutzen auch auf
kostengünstigerem Weg erreicht werden kann. Sie soll weiter verhindern, dass
technologische Lösungen umgesetzt werden müssen, die zum Zeitpunkt ihrer
Realisierung als veraltet gelten (Botschaft FinöV, BBl 2007 7768).
Aus Art. 9 ZEBG i.V.m. Art. 18b EBG ergibt sich jedoch kein allgemeiner
Anspruch auf eine umfassende Prüfung der Wirtschaftlichkeit eines
Bahnbauprojekts. Art. 3 der Verordnung vom 2. Februar 2000 über das
Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnanlagen (VPVE; SR 742.142.1) zählt die
bei allen Bahnbauvorhaben erforderlichen Gesuchsunterlagen auf. Eine
bahnbetriebliche oder baukostenbezogene Evaluation des Bauvorhabens wird dabei
nicht genannt. Punktuell können derartige Unterlagen im Sinne von Art. 3 Abs. 5
VPVE angezeigt sein, namentlich soweit dies für die Prüfung von baulichen
Varianten geboten ist.
Im Vorfeld der Richtplananpassung (oben E. 4.3) hatte die Beschwerdegegnerin
eine Variantenstudie beim Ingenieurbüro Emch + Berger WSB AG eingeholt. Die
Beschwerdeführerin hat Zugang zu dieser Studie und nahm bereits im
Einspracheverfahren beim BAV darauf Bezug. Es kommt somit vorliegend nicht
darauf an, ob sich die Studie bei den Auflageakten befand. Das
Bundesverwaltungsgericht hat die Notwendigkeit des Ausbauprojekts bejaht, ohne
den Beizug weiterer Unterlagen zu Fragen der baulichen oder betrieblichen
Wirtschaftlichkeit zu verlangen. Die diesbezüglichen Anträge der
Beschwerdeführerin durfte sie in antizipierter Beweiswürdigung (vgl. dazu BGE
136 I 229 E. 5.3 S. 236 mit Hinweisen) abweisen. Im Übrigen ist nicht
ersichtlich, dass die Vorinstanz bei der Prüfung des Bahnbauprojekts die
vorgeschriebene volle Kognition (Art. 49 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG) unzureichend
wahrgenommen hätte.
5.3. Art. 4 lit. a Ziff. 4 ZEBG sieht den Kapazitätsausbau auf der Strecke
Zug-Arth-Goldau zugunsten der NEAT vor. Bereits das BAV hat in der
Plangenehmigung festgehalten, dass die Doppelspur Walchwil als Kreuzungsstelle
für Schnellzüge am richtigen Ort gelegen und mit späteren Ausbauschritten
kompatibel ist. Dieser Beurteilung hat sich die Vorinstanz angeschlossen.
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin sind für die Rechtmässigkeit der
Plangenehmigung keine neuerlichen Beschlüsse der Bundesversammlung
erforderlich; namentlich brauchen keine Bundesbeschlüsse zu den weiteren
Ausbauschritten der Bahninfrastruktur (dazu auch unten E. 5.5) im Hinblick auf
einen allfälligen Zimmerberg-Basistunnel und Anschlusslösungen abgewartet zu
werden. Ebenso wenig ist ein Verstoss gegen den Grundsatz der Nachhaltigkeit (
Art. 73 BV) beim betroffenen Ausbauprojekt auszumachen, so dass die genaue
Tragweite dieser Verfassungsbestimmung nicht erörtert werden muss.
Das BAV hat in der Plangenehmigung Überlegungen zum Verzicht auf die Doppelspur
Walchwil unter dem Titel "Spange Rotkreuz" angestellt. Diese Erwägungen beruhen
auf der Annahme, dass diesfalls bei einem Halbstundentakt zumindest ein Teil
der Reisezüge zwischen Zürich und dem Tessin auf das Westufer des Zugersees
umgeleitet werden müsste; dies hat das BAV als insgesamt nachteilig erachtet.
Der von der Beschwerdeführerin beigezogene Verkehrsplaner Paul Stopper
befürwortet hingegen in einem Kurzgutachten vom 6. März 2016 eine prioritäre
Erstellung der Spange Rotkreuz. Seine Gewichtung der Aspekte einer solchen
Lösung vermag aber die Notwendigkeit des Doppelspurausbauprojekts am Ostufer
des Zugersees nicht in Frage zu stellen. Im Übrigen gehört das bestellte
Bahnangebot im Regionalverkehr (vgl. oben E. 3.1) ebenfalls zu den
Rahmenbedingungen der Plangenehmigung. Der Vorschlag der Beschwerdeführerin,
das regionale Busangebot zu steigern, entkräftet daher die Notwendigkeit des
Bahnbauprojekts nicht.
5.4. Als Alternative zum umstrittenen Ausbauprojekt führt die
Beschwerdeführerin die Ausbauvariante "Murpfli" ins Feld. Bei dieser Variante
würde eine etwa 1 bis 1,2 km lange Doppelspur nördlich der Haltestelle
"Hörndli" im Raum "Murpfli-Eielen" erstellt. Gemäss der Plangenehmigung des BAV
ist das Projekt "Doppelspur Walchwil" im Vergleich zur Variante "Murpfli"
vorzugswürdig. Die Vorinstanz teilt diese Sichtweise.
Aus der Plangenehmigung des BAV geht hervor, dass die Variante "Murpfli"
gewichtige Nachteile bei der bahnbetrieblichen Funktionalität aufweist; diese
ergeben sich aus dem Standort "Murpfli" und der geringeren Länge dieser
Variante im Vergleich zur Doppelspur Walchwil. Bezüglich des Kostenvergleichs
wurde die unterschiedliche Länge der beiden Doppelspurstrecken einbezogen. Die
Vorbringen der Beschwerdeführerin vor Bundesgericht lassen das Ergebnis der
Vorinstanz bei dieser Variantenprüfung nicht bundesrechtswidrig erscheinen. Es
ist einsichtig, dass die dargelegten Nachteile der Variante "Murpfli" nicht
durch den von der Beschwerdeführerin betonten Vorteil aufgewogen werden, dass
sie ausserhalb des Siedlungsgebiets liegt und damit die Lebensqualität der
Anwohnerschaft weniger beeinträchtigt. Daraus folgt, dass die Variante
"Murpfli" ohne Rechtsverletzung abgelehnt werden durfte.
Im Übrigen hat die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass das BAV weitere
Ausbauvarianten bei der Ausgestaltung der Doppelspur Walchwil geprüft hat. Auf
jene Varianten geht die Beschwerdeschrift an das Bundesgericht nicht konkret
ein; dazu erübrigen sich Ausführungen.
Wird das Projekt "Doppelspur Walchwil" und nicht die Variante "Murpfli"
realisiert, so ist überdies die Notwendigkeit einer vollständigen
Streckensperrung während der Bauzeit zu bejahen.
5.5. Auch die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin gegen die Notwendigkeit des
Ausbauprojekts sind nicht geeignet, am Ergebnis etwas zu ändern.
Im Rahmen von Art. 48c EBG werden ein Bedarfsnachweis und ein Angebotskonzept
für Ausbauschritte bei der Bahninfrastruktur verlangt. Diese Vorschrift ist
vorliegend nicht anwendbar. Die Doppelspur Walchwil wird nicht im Rahmen des
strategischen Entwicklungsprogramms gemäss Art. 48a ff. EBG, sondern wie
dargelegt gestützt auf die Sondervorschriften des ZEBG erstellt.
Die Bundesversammlung hat im Rahmen von Art. 4 ZEBG den grundsätzlichen Auftrag
für den Kapazitätsausbau auf der Strecke Zug-Arth-Goldau erteilt. Zudem dient
das vorliegende Bahnprojekt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin dem
Fern- und nicht nur dem Regionalverkehr. Vor diesem Hintergrund besteht kein
Anlass, näher auf die Vereinbarkeit des Projekts mit den Grundsätzen für die
Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben im Sinne von Art. 43a BV
einzugehen.
Den Vorwurf, wonach die Wirksamkeit der Doppelspur Walchwil nicht gemäss Art.
170 BV überprüft sei, hat die Beschwerdeführerin erst in der Eingabe vom 31.
März 2018 erhoben. Auf diese verspätete Rüge ist nicht einzutreten (oben E.
1.3).
5.6. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Notwendigkeit des
Doppelspurprojekts Walchwil zu Recht bejaht worden ist.
6. Lärmrechtliche Qualifikation des Ausbauprojekts
6.1. Das Bundesverwaltungsgericht äussert sich nicht abschliessend zur
lärmrechtlichen Qualifikation des Ausbauprojekts. Die für eine wesentliche
Änderung vorgeschriebenen Immissionsgrenzwerte (IGW) gemäss Anhang 4 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) seien bei den
Liegenschaften der Mitglieder der Beschwerdeführerin eingehalten. Deshalb könne
offenbleiben, ob das Vorhaben eine wesentliche oder eine unwesentliche Änderung
darstelle. Jedenfalls handle es sich nicht um eine neubauähnliche Änderung. Die
Beschwerdeführerin ist demgegenüber der Auffassung, die Doppelspur Walchwil sei
einer Neuanlage gleichzustellen; es seien die Planungswerte anwendbar.
6.2. Bei der vorliegenden Plangenehmigung geht es nicht um eine Lärmsanierung
im Sinne des Bundesgesetzes vom 24. März 2000 über die Lärmsanierung der
Eisenbahnen (BGLE; SR 742.144). Vielmehr richtet sich die lärmrechtliche
Beurteilung allein nach den Vorschriften von USG und LSV.
6.3. Das USG unterscheidet neue, geänderte und bestehende, ortsfeste Anlagen.
Neue Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein
erzeugten Lärmimmissionen, vorbehältlich Erleichterungen, die Planungswerte in
der Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 USG). Für Altanlagen sieht Art. 18
Abs. 1 USG vor, dass sanierungsbedürftige Anlagen nur umgebaut oder erweitert
werden dürfen, wenn sie gleichzeitig saniert werden. Art. 8 LSV konkretisiert
Art. 18 USG und unterscheidet dabei wesentliche und unwesentliche Änderungen:
Unwesentliche Änderungen oder Erweiterungen lösen keine Sanierungspflicht für
die bestehenden Anlageteile aus (vgl. Art. 8 Abs. 1 LSV). Die Lärmimmissionen
wesentlich geänderter oder erweiterter Anlagen müssen die IGW einhalten (vgl.
Art. 8 Abs. 2 LSV). Als wesentliche Änderungen gelten nach Art. 8 Abs. 3 LSV
Umbauten, Erweiterungen und vom Inhaber der Anlage verursachte Änderungen des
Betriebs, wenn zu erwarten ist, dass die Anlage selbst oder die
Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar stärkere
Lärmimmissionen erzeugen (Satz 1). Der Wiederaufbau von Anlagen gilt in jedem
Fall als wesentliche Änderung (Satz 2).
6.4. Nach der Rechtsprechung ist nicht einzig anhand der Lärmauswirkungen,
sondern aufgrund einer gesamthaften Betrachtung zu entscheiden, ob die Änderung
gewichtig genug ist, um als "wesentlich" qualifiziert zu werden. Zu
berücksichtigen sind insbesondere der Umfang der baulichen Massnahmen und die
Kosten: Kommen diese einem Neubau bzw. einem Wiederaufbau nahe (im Sinne von
Art. 8 Abs. 3 Satz 2 LSV), so ist die Änderung in der Regel als wesentlich
einzustufen, auch wenn die Anlage gleichzeitig saniert wird und damit die
Lärmemissionen reduziert werden. Eine wesentliche Änderung ist in der Regel
auch dann anzunehmen, wenn das Projekt die Lebensdauer der Gesamtanlage
erheblich verlängert (BGE 141 II 483 E. 4.6 S. 492).
Ausserdem stellt die Rechtsprechung Änderungen von Anlagen in bestimmten Fällen
Neubauten gleich. Dies ist der Fall, wenn eine bestehende Anlage in
konstruktiver oder funktionaler Beziehung so weit verändert wird, dass der
weiterbestehende Teil der Anlage von geringerer Bedeutung erscheint als der
erneuerte Teil (sog. übergewichtige Erweiterung); gleiches gilt bei einer
vollständigen Zweckänderung nach Art. 2 Abs. 2 LSV (vgl. BGE 141 II 483 E.
3.3.3 S. 489 mit Hinweisen).
6.5. Die angefochtene Plangenehmigung betrifft die bauliche Änderung einer
Altanlage. Die Erstellung der Doppelspur Walchwil wird mit einer Erweiterung
der Tunnelabschnitte auf ein Lichtprofil verbunden, welches das Befahren mit
Doppelstockzügen erlaubt. Zudem dienen die baulichen Massnahmen einer
Kapazitätserweiterung für den Bahnbetrieb. Die mit Urteil 1C_10/2010 vom 16.
September 2010 beurteilte Erweiterung der Haltestelle Zug Oberwil zu einer
Kreuzungsstation wurde als wesentliche Änderung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und
3 LSV eingestuft (a.a.O., E. 3 und 5). Auch wenn die geplanten baulichen
Massnahmen vorliegend weitreichender sind, erscheinen die Bestandteile, die von
der bisherigen Bahnanlage funktional beibehalten werden, nicht von geringerer
Bedeutung als der erneuerte Teil. Auch die Doppelspur Walchwil wird als -
wenngleich längere - Kreuzungsstelle errichtet. Eine übergewichtige Erweiterung
der Bahnanlage im Sinne der oben bei E. 6.4 dargelegten Rechtsprechung liegt
nicht vor. Eine lärmrechtliche Gleichstellung mit einer Neuanlage ist nicht
geboten.
6.6. Immerhin ist zu berücksichtigen, dass der Doppelspurausbau einer
Kapazitätserweiterung mit Planungshorizont 2025 dient. Die gleichzeitig
durchgeführten, umfangreichen Massnahmen für den Substanzerhalt verlängern die
Lebensdauer der Anlage deutlich. Das führt bei einer Gesamtbeurteilung zum
Ergebnis, dass die Doppelspur Walchwil eine wesentliche Änderung im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV darstellt. Dieser Schluss ist ungeachtet der
Veränderung bei den Lärmemissionen gerechtfertigt. Demzufolge müssen beim
Vorhaben mindestens die IGW aus dem Bahnbetrieb eingehalten werden.
7. Vorfrageweise Überprüfung der Belastungsgrenzwerte für Eisenbahnlärm
7.1. Der Bundesrat hat gestützt auf Art. 13 Abs. 1 USG Belastungsgrenzwerte für
Eisenbahnlärm in Anhang 4 LSV festgelegt (Planungs-, Immissionsgrenz- und
Alarmwerte; Art. 2 Abs. 5 LSV). Gemäss Art. 15 USG sind die
Immissionsgrenzwerte für Lärm so festzulegen, dass nach dem Stand der
Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die
Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören.
Ausgehend von Art. 15 USG und unter Berufung auf die Grundrechte gemäss Art. 10
und Art. 26 BV sowie Art. 8 EMRK hält die Beschwerdeführerin die IGW gemäss
Anhang 4 LSV für gesundheitsschädlich bzw. rechtswidrig zu hoch. Sie wendet
sich zudem gegen die Differenzierung dieser Grenzwerte nach
Empfindlichkeitsstufen (ES); eine solche widerspreche der Physiologie des
Menschen. Weiter kritisiert sie das Abstellen auf einen gemittelten
Dauerschallpegel und fordert vor allem für die Nacht die Berücksichtigung von
Lärmspitzen. Überdies hält sie die Pegelkorrektur K1, die auch als
"Schienenbonus" bezeichnet wird, für eine gegen Art. 8 BV verstossende
Bevorzugung des Eisenbahnlärms. Ersatzweise seien bis zum Inkrafttreten neuer
und rechtskonformer Belastungsgrenzwerte flächendeckend die Planungswerte der
ES I, d.h. 50 dB (A) am Tag und 40 dB (A) in der Nacht, anzuwenden.
7.2. Wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat, können Verordnungen des
Bundesrats im Anwendungsfall auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit hin
überprüft werden (vgl. BGE 139 II 460 E. 2.3 S. 463; 139 II 499 E. 4.1 S. 508).
Da vorliegend die IGW beim Vorhaben massgeblich sind (vgl. oben E. 6.6), kann
nur die Regelung in der LSV zu diesen Grenzwerten zur Diskussion gestellt
werden.
Die IGW für Eisenbahnlärm betragen gemäss Ziff. 2 Anhang 4 LSV:
ES I II III IV
Tag (dB [A]) 55 60 65 70
Nacht (dB [A]) 45 50 55 60
Dabei wird gemäss Art. 38 Abs. 1 LSV auf einen Mittelungspegel Lr abgestellt,
der sich aus dem akustischen Mass und den Pegelkorrekturen (K1, K2)
zusammensetzt (vgl. BGE 126 II 522 E. 43a S. 576). Für die Prognose massgeblich
ist der im Jahresmittel erzeugte Lärm des Rangier- und Fahrbetriebs, der für
den Tag (06-22 Uhr) und die Nacht (22-06 Uhr) separat berechnet wird (Ziff. 32
Abs. 1 Anhang 4 LSV). Beim Fahrlärm wird zusätzlich eine Pegelkorrektur (K1)
vergeben, mit welcher der für den Fahrbetrieb berechnete Mittelungspegel je
nach Anzahl Zugfahrten pro Tag und Nacht um zwischen 5 und 15 dB (A) reduziert
wird (Ziff. 33 Abs. 1 Anhang 4 LSV).
7.3. Das Bundesgericht hat die Rechtmässigkeit der Vorgaben in der LSV zu den
Belastungsgrenzwerten bereits überprüft. Es hat dem Prinzip nach die Umrechnung
des Lärms von Eisenbahnverkehr in einen Dauerschall- bzw. Mittelungspegel (sog.
"Lärmverdünnung") geschützt (vgl. BGE 138 II 331 E. 4.4 S. 339 mit Hinweisen).
Weiter hat das Bundesgericht die Pegelkorrektur K1 bzw. den entsprechenden
"Schienenbonus" als mit dem Bundesrecht vereinbar erklärt (vgl. Urteile 1C_375/
2009 vom 10. Mai 2010 E. 6.2 in: URP 2010 S. 628; 1A.116/2006 vom 8. November
2006 E. 6.3). Ausserdem verknüpft das Instrument der Empfindlichkeitsstufen den
Lärmschutz mit der Raumplanung; Gebieten, die bereits lärmvorbelastet sind,
wird mehr Lärm zugemutet als ruhigen Gebieten (vgl. BGE 117 Ib 125 E. 4a S.
128; Urteil 1A.89/1994 vom 23. März 1995 E. 5, in: ZBl 97/1996 S. 407).
7.4. Das BAFU führt im vorliegenden Verfahren aus, es gebe zurzeit keine
ausreichend gefestigten wissenschaftlichen Befunde, die eine Änderung der
geltenden Belastungsgrenzwerte gemäss Anhang 4 LSV rechtfertigen würden. Die
Eidgenössische Kommission für Lärmbekämpfung (EKLB) und das BAFU würden die
Erkenntnisse aus der vom Nationalfonds unterstützten Studie SiRENE im Rahmen
der laufenden Arbeiten zur Überprüfung der Lärmgrenzwerte einbeziehen. Ein
erster Bericht dazu sei für das Jahr 2020 vorgesehen.
Das Bundesgericht hat verschiedentlich (vgl. Urteile 1C_589/2014 vom 3. Februar
2016 E. 6.2 in: URP 2016 S. 319; 1C_6/2017 vom 25. Oktober 2017 E. 4.4; 1C_547/
2017 vom 16. Mai 2018 E. 6.2.1) erwogen, dass der vom BAFU und der EKLB
eingeleiteten Überprüfung der Belastungsgrenzwerte für Verkehrslärm nicht
vorzugreifen sei.
Dies gilt auch im vorliegenden Fall, soweit es um die Auswertung einzelner
Forschungsstudien (SiRENE-Studie, NORAH-Studie) und die Neubeurteilung der
wissenschaftlichen Grundlagen für die Grenzwertfestlegung in der LSV geht. Wenn
die Vorinstanz im angefochtenen Urteil gleichwohl auf die Einwände der
Beschwerdeführerin näher eingegangen ist, so war sie nicht gehalten, eine
Stellungnahme der EKLB zu dieser Thematik einzuholen. Ebenso wenig war eine
Sistierung des Beschwerdeverfahrens vor der Vorinstanz bis zum Inkrafttreten
geänderter Grenzwerte angezeigt. Die verfahrensrechtlichen Vorwürfe in diesem
Zusammenhang sind unbegründet.
Immerhin sind die Vorarbeiten zur Überprüfung der Lärmgrenzwerte seit geraumer
Zeit im Gang (vgl. BGE 137 II 58 E. 5.3.2 S. 90; EGGENSCHWILER/WUNDERLI,
Lärmbekämpfung, Vorlesungsskript ETH 2017, S. 134 ff.). Das BAFU ist die
Fachbehörde für die Umwelt innerhalb des Bundes und als solche zuständig für
den Schutz des Menschen vor übermässiger Lärmbelastung (Art. 12 Abs. 2 lit. b
der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation [SR 172.217.1]). Es hat gegenüber dem
Bundesgericht in früheren Verfahren den Abschluss der Vorarbeiten für das Jahr
2017 in Aussicht gestellt (vgl. Urteil 1C_6/2017 vom 25. Oktober 2017 E. 4.4);
inzwischen ist von einem ersten Bericht im Jahr 2020 die Rede (vgl. oben).
Angesichts der Aktualität der angesprochenen Fragen, namentlich der Problematik
der Mittelungspegel, ist diese Verzögerung unbefriedigend; es kann erwartet
werden, dass das BAFU die Auswertung der wissenschaftlichen Grundlagen, wie der
schweizerischen SiRENE-Studie, zügig vorantreibt und gestützt darauf den
zuständigen politischen Behörden allfällige Anpassungen der LSV ohne weitere
Verzögerungen unterbreitet.
7.5. Die Beschwerdeführerin leitet den von ihr als Höchstmass akzeptierten
Mittelungspegel von 40 dB (A) für die Nacht hauptsächlich aus den 2009
veröffentlichten "Night Noise Guidelines for Europe" (NNG) der
Weltgesundheitsorganisation (WHO) ab. Es trifft zu, dass in den NNG bezüglich
Umweltlärm ein Mittelungspegel von höchstens 40 dB (A) in der Nacht empfohlen
wird. Dabei handelt es sich um einen Zielwert (vgl. RÖÖSLI/BABISCH, Lärm, in:
Public Health, Sozial- und Präventivmedizin kompakt, Hrsg. Egger/Razum, 2.
Aufl. 2014, S. 183 ff., 187 f.; EGGENSCHWILER/WUNDERLI, a.a.O., S. 101 ff.).
Die NNG enthalten aber zusätzlich einen Interimswert ("Interim target") von 55
dB (A) für Fälle, bei denen der Zielwert von 40 dB (A) kurzfristig nicht
erreichbar ist (vgl. RÖÖSLI/BABISCH, a.a.O., S. 188, EGGENSCHWILER/WUNDERLI,
a.a.O., S. 102 f.). Die Beschwerdeschrift erwähnt diesen Interimswert, geht
aber nicht näher darauf ein. Die WHO trägt mit dem Interimswert dem Umstand
Rechnung, dass der Umweltlärm nicht flächendeckend auf das relativ tiefe Niveau
von 40 dB (A) in der Nacht begrenzt werden kann. Bei der wesentlichen Änderung
einer Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV und der daraus folgenden
Anwendbarkeit der IGW handelt es sich um eine Konkretisierung der
Interessenabwägung zwischen dem Investitionsschutz des Anlageinhabers und dem
Gesundheitsschutz der Anwohnerschaft (vgl. BGE 141 II 483 E. 4.4 S. 491).
Derartige Konstellationen sind eher mit dem Interimswert der NNG von 55 dB (A)
als mit dem Zielwert von 40 dB (A) zu vergleichen. Insgesamt ist das System der
IGW für Schienenlärm gemäss Anhang 4 LSV mit den NNG grundsätzlich vereinbar.
Das BAFU verfällt nicht in einen inneren Widerspruch, wenn es den
Handlungsbedarf für eine Revision der Belastungsgrenzwerte anerkennt, aber
dennoch die geltenden IGW im vorliegenden Verfahren verteidigt.
7.6. Die Pegelkorrektur K1 (Schienenbonus) gemäss Ziff. 33 Abs. 1 Anhang 4 LSV
berücksichtigt Lästigkeitsunterschiede zwischen Schienen- und
Strassenverkehrslärm bei gleicher akustischer Belastung (Urteil 1C_375/2009 vom
10. Mai 2010 E. 6.2.2, in: URP 2010 S. 628). Die unterschiedliche Regelung hält
damit grundsätzlich vor dem Gleichbehandlungsgebot stand. Im soeben genannten
Urteil wurde darauf hingewiesen, dass der Schienenbonus in Deutschland kritisch
hinterfragt worden ist (a.a.O., E. 6.2.3). Gemäss dem angefochtenen Urteil ist
der Schienenbonus in Deutschland inzwischen abgeschafft worden. Ob der Lärm des
Schienenverkehrs von der Bevölkerung auch noch bei hohen Zugfrequenzen als
weniger belästigend empfunden wird als Strassenverkehr und ob die
Pegelkorrektur K1 auch bei stark frequentierten Strecken wissenschaftlich
gerechtfertigt ist, ist nicht unbestritten (vgl. BEATRICE WAGNER PFEIFER,
Umweltrecht - Allgemeine Grundlagen, 2017, N. 461; EGGENSCHWILER/WUNDERLI,
a.a.O., S. 135, 220 f.). Nach der Rechtsprechung liegt es jedoch in der
politischen Verantwortung von Bundesrat und Verwaltung, bei divergierenden
wissenschaftlichen Erkenntnissen die konkret anwendbaren Grenzwerte - und auch
eine allenfalls zu berücksichtigende Pegelkorrektur - festzusetzen (Urteil
1C_375/2009 vom 10. Mai 2010 E. 6.2.3, in: URP 2010 S. 628). An dieser
Rechtsprechung ist festzuhalten.
7.7. Weiter fordert die Beschwerdeführerin die Einführung ergänzender Vorgaben
zu den Mittelungspegeln. Die Forschung habe aufgezeigt, dass schon relativ
geringe Maximalpegel zu gesundheitsschädlichen Aufwachreaktionen führen
könnten. Während dem Verfahren vor Bundesgericht hat die Beschwerdeführerin ein
deutsches Gutachten vom 16. Oktober 2017 zur Berücksichtigung eines
Maximalpegelkriteriums in der Beurteilung von Schienenlärm in der Nacht
eingereicht. Das BAFU hat ausgeführt, dieses Gutachten bringe keine neuen
Erkenntnisse zur laufenden Diskussion über die Einführung eines solchen
Kriteriums. Die Einwände der Beschwerdeführerin sind nicht geeignet, die
bisherige Rechtsprechung, wonach die Beurteilung von Eisenbahnlärm anhand von
Mittelungspegeln zulässig ist (vgl. oben E. 7.3), zu erschüttern. Unter diesen
Umständen kann auch dahingestellt bleiben, inwiefern das deutsche Gutachten vom
16. Oktober 2017 als Novum überhaupt beachtlich ist (oben E. 1.3).
Im Übrigen verhält es sich bei dem über den ganzen Tag verteilten Eisenbahnlärm
anders als bei dem in BGE 137 II 58 E. 5.3.5 S. 95 f. beurteilten
Flughafenbetrieb, wo sich der Fluglärm teilweise auf eine kurze Zeitspanne
während morgendlichen und abendlichen Randzeiten konzentriert. Aus dem soeben
genannten Urteil lässt sich auch in dieser Hinsicht keine Ergänzung der
Vorgaben zu den Mittelungspegeln für Eisenbahnlärm ableiten.
7.8. Zusammengefasst sind die Rügen der Beschwerdeführerin hinsichtlich der
Gesetz- und Verfassungsmässigkeit der IGW-Werte und der weiteren Kriterien
Mittelungspegel und Pegelkorrektur K1 gemäss Anhang 4 LSV unbegründet, soweit
darauf einzutreten ist. Der Stand der Wissenschaft und Erfahrung verlangt
derzeit keine andere Schlussfolgerung. Auch Art. 10 und Art. 26 BV sowie Art. 8
EMRK werden insoweit nicht verletzt. Den Art. 74, 78 und 80 BV kommt keine
weitergehende Bedeutung zu.
8. Für die Lärmermittlung massgebliche Verkehrsprognose
8.1. Nach Art. 38 Abs. 1 LSV wird der Beurteilungspegel Lr anhand von
Berechnungen oder Messungen ermittelt. Der dabei massgebliche Fahr- und
Rangierbetrieb ergibt sich anhand von Prognosen über die Entwicklung des
Betriebs (vgl. Ziff. 32 Abs. 4 lit. b Anhang 4 LSV). Nach der Rechtsprechung
wird die Lärmprognose gemäss Art. 38 LSV jeweils anhand der prognostizierten
Verkehrszahlen ermittelt (vgl. BGE 126 II 522 E. 14 S. 543; Urteil 1A.116/2006
vom 8. November 2006 E. 6.1). Entgegen der Beschwerdeführerin ist demzufolge
für die Lärmprognose nicht in abstrakter Weise eine maximale Ausschöpfung der
Verkehrskapazität der Anlage zu unterstellen.
8.2. Der Bahnlärm auf der Strecke Zug-Arth-Goldau wurde für den Ausgangszustand
und den Planungshorizont 2025 (ZEB 2025) gestützt auf eine detaillierte
Verkehrsprognose ermittelt. Das Auflagedossier vermittelt einen Überblick über
die Zugfrequenzen. Verkehrsdaten sind ausserdem in dem vom BAV eingeholten
Bericht der Eidgenössischen Materialprüfungs- und Forschungsanstalt (Empa) vom
23. April 2015 zur Berechnung des Bahnlärms (Empa-Bericht; vgl. auch unten E.
9.2) aufgelistet; dort sind ergänzend die Verkehrsdaten für die Bahnstrecke am
Westufer des Zugersees erfasst. Die Frequenzangaben im Auflagedossier für die
Strecke Zug-Walchwil sind geringfügig tiefer als im Empa-Bericht. Der
Unterschied lässt sich mit der zusätzlichen Berücksichtigung von Güterzügen
beim Empa-Bericht (dazu unten E. 8.3) erklären. Insgesamt bewegt sich die
Frequenz für den Planungshorizont 2025 bei rund 97 Zügen tagsüber und rund 15
Zügen nachts auf der Strecke Zug-Walchwil. Die Zunahme gegenüber dem
Ausgangszustand beträgt gemäss dem angefochtenen Urteil rund 1,5 Züge pro Tag.
Bei der Strecke Immensee-Arth-Goldau (Westufer) umfasst die geplante Frequenz
knapp 230 Züge am Tag und rund 100 Züge in der Nacht.
8.3. Die Vorinstanz ist in Übereinstimmung mit dem BAV davon ausgegangen, dass
die Strecke am Ostufer des Zugersees beim Planungshorizont 2025 nicht für den
Güterfernverkehr vorgesehen sei. Statt dessen werde der Güterverkehrskorridor
Rotterdam-Genua weiterhin entlang des Westufers des Zugersees verlaufen. Zur
lärmmässigen Abdeckung des ausserfahrplanmässigen Güterverkehrs am Ostufer ist
in den Totalzahlen des Empa-Berichts für den Planungshorizont 2025 ein Güterzug
pro Kalendertag mit einem Nachtverkehrsanteil von 40 Prozent eingeschlossen;
das sind 0,6 Züge am Tag und 0,4 Züge in der Nacht. Dieser Aspekt der
Verkehrsprognose wird im angefochtenen Urteil nachvollziehbar dargelegt. Die
Beschwerdeschrift, welche diese Prognose als nicht realistisch kritisiert,
vermag keine erheblichen Zweifel an deren Haltbarkeit zu wecken.
Im Nachgang zur Akteneinsicht beim Bundesgericht macht die Beschwerdeführerin
am 31. März 2018 geltend, es gebe eine feste Bundesplanung für fahrplanmässigen
Güterfernverkehr über die Strecke am Ostufer des Zugersees; dies habe die
Vorinstanz übersehen. Es wird nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich,
dass diese Vorbringen erst durch die Akteneinsicht ermöglicht worden sein
sollen. Vielmehr hätten diese Rügen gemäss Art. 42 BGG innert der
Beschwerdefrist erfolgen müssen; darauf ist nicht einzutreten (oben E. 1.3).
8.4. Die Beschwerdegegnerin hat während des Beschwerdeverfahrens vor
Bundesgericht, aber unabhängig davon, Bekanntmachungen zu Neuerungen beim
Fahrplan für Reisezüge und beim Rollmaterial veröffentlicht. Gestützt auf diese
Bekanntmachungen sowie aufgrund der Akteneinsicht - hat die Beschwerdeführerin
nachträglich Einzelheiten bei der Verkehrsprognose bemängelt. Diese Rügen
ändern indessen nichts am Ergebnis, dass die Verkehrsprognose der
bundesgerichtlichen Prüfung standhält:
8.4.1. Die Beschwerdeführerin behauptet, die Angaben im Auflagedossier zur
Anzahl Schnellzüge und deren Zuglängen für das Ostufer des Zugersees seien
tiefer, als sich aus den öffentlichen anderweitigen Bekanntmachungen der
Beschwerdegegnerin ergebe. Das BAFU hat die Kritik überprüft und dazu am 27.
Oktober 2017 gegenüber dem Bundesgericht Stellung genommen. Bei den Zuglängen
hat es Diskrepanzen festgestellt; mit anderen Worten sind offenbar gewisse Züge
nach den neuen Bekanntmachungen der Beschwerdegegnerin länger als im
Auflagedossier angegeben. Hingegen sind die Frequenzen im Auflagedossier für
den Planungshorizont gemäss BAFU nach wie vor plausibel. Emissionsseitig folgt
daraus nach der Bewertung des BAFU eine Erhöhung um weniger als 1 dB (A). Es
besteht kein begründeter Anlass, an der Richtigkeit dieser Fachaussagen zu
zweifeln (vgl. auch unten E. 10.3).
8.4.2. Die Beschwerdegegnerin war vorliegend nicht verpflichtet, der
Verkehrsprognose die maximal auf der Strecke zulässigen Fahrgeschwindigkeiten
zugrunde zu legen. Die Beschwerdeführerin tut nicht substanziiert dar, dass
regelmässig höhere Durchschnittsgeschwindigkeiten als die bei der Berechnung
angenommenen nötig wären, um den Eisenbahnbetrieb beim Planungshorizont 2025
abzuwickeln. Der Umstand, dass bei einzelnen Messungen punktuell höhere
Geschwindigkeiten angetroffen wurden, ändert nichts an der Haltbarkeit der
Prognose in diesem Punkt.
8.4.3. Bezüglich der Zugzahlen für das Westufer des Zugersees beim
Planungshorizont 2025 enthält der Empa-Bericht an einer Stelle Zahlen, die
massiv von den oben bei E. 8.2 genannten Totalsummen abweichen. Dabei handelt
es sich offensichtlich um Additionsfehler. Die Beschwerdeführerin räumt ein,
dass die Additionsfehler nicht im Berichtsteil auftreten, dem die oben bei E.
8.2 aufgeführten Totalsummen entnommen sind. Es ist nicht ersichtlich, dass die
Lärmberechnung der Empa wegen des genannten Versehens auf einer unzutreffenden
Verkehrsprognose beruht.
9. Ermittlung und Bewertung des Bahnlärms
9.1. Die Anforderungen an die Berechnungsverfahren und Messgeräte bei der
Lärmermittlung richten sich nach Anhang 2 LSV (Art. 38 Abs. 3 LSV). Gemäss
Ziff. 1 Abs. 1 Anhang 2 LSV müssen die Berechnungsverfahren folgende Aspekte
berücksichtigen: die Emissionen der Lärmquellen der Anlage (lit. a); die
Abstände des Immissionsorts von den Lärmquellen der Anlage (Dämpfung, lit. b);
die Auswirkungen des Bodens auf die Schallausbreitung (Bodeneffekte, lit. c);
die Auswirkungen von Bauten und natürlichen Hindernissen auf die
Schallausbreitung (Hindernisdämpfung und Reflexionen, lit. d). Das BAFU
empfiehlt entsprechend dem Stand der Technik geeignete Verfahren (Ziff. 1 Abs.
2 Anhang 2 LSV). Die verwendeten Messgeräte müssen die Anforderungen der
Messmittelverordnung vom 15. Februar 2006 (SR 941.210) erfüllen (vgl. Ziff. 2
Anhang 2 LSV). Ob die massgebende Lärmbelastung richtig ermittelt worden sei,
ist weitgehend eine technische Frage. Diese wird im bundesgerichtlichen
Verfahren mit Zurückhaltung überprüft; dabei geht es darum, ob alle für den
Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte berücksichtigt und die erforderlichen
Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen worden sind (vgl. BGE 126 II
522 E. 14 S. 543; Urteile 1A.116/2006 vom 8. November 2006 E. 6.1; 1C_405/2008
vom 18. März 2009 E. 2.4, in: URP 2010 S. 295).
9.2. Den Bahnlärm liess die Beschwerdegegnerin mithilfe des Schweizerischen
Emissions- und Immissionsmodells für die Berechnung von Eisenbahnlärm (SEMIBEL)
berechnen. Wie im Auflagedossier erläutert, wurden diese Berechnungen aufgrund
von punktuellen Messungen vor Ort zum Ist-Zustand angepasst. Im Verfahren vor
dem BAV überprüfte ergänzend die Empa im Rahmen eines Berichts (vgl. oben E.
8.2) bei drei von Einsprechern mitausgewählten Gebäuden in Walchwil die
SEMIBEL-Berechnungen anhand des Modells "sonRAIL".
Aus diesen Ermittlungen ergeben sich folgende Lärmemissionen : Bei einem
Referenzabstand von 1 m beträgt der Bahnlärm Lr gemäss dem Auflagedossier für
den Planungshorizont 2025 bei der Strecke Zug-Walchwil 66,0 dB (A) tags und
52,4 dB (A) nachts. Der Empa-Bericht gelangt für den Planungshorizont 2025 bei
dieser Strecke zu Emissionswerten Lr von 65,7 dB (A) tags und 53,8 dB (A)
nachts. Die entsprechenden Emissionswerte bei der Strecke Immensee-Arth-Goldau
belaufen sich gemäss dem Empa-Bericht auf 72,8 dB (A) tags und 73,5 dB (A)
nachts. Bei den Emissionswerten für das Ostufer des Zugersees sind Abzüge im
Umfang der Pegelkorrektur K1 von 5 dB (A) tags und rund 12,5 dB (A) nachts
eingeschlossen.
Nach dem Auflagedossier werden beim Planungshorizont 2025 keine IGW ausgehend
vom Bahnbetrieb zwischen Zug und Arth-Goldau überschritten. Der Empa-Bericht
weist bei den ausgewählten Gebäuden am jeweils stärksten belasteten
Empfangspunkt für den Planungshorizont 2025 folgende Immissionswerte aus
(SEMIBEL und sonRAIL) :
Adresse Tag Nacht
sonRail / SEMIBEL
sonRail / SEMIBEL
Hörndlirain 1 (ES II) : 48,6 dB (A) / 49 dB (A) 37,0 dB (A) / 36 dB
(A);
Sagenstrasse 1-9 (ES II) : 43,5 dB (A) / 45 dB (A) 32,1 dB (A) / 31
dB (A);
Sagenstrasse 23 (ES II) : 42,2 dB (A) / 44 dB (A) 30,8 dB (A) / 30
dB (A).
Die Empa hat bestätigt, dass ihre Berechnungen im Grundsatz die Einschätzung
der Situation im Auflagedossier stützen würden.
9.3. Die Plausibilität der Lärmprognose wird von der Beschwerdeführerin
bezüglich SEMIBEL und sonRAIL bestritten. Eine standardisierte Lärmermittlung
werde der besonderen Topografie in Walchwil (Hang-Seelage mit
Amphitheater-Akustik) nicht gerecht. Der Bahnlärm vom Westufer, aber auch der
Rangier-, Anfahr-, Brems- und Kreuzungslärm sowie das Kurvenkreischen auf der
Strecke am Ostufer seien nicht korrekt in die Lärmermittlung einbezogen worden.
Auch bilde es einen Abklärungsmangel, dass der Empa-Bericht nur bei drei der
betroffenen Gebäude die Lärmbelastung untersucht habe.
Die Beschwerdeführerin verlangt die Edition der Quelldaten und
Simulationsparameter, die dem Empa-Bericht zugrunde liegen. Dadurch könnten
etwa die meteorologischen Annahmen der Empa überprüft werden. Auch sei unklar,
ob bei den drei von der Empa berücksichtigten Gebäuden in Walchwil der Bahnlärm
vom gegenüberliegenden Ufer überhaupt hörbar sei. Ebenso sei klärungsbedürftig,
ob die Empa genügend lange Lärmexpositionszeiten unterstellt habe.
Weiter ersucht die Beschwerdeführerin um einen bundesgerichtlichen Augenschein,
damit die Differenzen zwischen den erfolgten Lärm-Berechnungen und der
tatsächlichen menschlichen Wahrnehmung aufgezeigt werden könnten. Unabhängig
davon sind ihrer Meinung nach zusätzliche Lärmmessungen vor Ort bzw. ein neues
Lärmgutachten erforderlich.
9.4. Vorab ist auf die soeben angesprochenen Verfahrensanträge einzugehen: Mit
dem Editionsbegehren wird der Beizug zusätzlicher, noch nicht bei den
Gerichtsakten liegenden Unterlagen verlangt. Ein solcher Beweisantrag kann
abgewiesen werden, wenn die begehrten Unterlagen für den Verfahrensausgang
nicht relevant erscheinen (vgl. BGE 131 I 153 E. 3 S. 157 mit Hinweisen). Nach
der Vorinstanz ist der Beizug der entsprechenden Unterlagen bzw. Daten für die
Beurteilung des Empa-Berichts nicht notwendig. Diese vorweggenommene
Beweiswürdigung ist nicht zu beanstanden:
Im Empa-Bericht werden die Grundlagen der Modellierung, auch zur Wetterlage bei
der Schallausbreitung, im Einzelnen dargelegt. Auf diese Quellenangaben wird in
der Beschwerdeschrift nicht substanziiert eingegangen. Weiter werden im
Empa-Bericht bei den drei erwähnten Gebäuden die Lärmwerte nicht nur für den
Bahnbetrieb auf den Strecken an beiden Seeufern zusammen (oben E. 9.2)
angegeben, sondern zusätzlich separat für den Bahnbetrieb auf der Strecke am
Westufer. Daraus folgt, dass der Bahnlärm vom Westufer bei allen drei Gebäuden
zwar wahrnehmbar ist, aber keinen massgeblichen Beitrag zur Gesamtbelastung
erbringt. Im Anschluss an die Akteneinsicht haben die Vertreter der
Beschwerdeführerin die Produktdokumentation von sonRAIL näher untersucht und
sind zum Schluss gekommen, dieses Modell ermittle den Bahnlärm als Ausbreitung
von einer Punktquelle anstatt von einer Linienquelle. Die von der
Beschwerdeführerin aufgeworfenen Fragen zum Empa-Bericht lassen sich ohne
Beizug der zur Edition beantragten Unterlagen bzw. Daten hinlänglich
überprüfen. Insgesamt besteht kein Anlass für weitere Instruktionsmassnahmen.
Der Vorwurf, dass der Empa-Bericht die Lärmbelastung nur für drei statt für
alle betroffenen Gebäude überprüft habe, ist unverständlich, nachdem die
Auswahl im Verfahren vor dem BAV einvernehmlich bestimmt worden war.
9.5. Nach Ansicht des BAV entspricht das Modell SEMIBEL dem Stand der Technik.
Die Vorinstanz hat demgegenüber die Tauglichkeit des Modells SEMIBEL
offengelassen. Für sie war entscheidend, dass die Berechnungen aus SEMIBEL
aufgrund von Messungen im Gelände angepasst worden und diese Ergebnisse durch
die Berechnungen der Empa mithilfe des neueren Modells sonRAIL bestätigt worden
sind. Dieser Bestätigung kommt gemäss dem angefochtenen Urteil besondere
Bedeutung zu, weil das Ausbreitungsmodell von sonRAIL - im Unterschied zu
SEMIBEL - meteorologische Einflüsse als auch die möglichen Reflexionen von
Felsen, Wald und anderen Hindernissen abzubilden vermöge.
Das BAFU erachtet die Modelle SEMIBEL und sonRAIL als mit der LSV konform.
EGGENSCHWILER/WUNDERLI (a.a.O., S. 228) äussern Vorbehalte gegenüber der
Aktualität bzw. Aussagekraft von SEMIBEL. Im vorliegenden Fall wurden aber
Messungen vorgenommen und die Berechnungen gemäss SEMIBEL gestützt darauf
angepasst. Dass diese ergänzenden Messungen den technischen Voraussetzungen
gemäss Ziff. 2 Anhang 2 LSV nicht entsprechen sollen, wird von der
Beschwerdeführerin nicht substanziiert geltend gemacht. Es ist üblich und mit
der Vorgabe von Art. 38 Abs. 1 LSV, wonach die Lärmermittlung durch
Berechnungen oder Messungen erfolgen soll, vereinbar, wenn die Ermittlungsarten
kombiniert angewendet werden (vgl. ROBERT WOLF, in: Kommentar USG, 2. Aufl.,
2000, Vorbemerkungen zu Art. 19-25 USG N. 11 f.). Die zusätzliche Gegenprüfung
anhand des Modells sonRAIL erhöht die Aussagekraft der SEMIBEL-gestützten
Lärmermittlung. Darüber wird im Empa-Bericht Rechenschaft abgelegt.
9.5.1. Nach Meinung der Beschwerdeführerin sind die von der Empa bezifferten
Immissionswerte bei den drei ausgewählten Objekten nicht plausibel, wenn das
Modell sonRAIL zusätzlich den Bahnlärm vom gegenüberliegenden Seeufer
einbeziehe und die Schallausbreitung differenzierter modelliere als SEMIBEL.
Die Vorinstanz hat darauf hingewiesen, dass die Bahnstrecke am Westufer des
Zugersees rund 4 km entfernt sei. Es ist der Beschwerdeführerin zuzugeben, dass
die Distanzangabe einen aufgerundeten Wert darstellt; dieser trifft jedoch in
der groben Grössenordnung zu. Unter diesen Umständen ist es nachvollziehbar,
dass der Bahnlärm vom gegenüberliegenden Ufer des Zugersees bei den
Mittelungspegeln praktisch vernachlässigbar ist.
9.5.2. Weiter ist es zulässig, Bahnlinien bezüglich Schallausbreitung
näherungsweise als Linienquellen zu betrachten (WOLF, a.a.O., N. 14). Bei
SEMIBEL wird für die Ausbreitungsrechnung eine solche Linienquelle angenommen
(EGGENSCHWILER/WUNDERLI, a.a.O., S. 228). Auch bei sonRAIL werden jeweils
Gleisabschnitte mit gleichartigen Eigenschaften zu Linienquellen
zusammengefasst (EGGENSCHWILER/WUNDERLI, a.a.O., S. 229). Die Vorbringen der
Beschwerdeführerin vermögen keine stichhaltigen Anhaltspunkte für die
Behauptung zu erbringen, dass das Modell sonRAIL systemwidrig eine
Punktquellenausbreitung unterstellt und dadurch zu tiefe Immissionswerte
ausweist. Es ist auch nicht ersichtlich, dass Streueffekte beim Lärm von
vorbeifahrenden Zügen auf diese Weise unzureichend erfasst würden.
9.5.3. Die Vorinstanz hat zu Recht darauf hingewiesen, dass bei der Doppelspur
Walchwil kein Rangierlärm zu erwarten ist. Im Hinblick auf den Anfahr-, Brems-
und Kreuzungslärm hat sie erwogen, es gebe keine triftigen Gründe, wonach diese
Lärmbestandteile nicht korrekt berücksichtigt worden seien. Dem hält die
Beschwerdeschrift keine substanziierten Einwände entgegen. Es kommt mithin auch
nicht entscheidend darauf an, inwiefern sonRAIL derartige Lärmaspekte abbildet.
9.5.4. Die Vorinstanz hat sich überdies auf die Rechtsprechung gestützt, wonach
bei der Lärmprognose grundsätzlich auf den berechneten bzw. gemessenen Wert,
ohne Berücksichtigung der Mess- oder Berechnungsunsicherheit, abzustellen ist
(vgl. BGE 126 II 480 E. 6c S. 491; 1C_331/2011 vom 30. November 2011 E. 8.2 in:
URP 2012 S. 295; 1C_161/2015 vom 22. Dezember 2015 E. 4.1). Diese Beurteilung
ist gerade im vorliegenden Fall, bei dem wie dargelegt verschiedene
Ermittlungsarten kombiniert eingesetzt und gegenseitig auf ihre Kompatibilität
überprüft worden sind, nicht zu beanstanden. Die allgemeine Berufung der
Beschwerdeführerin auf Erkenntnisse aus der deutschen NORAH-Studie, wonach von
einer hohen Standardunsicherheit auszugehen sei, sind nicht geeignet, die
Zuverlässigkeit der Werte der konkreten Lärmprognose infrage zu stellen.
9.5.5. Im Nachgang zur Akteneinsicht vor Bundesgericht bringt die
Beschwerdeführerin in der Eingabe vom 16. April 2018 erstmals vor, im
vorliegenden Fall sei zu Unrecht eine Gesamtbeurteilung der Lärmsituation unter
Einschluss des Strassenverkehrs- und Fluglärms unterblieben; dadurch werde Art.
8 USG missachtet. Der Beschwerdeführerin hätte diesbezügliche Rügen bereits in
der Beschwerdeschrift an das Bundesgericht darlegen müssen. Darauf ist nicht
einzutreten (oben E. 1.3).
10. Kurvenkreischen
10.1. Der besonderen Prüfung bedarf, ob die Lärmprognose auch hinsichtlich des
Kurvenkreischens den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Der messtechnisch
erfassbare Lärmanteil dieser Kreischgeräusche ist im Rahmen der Messungen in
die Ermittlung gemäss SEMIBEL eingeflossen. Darüber hinaus wird für das hörbare
Kreischen in Kurven nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine
Pegelkorrektur in Analogie zu jener für den Rangierlärm (K2 gemäss Ziff. 33
Abs. 2 Anhang 4 LSV) vergeben. Das angefochtene Urteil knüpft insoweit an die
Urteile A-594/2009 vom 10. November 2009 E. 6.2.3 und 6.3 sowie A-3993/2015 vom
15. Februar 2016 E. 4.8.1 an. Ziff. 33 Abs. 2 Anhang 4 LSV sieht einen Raster
mit Zuschlägen von 0 bis 8 dB (A) in Abhängigkeit von der Häufigkeit und Stärke
des kreischenden Lärmereignisses vor.
10.2. Das Bundesgericht hat sich soweit ersichtlich noch nicht zur
lärmrechtlichen Bewertung des Kurvenkreischens geäussert. Dessen Häufigkeit und
Stärke werden durch zahlreiche Faktoren beeinflusst, so durch
fahrzeugtechnische Einflüsse, geometrische Einflüsse, solche der Werkstoffe und
Witterung. Zu beachten ist, dass die besondere Tonhaltigkeit eines allfälligen
Kurvenkreischens in den mit SEMIBEL berechneten Emissionswerten nicht enthalten
ist. Sofern relevant, muss das Kurvenkreischen daher separat erhoben und
berücksichtigt werden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3993/2015
vom 15. Februar 2016 E. 4.8.1 und 4.8.2). In Übereinstimmung mit der Vorinstanz
ist es als bundesrechtskonform einzustufen, wenn die besondere Tonhaltigkeit
der Kreischgeräusche unabhängig von einem Modell wie SEMIBEL erhoben und
bewertet wird, und zwar in Analogie zur Pegelkorrektur K2. Die Tauglichkeit von
SEMIBEL wird nicht entkräftet, wenn punktuell zusätzlich eine solche
Pegelkorrektur nötig ist. Es bildet deshalb auch keinen grundlegenden Mangel
des neuen Modells sonRAIL, wenn es das Kurvenkreischen nicht vollumfänglich
erfasst. Der gegenteiligen Meinung der Beschwerdeführerin ist nicht
beizupflichten. Die Regelung über einen Zuschlag in analoger Weise zur
Pegelkorrektur K2 enthält zwar Wertungsspielräume. Dies ändert aber nichts
daran, dass eine tragfähige Ermittlungsbasis im Einzelfall gegeben sein muss.
10.3. Im vorliegenden Fall wurde das Kurvenkreischen beim heutigen Zustand im
Auflagedossier als selten bis gelegentlich und schwach bewertet. Bei einer
Einspracheverhandlung des BAV vor Ort wurde kein Kurvenkreischen wahrgenommen.
Die Wortwahl "selten" und "schwach" nimmt offensichtlich Bezug auf den Raster
von Ziff. 33 Abs. 2 Anhang 4 LSV; danach ist bei diesen Kriterien keine
Korrektur erforderlich. Die Vorinstanz hat gestützt auf die Fachmeinungen von
BAV und BAFU erwogen, das Rollmaterial werde erneuert und die Kurvenradien
seien nach dem Ausbau teilweise offener. Namentlich beim Damm nördlich des
Bühltunnels in Walchwil behauptet die Beschwerdeführern nach wie vor konkret
störendes Kurvenkreischen. Das BAV hat in der Eingabe vom 21. Februar 2018 an
das Bundesgericht dargelegt, dass die Kurve nördlich des Bühltunnels derzeit
einen Radius von 300 m aufweise. Bei der künftigen Doppelspur erhalte das
seeseitige Gleis denselben Radius, das bergseitige dagegen einen leicht
grösseren von 303,8 m.
Angesichts des Radius von rund 300 m bei der Kurve nördlich des Bühltunnels
liegt es nicht auf der Hand, dass die Störwirkung von Kurvenkreischen
vernachlässigbar sein soll. Die fachlichen Äusserungen im vorliegenden Fall
erfolgten aufgrund von punktuellen Augenscheinen; dabei wurde das
Kurvenkreischen nicht ausgeschlossen. Es ist umstritten, ob an jenen Stellen
das Kurvenkreischen vollumfänglich hörbar ist. Auf der Strecke der Doppelspur
Walchwil sind weitere Kurven mit vergleichbaren Radien vorhanden. Bei dieser
Sachlage rechtfertigt die fachliche Einschätzung nicht ohne Weiteres den
Verzicht auf eine Pegelkorrektur K2. Ebenso ist fraglich, ob der unbestimmte
Hinweis im angefochtenen Urteil genügt, wonach das bis zum Planungshorizont
2025 modernisierte Rollmaterial eine Abnahme des Kurvenkreischens erwarten
lasse.
Immerhin sind nach der Stellungnahme des BAFU an die Vorinstanz vom 6. Dezember
2016 bei den betroffenen Gebäuden nördlich des Bühltunnels gemäss der
Lärmprognose selbst die Planungswerte der ES II eingehalten. Dort liegt die
Lärmbelastung Lr unter 50 dB (A) tags und 40 dB (A) nachts. Bei den übrigen
Liegenschaften in Walchwil von Mitgliedern der Beschwerdeführerin sind die IGW
beim Planungshorizont 2025 nach dem Auflagedossier mit vergleichbaren "Margen"
eingehalten (vgl. die oben bei E. 9.2 angegebenen Werte). Wenn bei der
Doppelspur Walchwil der maximale Zuschlag gemäss Pegelkorrektur K2 von 8 dB (A)
- sowie gemäss oben E. 8.4.1 noch 1 dB (A) für Diskrepanzen bei der
Verkehrsprognose - emissionsseitig hinzugerechnet würden, würde der daraus
folgende Anstieg auf der Immissionsseite weniger als 9 dB (A) ausmachen.
Angesichts des Abstands von 10 dB (A) und mehr zu den IGW sind bei den
betroffenen Liegenschaften die IGW der ES II (60 dB [A] tags und 50 dB [A]
nachts) damit selbst dann eingehalten, wenn eine emissionsseitige Erhöhung von
9 dB (A) zum Tragen käme. Unter diesen Umständen vermögen diese Teilaspekte die
Rechtmässigkeit der Lärmprognose des angefochtenen Urteils im Ergebnis nicht zu
beeinflussen. Demzufolge sind keine weiteren Abklärungen zum Kurvenkreischen
erforderlich.
10.4. Als weiteres Zwischenergebnis aus den vorstehenden Erwägungen (E. 9 und
10) ist festzuhalten, dass sich die Ermittlung und Bewertung des Betriebslärms
als bundesrechtskonform erweisen.
11. Vorsorgliche Emissionsbegrenzung
11.1. Die Einhaltung der IGW entbindet grundsätzlich nicht von der Prüfung von
Lärmschutzmassnahmen zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung (vgl. Art. 7 Abs. 1
lit. a und Art. 8 Abs. 1 LSV; Urteil 1C_530/2008 vom 30. Juni 2010 E. 3.4, in:
URP 2010 S. 705). Nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 13 Abs. 2 lit. a LSV sind
Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und
betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.
11.2. Die Vorinstanz hat das Verbot von nicht lärmsaniertem Rollmaterial und
eine Beschränkung der Fahrgeschwindigkeit für Güterzüge auf der Strecke mit
eingehender Begründung als ungeeignete Lärmschutzmassnahme eingestuft. Diese
Beurteilung überzeugt. Es ist nicht sachgerecht, die übergeordneten Vorgaben
zur Erneuerung des Rollmaterials und zur Benutzung der Strecke für Güterzüge
durch Lärmschutzmassnahmen abzusichern.
Ebenso ist angesichts der relativ geringen Lärmbelastung und der topografischen
Gegebenheiten in Walchwil nachvollziehbar, dass ein Missverhältnis zwischen den
Kosten und dem Nutzen für die Erstellung von Lärmschutzwänden entlang der
Doppelspur Walchwil besteht. Das Absehen von Lärmschutzwänden verstösst somit
nicht gegen Art. 11 Abs. 2 USG. Dieser Umstand vermag beim Umfang des
prognostizierten Betriebslärms umso weniger Überdachungen bzw. Tunnellösungen
unter dem Titel der Vorsorge zu rechtfertigen.
11.3. Weiter hat die Vorinstanz den Einbau von Schienenschmieranlagen bei der
Doppelspur Walchwil zur Bekämpfung des Kurvenkreischens wegen des
Missverhältnisses zwischen Kosten und Nutzen abgelehnt. Den Äusserungen des
BAFU im Verfahren vor Bundesgericht lässt sich entnehmen, dass
Schienenschmieranlagen technisch auch nach Fertigstellung des Projekts
eingebaut werden können. Ein abschliessender Entscheid über diese Massnahme ist
im Rahmen der zu beurteilenden Plangenehmigung letztlich nicht erforderlich. Da
die Vorinstanz von vernachlässigbarem Kurvenkreischen ausgeht, ist es
nachvollziehbar, dass sie Schienenschmieranlagen für nicht verhältnismässig
erachtet. Falls nach Inbetriebnahme der Doppelspur Walchwil Kurvenkreischen in
mehr als untergeordnetem Umfang auftritt, so würde insoweit eine erhebliche
Abweichung vom bewilligten Zustand vorliegen; ein solcher Umstand würde eine
Neubeurteilung bezüglich dieser Lärmschutzmassnahme rechtfertigen.
12.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Beschwerdeführerin
kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Die Gerichtsgebühr richtet sich nach Streitwert,
Umfang und Schwierigkeit der Sache, Art der Prozessführung und finanzieller
Lage der Parteien (Art. 65 Abs. 2 BGG). Unter Berücksichtigung der Komplexität
der Angelegenheit und der aufwändigen Prozessführung der Beschwerdeführerin im
bundesgerichtlichen Verfahren ist die Gerichtsgebühr über den Rahmen von Art.
65 Abs. 3 lit. a BGG hinaus zu erhöhen (Art. 65 Abs. 5 BGG). Die obsiegende
Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68
Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 8'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Verkehr (BAV), dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Bundesamt für Umwelt (BAFU)
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Juni 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet
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