I. Sozialrechtliche Abteilung, Subsidiäre Verfassungsbeschwerde 8D.2/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8D_2/2016
Arrêt du 6 décembre 2016
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Maillard, Président, Ursprung, Frésard, Heine et
Wirthlin.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
A.________,
recourant,
contre
Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 2,
1204 Genève,
intimé.
Objet
Droit de la fonction publique (blâme; récusation),
recours contre le jugement de la Chambre administrative de la Cour de justice
de la République et canton de Genève du 19 avril 2016.
Faits :
A.
Par arrêté du 15 avril 2015, le Conseil d'Etat de la République et canton de
Genève a ouvert une enquête disciplinaire contre A.________, en sa qualité de
conseiller administratif (membre de l'exécutif) de la commune de B.________.
Cette décision faisait suite à une plainte des groupes Verts, PDC,
B.________-Ensemble, Socialiste du conseil municipal de la commune de
B.________ et de C.________, conseiller administratif de la même commune. Les
faits dénoncés portaient sur l'envoi tout ménage à l'entête de la commune de
B.________ et aux frais de celle-ci d'un compte-rendu contesté d'une séance du
25 septembre 2014 de la commission dite de "D.________" et relatif à un projet
immobilier du même nom. Une délégation du Conseil d'Etat composée de la
conseillère d'Etat F.________ et du conseiller d'Etat E.________ était chargée
d'instruire la procédure.
A.________ a demandé la récusation de deux membres du Conseil d'Etat, à savoir
G.________ et H.________, pour autant qu'ils aient siégé le 15 avril 2015. Le
29 avril 2015, le Conseil d'Etat a informé l'intéressé qu'il avait siégé le
jour en question dans sa composition ordinaire. Le 30 avril 2015, A.________ a
réitéré sa demande de récusation. Le 12 mai 2015, le Conseil d'Etat a répondu
qu'elle serait traitée avec la décision au fond.
Par arrêté du 27 mai 2015, le Conseil d'Etat a prononcé un blâme à l'encontre
de A.________ en déclarant la sanction exécutoire nonobstant recours. Pour ce
qui est de la requête de récusation, il a indiqué que les conseillers d'Etat
G.________ et H.________ s'étaient spontanément récusés et qu'ils n'avaient
donc pas pris part à la délibération du conseil relative à la sanction
"répondant ainsi en finalité à la demande formée par Monsieur A.________".
B.
A.________ a recouru devant la Chambre administrative de la Cour de justice de
la République et canton de Genève en concluant à l'annulation des arrêtés des
15 avril et 27 mai 2015. Il faisait valoir que les conseillers d'Etat
G.________ et H.________ auraient dû se récuser au motif, en substance, que ces
derniers avaient manifesté, à des degrés différents, une prévention extrêmement
forte à son encontre et qu'ils avaient, dans ces circonstances, participé à
l'adoption de la décision d'ouverture de la procédure disciplinaire. En ce qui
concerne le blâme, il se prévalait de violations multiples de son droit d'être
entendu et contestait, sur le fond, avoir violé ses devoirs de fonction, tout
particulièrement son devoir de fidélité et de réserve.
Statuant le 19 avril 2016, la Chambre administrative a rejeté le recours.
C.
A.________ forme un recours constitutionnel subsidiaire, dans lequel il conclut
à l'annulation de l'arrêt cantonal et de la décision du Conseil d'Etat du 27
mai 2015.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours, tandis que la juridiction
cantonale a renoncé à se déterminer.
Considérant en droit :
1.
1.1. Le blâme litigieux se fonde sur la loi [du canton de Genève] du 13 avril
1984 sur l'administration des communes (LAC; RS/GE B 6 05). Selon l'art. 82 de
cette loi, les communes sont placées sous la surveillance du Conseil d'Etat,
qui l'exerce spécialement par l'intermédiaire du département chargé de la
surveillance des communes. Les conseillers administratifs, maires et adjoints
qui enfreignent leurs devoirs de fonction imposés par la législation, soit
intentionnellement, soit par négligence ou imprudence graves, sont passibles de
sanctions disciplinaires (art. 103 al. 1 LAC). Selon l'art. 104 al. 1 LAC, le
Conseil d'Etat est compétent pour prendre les sanctions disciplinaires
suivantes:
a) le blâme;
b) l'amende, proportionnée au traitement, jusqu'à 10'000 fr.;
c) la suspension des fonctions de 1 à 6 mois assortie de la suppression du
traitement;
d) la révocation dans les cas prévus à l'art. 105.
1.2. La décision attaquée concerne des rapports de travail de droit public au
sens de l'art. 83 let. g LTF et 85 al. 1 let. b LTF. La notion de rapports de
travail de droit public doit en effet être comprise dans un sens large et
s'applique à tous les rapports de travail qui ne sont pas fondés sur le droit
privé. Ce qui importe, c'est que l'intéressé soit engagé et rétribué par l'Etat
(ou une commune) et soumis, comme le montre le présent cas, à un pouvoir
disciplinaire (arrêts 8C_220/2010 du 18 octobre 2010 consid. 1.1; 8C_473/2009
du 3 août 2009 consid. 2; cf. aussi arrêt 1D_15/2007 du 13 décembre 2007
consid. 1.2). Cette notion comprend aussi les membres des autorités publiques,
en particulier les magistrats et les juges (arrêt 8C_495/2011 du 13 décembre
2011 consid. 1.1, à propos justement d'un ancien membre de l'exécutif d'une
commune; FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 2 ^e éd. 2014, n°
97 ad. art. 83 LTF; NICOLAS PELLATON, Le droit disciplinaire des magistrats du
siège, 2016, n. 1431 p. 463).
1.3. En l'espèce, la décision attaquée, qui porte sur un blâme, n'a pas
d'incidence sur le traitement du recourant. Il ne s'agit pas d'une contestation
pécuniaire (cf. ATF 142 II 259 consid. 3 p. 260 s.; 1D_15/2007 précité consid.
1.3; cf. aussi AUBRY GIRARDIN, op. cit., n° 102 ad art. 83 LTF). L'exception
prévue à l'art. 83 let. g LTF s'applique donc et seule la voie du recours
constitutionnel subsidiaire - choisie par le recourant - entre en considération
(art. 113 LTF).
2.
2.1. Comme devant l'instance précédente, le recourant soutient que les
conseillers d'Etat G.________ et H.________ auraient dû se récuser lorsque le
Conseil d'Etat a décidé d'ouvrir une procédure disciplinaire à son encontre le
15 avril 2015.
2.2. La juridiction cantonale a considéré que, selon sa jurisprudence, la
décision d'ouverture d'une enquête disciplinaire constituait une décision
incidente. Lorsque le personnel administratif occupe une fonction dans
l'administration ou dans la police, la loi générale [du canton de Genève] du 4
décembre 1997 relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir
judiciaire et des établissements publics médicaux (LPAC; RS/GE B 5 05), de même
que la loi [du canton de Genève] sur la police du 27 octobre 1957 (dans sa
version en vigueur jusqu'au 30 avril 2016 [LPol; RS/GE F 1 05]), prévoient
l'obligation d'ouvrir une enquête administrative (art. 27 al. 2 LPAC; art. 38
al. 1 LPol), celle-ci étant alors confiée à un tiers compétent. Tel n'est
cependant pas le cas de la LAC, la seule obligation légale, mentionnée à l'art.
104 al. 2 LAC, étant d'entendre les intéressés avant de prononcer la sanction.
A partir de là, la juridiction précédente considère que si l'arrêté (initial)
du 15 avril 2015 peut être considéré comme une décision incidente, son
annulation n'aurait eu aucun effet sur la décision finale du 27 mai 2015. En
effet, le Conseil d'Etat n'avait pas l'obligation de rendre une décision
d'ouverture d'enquête. De plus, aucun élément ne permettait de penser que la
première de ces décisions ait pu influencer les membres qui ont prononcé
l'arrêté du 27 mai 2015, sans la participation des magistrats G.________ et
H.________. Pour ces motifs, la juridiction cantonale a écarté le moyen de
récusation invoqué devant elle par le recourant.
2.3. Le recourant se plaint d'un déni de justice formel (art. 29 al. 1 Cst.) et
d'une application arbitraire des art. 15 ss de la loi [du canton de Genève] du
12 septembre 1985 sur la procédure administrative (LPA; RS/GE E 5 10), qui
traitent de la récusation des membres des autorités administratives. Il
reproche aux premiers juges de n'avoir pas examiné "la problématique de la
récusation en amont de la procédure", c'est-à-dire au stade déjà de l'ouverture
de l'enquête. Selon lui, le fait que le Conseil d'Etat n'était pas tenu de
rendre une décision d'ouverture d'enquête et la circonstance que les deux
magistrats mis en cause n'ont pas participé au prononcé de la mesure
disciplinaire sont dépourvus de pertinence sous l'angle de la récusation. Ces
derniers, en effet, ont participé à la préparation de la décision finale qui a
abouti au prononcé d'un blâme. Au niveau du droit cantonal, le recourant se
prévaut de l'article 15B al. 1 LPA selon lequel les opérations auxquelles a
participé une personne tenue de se récuser sont annulées si une partie le
demande au plus tard cinq jours après avoir eu connaissance du motif de
récusation.
2.4. En l'occurrence, si les premiers juges n'ont pas examiné l'existence d'un
motif de récusation, c'est uniquement parce qu'ils ont retenu que, dans
l'hypothèse où les magistrats G.________ et H.________ dussent se récuser lors
de la décision d'ouverture de la procédure disciplinaire, cela n'aurait pas
pour effet d'entraîner l'annulation du blâme. En ce sens, ils ont répondu au
grief soulevé devant eux par le recourant. Par ailleurs, il n'est pas contesté
que les conseillers d'Etat précités n'ont pas participé au prononcé du blâme,
lequel constitue au final la seule décision litigieuse. Quant à la décision
d'ouverture de la procédure disciplinaire, elle ne permettait pas de préjuger
de l'issue de la procédure au fond et n'était pas en soi préjudiciable pour le
recourant. Enfin, on ne voit pas que les magistrats G.________ et H.________
auraient participé à d'autres opérations d'instruction, étant rappelé que ce
sont leurs collègues F.________ et E.________ qui ont été chargés d'instruire
la procédure. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de revenir sur le
raisonnement opéré par la juridiction cantonale.
3.
Le recourant invoque la violation de son droit d'être entendu (art. 29 al. 2
Cst.) à deux égards:
3.1.
3.1.1. Premièrement, il reproche à la cour cantonale d'avoir considéré que
l'autorité intimée pouvait refuser de procéder aux auditions qu'il avait
sollicitées, dès lors que celle-ci était en possession de l'intégralité du
dossier. De l'avis du recourant, un tel raisonnement se limite à exposer la
possibilité de procéder à une appréciation anticipée des preuves sans examiner
concrètement la portée des actes d'instruction demandés, de sorte qu'il ne
constitue pas une motivation topique répondant à son grief.
3.1.2. Une autorité cantonale viole le droit d'être entendu découlant de l'art.
29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de motiver ses
décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits
de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que
l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de
discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties,
mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être
tenus pour pertinents. L'essentiel est que la décision indique clairement les
faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état
de fait déterminant (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157 et les arrêts cités).
Par ailleurs, la jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2
Cst.), en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une
décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux
faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au
dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 II 218 consid. 2.3 p.
222; 141 V 557 consid. 3.1 p. 564; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282).
3.1.3. Contrairement à ce que soutient le recourant, la motivation de la
juridiction précédente ne se résume pas à une simple indication de la
possibilité de procéder à une appréciation anticipée des preuves. En effet, la
cour cantonale a relevé en particulier que "dès lors que [le Conseil d'Etat]
était en possession de l'intégralité du dossier remis par le conseil
administratif de la commune, soit l'historique des événements et les pièces
pertinentes, il pouvait considérer que l'instruction avait permis d'apporter
les informations nécessaires pour décider de l'issue de la procédure". En
résumé, la juridiction cantonale a considéré que le Conseil d'Etat était déjà
en possession des informations nécessaires à la solution du litige, ce qui
constitue une motivation suffisante et attaquable. Pour le reste, il
appartenait au recourant d'exposer en quoi ce raisonnement était insoutenable -
étant précisé que l'appréciation (anticipée) des preuves n'est revue par le
Tribunal fédéral que sous l'angle restreint de l'arbitraire (cf. ATF 138 III
374 consid. 4.3.2 p. 376) - autrement dit en quoi les actes d'instruction
refusés auraient permis d'apporter des éléments nouveaux, indispensables et
susceptibles d'influer sur l'issue du litige.
3.2.
3.2.1. Deuxièmement, le recourant reproche à l'autorité intimée et à la cour
cantonale d'avoir statué alors que trois pièces importantes ne lui avaient pas
été transmises lorsque le dossier lui a été communiqué, en particulier un
courriel de H.________ envoyé au Président du Conseil d'Etat le 18 février
2015. Il soutient que le raisonnement de la cour, selon laquelle ces pièces
étaient protégées par la loi (du canton de Genève) du 5 octobre 2001 sur
l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données
personnelles (LIPAD; RS/GE A 2 08), consacrerait une violation du droit à la
motivation et un prétexte insoutenable visant à justifier la violation de son
droit d'accès au dossier et à la réplique.
3.2.2. En l'espèce, il n'y a pas lieu d'examiner si les pièces en question
étaient ou non protégées par la LIPAD. En effet, à ce propos, le recourant se
limite à affirmer qu'un courriel entre magistrats ne déclenche pas
l'application de la LIPAD. Une telle motivation n'est pas suffisante, dès lors
qu'il s'agit d'une question de droit cantonal que le Tribunal fédéral ne peut
en l'espèce examiner que dans le cadre d'un moyen pris de la violation d'un
droit constitutionnel (art. 95 et 96 LTF, a contrario), expressément soulevé et
développé conformément aux exigences de motivation accrues prévues à l'art. 106
al. 2 LTF (cf. ATF 140 III 385 consid. 2.3 p. 387; 138 V 67 consid. 2.2 p. 69).
Au demeurant, cette question n'est pas décisive, vu ce qui suit.
3.2.3. Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la
violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée,
indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Selon la
jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée
a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un
plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 précité consid. 2.8.1 p. 226 et les
arrêts cités). La réparation de la violation du droit d'être entendu doit
toutefois rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une
atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée qui n'est pas
particulièrement grave. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est en
règle générale pas possible de remédier à la violation (ATF 137 I 195 consid.
2.3.2 p. 197 s.).
3.2.4. En l'espèce, le recourant mentionne un courriel de H.________ du 18
février 2015 qui ne figurait pas dans le dossier de l'autorité intimée, lequel
lui a été transmis le 16 avril 2015. Dans ce message, le prénommé expose le
déroulement des faits et reproche au recourant la diffusion du compte-rendu
litigieux à l'entête de la commune de B.________ et aux frais des
contribuables. En ce sens, le courriel n'apportait pas d'éléments essentiels
nouveaux par rapport aux documents qui figuraient déjà au dossier et sur
lesquels le recourant a eu la possibilité de s'exprimer avant le prononcé du
blâme. Dans tous les cas, le recourant a eu connaissance de cette pièce après
le prononcé du blâme par le Conseil d'Etat (cf. son acte de recours cantonal p.
23). Par conséquent, à supposer qu'il soit admis, le vice, qui n'était pas
particulièrement grave, pouvait être réparé devant le tribunal cantonal. Pour
le reste, on ignore quelles sont les autres pièces auxquelles se réfère le
recourant.
4.
4.1. Le recourant se plaint d'arbitraire (art. 9 Cst.) dans l'établissement des
faits. Il reproche à l'autorité cantonale de n'avoir pas pris en considération
la date d'envoi tout ménage du compte-rendu, à savoir le 12 novembre 2014. A ce
propos, il fait valoir que selon les constatations du jugement attaqué, il a su
au plus tard le 11 novembre 2014 que le compte-rendu était contesté. Dans ces
conditions, il lui était impossible d'empêcher sa diffusion le lendemain.
L'autorité cantonale aurait également omis de tenir compte du fait que le
compte-rendu avait été distribué aux conseillers municipaux avant une séance du
Conseil municipal du 7 octobre 2014, au cours de laquelle personne n'aurait
formulé de remarques.
4.2. Les éléments invoqués par le recourant ne sont pas de nature à rendre
arbitraire l'état de fait retenu par la juridiction cantonale. Même en
admettant qu'il fût impossible d'empêcher la diffusion du compte-rendu le 11
novembre 2014, cela n'aurait pas rendu le comportement du recourant
irréprochable. En effet, il appartenait à celui-ci de s'assurer de
l'approbation du compte-rendu par les membres de la commission en temps voulu,
compte tenu de la date prévue de l'envoi tout ménage. En outre, le fait
qu'aucune remarque n'aurait été formulée lors de la séance du 7 octobre 2014
n'est pas déterminant, dans la mesure où il n'apparaît pas que l'approbation du
compte-rendu litigieux devait faire l'objet de cette séance, ni de la suivante
(du 27 octobre 2014) d'ailleurs (cf. procès-verbaux des séances précitées). En
outre, le recourant passe sous silence les constatations des premiers juges,
selon lesquelles des conseillers avaient demandé des modifications avant la
séance du 11 novembre 2014.
5.
5.1. Enfin, le recourant invoque la violation de l'interdiction de l'arbitraire
(art. 9 Cst.) et du principe de la proportionnalité (art. 5 Cst.) en relation
avec l'application de l'art. 103 LAC. Il soutient que dès la transmission du
compte-rendu au Conseil municipal, celui-ci a acquis un caractère public
conformément à la jurisprudence cantonale. De son avis, le fait pour la cour
cantonale d'écarter cet argument au motif que le compte-rendu n'avait pas été
approuvé est insoutenable. Le recourant rappelle à ce sujet que le document
avait été communiqué à tous les conseillers et qu'aucune remarque n'avait été
formulée, en particulier lors de la séance du 27 octobre 2014. Il expose par
ailleurs qu'en qualité de conseiller administratif, il était de son devoir -
selon l'art. 22 LIPAD - d'informer la population sur un sujet sensible comme
celui de "D.________".
5.2. En l'occurrence, la question de savoir si le compte-rendu constituait un
document public au sens de la jurisprudence cantonale n'est pas pertinente, au
regard des motifs qui ont fondé la sanction disciplinaire. En effet, ce qui est
reproché au recourant n'est pas la publication du compte-rendu en tant que
telle, mais d'avoir fait distribuer un document dont le contenu était litigieux
et n'avait pas été approuvé par les membres de la commission. Par ailleurs,
comme déjà exposé au considérant précédent, l'approbation du compte-rendu ne
figurait pas à l'ordre du jour de la séance du Conseil municipal du 27 octobre
2014 contrairement à ce que laisse entendre le recourant. L'absence de
contestation lors de cette séance, durant laquelle la problématique liée à
l'élaboration du compte-rendu n'a pas été évoquée, ne lui est d'aucun secours.
Dans ces conditions, le recourant échoue à démontrer que les premiers juges ont
fait une application arbitraire de la réglementation cantonale. Quant au grief
de violation du principe de la proportionnalité, il n'est pas motivé.
6.
Il s'ensuit que le recours est mal fondé et doit être rejeté.
7.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1
LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'500 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour de justice de la
République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lucerne, le 6 décembre 2016
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : Castella
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