I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.757/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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8C_757/2016
Arrêt du 12 décembre 2017
Ire Cour de droit social
Composition
MM. les Juges fédéraux Maillard, Président,
Wirthlin et Geiser Ch., Juge suppléant.
Greffier : M. Beauverd.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
tous les cinq représentés par Me Daniel Kinzer, avocat,
recourants,
contre
Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 2,
1204 Genève,
intimé.
Objet
Droit de la fonction publique (traitement; procédure d'instance précédente),
recours contre le jugement de la Chambre administrative de la Cour de justice
de la République et canton de Genève du 11 octobre 2016 (A/526/2016-FPUBL ATA/
850/2016).
Faits :
A.
A.a. A.________, B.________, C.________, et D.________ occupent la fonction de
commissaire de police au service de l'Etat de Genève. A ce titre, ils sont
colloqués en classe 27 de l'échelle des traitements du personnel de l'Etat.
E.________ a obtenu le rang de commissaire, puis il a exercé la fonction
F.________ dès le 1 ^er mai 2008, avec collocation en classe 28 de l'échelle
des traitements.
A.b. En 2011, le Conseil d'Etat a créé un centre unique des opérations et de la
planification policière sous la conduite d'un seul chef. Les fonctions de
commissaire et de responsable des commissaires devaient être supprimées au
profit de celles d'officier de police de service (OPS) et de G.________, les
postes de commissaires étant cependant maintenus. Après décision de l'office du
personnel de l'Etat (OPE), du 8 mai 2012, approuvée par le département de la
sécurité et de l'économie (DSE), la fonction d'OPS a été colloquée en classe
maximum 25 de l'échelle des traitements du personnel de l'Etat par le Conseil
d'Etat, avec effet au 1 ^er octobre 2012. La fonction d'OPS servait de
référence à celle de G.________.
A.c. Par courrier du DSE du 30 octobre 2012, E.________ a été informé qu'il
occuperait dès le 1 ^er novembre suivant la fonction G.________ en classe 26
maximum, son traitement annuel brut étant fixé et bloqué à 193'152 fr., montant
correspondant à la classe 28, position 15, soit la position dont il bénéficiait
à cette date. Par courriers individuels du DSE du 2 juillet 2013, B.________ et
A.________ ont été informés qu'ils occupaient la fonction d'OPS à 100 % avec
effet au 1 ^er avril 2013, leur traitement annuel brut étant fixé à 167'602
fr., montant correspondant à la classe 27, position 8. Le 2 juillet 2013
également, le DSE a adressé une lettre individuelle à C.________ et à
D.________ pour les informer qu'ils occupaient la fonction d'OPS à 100 % avec
effet au 1 ^er avril 2013, leur traitement annuel brut étant fixé à 175'244
fr., montant correspondant à la classe 27, position 10.
A.d. Ayant reçu communication de la décision de l'OPE du 8 mai 2012 au mois de
février 2014, A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ ont
formé un recours devant la Chambre administrative de la Cour de justice de la
République et canton de Genève (ci-après: la Chambre administrative) en
concluant à l'annulation des courriers du DSE à leur adresse du 2 juillet 2013,
respectivement du 30 octobre 2012. Par décisions des 24 février et 22 avril
2015, la Chambre administrative a rayé ces causes du rôle.
A.e. Par écriture du 2 avril 2014, les prénommés ont fait opposition devant la
Commission de réexamen en matière d'évaluation des fonctions (CREMEF) contre la
classification, le 5 septembre 2012, de la fonction d'OPS par le Conseil d'Etat
à la suite de l'évaluation par l'OPE du 8 mai précédent. Ils ont conclu à ce
que la procédure soit préalablement suspendue jusqu'à ce que l'accès complet au
dossier leur soit accordé ou jusqu'à la production par le DSE de documents
qu'ils avaient énumérés dans leur mémoire. Ils se plaignaient de la violation
de leur droit d'être entendu au motif qu'ils n'avaient pas pu se déterminer
avant la prise de décision les concernant, ni consulter le dossier et ils
soutenaient que la motivation de l'OPE était insuffisante. Sur le fond, ils
concluaient à ce que la CREMEF propose au Conseil d'Etat de colloquer la
fonction d'OPS au moins en classe 27 et à ce que le gouvernement annule sa
décision précédente sur ce point et procède à la collocation susmentionnée. Par
décision du 6 mai 2014, la CREMEF a suspendu la procédure.
Le 16 septembre 2014, la directrice des ressources humaines du DSE a tenu une
séance avec les intéressés, lesquels ont été informés que le DSE envisageait
d'affecter A.________, B.________, C.________ et D.________ à la fonction d'OPS
et E.________ à celle de G.________. Pour les deux premiers nommés, cela
impliquait un passage de la classe 27/9 à la classe 25. Etant donné leur
nouvelle fonction, C.________ et D.________ passeraient de la classe 27/11 à la
classe 25, mais leur traitement ne devait subir aucune diminution, par l'effet
des droits acquis. Quant au traitement de E.________, il devait passer de la
classe 28/17 à la classe 26, mais comme pour les deux derniers nommés, le
salaire de l'intéressé ne subirait aucune diminution.
Le conseiller d'Etat chef du DSE a rendu le 27 janvier 2015, pour chacun des
intéressés, des décisions individuelles de changement de fonction avec des
traitements correspondant à ce qui avait été envisagé par le DSE.
A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ ont recouru contre
ces prononcés devant la Chambre administrative, laquelle a suspendu les
procédures par décision du 10 mars 2015.
A.f. Le 25 février 2015, les prénommés ont sollicité de la CREMEF la reprise de
la procédure concernant leurs oppositions du 2 avril 2014. Ils ont répété cette
requête les 28 avril et 15 décembre 2015.
Par décision du 18 janvier 2016, la CREMEF a déclaré irrecevables lesdites
oppositions. Elle a retenu que l'évaluation concernait une nouvelle fonction, à
savoir celle d'OPS que le Conseil d'Etat avait créée le 5 septembre 2012 et que
seul le DSE aurait pu alors contester cette évaluation. La CREMEF a constaté
son incompétence pour réexaminer une décision du gouvernement cantonal, seuls
les prononcés de l'OPE étant susceptibles d'être revus par elle.
B.
Par arrêt du 11 octobre 2016, la Chambre administrative a rejeté le recours
formé par les intéressés contre la décision d'irrecevabilité de la CREMEF du 18
janvier 2016.
C.
A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ interjettent un
recours en matière de droit public contre ce jugement dont ils demandent
l'annulation. Ils concluent à ce qu'il soit ordonné à la CREMEF d'instruire
leurs oppositions, subsidiairement ils demandent le renvoi de la cause à la
cour cantonale, le tout sous suite de frais et dépens dans les procédures de
recours cantonale et fédérale.
Agissant au nom du Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, l'OPE
conclut au rejet du recours sous suite de frais et dépens. La cour cantonale a
renoncé à se déterminer.
D.
Par écriture du 1 ^er mars 2017, B.________ a déclaré retirer son recours.
Considérant en droit :
1.
1.1. Selon l'art. 83 let. g LTF, en matière de rapports de travail de droit
public (lorsque, comme en l'espèce, la question de l'égalité des sexes n'est
pas en cause), le recours en matière de droit public est irrecevable contre les
décisions qui concernent une contestation non pécuniaire.
1.2. Le litige soumis à l'autorité précédente ne porte pas sur le versement
d'une somme d'argent, mais sur les conditions salariales des rapports de
service. Les conclusions des recourants poursuivent toutefois un but économique
qui peut être apprécié en argent, de sorte qu'il y a lieu de considérer qu'il
s'agit en l'espèce d'une contestation de nature pécuniaire. Il s'ensuit que le
motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en considération.
1.3. Pour que le recours soit recevable, il faut encore, en principe, que la
valeur litigieuse minimale de 15'000 fr. soit atteinte (art. 85 al. 1 let. b
LTF). En cas de recours contre une décision finale - c'est-à-dire une décision
qui met fin à la procédure (art. 90 LTF) - la valeur litigieuse est déterminée
par les conclusions restées litigieuses devant l'autorité précédente (art. 51
al. 1 let. a LTF). Si les conclusions ne tendent pas au paiement d'une somme
d'argent déterminée, le Tribunal fédéral fixe la valeur litigieuse selon son
appréciation (art. 51 al. 2 LTF).
1.4. Le jugement cantonal ne mentionne pas la valeur litigieuse (art. 112 al. 1
let. d LTF). Les recourants indiquent que leur rémunération devrait être fixée
dans une classe supérieure à la leur et que la différence de traitement, pour
chacun d'eux, atteindrait finalement à 16'420 fr. Cela représente de toute
évidence un montant supérieur à la limite de 15'000 francs exigée par la loi
(art. 51 al. 1 et 85 al.1 let. b LTF).
1.5. Le recours a par ailleurs été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et dans
les formes (art. 42 LTF) prescrits par la loi, de sorte qu'il est recevable.
2.
L'objet du litige concerne la recevabilité des oppositions formées le 2 avril
2014 par les intéressés devant la CREMEF contre la classification de la
fonction d'OPS par le Conseil d'Etat, le 5 septembre 2012, à la suite de
l'évaluation de l'OPE du 8 mai 2012.
3.
3.1. Selon l'art. 4 de la loi (cantonale genevoise) concernant le traitement et
les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l'Etat, du pouvoir
judiciaire et des établissements hospitaliers (LTrait; RS/GE B 5 15), le
Conseil d'Etat établit et tient à jour le règlement et le tableau de classement
des fonctions permettant de fixer la rémunération de chaque membre du personnel
en conformité de l'échelle des traitements (al. 1). Dans ce classement, il doit
être tenu compte du rang hiérarchique et des caractéristiques de chaque
fonction en prenant en considération notamment l'étendue qualitative et
quantitative des attributions dévolues et des obligations à assumer, les
connaissances professionnelles et aptitudes requises, l'autonomie et les
responsabilités, les exigences, inconvénients, difficultés et dangers que
comporte l'exercice de la fonction (al. 2). Les règlements et tableaux de
classement des fonctions, établis et tenus à jour par d'autres autorités ou
organes de nomination dans le cadre de leurs compétences respectives, sont
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (al. 3).
Aux termes de l'art. 2 du règlement d'application de la LTrait (RTrait; RS/GE B
5 15.01), la classe prévue pour la fonction est déterminée par le résultat de
l'évaluation des fonctions; la liste des fonctions, mise à jour et approuvée
par le Conseil d'Etat, est à disposition à l'OPE.
3.2. Selon le règlement du Conseil d'Etat de la République et canton de Genève
du 7 avril 1982 instituant une CREMEF (RComEF; RS/GE B 5 15.04), celle-ci
permet aux membres du personnel de l'Etat et des établissements publics
médicaux de demander le réexamen des décisions relatives à l'évaluation des
fonctions (rangement, cotation, classification; art. 1, seconde phrase). Le
département, le Grand Conseil, le pouvoir judiciaire ou l'établissement
concerné, peut aussi saisir la CREMEF en pareil cas (al. 2). Aux termes de
l'art. 4 RComEF, sont susceptibles d'opposition toutes les décisions
mentionnées à l'art. 1 à l'exclusion des décisions prises lors de l'engagement.
Peuvent faire opposition les membres du personnel de l'Etat et des
établissements publics médicaux intéressés à titre individuel ou collectif pour
la fonction qui les concerne ainsi que le département, l'établissement concerné
ou le Grand Conseil, ce dernier étant représenté par son bureau (art. 5
RComEF). Le délai pour faire opposition est de 30 jours dès réception de la
décision (art. 6 RComEF).
Selon l'art. 11 RComEF, après avoir vérifié la procédure et l'objectivité de
l'analyse effectuée par l'office du personnel, la CREMEF se prononce sur la
décision contestée en formulant une proposition au Conseil d'Etat (al. 1). Le
cas échéant, sa proposition peut être prise au détriment de l'opposant,
moyennant respect des dispositions particulières de la procédure administrative
(al. 2). La CREMEF transmet une copie de sa proposition à l'office du personnel
de l'Etat ainsi qu'au département ou à la direction générale de l'établissement
concerné (al. 3). Le Conseil d'Etat statue en dernier ressort et communique sa
décision à l'intéressé (al. 4).
4.
4.1. En l'occurrence, les juges précédents ont considéré, en se référant à leur
pratique, que, selon la LTrait et son règlement d'application, l'autorité
compétente pour établir et tenir à jour le classement des fonctions est le
Conseil d'Etat, le service d'évaluation des fonctions de l'OPE n'étant pas
autorisé à décider de la collocation d'une fonction dans une classe déterminée.
Ce service émet seulement une proposition qui est soumise à validation et à
ratification du gouvernement cantonal. La cour cantonale a retenu que
l'évaluation contestée par les recourants s'inscrivait dans le cadre de la
création d'une nouvelle fonction, soit celle d'officier de police de service,
justifiée par l'entrée en vigueur du nouveau code de procédure pénale suisse le
1 ^er janvier 2011 et de modifications législatives du canton de Genève. Le
processus d'évaluation, engagé au mois de décembre 2011, a consisté en
l'établissement d'un cahier des charges et du formulaire d'évaluation par le
DSE au mois d'avril 2012, puis en une proposition de la dénomination, du
profil, de la pondération et de la classification de la fonction d'OPS par
l'OPE le 8 mai 2012. La cheffe de la police a donné un préavis positif à cette
proposition, puis le DSE a donné son accord le 4 juin suivant. La cour
cantonale a considéré qu'en vertu du mémento des instructions de l'OPE (MIOPE),
la proposition ainsi adoptée est devenue une décision de l'OPE qui a été
ratifiée en date du 5 septembre 2012 par le Conseil d'Etat. Selon la Chambre
administrative, étant donné la procédure mise en place par le RComEF, ce
prononcé du gouvernement cantonal pouvait faire l'objet d'un recours devant
elle, mais pas d'une opposition devant la CREMEF. Toutefois, les recourants
n'ayant pas encore été nommés aux fonctions en cause, ils n'avaient pas qualité
pour recourir. Par ailleurs, ladite décision du Conseil d'Etat ne pouvait pas
faire l'objet d'une opposition à ce stade de la procédure concernant la
création d'une nouvelle fonction, dès lors que le RComEF ne prévoit pas un tel
moyen dans ce cas. En ce qui concerne la garantie de l'accès au juge (art. 29a
Cst), la cour cantonale relève qu'il eût incombé aux recourants de s'adresser
au Conseil d'Etat pour exiger une décision susceptible, le cas échéant, d'être
déférée à la Chambre administrative.
4.2. Les intéressés invoquent une application arbitraire de l'art. 5 RComEF.
Ils soutiennent qu'à tout le moins au moment où ils ont fait opposition, le 2
avril 2014, ils avaient tous été nommés à la fonction d'OPS, respectivement de
G.________ et que leur qualité pour former opposition devait ainsi leur être
reconnue. Par ailleurs, ils allèguent que la Chambre administrative a fait une
interprétation insoutenable de l'art. 4 RComEF en retenant, d'une part, que le
prononcé du Conseil d'Etat déterminant la classe salariale d'une fonction n'est
pas une décision relative à l'évaluation des fonctions et, d'autre part, en
qualifiant l'avis de l'OPE de décision, alors que cet office ne dispose pas de
la compétence voulue en cette matière.
5.
5.1. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit
cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la
solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci
apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective,
adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 140 III
167 consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1
p. 379).
5.2. En l'espèce, la cour cantonale a confirmé l'interprétation donnée par la
CREMEF des dispositions du RComEF, singulièrement de son art. 11. Selon cette
interprétation, validée par la jurisprudence cantonale antérieure rappelée dans
le jugement entrepris, il ressort de la norme précitée que, lorsqu'elle est
saisie d'une opposition par ailleurs recevable, la compétence de la CREMEF se
limite à reconsidérer les décisions de l'OPE, à l'exclusion des prononcés du
Conseil d'Etat, lequel, à teneur de l'art. 11 al. 4 RComEF, statue en dernier
ressort. La CREMEF ne peut donc intervenir qu'en amont de la première décision
du gouvernement cantonal sur l'évaluation d'une fonction. Il n'y a pas de motif
de mettre en cause cette interprétation, laquelle n'apparaît ni déraisonnable
ni contraire au sens et au but du RComEF.
Les recourants ne discutent pas directement les dispositions de l'art. 11
RComEF, mais ils soutiennent que la lettre de l'art. 1 al. 1, seconde phrase,
dudit règlement leur accorde le droit à un réexamen de toute décision relative
à l'évaluation d'une fonction et que, par le MIOPE, l'Etat de Genève a mis en
place une pratique contraire au texte réglementaire. Ils soulignent que l'art.
4 RComEF prévoit que sont susceptibles d'opposition toutes les décisions
relatives à l'évaluation des fonctions mentionnées à l'art. 1 dudit règlement
et qu'il en découle que les prononcés du gouvernement cantonal en ce domaine
tombent également sous le coup de ces dispositions. Il ressort de cette
argumentation que les recourants voudraient substituer leur propre
interprétation à celle de la juridiction cantonale, ce qui ne suffit toutefois
pas à faire apparaître cette dernière comme arbitraire. Ce moyen est ainsi mal
fondé.
6.
6.1. Dans une argumentation subsidiaire, les recourants reprochent aux juges
précédents d'avoir écarté sans motivation suffisante et arbitrairement leur
grief de déni de justice à l'encontre de la CREMEF. Celle-ci aurait dû, selon
eux, transmettre leur opposition au Conseil d'Etat, dès lors qu'elle refusait
elle-même d'entrer en matière en renvoyant les intéressés à "mieux agir", alors
que leur mémoire comportait des conclusions non seulement à l'adresse de cette
commission, mais aussi à l'adresse du Conseil d'Etat.
6.2. Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) implique notamment pour
l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il
suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé
et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse
se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de
cause. Il n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter
à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557
consid. 3.2.1 p. 564 s.; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 136 I 229 consid. 5.2
p. 236). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision
de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la
motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite
et résulter des différents considérants de la décision (arrêt 6B_431/2015 du 24
mars 2016, consid. 1.1). L'autorité se rend en revanche coupable d'un déni de
justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer
sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en
considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre
(cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 564 s.; 133 III 235 consid. 5.2 p. 248).
6.3. En l'espèce, le jugement attaqué retient que la CREMEF n'était pas tenue
de transmettre l'opposition dont elle était saisie à une autre autorité parce
qu'il revenait aux recourants de s'adresser au Conseil d'Etat pour exiger une
décision qu'ils pouvaient, le cas échéant, déférer à la Chambre administrative.
En outre, comme on l'a vu (consid. 4 et 5 supra), la cour cantonale a exposé à
quel stade de la procédure d'évaluation d'une fonction et dans quelles
circonstances une opposition pouvait être adressée à la commission
susmentionnée. Les motifs pour lesquels le grief de déni de justice des
recourants a été écarté par les juges précédents apparaissent ainsi
suffisamment exposés. Le moyen tiré d'une violation du droit d'être entendu est
mal fondé.
6.4. Les recourants font valoir que, selon l'art. 11 al. 3 de la loi cantonale
sur la procédure administrative (LPA/GE; RS/GE E 5 10), si l'autorité saisie
décline sa compétence, elle transmet d'office l'affaire à l'autorité compétente
et en avise les parties. Cette disposition énonce un principe général de
procédure découlant des règles de la bonne foi (cf. JEAN-MAURICE FRÉSARD,
Commentaire de la LTF, 2 ^e éd. 2014, n° 20 ad art. 48 LTF, avec référence à
l'arrêt 2C_98/2008 du 12 mars 2008 consid. 2.3). Pour trouver application, ce
principe suppose toutefois que la saisine de l'autorité incompétente soit le
résultat des doutes que la partie peut éprouver sur l'autorité compétente ou de
fausses indications sur les voies de droit ou d'indications peu claires (cf.
JEAN-MAURICE FRÉSARD, op. cit., n° 22 ad art. 48 LTF; arrêt 2C_98/2008, déjà
cité, consid. 2.3). Si c'est consciemment que le recourant saisit une fausse
autorité, il n'y a pas place pour l'application dudit principe (ATF 140 III 636
consid. 3.5 p. 642; arrêt 6B_1093/2015 du 28 juillet 2016 consid. 1.2 et les
nombreuses références).
En l'espèce, contrairement à ce que les recourants laissent entendre, ils n'ont
pas voulu saisir alternativement la CREMEF ou le gouvernement cantonal, mais
bien la seule commission susmentionnée. Certes, dans leur mémoire d'opposition,
ils ont effectivement formulé des conclusions à l'adresse du Conseil d'Etat,
mais seulement en tant que celui-ci devrait statuer "sur proposition de la
Commission de réexamen en matière d'évaluation des fonctions" une fois
l'évaluation querellée revue par cette dernière. Le mémoire en question ne
pouvait donc pas apparaître comme un éventuel recours contre la décision du
Conseil d'Etat du 5 septembre 2012. Ce grief doit lui aussi être écarté.
7.
Le recours se révèle entièrement mal fondé et doit être rejeté.
Les recourants, qui succombent, supporteront les frais judiciaires (art. 66 al.
1 LTF). Etant donné son retrait du recours, il se justifie de réduire les frais
judiciaires à la charge de B.________ (art. 66 al. 2 LTF). En outre, l'intimé
n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours de B.________ est rayé du rôle par suite de retrait.
2.
Un émolument judiciaire réduit de 200 fr. est mis à la charge du prénommé.
3.
Le recours formé par A.________, C.________, D.________ et E.________ est
rejeté.
4.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'500 fr., sont mis à la charge des
prénommés.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Chambre administrative de la
Cour de justice de la République et canton de Genève et à la Commission de
réexamen en matière d'évaluation des fonctions de la République et canton de
Genève (CREMEF).
Lucerne, le 12 décembre 2017
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
Le Greffier : Beauverd
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