I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.755/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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8C_755/2016
Arrêt du 9 octobre 2017
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Maillard, Président, Viscione et Geiser Ch., Juge
suppléant.
Greffière : Mme von Zwehl.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Daniel Tunik, avocat,
recourant,
contre
Commune de B.________,
intimée.
Objet
Droit de la fonction publique,
recours contre le jugement du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, Ie Cour
administrative, du 10 octobre 2016 (601 2016 32).
Faits :
A.
A.________ a travaillé au service de la Commune de B.________ (ci-après: la
commune) en tant qu'animateur de cours de guitare de 1990 à 2008 au bénéfice
d'un contrat de travail passé en la forme orale. Selon une attestation établie
par l'employeur en décembre 2006, le prénommé était sous contrat de droit privé
du 1er septembre au 30 juin de chaque année scolaire depuis son entrée en
service. Dans un document intitulé "contrat de travail de droit privé" et daté
du 10 janvier 2008, la commune a engagé l'intéressé jusqu'au 31 août de cette
année-là, pour un salaire horaire de 67.10 fr., vacances comprises, à un taux
d'occupation de 24.03 %. Ce document fait référence au code des obligations et
prévoit l'application à titre de droit privé de certaines dispositions du
Règlement du personnel de la Ville de B.________ du 10 mars 1998 (ci-après: RP)
et de ses Dispositions d'application du 29 septembre 1998 (ci-après: DA). Les
relations entre la commune et A.________ se sont poursuivies selon le même
schéma pour les années 2008 à 2012. Dès l'année scolaire 2012/2013, le contrat
prévoyait un salaire mensuel brut de 4'769.80 fr., vacances comprises. Le taux
d'activité de l'intéressé s'élevait à 23.08 % en 2012/2013, respectivement à
17.31 % en 2014/2015.
Le 16 juin 2015, lors d'une rencontre avec ses supérieurs, A.________ a été
informé qu'aucun contrat à durée déterminée ne serait plus conclu avec lui pour
l'année scolaire 2015/2016, de sorte que leurs relations prendraient fin au 31
août suivant. La réclamation que le prénommé a formée auprès du Conseil
communal contre cette prise de position a été déclarée irrecevable par
l'autorité précitée le 24 septembre 2015, au motif que l'intéressé avait la
qualité d'auxiliaire et que ses rapports avec la commune ressortissaient au
droit privé.
A.________ a saisi le Préfet du district de C.________ d'un recours contre ce
prononcé, contestant être au bénéfice d'un contrat de travail de durée
déterminée et prétendant à un traitement équivalent à celui réservé aux
fonctionnaires. Dans l'échange de vues initié par la Préfecture avec le
Tribunal des prud'hommes de C.________, le président de cette dernière instance
a estimé que le contrat liant les parties relevait prima facie du droit privé
et que le litige pouvait être l'objet de sa compétence. Le 13 novembre 2015,
A.________ a ouvert action contre la commune devant ledit tribunal pour mobbing
et licenciement abusif. Toutefois, l'intéressé n'ayant pas donné suite à
l'autorisation de procéder devant cette juridiction, sa cause a été rayée du
rôle par le juge civil.
Par décision du 6 janvier 2016, l'autorité préfectorale s'est considérée
incompétente et a déclaré irrecevable le recours interjeté par A.________
contre le prononcé communal.
B.
Par arrêt du 10 octobre 2016, la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal
fribourgeois a rejeté le recours formé par le prénommé contre cette dernière
décision.
C.
A.________ interjette recours en matière de droit public contre ce jugement
dont il demande l'annulation avec renvoi de la cause à l'autorité précédente,
subsidiairement à l'autorité préfectorale. Plus subsidiairement, il conclut à
ce qu'il soit constaté que la résiliation de son contrat de travail est
illicite et à ce que la commune soit condamnée à lui payer les montants de
15'175 fr. et de 12'000 fr. avec accessoires.
La commune intimée conclut au rejet du recours, sans formuler d'observations.
La cour cantonale a renoncé à se déterminer.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 142 V
551 consid. 1 p. 555).
2.
2.1. La présente cause a ceci de particulier que le point de savoir si l'on est
en présence d'une cause de droit public relevant du droit de la fonction
publique au sens de l'art. 83 let. g LTF est une question qui constitue
précisément l'objet du litige porté devant le Tribunal fédéral. En pareil cas,
prévaut la théorie de la double pertinence. Selon celle-ci, l'existence des
faits justifiant à la fois la compétence et les prétentions au fond, s'ils sont
contestés, seront présumés réalisés pour l'examen de la compétence et ils ne
devront être prouvés qu'au moment où le juge statuera sur le fond. En d'autres
termes, il suffit, pour admettre la compétence du tribunal, que les faits qui
constituent à la fois la condition de cette compétence et le fondement
nécessaire de la prétention soumise à l'examen du tribunal soient allégués avec
une certaine vraisemblance. Le point de savoir si tel est effectivement le cas
est ensuite tranché, pour autant que les autres conditions de recevabilité
propres à la matière soient réunies, avec l'examen de cause au fond (cf. ATF
142 II 154 consid. 1.1. p. 155-156, 131 III 153 consid. 5.1 p. 157).
2.2. Selon l'art. 83 let. g LTF, en matière de rapports de droit public
(lorsque, comme en l'occurrence, la question de l'égalité des sexes n'est pas
en cause), le recours en matière de droit public est irrecevable contre les
décisions qui concernent une contestation non pécuniaire. En matière
pécuniaire, le recours n'est en principe recevable que si la valeur litigieuse
atteint 15'000 fr. (art. 85 al. 1 let b LTF). La valeur litigieuse est calculée
en fonction de celle de la cause au fond, selon les conclusions restées
litigieuses devant l'autorité précédente (art. 51 al. 1 LTF).
2.3. Devant la cour cantonale, le recourant a conclu à la condamnation de la
Ville de B.________ au versement en sa faveur des sommes de 15'175 fr. et
12'000 fr. plus accessoires, de sorte que le seuil requis de 15'000 fr. est
atteint.
2.4. S'agissant d'un litige qui ressortirait au droit de la fonction publique,
la voie du recours en matière de droit public serait donc ouverte en la cause.
3.
Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le constater, la Constitution
fédérale ne règle pas la nature juridique des rapports de travail des employés
des collectivités publiques. Les motifs qui plaident en faveur du rapport de
droit public résident notamment dans la nature particulière de l'Etat et des
tâches exercées par son personnel, les contraintes constitutionnelles qui
pèsent sur l'Etat employeur, ainsi que l'absence de besoin d'un recours au
droit privé. Aussi bien la doctrine majoritaire privilégie-t-elle le droit
public pour régler les rapports de travail du personnel de l'Etat tout en
admettant, avec plus ou moins de restrictions, la possibilité de recourir aux
contrats de droit privé pour certains salariés. Le Tribunal fédéral pour sa
part n'exclut pas a priori la possibilité pour les collectivités publiques de
soumettre au droit privé, sous certaines conditions toutefois, les rapports de
travail qui les lient à certains collaborateurs (ATF 142 II 154 consid. 5.2 p.
158-159). Il a précisé qu'un tel engagement de droit privé suppose en tous les
cas qu'il trouve un fondement dans une réglementation cantonale ou communale
claire et sans équivoque et qu'il ne soit pas exclu par le droit applicable (
ATF 118 II 213 consid. 3 p. 217; arrêts 8C_227/2014 du 18 février 2015 consid.
4.2.3 et 2P.18/2006 du 19 mai 2006 consid. 2.3).
4.
4.1. Le Règlement du personnel de la Ville de B.________ est applicable aux
personnes engagées au service de l'administration communale, de la bourgeoisie
et des établissements communaux (art. 1 al. 1 RP). Cependant, selon l'art. 3
al. 1 RP, le personnel auxiliaire ou temporaire n'est pas soumis audit
règlement, mais aux dispositions du Code des obligations, à la Loi sur le
travail, ainsi qu'aux dispositions d'application du Conseil communal (édictées
sur la base de la délégation que lui confère l'art. 78 RP). Est considéré comme
personnel auxiliaire, le personnel exerçant une activité irrégulière, rémunérée
à l'heure et qui n'est pas inscrite dans la liste des fonctions (art. 3 al. 2
RP). L'art. 3 ch. 3.2 DA stipule que, après douze mois d'activité, le Conseil
communal peut décider de prolonger l'engagement à titre d'auxiliaire et
temporaire pendant une nouvelle période de douze mois au maximum (let. a), de
transformer le statut du collaborateur ou de la collaboratrice concerné (e) en
engagement définitif avec soumission au RP (let. b) ou de résilier le contrat
d'engagement (let. c). Toutefois, aux termes de l'art. 3 ch. 3.3 DA, pour
certains auxiliaires à faible taux d'activité ou dont la nature du travail ne
se prête pas au statut de droit public, le statut d'auxiliaire s'applique à
titre définitif.
4.2. En l'occurrence, la cour cantonale a considéré que les dispositions des
art. 3 RP et 3 DA expriment de façon claire et sans ambiguïté sous quelles
conditions le droit privé peut régir les rapports de service (jugement
entrepris consid. 3c). Rappelant que doit être considéré comme auxiliaire, à
teneur l'art. 3 al. 2 RP, le personnel exerçant une activité irrégulière,
rémunérée à l'heure et qui n'est pas inscrite dans la liste des fonctions, les
juges précédents ont estimé que le ch. 3.3 DA introduit, en sus du règlement,
la possibilité de conférer la qualité d'auxiliaire à certains collaborateurs à
faible taux d'activité ou dont la nature du travail ne se prête pas au statut
de droit public. Ils ont retenu que les parties ont conclu une convention se
référant expressément au droit privé et que leurs relations litigieuses
relevaient du statut d'auxiliaire à titre définitif, au sens de l'art. 3 ch.
3.3 DA, de manière qui ne prêtait pas flanc à la critique.
4.3. Le recourant ne conteste pas que les dispositions susmentionnées du droit
communal permettent à la Ville de B.________ de soumettre à titre exceptionnel
ses employés à un statut de droit privé. Il reproche toutefois à la cour
cantonale d'avoir qualifié son statut d'auxiliaire en faisant une lecture
arbitraire des art. 3 al. 2 RP et 3 ch. 3.3 DA. Il soutient que la base légale
utilisée par les juges précédents n'est pas suffisante et qu'elle ne s'applique
pas dans son cas.
5.
5.1. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit
cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la
solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci
apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective,
adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 140 III
167 consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1
p. 379).
5.2. En l'espèce, les juges précédents, ont estimé que par "activité
irrégulière" au sens de l'art. 3 al. 2 RP, le législateur communal se référait
à l'intensité de l'activité et entendait opposer l'occupation à titre
accessoire à celle exercée à titre principal. Ils ont retenu que le recourant
avait toujours exercé l'activité de professeur de guitare à un taux réduit
oscillant entre 17 et 30 pour-cent, de sorte qu'il avait la qualité
d'auxiliaire, dont les relations avec son employeur public étaient soumis au
droit privé, "en vertu du ch. 3.3. DA".
Le recourant met en cause l'interprétation que la cour cantonale a faite de
cette dernière disposition, lui reprochant d'avoir créé une nouvelle catégorie
d'auxiliaire. Certes, sur ce point, la motivation du Tribunal cantonal est
discutable au regard de la systématique de l'art. 3 DA, qui traite du personnel
auxiliaire ou temporaire. En effet, selon la lettre claire de cette
disposition, il apparaît que le ch. 3.1 traite des modalités de rémunération de
ce personnel. Cette disposition n'est pas en cause ici. Le ch. 3.2 prévoit le
sort qui est réservé, en règle générale, à l'engagement de ce personnel après
12 mois d'activité (prolongation du même statut pour une nouvelle période de 12
mois, passage au statut de droit public ou résiliation de l'engagement). Quant
au ch. 3.3, il se présente comme une exception aux normes prévues par le ch.
3.2, lorsque le taux d'activité d'un auxiliaire est faible ou si la nature de
son travail ne se prête pas au statut de droit public, dans le sens d'une
application à titre définitif du statut d'auxiliaire. Cette dernière
disposition, édictée selon sa lettre "pour certains auxiliaires", concerne de
tout évidence la seule durée de ce statut et non pas les conditions
réglementaires que doit remplir, selon l'art. 3 al. 2 RP, un membre du
personnel communal pour revêtir la qualité d'auxiliaire. Dès lors, la
considération de la cour cantonale selon laquelle le ch. 3.3 de l'art. 3 DA
introduirait, "en sus du règlement", une possibilité de revêtir la qualité
d'auxiliaire, se comprend difficilement.
Toutefois, on ne saurait retenir, comme le voudrait le recourant, que la cour
cantonale a fondé sa qualité d'auxiliaire sur le seul chiffre 3.3 de l'art. 3
DA. En effet, elle a motivé son appréciation sur un ensemble de circonstances
qui tient compte notamment des taux d'activité de l'intéressé, réduits et
variant chaque année, ainsi que du statut officialisé par les contrats conclus
entre les parties depuis l'année 2008 (jugement attaqué consid. 4c et 4d). Au
surplus, la cour cantonale s'est fondée sur l'attestation d'emploi établie par
la commune intimée le 4 décembre 2006 indiquant que l'intéressé était sous
contrat de droit privé du 1er septembre au 30 juin de chaque année depuis 1990.
Elle a estimé que le contrat passé entre les parties le 10 janvier 2008
officialisait une fois pour toutes la nature de leur collaboration depuis 18
ans. Cette appréciation n'apparaît pas déraisonnable, ni manifestement
contraire au but des normes communales en cause.
Partant l'argumentation du recourant tombe à faux lorsqu'il soutient que le
tribunal cantonal a fait une interprétation arbitraire du droit cantonal en
retenant que les art. 3 al. 2 RP et 3 ch. 3.3 DA constituaient une base légale
claire et sans ambiguïté. Il en va de même de son grief de violation du droit
d'être entendu, au motif qu'il ne pouvait s'attendre à ce que la cour cantonale
créerait un nouveau statut d'auxiliaire sur la base du ch. 3.3 de l'art 3 DA.
6.
6.1. Selon la jurisprudence, lorsqu'un collaborateur a été engagé par la
collectivité sur la base d'un contrat de travail soumis au droit privé et non
pas selon les règles applicables au personnel public en général, et qu'il
n'existe aucun élément qui ferait apparaître que cette qualification ne
correspondrait pas à la volonté des parties ou à la réalité du contenu de la
relation, il convient de se poser la question d'une éventuelle requalification
du contrat de droit privé en une relation de droit public (arrêt 8C_227/2014
précité consid. 4.2.4; cf. aussi ATF 142 II 154 consid. 5.3 p. 159). Une
requalification peut se justifier s'il apparaît que la réglementation
applicable ne laisse pas de place au droit privé ou que les conditions posées
pour qu'il soit possible d'y recourir ne soient pas réalisées. Elle peut aussi
intervenir en application du principe de l'égalité de traitement s'il n'existe
aucune raison objective de faire coexister des statuts différents (de droit
privé et de droit public); il importe dans de tels cas de ne pas laisser
subsister des situations non conformes à la Constitution fédérale.
6.2. Le recourant voudrait également démontrer que l'application du droit privé
à leurs relations ne correspondait pas à la volonté des parties. Il avance à ce
propos que la cour cantonale a arbitrairement établi les faits de la cause,
d'une part, en passant sous silence que la Ville de B.________ aurait
unilatéralement décidé de réduire son salaire temporairement pour récupérer des
montants versés indûment, et d'autre part, en ignorant le fait que, lorsqu'il
était empêché d'exercer sa fonction, la commune nommait un remplaçant. Pour les
motifs ci-après, il ne peut être suivi.
En premier lieu, il ressort des pièces que A.________ a lui-même produites en
procédure cantonale (une attestation d'emploi et cinq contrats signés de sa
main) que depuis son engagement en 1990 les parties ont toujours indiqué que
leurs rapports relevaient du droit privé, sans contestation à ce propos. En ce
qui concerne, les restitutions invoquées du salaire indûment versé, il se
révèle qu'en novembre 2012 il s'agissait de la simple correction d'une erreur
ne nécessitant de tout évidence aucun acte de puissance publique de la part de
la commune. En outre, le remboursement bien plus important prétendu par cette
dernière en avril 2013 a fait l'objet d'une offre d'arrangement et non pas
d'une décision unilatérale. Ainsi, ces deux éléments de fait ne sauraient
permettre de tendre vers une qualification de droit public des rapports
litigieux. Il en va de même de la désignation occasionnelle d'un remplaçant au
recourant, car, sous le régime de droit privé également, l'absence d'un
collaborateur nécessite ordinairement son remplacement. Dès lors, même s'il
devait être admis que la cour cantonale a omis de retenir les points de fait en
question, une correction de ce vice ne serait pas susceptible d'influer sur le
sort de la cause, ce qui rend ce moyen irrecevable (art 97 al. 1 in fine LTF).
6.3. Dans une motivation qui repose uniquement sur l'affirmation ci-dessus
mentionnée selon laquelle le Tribunal cantonal aurait introduit une nouvelle
catégorie d'auxiliaire sur le seul critère du taux d'activité (ch. 3.3 de
l'art. 3 DA), le recourant invoque une violation du principe de l'égalité de
traitement. Ce grief ne répond pas aux exigences de motivation des art. 42 al.
2 et 106 al. 2 LTF et se révèle ainsi irrecevable également.
6.4. Au regard de ce qui précède, il n'y a pas lieu d'examiner si une
requalification des rapports litigieux doit intervenir.
7.
Le recours est mal fondé. Il doit être rejeté.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF
). L'intimée n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal de l'Etat de
Fribourg, I ^e Cour administrative, et à la Préfecture de C.________.
Lucerne, le 9 octobre 2017
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : von Zwehl
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