I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.696/2016
Zurück zum Index I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2016
Retour à l'indice I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2016
Wichtiger Hinweis:
Diese Website wird in älteren Versionen von Netscape ohne graphische Elemente
dargestellt. Die Funktionalität der Website ist aber trotzdem gewährleistet.
Wenn Sie diese Website regelmässig benutzen, empfehlen wir Ihnen, auf Ihrem
Computer einen aktuellen Browser zu installieren.
Zurück zur Einstiegsseite Drucken
Grössere Schrift
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[displayimage]
8C_696/2016
Urteil vom 19. September 2017
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin,
Bundesrichterin Viscione,
Gerichtsschreiberin Berger Götz.
Verfahrensbeteiligte
1. Verband Kindergarten Zürich,
2. Schweizerischer Verband des Personals öffentlicher
Dienste VPOD,
3. Zürcher Lehrerinnen- und Lehrerverband,
4. A._________,
5. B._________,
6. C._________,
alle vertreten durch Rechtsanwältin Gabriela Gwerder,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
handelnd durch die Bildungsdirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, 8001
Zürich, und diese vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Stieger,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht
(Lohngleichheit Mann und Frau),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
vom 7. September 2016 (VB.2015.00802).
Sachverhalt:
A.
A.a. Ende März 1996 hatten verschiedene Einzelpersonen beim Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich Klage gegen die Stadt Zürich auf Nachzahlung von Lohn (Fr.
693'325.-), samt Teuerungsausgleich (Fr. 5'143.-), sowie auf Einreihung in eine
höhere Besoldungsklasse (Einstufung 18 der kantonalen Besoldungsklasse [BVO/
ZH]) ab Januar 1996 erhoben. Grund dafür sahen sie in einer diskriminierenden
Entlöhnung der damals noch kommunal angestellten, jedoch nach Massgabe
kantonaler Empfehlung besoldeten Kindergartenlehrkräfte. Rund ein Jahr später
erfolgte in gleichem Sachzusammenhang eine auf die Feststellung
diskriminierender Besoldung der Kindergartenlehrkräfte unter anderem ebenfalls
gegen die Stadt Zürich gerichtete Klage seitens des Schweizerischen Verbandes
des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) sowie des Verbandes
Kindergärtnerinnen Zürich (heute: Verband Kindergarten Zürich; VKZ).
Das Verwaltungsgericht vereinigte die beiden Verfahren und veranlasste bei Dr.
phil. D._________ die Einholung eines arbeitsanalytischen Gutachtens vom 28.
Januar 1998 (ergänzt am 15. September 1998) zur Frage, ob zwischen den
Funktionen einer Lehrkraft auf Primar- und einer solchen auf Kindergartenstufe
eine Differenz bezüglich des Arbeitswerts bestehe, gegebenenfalls in welchem
Ausmass. Des Weiteren konsultierte das Verwaltungsgericht die von der Stadt
Zürich beim Institut für angewandte Psychologie, Zürich (nachfolgend: IAP), in
Auftrag gegebene Situationsanalyse vom Januar 1993 und den entsprechenden
Schlussbericht der "Arbeitszeituntersuchung - Kindergärtnerinnen und
Kindergärtner, Primarlehrerinnen und Primarlehrer, Hortnerinnen und Hortner in
der Stadt Zürich" vom 30. Dezember 1995. Das Ergebnis dieser Studie wurde von
den Parteien nicht anerkannt, vom Verwaltungsgericht hingegen als schlüssig
beurteilt. Es nahm daher als erwiesen an, dass die Kindergartenlehrkräfte
(umgerechnet auf 47 jährliche Arbeitswochen) eine wöchentliche
durchschnittliche Gesamtarbeitszeit von 39,44 Stunden leisteten. Verglichen mit
derjenigen der Primarlehrkräfte von 45,23 Stunden entsprach dies einem Anteil
von 87,19 %. Damit bestand im Umfang von (gerundet) 13 % eine objektive
Rechtfertigung der insgesamt 25 % betragenden Lohn differenz zwischen
Kindergartenlehrkräften (analog kantonale Besoldungsklasse 18) und den zum
Vergleich beigezogenen Primarlehrkräften (Besoldungsklasse 19). Eine weitere
Rechtfertigung im Umfang von 5 % bestand aufgrund des geringeren Arbeitswerts
der Kindergärtnerinnentätigkeit. Diesbezüglich orientierte sich das
Verwaltungsgericht zum einen am arbeitsanalytischen Gutachten des Dr. phil.
D._________, zum andern stellte es auf die Ergebnisse der vereinfachten
Funktionsanalyse (VFA) ab. Diese war im Kanton Zürich mit der Arbeitsbewertung
1991 angewendet worden; im Rahmen eines nachträglichen Teilprojekts geschah
dies durch eine speziell dafür eingesetzte Arbeitsgruppe auch hinsichtlich der
damals noch kommunal angestellt gewesenen Kindergärtnerinnen. Abschliessend
gelangte das Verwaltungsgericht zum Ergebnis, die Primarlehrkräfte seien zu
Recht in einer höheren Besoldungsklasse eingestuft als die Kindergärtnerinnen,
dies aufgrund der deutlich höheren Anforderungen im intellektuellen Bereich und
die etwas grössere psycho-soziale Belastung, die durch die etwas höhere
physische Beanspruchung der Letzteren nur teilweise kompensiert werde. Hingegen
liessen sich von der bestehenden Lohndifferenz von insgesamt 25 % - nach
Berücksichtigung der begründeten Differenzen hinsichtlich Arbeitszeit (13 %)
und Arbeitswert (5 %) - insgesamt 7 % nicht rechtfertigen. In diesem Umfang
hiess das Verwaltungsgericht die Verbandsklage mit der Feststellung einer
unzulässigen Diskriminierung teilweise gut; im gleichen Sinne beurteilte es die
Individualklagen, was im Ergebnis Nachzahlungen sowie eine Neufestsetzung der
Besoldung ab Januar 1997 für die Klägerinnen zur Folge hatte (Entscheid
VK.96.00005 vom 3. Februar 1999).
A.b. Die von der Stadt Zürich gegen diesen Entscheid erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Bundesgericht mit Urteil vom 5. Oktober
1999 (BGE 125 II 541) ab. Dasselbe tat es - vorbehältlich eines untergeordneten
Punkts - gleichentags hinsichtlich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde der
Individualklägerinnen und des VPOD (BGE 125 II 530). Dabei erkannte es unter
anderem, dass neben der VFA und dem damit erfolgten Arbeitswertvergleich
richtigerweise zusätzlich die quantitativen Unterschiede hinsichtlich der
Arbeitszeit zu berücksichtigen seien (BGE 125 II 530 E. 4h S. 536). Anderseits
schloss es, dass in Zusammenhang mit dem Arbeitswert nicht auf das Gutachten
des Dr. phil. D._________ abgestellt werden dürfe, da dieses zufolge
überschiessender Fragestellung nicht die rechtserheblichen Fragen beantwortet
habe (BGE 125 II 541 E. 5d und 5e S. 549 f.).
B.
B.a. Auf Januar 2008 trat im Kanton Zürich eine Volksschulreform in Kraft, in
deren Rahmen die Kindergartenstufe in die Volksschule integriert wurde. Damit
fällt das Kindergartenwesen nicht mehr in den Bereich der kommunalen
Zuständigkeit, was unter anderem eine Anpassung des kantonalen
Lehrerpersonalrechts mit entsprechender Gehaltseinreihung der
Kindergartenlehrkräfte zur Folge hatte. Die mit der Volksschulreform geänderten
Rahmenbedingungen, insbesondere ihre Auswirkungen auf die Berufsanforderungen
sowie die seit dem Jahr 2000 geänderten gesellschaftlichen Verhältnisse gaben
Anlass, die Frage der Entlöhnung der Kindergartenlehrkräfte auf allfällige
Diskriminierung hin erneut zu überprüfen. Mit Blick darauf wandten sich eine
Reihe von Einzelpersonen sowie mehrere Verbände im Oktober 2014 unter anderem
mit dem Begehren um Feststellung einer Lohndiskriminierung der Lehrpersonen auf
Kindergartenstufe an die Paritätische Schlichtungsbehörde des Kantons Zürich
für Streitigkeiten nach dem Gleichstellungsgesetz. Diese stellte nach Anhörung
der Parteien und durchgeführter Verhandlung mit Beschluss vom 4. März 2015
fest, dass keine Einigung zustande kam. Die Verbände sowie drei Einzelpersonen
gelangten hierauf mit ihren Begehren an den Regierungsrat des Kantons Zürich,
der darüber am 18. November 2015 abschlägig beschied.
B.b. Dagegen wandten sich der VKZ, der VPOD, der Zürcher Lehrerinnen- und
Lehrerverband (ZLV) sowie A._________, B._________ und C._________, allesamt
bereits am bisherigen Verfahren beteiligt, beschwerdeweise an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Im Einzelnen liessen sie die Aufhebung
des regierungsrätlichen Beschlusses sowie darüber hinaus beantragen, es sei in
Gutheissung der Verbandsbeschwerde festzustellen, dass die Lehrpersonen auf
Kindergartenstufe seit Januar 2008 aus Gründen ihres Geschlechts
diskriminierend entlöhnt würden. Den beteiligten natürlichen Personen seien ab
Januar 2008 bis Ende November 2015 Lohnnachzahlungen zu leisten (A._________:
Fr. 125'541.-; B._________: Fr. 90'568.-; C._________: Fr. 74'091.-), zuzüglich
weiterer Zahlungen bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Urteils und alles
verzinst ab Fälligkeit. Für die Zukunft, das heisst ab rechtskräftigem Urteil,
werde beantragt, den Beschwerde führenden natürlichen Personen 115 % des
bisherigen Lohnes zu bezahlen, was betraglich einer Einreihung in 100 % der
Lohnklasse 18 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PVO; LS 177.11)
entspreche.
B.c. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde in allen Teilen ab (Entscheid
vom 7. September 2016).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lassen die beteiligten
Verbände und Einzelpersonen das von den Ersteren bereits vorinstanzlich
gestellte Feststellungsbegehren erneuern, desgleichen das Begehren von
A._________, B._________ und C._________, dass sie ab rechtskräftigem Urteil
mit 115 % des bisherigen Lohnes, entsprechend einer Einreihung in 100 % der
Lohnklasse 18 PVO, zu entlöhnen seien. Zur Berechnung ihrer
Lohnnachforderungen, eventuell gar insgesamt, sei die Sache an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Der durch die Bildungsdirektion handelnde Staat Zürich lässt auf Abweisung der
Beschwerde schliessen, derweil das Verwaltungsgericht auf eine Vernehmlassung
verzichtet. Das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Mann und Frau
(EBG) empfiehlt die Gutheissung der Beschwerde und die Rückweisung der Sache an
das kantonale Gericht. Zu dieser Stellungnahme hat sich der Staat Zürich
seinerseits geäussert, worauf schliesslich eine Entgegnung der Beschwerde
führenden Parteien ergangen ist.
D.
Am 19. September 2017 hat das Bundesgericht eine öffentliche Beratung
durchgeführt.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und ohne Einschränkung, ob ein
Rechtsmittel zulässig ist (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 138 V 339 E. 1 S. 340).
1.1. Anfechtungsgegenstand bildet ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid
(Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG), der die Lohneinstufung der als
Kindergartenlehrkräfte in einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis
stehenden Beschwerde führenden natürlichen Personen (nachfolgend:
Beschwerdeführerinnen 4-6) betrifft. Es handelt sich damit um eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. In
vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG die
Beschwerde auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse
unzulässig, wenn der - nach Art. 51 BGG zu berechnende - Streitwert weniger als
Fr. 15'000.- beträgt. Vorbehalten bleibt die Beurteilung einer Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung (Art. 85 Abs. 2 BGG). Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs.
2 BGG sehen keine Sonderregelung hinsichtlich Fragen der Gleichstellung der
Geschlechter vor (anders auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen
Arbeitsverhältnisse, die keine vermögensrechtliche Angelegenheit betreffen:
Art. 83 lit. g BGG), sodass das Erreichen der Streitwertgrenze bzw. das
Vorliegen einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung ausschlaggebend ist
(Urteil 1C_37/2007 vom 10. Juli 2007 E. 2, nicht publ. in: BGE 133 II 257; vgl.
ferner Urteil 8C_376/2015 vom 24. März 2016 E. 1, nicht publ. in BGE 142 II 49
).
1.2. Im vorinstanzlichen Entscheid finden sich keine ausdrücklichen Angaben zum
Streitwert, doch folgt bereits aus den vor Verwaltungsgericht geltend gemachten
und bezifferten Lohnnachforderungen, dass das betreffende Erfordernis ohne
weiteres erfüllt ist (vgl. Art. 51 Abs. 1 lit. a BGG).
1.3. Die Beschwerdebefugnis ergibt sich im vorliegenden Fall für die
Beschwerdeführerinnen 4-6 aus Art. 89 Abs. 1 BGG zufolge ihrer Teilnahme am
vorinstanzlichen Verfahren (lit. a), ihres besonderen "Berührtseins" durch den
auf Abweisung ihrer Begehren lautenden angefochtenen Entscheid (lit. b) und
ihres - dementsprechend - schutzwürdigen Interesses an dessen Aufhebung (lit.
c).
Für die Beschwerdeführer 1-3 folgt die Legitimation aus Art. 89 Abs. 2 lit. d
in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die
Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151.1). Das
dort verankerte Verbandsklage- und Beschwerderecht schliesst das
bundesgerichtliche Verfahren ein (vgl. KATHRIN ARIOLI, in: Kommentar zum
Gleichstellungsgesetz, 2. Aufl. 2009, Rz. 43 zu Art. 13 GlG). Solche
Rechtsvorkehren dienen gerade dem Zweck, für eine grössere Zahl von
Arbeitsverhältnissen die Vereinbarkeit mit dem Gleichstellungsgesetz zu
überprüfen. Sie knüpfen insoweit nicht an eine individuelle Rechtsposition an
(Botschaft zum Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann vom 24.
Februar 1993, BBl 1993 I 1248 ff., 1302). Verbandsklagen und -beschwerden sind
im gleichen Verfahren und mit der gleichen Kognition zu beurteilen wie
entsprechende Individualbegehren (Urteil 1A.34/1999 vom 5. Oktober 1999 E. 1a).
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher auch in
dieser Hinsicht zulässig.
1.4. In diesem Zusammenhang ist ebenso die Zulässigkeit des
Feststellungsbegehrens zu bejahen (Urteil 1A.34/1999 vom 5. Oktober 1999 E.
1a). Die Verbände können aufgrund des GlG Diskriminierungen lediglich
feststellen lassen, also weder ein Verbot noch eine Herstellung des
rechtmässigen Zustandes oder gar eine Zahlung an Dritte erwirken (vgl.
ELISABETH FREIVOGEL, in: Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, 2. Aufl. 2009,
Rz. 33 zu Art. 7 GlG).
1.5. Nicht einzutreten ist dagegen auf den Antrag, den Beschwerdeführerinnen
4-6 seien künftig 115 % des bisherigen Lohnes zu entrichten, entsprechend einer
Einreihung in 100 % der Lohnklasse 18 PVO: Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV bzw. Art. 3
und Art. 5 GlG geben nicht Anspruch auf ein bestimmtes Gehalt, sondern
verbieten bloss eine Lohndiskriminierung. Bundesrechtswidrig kann demzufolge
nicht die Höhe des Gehalts sein, sondern nur eine ungerechtfertigte
Lohndifferenz zu einer andern (gleichwertigen) Tätigkeit. Ist eine solche
festgestellt, gibt es verschiedene Möglichkeiten, die Diskriminierung zu
beseitigen; es können entweder die tieferen Löhne angehoben, die höheren
gesenkt oder beliebige Mischformen gewählt werden. Es ist Sache der zuständigen
Behörden und nicht des Gerichts, die geeigneten Massnahmen zu treffen, um die
Diskriminierung zu beseitigen. Die Behörden dürfen sich dabei von
arbeitsmarktlichen, lohn- und finanzpolitischen Überlegungen leiten lassen.
Deshalb kann das Gericht zwar die Einreihung in eine bestimmte Lohnklasse oder
eine bestimmte Salärerhöhung als möglichen Weg zur Beseitigung einer
festgestellten Diskriminierung aufzeigen, nicht aber selber unmittelbar
aufgrund des bundesrechtlichen Lohngleichheitsgebots verbindlich eine bestimmte
absolute Höhe des Gehalts festlegen oder eine Funktion einer bestimmten
Lohnklasse zuweisen. Zulässig ist dies bloss insoweit, als ein Lohnsystem in
der Vergangenheit diskriminierend war: Diesfalls kommt nur eine Erhöhung der
bisher verhältnismässig zu tiefen Gehälter in Frage, weil die Diskriminierung
nicht durch eine Senkung der (bereits ausgerichteten) höheren Löhne beseitigt
werden kann. Für die Vergangenheit ist der geschuldete Lohn mithin - anders als
für die Zukunft - gerichtlich in absoluten Zahlen zu bemessen und zuzusprechen
(vgl. zum Ganzen: BGE 124 II 436 E. 11 S. 456 ff.; Urteil 2A.253/2001 vom 8.
Oktober 2002 E. 1.2).
1.6. Da auch die übrigen Verfahrensvoraussetzungen erfüllt sind, kann -
vorbehältlich des soeben Erwogenen (vgl. E. 1.5) - auf die Beschwerde
eingetreten werden.
2.
2.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen
Rechtsverletzungen gemäss Art. 95 und 96 BGG erhoben werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich
weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die
Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen
als dem angerufenen Grund gutheissen und es kann sie mit einer von der
Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen. Immerhin prüft
das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Pflicht zur
Begründung der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die
geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu
offensichtlich sind (BGE 141 V 234 E. 1 S. 236 mit Hinweisen).
2.2. Nach Art. 105 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt
zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Abs. 1). Es kann diese
Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruht (Abs. 2). Die Voraussetzungen für eine Sachverhaltsrüge nach Art.
97 Abs. 1 BGG und für eine Berichtigung des Sachverhalts von Amtes wegen nach
Art. 105 Abs. 2 BGG stimmen im Wesentlichen überein. Soweit es um die Frage
geht, ob der Sachverhalt willkürlich oder unter verfassungswidriger Verletzung
einer kantonalen Verfahrensregel ermittelt worden ist, sind strenge
Anforderungen an die Begründungspflicht der Beschwerde gerechtfertigt.
Entsprechende Beanstandungen sind vergleichbar mit den in Art. 106 Abs. 2 BGG
genannten Rügen. Demzufolge genügt es nicht, einen von den tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanz abweichenden Sachverhalt zu behaupten. Vielmehr
ist in der Beschwerdeschrift nach den erwähnten gesetzlichen Erfordernissen
darzulegen, inwiefern diese Feststellungen willkürlich bzw. unter Verletzung
einer verfahrensrechtlichen Verfassungsvorschrift zustande gekommen sind.
Andernfalls können Vorbringen mit Bezug auf einen Sachverhalt, der von den
Feststellungen im angefochtenen Entscheid abweicht, nicht berücksichtigt
werden. Vorbehalten bleiben offensichtliche Sachverhaltsmängel im Sinne von
Art. 105 Abs. 2 BGG, die dem Gericht geradezu in die Augen springen (BGE 133 IV
286 E. 6.2 S. 288; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255).
2.3. Der Beschwerdegegner beantragt sinngemäss, dass die Stellungnahme des EBG
aus dem Recht zu weisen sei. Solche Stellungnahmen holt das Bundesgericht in
Lohngleichheitssachen, namentlich im Bereich des öffentlichen Rechts,
regelmässig ein, was es nominell auf Art. 102 BGG abstützt (vgl. BERNARD
CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, 2. Aufl. 2014, N. 25b zu Art. 102 BGG). Dem
EBG kommt jedoch keine Beschwerdebefugnis zu, ebenso wenig verfügt es über
Parteistellung, weshalb es allenfalls lediglich als (weiterer oder anderer)
Beteiligter im Sinne von Art. 102 BGG zu behandeln ist. Dazu ist eine direkte
oder indirekte Betroffenheit, sei es in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht
erforderlich, wobei die Intensität nicht dergestalt sein muss, dass dadurch
Parteistellung begründet wird (vgl. BGE 135 II 384 E. 1.2.1 S. 387). Wie es
sich im Einzelnen damit verhält, kann letztlich offen bleiben. Denn wie schon
früher erkannt wurde, handelt es sich bei der Vernehmlassung des EBG in
rechtlicher Hinsicht um einen Amtsbericht oder eine Stellungnahme einer
Verwaltungsbehörde (vgl. nunmehr Art. 55 BGG), die beide der freien
Beweiswürdigung (Art. 40 BZP) bzw. Beurteilung (Art. 106 BGG) durch das
Bundesgericht unterliegen (vgl. BGE 124 II 409 E. 2 S. 420). Sie aus dem Recht
zu weisen besteht daher kein Anlass.
3.
3.1. Aufgrund von Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV haben Mann und Frau Anspruch auf
gleichen Lohn für gleiche oder gleichwertige Arbeit. Der Begriff der
gleichwertigen Arbeit umfasst nicht bloss ähnliche, das heisst gleichartige
Arbeiten, sondern bezieht sich darüber hinaus in Zusammenhang mit indirekten
Lohndiskriminierungen auch auf Arbeiten unterschiedlicher Natur (BGE 125 I 71
E. 2b S. 79; Urteile 8C_78/2009 vom 31. August 2010 E. 5.1, nicht publ. in: BGE
136 II 393; 8C_31/2009 vom 4. Januar 2010 E. 7). Nach Art. 3 Abs. 1 GlG dürfen
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch
indirekt benachteiligt werden. Das Diskriminierungsverbot gilt insbesondere für
die Anstellung, Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeitsbedingungen,
Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlassung (Abs. 2). Eine
indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal geschlechtsneutrale
Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend Angehörige des einen
Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen benachteiligt, ohne dass dies
sachlich begründet wäre. Demgemäss liegt eine besoldungsmässige
Geschlechtsdiskriminierung vor, wenn zum Nachteil einer geschlechtsspezifisch
identifizierten Arbeit sachlich unbegründete Lohnunterschiede bestehen. Eine
Lohndiskriminierung entfällt, wenn die Lohndifferenz durch die zu erbringende
Arbeit oder die in Frage stehende Funktion sachlich begründet erscheint.
Sachlich begründet ist ein Lohnunterschied im Einzelvergleich oder bei der
Einstufung von Frauenberufen, wenn er sich auf sog. objektive Kriterien stützt
oder nicht geschlechtsspezifisch motiviert ist (BGE 136 II 393 E. 11.3 S. 397
mit Hinweisen). Zu den objektiven Kriterien gehören Gründe, die den Wert der
Arbeit beeinflussen, wie Ausbildung, Dienstalter, Qualifikation, Erfahrung,
konkreter Aufgabenbereich, Leistung, soweit sie sich im Arbeitsergebnis
niederschlägt, oder Risiken; darüber hinaus kann es sich um Gründe handeln,
welche sich aus sozialen Rücksichten ergeben, wie familiäre Belastung und
Alter, und schliesslich kommen auch äussere Faktoren wie die konjunkturelle
Lage in Betracht, soweit ihre Berücksichtigung einem wirklichen
unternehmerischen Bedürfnis entspricht (BGE 136 II 393 E. 11.3 S. 397 f.; BGE
130 III 145 E. 5.2 S. 164 f.; je mit weiteren Hinweisen). Um eine
unterschiedliche Entlöhnung zu rechtfertigen genügt es nicht, dass die
Arbeitgeber irgendeinen Grund anführen. Sie müssen vielmehr beweisen, dass ein
objektives Ziel verfolgt wird, das einem echten unternehmerischen Bedürfnis
entspricht, und dass die Ungleichbehandlung geeignet ist, das angestrebte Ziel
unter Wahrung der Verhältnismässigkeit zu erreichen (BGE 130 III 145 E. 5.2 S.
165 mit Hinweisen). Objektive Gründe vermögen im Allgemeinen eine
unterschiedliche Entlöhnung nur dann zu rechtfertigen, wenn sie für die
konkrete Arbeitsleistung und die Lohngestaltung durch die Arbeitgeber
wesentlich sind (BGE 130 III 145 E. 5.2 S. 165 mit Hinweisen). Ist ein sachlich
unbegründeter Lohnunterschied zum Nachteil einer geschlechtsspezifisch
identifizierten Arbeit nachgewiesen, besteht ein direkter Anspruch (im Sinne
eines subjektiven Individualrechts) auf einen diskriminierungsfreien Lohn, der
im Rahmen der (bundesrechtlichen) Verjährungsregeln auch rückwirkend geltend
gemacht werden kann (BGE 131 I 105 E. 3.6 S. 109 f.; Urteil 8C_298/2014 vom 4.
Mai 2015 E. 4.3; vgl. zum Ganzen: BGE 141 II 411 E. 6.1.2 S. 419 f.).
3.2. Gemäss Art. 6 GlG wird unter anderem bezüglich der Entlöhnung eine
Diskriminierung vermutet, wenn diese von der betroffenen Person glaubhaft
gemacht wird. Alsdann trifft den Arbeitgeber der Beweis, dass die
unterschiedliche Entlöhnung sachlich gerechtfertigt ist (BGE 130 III 145 E. 4.2
S. 161 f.; 127 III 207 E. 3b S. 212 f.; 125 I 71 E. 4a S. 82; 125 II 541 E. 6a
S. 550 f.; Urteil 8C_78/2009 vom 31. August 2010 E. 5.1, nicht publ. in: BGE
136 II 393). Glaubhaftmachen bedeutet, dass es genügt, dem Gericht aufgrund
objektiver Anhaltspunkte den Eindruck einer gewissen Wahrscheinlichkeit des
Vorhandenseins der in Frage stehenden Tatsache zu vermitteln, ohne dass dabei
die Möglichkeit ausgeschlossen sein muss, dass die Verhältnisse sich auch
anders gestalten könnten. Glaubhaft gemacht ist daher eine Tatsache schon dann,
wenn für deren Vorhandensein gewisse Elemente sprechen, selbst wenn das Gericht
noch mit der Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht verwirklicht haben könnte
(BGE 142 II 49 E. 6.2 S. 57 f. mit weiteren Hinweisen).
3.3. Die Frage, ob ein bestimmter Lohn oder Lohnunterschied
geschlechtsdiskriminierend ist, hängt einerseits von Tatfragen ab, zum Beispiel
von der Höhe des Lohnes bzw. Lohnunterschiedes und vom Vorhandensein der
geltend gemachten Umstände wie Ausbildung, Alter und dergleichen (BGE 124 II
436 E. 9 S. 446), anderseits aber auch davon, ob die angewendeten
Beurteilungskriterien und Differenzierungsmassstäbe zulässig sind; dies ist
eine frei überprüfbare Rechtsfrage (BGE 124 II 436 E. 8 S. 442 und zum Ganzen:
BGE 142 II 49 E. 4.8 S. 55). Die Bewertung verschiedener Tätigkeiten stellt
demgegenüber eine Ermessensfrage dar, in die das Bundesgericht nicht bzw. nur
dann eingreifen kann, wenn die diesbezüglichen bundesrechtlichen Schranken
verletzt werden: Die Bewertung darf nicht willkürlich oder rechtsungleich
erfolgen (Art. 8 Abs. 1 BV) und sie darf insbesondere keine
geschlechtsdiskriminierenden Elemente enthalten (Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV bzw.
Art. 3 GlG; Urteil 8C_32/2009 und 8C_33/2009 vom 4. Januar 2010 E. 4.2.1).
Eine vom Bundesgericht zu ahndende Verletzung von Bundesrecht liegt
beispielsweise vor, wenn das kantonale Gericht entweder eine diskriminierende
Bewertung als nicht diskriminierend oder aber eine nicht diskriminierende
Bewertung als diskriminierend beurteilt hat. Soweit sich ein kantonales Gericht
nur auf das Gleichstellungsgesetz beruft (und nicht auf eine Bestimmung des
kantonalen Rechts, wonach es die Angemessenheit der Besoldung überprüft), hat
es somit nicht zu beurteilen, ob eine Besoldungseinstufung anhand irgendwelcher
Bewertungsmethoden "richtig" oder überzeugend ist, sondern einzig, ob sie
geschlechtsdiskriminierende Auswirkungen zeitigt. Solange eine politische
Behörde eine Arbeitsplatzbewertung vorgenommen hat, die nicht diskriminierend
ist, verletzt ein Gericht Bundesrecht, wenn es dieser Bewertung unter Berufung
auf das Gleichstellungsgesetz die Anwendung versagt (BGE 125 II 385 E. 5d S.
391; Urteile 8C_78/2009 vom 31. August 2010 E. 4.2.2, nicht publ. in: BGE 136
II 393; 8C_31/2009 vom 4. Januar 2010 E. 3.2.2 mit weiteren Hinweisen).
Rechtserheblich ist nicht, ob eine andere Einstufung als die vom Kanton
vorgenommene auch vertretbar oder gar besser begründet erscheint, sondern
einzig, ob die vom Kanton vorgenommene Einstufung auf
geschlechtsdiskriminierende Weise gehandhabt wurde, die spezifisch die
weibliche Funktion gegenüber der zum Vergleich herangezogenen männlichen
Funktion benachteiligt (BGE 125 II 385 E. 6b S. 393; Urteil 2A.509/2006 vom 19.
Juni 2007 E. 2.3). Die Prüfung dieser Rechtsfrage kann nicht unter Berufung auf
Ermessensspielräume eingeschränkt werden, wie sie sich etwa aus der
Gemeindeautonomie ergeben mögen, da diese ihrerseits durch andere
verfassungsmässige Garantien, wie namentlich den Lohngleichheitsanspruch gemäss
Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV eingeschränkt werden (vgl. Urteil 8C_31/2009 vom 4.
Januar 2010 E. 4.2.2 und zum Ganzen: BGE 142 II 49 E. 4.7 S. 54 f.).
3.4. Aus der spezifischen Natur des Lohngleichheitsanspruchs resultiert eine
richterliche Prüfungspflicht (BGE 118 Ia 35 E. 2d S. 38 f.). Wenn eine
Lohndiskriminierung gerügt wird, kann sich daraus ein Anspruch auf Einholung
eines Gutachtens ergeben. Ob die Prüfungspflicht verletzt wurde, ist eine frei
überprüfbare Rechtsfrage. Ein Gutachten ist jedoch nur insofern erforderlich,
als für die Prüfung, ob eine Diskriminierung vorliegt, spezifische
Fachkenntnisse über rechtserhebliche Sachverhaltspunkte vorausgesetzt werden (
BGE 125 II 385 E. 5c S. 391; 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Darunter fallen etwa
die Fragen, ob eine bestimmte Tätigkeit wesentlich häufiger von Angehörigen des
einen Geschlechts ausgeübt wird, ob ein bestimmtes Wertungsmerkmal leichter
oder wesentlich häufiger von Angehörigen des einen Geschlechts erfüllt werden
kann bzw. ob eine bestimmte Bewertungsmethode auf eine geschlechtsneutrale
Weise gehandhabt worden ist (BGE 125 II 385 E. 6a/b S. 392 f., 541 E. 5c-e S.
548 ff.; Urteil 8C_32/2009 und 8C_33/2009 vom 4. Januar 2010 E. 7.2).
3.5. Die im vorliegenden Fall tangierte Methode der VFA wurde in mehreren
Kantonen angewendet und vom Bundesgericht grundsätzlich nicht beanstandet (BGE
124 II 409 E. 4d S. 430). Sie darf jedoch nicht als wissenschaftliches
Instrument zur objektiven Festlegung von Arbeitswerten betrachtet werden. Sie
enthält nämlich einerseits die Beschreibungen von Tätigkeiten und deren
Merkmalen und andererseits die Einstufung der einzelnen Merkmale auf einer
Punkte- oder Stufenskala. Objektiv feststellbar und damit Beweisthema können
die Tätigkeitsbeschreibungen sein. Die Bewertung bestimmter Funktionen im
Vergleich mit anderen Funktionen oder in Bezug auf bestimmte
Anforderungskriterien kann hingegen nicht objektiv und wertneutral erfolgen,
sondern enthält zwangsläufig einen erheblichen Wertungsbereich, dessen
Konkretisierung davon abhängt, wie eine bestimmte Aufgabe von der Gesellschaft
bzw. vom Arbeitgeber bewertet wird (BGE 125 II 385 E. 5b S. 390). Immerhin
macht eine Funktionsanalyse Wertungen transparent und vergleichbar und
erleichtert damit das Aufdecken von allfälligen Diskriminierungen. Eine
bestimmte Funktionsanalyse kann als solche frauendiskriminierend sein, wenn
systematisch und ohne sachlichen Bezug zur entsprechenden Tätigkeit
frauenspezifische Merkmale tiefer bewertet werden als geschlechtsneutrale oder
männliche (vgl. dazu BGE 124 II 409 E. 9c/d S. 427 f.). Ist jedoch eine solche
Analyse auf eine nichtdiskriminierende Weise durchgeführt worden, dann kann sie
gleichwohl nicht den Anspruch erheben, die einzige zulässige Bewertung
festzulegen; sie stellt aber eine Grundlage für eine nicht diskriminierende
Besoldung dar. Soll davon zum Nachteil eines typisch weiblichen Berufs
abgewichen werden, so ist das begründungsbedürftig und führt in der Regel zur
Vermutung einer Diskriminierung (vgl. BGE 125 I 71 E. 4a S. 82; zum Ganzen:
Urteil 1A.34/1999 vom 5. Oktober 1999 E. 5c).
4.
4.1. Im vorliegenden Verfahren gilt es darüber zu befinden, ob die Entlöhnung
der Kindergartenlehrkräfte im Kanton Zürich aufgrund der seit Anfang 2008
geltenden Lohnklasseneinreihung im Sinne von Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV und Art. 3
Abs. 1 und 2 GlG diskriminierend ist bzw. ob das Verwaltungsgericht bei der
Beurteilung dieser Frage Bundesrecht verletzt hat.
Was die in der Beschwerde zugleich geltend gemachte Verletzung von Art. 5 und
11 des CEDAW (UNO-Übereinkommen vom 18. Dezember 1979 zur Beseitigung jeder
Form von Diskriminierung der Frau [Convention on the Elimination of All Forms
of Discrimination Against Women], von der Bundesversammlung genehmigt am 4.
Oktober 1996 und in Kraft getreten für die Schweiz am 26. April 1997, SR 0.108)
anbelangt, mag es mit Folgendem sein Bewenden haben: In dieser Hinsicht ist
weder dargetan noch im Rahmen der Rechtsanwendung von Amtes wegen ersehbar,
inwieweit sich daraus in der hier zu beurteilenden Angelegenheit Ansprüche
ergeben könnten, die sich nicht schon aus dem absolut zwingenden, unmittelbar
anwendbaren und als justiziables subjektives Individualrecht ausgestalteten
Lohngleichheitsanspruch gemäss Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG
(vgl. E. 3.1 hiervor a.E. und BGE 124 II 436 E. 10d S. 450) ableiten lassen.
Das gilt namentlich für Art. 11 Abs. 1 lit. d CEDAW und das dort verankerte
Recht auf gleiches Entgelt, einschliesslich sonstiger Leistungen, und auf
Gleichbehandlung bei gleichwertiger Arbeit (KARINE LEMPEN/ANDREA BINDER,
CEDAW-Kommentar, Bern 2015, N. 37 zu Art. 11 CEDAW). Insofern erübrigen sich an
dieser Stelle weitere Ausführungen zur Frage, ob und inwieweit das betreffende
Abkommen unmittelbar anwendbar ist (vgl. dazu BGE 137 I 305 S. 318 E. 3.2 mit
Hinweisen; allgemein sodann: PASCAL MAHON/FEDERICA STEFFANINI, Les fondements
de la loi sur l'égalité entre femmes et hommes, in: Die Gleichstellung von Frau
und Mann in der Arbeitswelt, 2016, S. 14 f.).
4.2. Damit Art. 8 Abs. 3 Satz 3 und Art. 3 GlG überhaupt zur Anwendung gelangen
können, bedarf es einer geschlechtsspezifischen Identifizierung der als
benachteiligt beanstandeten Funktion; andernfalls verbliebe lediglich die
Beurteilung im Lichte des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebotes von Art. 8 Abs.
1 BV (BGE 141 II 411 E. 6.1.3 S. 420 mit Hinweisen).
In dieser Hinsicht steht ausser Frage, dass es sich bei der Funktion als
Kindergartenlehrperson nach ständiger Rechtsprechung um einen typischen
Frauenberuf handelt (vgl. BGE 141 II 411 E. 4.2.1 S. 416; BGE 125 II 530 und
Urteile 2A.79/2007, 2A.80/2007 und 2A.81/2007 vom 15. Juni 2007). In diesem
Punkt erübrigen sich Weiterungen.
5.
5.1.
5.1.1. Im Kanton Zürich besteht ein vom Regierungsrat und den obersten
kantonalen Gerichten verordnungsweise festgelegter Einreihungsplan, der die
Richtpositionen enthält, die nach 29 Lohnklassen geordnet sind (vgl. § 8 Abs. 1
PVO). Die Richtpositionen werden gemäss dem Verfahren der VFA eingereiht, mit
der im Verlauf einer strukturellen Besoldungsrevision in den Jahren 1987-1991
sämtliche Funktionen des Staatspersonals anhand von insgesamt sechs
verschiedenen Kriterien (K1 bis K6) bewertet wurden (vgl. § 8 Abs. 2 PVO; BGE
124 II 409 E. 10a S. 429). Jede Stelle wird gemäss dem Einreihungsplan und den
Richtpositionsumschreibungen entsprechend ihren Anforderungen in der Regel in
nur eine Lohnklasse eingereiht. Diese gilt als Einreihungsklasse (§ 10 PVO).
Die für die Einreihung der Richtpositionen erforderliche Bewertung richtet sich
nach einem System, in dem maximal 1000 Punkte erreicht werden können. Diese
Arbeitswertpunkte (AWP) verteilen sich folgendermassen auf die gemäss § 8 Abs.
2 PVO massgeblichen Kriterien, und zwar je maximal:
K1 (Ausbildung und Erfahrung) 320
K2 (geistige Anforderungen)
300
K3 (Verantwortung) 210
K4 (psychische Belastungen und Anforderungen) 050
K5 (physische Belastungen und Anforderungen) 060
K6 (Beanspruchung Sinnesorgane/spezielle Arbeitsbedingungen) 060
Bei der Bewertung einer Tätigkeit werden pro Kriterium 0 bis 5,0 Wertungspunkte
vergeben. Die konkreten AWP ergeben sich hernach aus einer vorgegebenen
Punktegewichtung (wobei die Skalierung progressiv verläuft (vgl. BGE 124 II 409
E. 10a S. 429). Die Summe der Punkte ist massgebend für die Einreihung in die
Besoldungskategorie.
5.1.2. Die strittige Besoldung der Lehrpersonen auf Kindergartenstufe geht
zurück auf den Entscheid VK.96.00005 des Verwaltungsgerichts vom 3. Februar
1999 und der dort wie folgt festgesetzten AWP:
K1 (Ausbildung und Erfahrung) : 2,5 110,0
K2 (geistige Anforderungen) : 3,5 170,5
K3 (Verantwortung) : 3,5 119,5
K4 (psychische Belastungen und Anforderungen) : 2,5 025,0
K5 (physische Belastungen und Anforderungen) : 2,5 020,5
K 6 (Beanspruchung Sinnesorgane/spezielle Arbeitsbedingungen)
: 2.5 020,5
Damit resultierten für die Lehrpersonen auf Kindergartenstufe insgesamt 466
AWP, was zur Einstufung in die Lohnklasse 18 führte (441 bis 472,5 AWP).
5.1.3. Im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens war unter anderem die
Bewertung von K1 (Ausbildung und Erfahrung) zu beurteilen. Die
Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer machten geltend, die Anforderungen
an die Ausbildung hätten sich seit der letzten Überprüfung stark verändert. Neu
sei ein akademisch geprägter Lehrgang an der Pädagogischen Hochschule zu
absolvieren, der mit einem Bachelor abgeschlossen werde. Das Verwaltungsgericht
hat Letzteres bestätigt, daraus jedoch nicht gefolgert, dass die Anforderungen
an die Ausbildung generell gestiegen seien. Zum einen würden Lehrpersonen, die
die frühere Ausbildung absolviert hätten, weiterhin uneingeschränkt zur
Berufsausübung zugelassen. Zum andern könne aus dem Umstand des zentralisiert
über eine pädagogische Fachhochschule geführten Ausbildungsganges nicht
gefolgert werden, dass damit erhöhte Anforderungen verbunden seien. So bedürfe
es dafür nach der einschlägigen Gesetzgebung weiterhin keiner Matura, sondern
es genügten der anerkannte Abschluss einer Fachmittelschule, einer dreijährigen
Handelsmittelschule, einer Lehre mit eidgenössisch anerkannter Berufsmatura
oder einer mindestens dreijährigen anerkannten Berufsausbildung mit zusätzlich
mehrjähriger Berufserfahrung. Dass die Ausbildung neu mit einem Bachelor
abgeschlossen werde, ändere nichts. Ausbildungen, die früher an einer höheren
Fachschule absolviert worden seien, schlössen heute ebenfalls mit einem solchen
Titel ab. Die Bezeichnung als Bachelor mache ihn noch nicht mit anderen
Abschlüssen mit gleicher Bezeichnung vergleichbar. In den Wertungshilfen für
die VFA würden 3,0 Punkte für einen Studienabschluss (Hervorhebung im
Original) mit Bachelor vergeben, was darauf hindeute, dass sich dies auf den
entsprechenden Abschluss an einer universitären Hochschule und damit
vergleichbare Ausbildungen beziehe. Für Ausbildungen, die früher an einer
Höheren Fachschule und nunmehr an einer Fachhochschule angeboten würden,
erscheine hingegen eine tiefere Einstufung sachgerecht. Die Ausbildung zur
Kindergartenlehrperson entspreche damit gemäss Wertungshilfe der Stufe 2,5
(drei- bis vierjährige Grundbildung mit eidgenössischem Fähigkeitszeugnis und
allenfalls Berufsmaturität sowie berufsorientierter Weiterbildung an einer
höheren Fachschule). Eine diskriminierend tiefe Einstufung sei diesbezüglich
nicht ersichtlich. Nichts anderes ergebe sich im Übrigen aus dem von den
Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern gezogenen Vergleich mit den
Primarlehrpersonen, die in der Regel einer abgeschlossenen Maturität (bzw.
Fachmaturität Pädagogik oder damit vergleichbare Ausbildung) bedürften,
abgesehen davon, dass es sich dabei nach neuerer Rechtsprechung ohnehin
ebenfalls um einen typischen Frauenberuf handle.
5.1.4. Die Vorinstanz hat darüber hinaus die Bewertung von K1 (Ausbildung und
Erfahrung) insbesondere im Vergleich mit den Tätigkeiten eines Werkstattchefs,
einer Berufsschullehrperson an einer gewerblich-industriellen Berufsfachschule
sowie einem Abteilungsleiter im Funktionsbereich 2 (technische und
handwerkliche Funktionen) beurteilt. Dabei hat sie die Bewertungsunterschiede
gegenüber den Tätigkeiten einer Berufsschullehrperson sowie eines
Werkstattchefs als nicht diskriminierend bezeichnet. Gleich entschieden hat sie
in Bezug auf die Tätigkeit eines Abteilungschefs. Hierzu hat sie im Einzelnen
ausgeführt, es sei diesbezüglich von einer eher anspruchsvollen Ausbildung auf
Fachhochschulstufe als Grundvoraussetzung auszugehen, weshalb eine um 0,25
Punkte höhere Wertung allein für die Ausbildung im Vergleich mit
Kindergartenlehrpersonen gerechtfertigt sei. Zusätzlich brauche ein
Abteilungschef zumindest noch wenig Erfahrung, während die erstmalige
Einstufung einer Kindergartenlehrperson ohne Berufserfahrung erfolge, was
nochmals eine Differenzierung um 0,25 Punkte rechtfertige. Auch unter
Berücksichtigung, dass als Ausbildung eine drei- bis vierjährige Berufslehre
mit Zusatzqualifikation für die Tätigkeit als Abteilungschef genüge, sofern die
betreffende Person über sehr viel Erfahrung verfüge, scheine die
Differenzierung gerechtfertigt. Denn diesfalls sei die Ausbildung zwar eher
tiefer zu bewerten als diejenige einer Kindergartenlehrperson, doch ergebe die
sehr grosse Erfahrung weitere 0,75 Punkte, was gegenüber der Letzteren
insgesamt wiederum zu einer um 0,5 Punkte höheren Bewertung führe.
5.1.5. Daneben hat sich die Vorinstanz ausgehend von den beschwerdeweisen
Vorbringen auch mit der Bewertung von K4 (psychische Belastungen und
Anforderungen) befasst, dies namentlich vor dem Hintergrund von
zwischenzeitlich eingetretenen Zusatzbelastungen. Die Rede war unter anderem
von grossen Unterschieden bei den Kindern bezüglich Entwicklungsstand,
Herkunft, Sozialverhalten, Mediengewohnheiten und Tagesstrukturen. Dabei hat
das kantonale Gericht erkannt, es würden keine Umstände geltend gemacht, die
nicht schon im Rahmen der erstmaligen Festlegung dieser Bewertung
berücksichtigt worden wären. Es sei weder dargetan noch ersichtlich, inwiefern
sich diesbezüglich die psychische Belastung im Vergleich zum Entscheid vom 3.
Februar 1999 massgeblich verändert haben sollte. Der Besuch des Kindergartens
sei zwar erst im Jahr 2008 obligatorisch geworden, doch hätten diesen schon
früher fast alle Kinder vor Eintritt in die Primarschule während zweier Jahre
besucht. Auch der Hinweis auf die Zunahme der Migration verfange nicht, denn in
den Jahren vor der ersten verwaltungsgerichtlichen Beurteilung habe eine starke
Zuwanderung aus den Balkanstaaten stattgefunden; dabei zeige sich statistisch,
dass sich der Anteil der Personen mit deutscher Muttersprache an der gesamten
Wohnbevölkerung des Kantons vom Jahr 2000 bis zum Jahr 2013 sogar leicht erhöht
habe. Davon abgesehen würden die Kindergartenlehrpersonen in diesem
Zusammenhang verschiedentlich unterstützt, insbesondere durch Lehrkräfte für
Deutsch, durch Heilpädagoginnen sowie Therapeutinnen. Schliesslich werde bei
der Berechnung der einer Gemeinde zustehenden Lehrerstellen auf den Anteil
ausländischer Schüler Rücksicht genommen.
5.2. Die vorinstanzlichen Feststellungen zum Arbeitswert werden beschwerdeweise
bloss punktuell beanstandet. Soweit sich das kantonale Gericht hinsichtlich des
Kriteriums K1 (Ausbildung und Erfahrung) zur Tätigkeit eines Werkstattchefs
oder zu derjenigen einer Berufsschullehrperson geäussert hat, wird nichts
gerügt. Zum Kriterium K4 (psychische Belastungen und Anforderungen) enthält die
Beschwerde ebenfalls keine Vorbringen. Insofern erübrigen sich Weiterungen.
5.3. Geltend gemacht wird hingegen, dass sich der Arbeitswert der Tätigkeit
einer Kindergartenlehrperson bezüglich des Kriteriums K1 (Ausbildung und
Erfahrung) aufgrund des neuen Ausbildungswegs über die Pädagogische Hochschule
und eines verlangten Bachelorabschlusses erhöht habe. Die Vorinstanz habe in
diesem Zusammenhang den Sachverhalt willkürlich und unvollständig festgestellt.
Denn gemäss den Wertungshilfen zur VFA würden für einen "Studienabschluss mit
Bachelor (180 ECTS-Punkte [= European Credit Transfer and Accumulation
System"]) " bei K1 3,0 Punkte vergeben. Der Begriff Bachelor werde mithin über
die Höhe der (standardisierten) ECTS-Punkte klar definiert. Dies habe die
Vorinstanz ebenso ausser Acht gelassen wie den Umstand, dass die
Kindergartenlehrpersonen ihre Ausbildung mit einem Bachelor mit 180
ECTS-Punkten abschlössen. Somit sei es offensichtlich unrichtig, dass ein
Bachelorabschluss gemäss Wertungshilfen VFA immer noch der Stufe 2,5
entspreche. Vielmehr verhalte es sich so, dass ein solcher Abschluss unabhängig
von weiteren Erfahrungen mit 3,0 Punkten bewertet werde und je nach
Erfahrungsjahren noch Zuschläge von bis zu 0,5 Punkten gewährt würden.
5.4.
5.4.1. Der Kanton Zürich führt für die Aus- und Weiterbildung der Lehrkräfte
eine Pädagogische Hochschule. Diese ist eine Hochschule der Zürcher
Fachhochschule (§ 2 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25.
Oktober 1999 [PHG], LS 414.41). Zum Studium für Lehrkräfte der
Kindergartenstufe wird nach § 6 Abs. 1 PHG zugelassen, wer eine der folgenden
Voraussetzungen erfüllt: eidgenössisch anerkannte gymnasiale Maturität oder
Nachweis einer als gleichwertig anerkannten Vorbildung (lit. a), anerkannter
Abschluss einer Fachmittelschule oder Nachweis einer als gleichwertig
anerkannten Vorbildung (lit. b), anerkannter Abschluss einer dreijährigen
Handelsmittelschule (lit. c), eidgenössisch anerkannte Berufsmaturität oder
Abschluss einer mindestens dreijährigen anerkannten Berufsausbildung mit
mehrjähriger Berufserfahrung (lit. d). Bei Abschlüssen nach Abs. 1 lit. c und d
ist eine Ergänzungsprüfung abzulegen. Diese dient dem Nachweis der
Gleichwertigkeit mit dem Fachmittelschulabschluss (§ 6 Abs. 2 PHG).
5.4.2. Der Studiengang einer Lehrperson auf Kindergartenstufe setzt sich wie
derjenige bezüglich anderer Schulstufen aus einem Basisstudium und einem
anschliessenden Diplomstudium zusammen (§ 9 PHG). Letzteres umfasst die
Bildungsinhalte, die für die Lehrtätigkeit an der Kindergartenstufe
erforderlich sind, wobei die Studienfächer gemäss dem Lehrplan der Volksschule
festgelegt werden (vgl. § 15 PHG). Abgeschlossen wird die Ausbildung zur
Lehrperson für Kindergarten mit einem Bachelortitel und einem Lehrdiplom, dies
analog zum Studium für Lehrkräfte auf Kindergarten/Unterstufe und Primarstufe
(vgl. § 14 Abs. 1 des Reglements über die Prüfungen an der Pädagogischen
Hochschule Zürich vom 27. Oktober 2009, LS 414.414, in Verbindung mit § 10 Abs.
3 lit. c des Fachhochschulgesetzes [FaHG] vom 2. April 2007, LS 414.10). Der
Studienumfang umfasst 180 ECTS, was bei einem Vollzeitstudium einer Dauer von
drei Jahren entspricht (vgl. Art. 4 des EDK-Reglements über die Anerkennung von
Hochschuldiplomen). In dieser Hinsicht sind die Richtlinien für die Umsetzung
der Erklärung von Bologna an den Fachhochschulen und den Pädagogischen
Hochschulen des Fachhochschulrates vom 5. Dezember 2002 massgebend (vgl. FN 8
in Art. 4 des EDK-Reglements; diese so genannten "Bologna-Richtlinien FH und
PH" finden sich in der revidierten Fassung vom 28. Mai 2015, in Kraft ab 1.
Januar 2015, in SR 414.205.4 veröffentlicht).
5.5.
5.5.1. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer beanstanden die Bewertung
des Kriteriums K1 (Ausbildung und Erfahrung) beim typischen Frauenberuf der
Kindergartenlehrperson nicht auf der Grundlage eines Vergleichs mit anderen
spezifizierten Tätigkeiten (vgl. dazu FREIVOGEL, a.a.O., Rz. 98 ff. zu Art. 3
GlG mit Hinweisen), sondern unter unmittelbarer Bezugnahme auf die im Kanton
Zürich für die VFA bzw. die Ermittlung des Arbeitswerts verwendeten
Wertungshilfen. Dem steht in grundsätzlicher Hinsicht nichts entgegen. Denn die
Anrufung der Wertungshilfen stellt nichts anderes als einen Vergleich mit dem
"übrigen Staatspersonal" dar, wie dies in der Beschwerde denn auch anklingt.
Diese Hilfen dienen - im Sinne einer Verwaltungsverordnung, Richtlinie oder
Wegleitung - der rechtsgleichen Handhabe des bestehenden Ermessens (vgl.
TSCHANNEN/ ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 41
Rz. 13, S. 391), und zwar im hier gegebenen Sachzusammenhang namentlich bei der
Konkretisierung der Richtpositionsumschreibung und der Einreihung von Stellen,
die keiner Richtposition zugeordnet werden können (vgl. §§ 8 Abs. 2 und 10 Abs.
3 PVO). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass es dabei im Einzelnen um blosse
Hilfestellungen geht. Die darin verwendeten Werte erheben keinen Anspruch auf
verbindliche Exaktheit und bilden nur einen Schritt in Richtung Arbeitswert.
Grundsätzlich reichen die Stellenbeschreibung, das dazugehörige
Anforderungsprofil und das Organigramm der betreffenden Organisationseinheit,
um mit Hilfe der Richtpositionsumschreibungen die Einreihung für eine Funktion
vorzunehmen. Nur wenn diese Hilfsmittel nicht ausreichen, soll die VFA
durchgeführt werden. Da im Rahmen der Skalierung sodann die Arbeitswerte nie
absolut und punktuell richtig sein können, müssen gewisse Einreihungen im
Lichte ganzheitlicher und übergeordneter Gesichtspunkte angepasst werden können
(Quervergleich; aus: Wegleitung zur VFA).
5.5.2.
5.5.2.1. Es trifft zu, dass die beschwerdeweise angerufenen Wertungshilfen
bezüglich des Kriteriums K1 für den "Studienabschluss als Bachelor" den Wert
3,0 vorgeben, und zwar ohne weiteres, insbesondere ohne, dass dafür zusätzlich
eine besondere praktische Erfahrung vonnöten wäre. Läge eine solche vor,
könnten bis zu 0,75 Punkte zusätzlich gegeben werden. Ein Wert von 3,0 Punkten
übersteigt die bisherige Bewertung um 0,5 Punkte. Gegebenenfalls führte er
gewichtet bei K1 zu 144,0 AWP; bei einem Total aus allen sechs Kriterien von
500 Punkten wären die Lehrkräfte auf Kindergartenstufe damit - vorerst
isoliert, nur bezogen auf das Kriterium K1, betrachtet und ohne Durchführung
eines Quervergleichs - in Lohnklasse 19 einzureihen.
5.5.2.2. Des Weiteren ist es richtig, dass die Wertungshilfen hinsichtlich des
Begriffs "Bachelor" keine weitere Umschreibung enthalten, sondern lediglich den
Zusatz "180 ECTS". Dieser lässt den Rückschluss auf einen dreijährigen
Studiengang zu, nicht aber auf die Art der Hochschule, sei es auf Stufe
Universität oder Fachhochschule. Diese Bewertungsart ist Folge des so genannten
Bologna-Prozesses, der europaweit auf eine Erneuerung der Hochschulbildung und
die Ausbildung eines einheitlichen europäischen Hochschulraums abzielt. Er
wurde 1999 mit folgenden Zielen lanciert: Schaffung eines Systems leicht
verständlicher und vergleichbarer Abschlüsse und eines zweistufigen
Studiensystems (Bachelor/Master), Einführung eines Credit-Systems (ECTS),
Förderung der Mobilität und Beseitigung von Hindernissen für die Freizügigkeit,
Förderung der europäischen Zusammenarbeit in der Qualitätssicherung und
Evaluation sowie Förderung der europäischen Dimension im Hochschulbereich. Die
Schweiz hat die Bologna-Deklaration 1999 unterschrieben. Dies führte an allen
Schweizer Hochschulen (Universitäten, ETH, Fachhochschulen, Pädagogische
Hochschulen) zu einer umfassenden Erneuerung von Strukturen und Inhalten ihrer
Studiengänge. Unter anderem wurden die einstufigen Grundausbildungen an den
universitären Hochschulen (vier- bis fünfjähriges Vollzeitstudium; Abschluss:
Lizentiat/Diplom) und an den Fachhochschulen/Pädagogischen Hochschulen
(mindestens dreijähriges Vollzeitstudium; Abschluss: Diplom) in ein
zweistufiges System mit Bachelor- und Masterabschluss überführt (vgl. zum
Ganzen die Website der EDK: https://bildungssystem.educa.ch/de /bolognaprozess
[abgerufen am 16. März 2017]). In diesem Zusammenhang ist insbesondere auch auf
das Bundesgesetz über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im
schweizerischen Hochschulbereich (Hochschulförderungs- und
-koordinationsgesetz, HFKG; SR 414.20) zu verweisen: Dieses Gesetz koordiniert
den gesamtschweizerischen Hochschulbereich (Art. 1) und umfasst unter dem
Begriff Hochschulen neben den universitären (ETH und kantonale Universitäten)
auch die Fach- sowie die pädagogischen Hochschulen (Art. 2). Es bezweckt gemäss
Art. 3 die Schaffung eines Hochschulraums mit gleichwertigen, aber
andersartigen Hochschultypen (lit. b); die Durchlässigkeit und Mobilität
zwischen den Hochschulen (lit. e) sowie die Vereinheitlichung der
Studienstrukturen, der Studienstufen und ihrer Übergänge sowie gegenseitige
Anerkennung der Abschlüsse (lit. f). In diesem Kontext ist denn auch die
Gründung der Pädagogischen Hochschule Zürich und deren Integration in die
Zürcher Fachhochschule zu sehen, dies unter anderem getragen von der Idee,
"eine starke Fachhochschule als echtes Universitätsäquivalent zu schaffen"
(LUKAS LEHMANN, Zürcher Lehrerbildungspolitik, in: Lehrerbildungspolitik in der
Schweiz seit 1990, Bd. 1, 2016, S. 235 ff., 239 mit Hinweisen auf die
Gesetzgebung).
5.5.2.3. Die Bezeichnung "Bachelor" und die lediglich bezüglich zeitlichen
Aufwands und Studiendauer aussagekräftige ECTS-Zahl vermögen entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer für sich allein
nichts auszusagen über Lernergebnisse, weder über Art und Umfang der erworbenen
Kenntnisse noch über Fähigkeiten oder Kompetenzen. Namentlich der
Bundesgesetzgeber geht jedoch hinsichtlich der Hochschulen als den Trägern der
Bildungsvermittlung auf tertiärer Stufe von grundsätzlicher Gleichwertigkeit
aus (vgl. auch Art. 63a Abs. 3 BV). Landesweit existiert allerdings ein
differenziert ausgestaltetes Hochschulsystem, das vielfach komplementäre
Aufgaben erfüllt (vgl. auch EHRENZELLER/SAHLFELD, Die Schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 36 zu Art. 63a BV),
und aus Sicht des gesellschaftlichen Ansehens oder der Nachfrage auf dem
Arbeitsmarkt und damit auch hinsichtlich Entgelt bestehen sehr wohl
Unterschiede bezüglich der einzelnen Bildungsgänge. Hieraus lassen sich in der
Sache durchaus Differenzierungen und Abstufungen ableiten. In den hier in Rede
stehenden Wertungshilfen findet sich derlei zwar nicht. Darin wird nach Grund-
und Zusatzbildung sowie nach Erfahrung differenziert und ausgehend von "keiner
anerkannten Ausbildung" über die "Anlehre ohne Attest" kontinuierlich
stufenweise aufgebaut bis hin zum "Studienabschluss als Master
(Bachelor-Studium plus 90 bis 120 ECTS-Punkte) " samt zweitem Studienabschluss
als Master oder Promotion etc.. Namentlich in der Spalte "Zusatzausbildung"
scheinen Fachtitel wie Rechtsanwalt, Arzt FMH auf, desgleichen "höhere
Fachprüfungen auf Niveau von z.B. Treuhandexpert/innen". Eine
Ausdifferenzierung bzw. Abstufung je nach Art der Hochschule ist nicht
ersehbar. Dennoch kann mit der Vorinstanz nicht ausgeblendet werden, dass die
Bezeichnung als Bachelor für den ersten Abschluss sowohl an Fachhochschulen als
auch an Universitäten verwendet wird. Auch wenn eine Gleichwertigkeit der
Ausbildungen zwar Ziel des Bologna-Prozesses ist, muss dies keineswegs heissen,
dass diese Gleichwertigkeit heute bereits erreicht ist. Die Auffassung des
kantonalen Gerichts, wonach für Ausbildungen, die früher an einer Höheren
Fachschule erfolgten und nunmehr an einer Fachhochschule angeboten werden, eine
(gegenüber den universitären Hochschulen) tiefere Einstufung sachgerecht sei,
ist jedenfalls nicht willkürlich. Gleiches gilt folglich auch für den daraus
gezogenen Schluss des Verwaltungsgerichts, dass die Ausbildung zur
Kindergartenlehrperson gemäss Wertungshilfe der Stufe 2,5 (drei- bis
vierjährige Grundbildung mit eidg. Fähigkeitszeugnis und allenfalls
Berufsmaturität sowie berufsorientierte Weiterbildung an einer höheren
Fachschule) entspreche.
5.5.2.4. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer legen denn auch nicht
dar, inwieweit der neue Ausbildungsgang zur Kindergartenlehrperson tatsächlich
mit gestiegenen Anforderungen verbunden sein soll. Entgegen ihrer Ansicht
rechtfertigt der Umstand allein, dass der Studiengang nun an einer
Fachhochschule zu absolvieren und mit dem Bachelor abzuschliessen ist, nicht
schon eine höhere Einstufung innerhalb des Kriteriums K1. Die Bezeichnung des
Abschlusses als "Bachelor" und die damit verbundene ECTS-Punktezahl lassen
zudem keine Rückschlüsse auf Art und Umfang der erworbenen Kenntnisse,
Fähigkeiten und Kompetenzen zu.
5.6.
5.6.1. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer beanstanden des Weiteren
den vorinstanzlichen Vergleich der Lehrtätigkeit auf Stufe Kindergarten mit
derjenigen eines Abteilungschefs im Funktionsbereich 2 (technische und
handwerkliche Funktionen) hinsichtlich des Kriteriums K1 (Ausbildung und
Erfahrung; vgl. E. 5.1.4 hiervor). Der Sachverhalt sei in dieser Hinsicht
qualifiziert unrichtig festgestellt worden. Denn es sei offensichtlich falsch,
dass ein Abteilungschef nebst der Grundvoraussetzung Fachhochschule, anders als
eine Kindergartenlehrperson, immer noch mindestens wenig Erfahrung mitzubringen
habe, um beim Kriterium K1 3,0 Punkte zu erhalten. Nur wenn kein
Bachelorabschluss vorliege, werde für die Bewertung mit 3,0 Punkten zusätzlich
zu einem Diplom "wenig Erfahrung" vorausgesetzt. Willkürlich sei sodann die
Feststellung, bei der Funktion Abteilungschef sei von einer eher
anspruchsvollen Ausbildung auf Fachhochschulebene als Grundvoraussetzung
auszugehen, weshalb eine um 0,25 Punkte höhere Wertung gerechtfertigt sei.
Fachhochschulabschlüsse seien über die ECTS zertifiziert und daher als
gleichwertig zu betrachten. In der VFA werde denn auch richtigerweise nicht
zwischen Ausbildung in bestimmten Fachrichtungen, sondern zwischen
Ausbildungsstufen unterschieden.
5.6.2. Das Verwaltungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht unbestritten
richtig festgestellt, dass die für die Tätigkeit des Abteilungschefs benötigte
Ausbildung gemäss Handbuch VFA in der Regel mit 3,0, teilweise auch mit 3,5
Punkten bewertet werde. Darüber hinaus hat es festgehalten, diese Tätigkeit
bedürfe einer Ausbildung auf Fachhochschulstufe oder ein Buchhalter-,
Bücherexperten- oder Steuerexpertendiplom und zusätzlich wenig Erfahrung.
Möglich sei sodann auch eine drei- bis vierjährige Berufslehre mit
Zusatzkenntnissen und viel Erfahrung bzw. ein Hochschulstudium mit wenig
Erfahrung.
Diese vom kantonalen Gericht angesprochene Umschreibung im Handbuch VFA bezieht
sich gemäss Kopfzeile auf Funktionsbereich 1 und nicht auf den beschwerdeweise
angesprochenen Funktionsbereich 2. Eine Richtpositionsumschreibung für diesen
Funktionsbereich 2 findet sich in den Beilagen zur vorinstanzlichen
Beschwerdeantwort. Darin wird für die Funktion "Abteilungschef/in Klassen
18-23" ohne weiteres auf Funktionsbereich 1 verwiesen, womit fest steht, dass
das Verwaltungsgericht hinsichtlich Ausbildungsanforderungen jedenfalls von der
richtigen Umschreibung ausgegangen ist. Darin heisst es hinsichtlich der hier
interessierenden Frage wörtlich "In der Regel Ausbildung auf Stufe
Fachhochschule oder Buchhalter-, Bücherexperten- oder Steuerexpertendiplom mit
wenig Erfahrung; oder abgeschlossene 3-4jährige Berufslehre mit
Zusatzkenntnissen und viel Erfahrung; evtl. Hochschulstudium mit wenig
Erfahrung". Mit Blick hierauf scheint das in der Beschwerde vertretene
Verständnis allein aus sprachlicher und sprachlogischer Sicht überzeugender als
die vorinstanzliche Lesart. Dass sich der Zusatz "mit wenig Erfahrung" - wie
von der Vorinstanz vertreten und dem Beschwerdegegner verfochten -
gleichermassen auf die Fachhochschulausbildung beziehen würde, erscheint daher
zwar fraglich. Hingegen kann darin keine geradezu qualifizierte
Fehlerhaftigkeit und damit keine Willkür erblickt werden. Hinsichtlich des im
Vergleich zusätzlich angeführten Arguments, wonach die Ausbildung an der
Fachhochschule bzw. mit den als gleichwertig anerkannten Diplomen um 0,25
Punkte höher zu bewerten sei als diejenige einer Kindergartenlehrperson ist
wiederum darauf hinzuweisen, dass die Gleichwertigkeit von Diplomen eine
Differenzierung nach Ausbildungsqualität nicht ausschliesst.
5.7. Insgesamt hält sich die Bewertung mit 2,5 Punkten im Zusammenhang mit dem
VFA-Kriterium K1 (Ausbildung und Erfahrung) im Rahmen des rechtlich zulässigen
Gestaltungsspielraums und ist nicht als geschlechtsdiskriminierend zu
betrachten, auch wenn andere Bewertungen ebenfalls vertretbar und zulässig
wären. Weder hat die Vorinstanz offensichtlich unrichtige Feststellungen
getroffen noch kann ihr vorgeworfen werden, sie hätte weitere Abklärungen
unterlassen. Im Übrigen liesse sich selbst bei einer Bewertung des
VFA-Kriteriums K1 mit 3,0 Punkten nichts zugunsten der Beschwerdeführerinnen
und Beschwerdeführer gewinnen. Denn für die Zuordnung in die korrekte
Lohnklasse ist nicht die Summe der Werte von K1 bis K6 massgebend, sondern die
Einreihung muss im Lichte ganzheitlicher und übergeordneter Gesichtspunkte
schlüssig sein. Konkret dürfte bei der geforderten Anhebung auf 3,0 Punkte beim
Kriterium K1 eine Überprüfung und allfällige Korrektur der Bewertung der
Kriterien K2 bis K6 nicht unterbleiben. Dass die Kindergartenlehrpersonen in
diesem Sinne ganzheitlich betrachtet durch die Einreihung in Lohnklasse 18
geschlechtsbedingt diskriminiert würden, ist weder dargetan noch ersichtlich.
Dementsprechend erstaunt auch nicht, dass eine insgesamt höhere Einstufung in
die Lohnklasse 19 vorliegend gar nicht gefordert wird.
6.
6.1.
6.1.1. Ein zentraler Punkt des Rechtsstreits betrifft sodann die Frage der
Arbeitszeit. Seitens der Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer wurde und
wird der Umstand bemängelt, dass sich das Gehalt der Kindergartenlehrpersonen
auf der Grundlage eines Pensums von 87 % errechnet, wodurch sie verglichen mit
anderen Angestellten des Kantons diskriminiert würden.
6.1.2. Das Lohngleichheitsgebot schliesst grundsätzlich nicht aus, dass
unterschiedliche Arbeitszeiten lohnbestimmend berücksichtigt werden. Im
Gegenteil gebietet die Rechtsgleichheit, Lohnvergleiche auf der Basis eines
gleichen Arbeitspensums anzustellen und effektiven Unterschieden in der
quantitativen Arbeitsbelastung gesondert Rechnung zu tragen (BGE 124 II 409 E.
11f S. 435 f. und BGE 124 II 436 E. 8c S. 443; BGE 103 Ia 517 E. 7 S. 528 f.).
Die Rechtsprechung hat denn auch klargestellt, dass es selbstverständlich
unzulässig wäre, eine tiefere Arbeitszeit einzig bei typisch weiblichen, nicht
aber bei anderen Berufen zu berücksichtigen, wenn auch bei diesen die
Arbeitszeit tatsächlich tiefer ist (zum Ganzen: BGE 125 II 530 E. 4c S. 533
sowie Urteil 2A.253/2001 vom 8. Oktober 2002 E. 4.1 und neuerdings das zur
Veröffentlichung vorgesehene Urteil 8C_693/2016 vom 4. Juli 2017 E. 3.3).
6.2.
6.2.1. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang die je verschiedenen
Besoldungssysteme für Lehrpersonen und übrige kantonale Angestellte erörtert.
Während Letztere in den Anwendungsbereich des kantonalen Personalgesetzes vom
27. September 1998 (LS 177.10) fielen und ihre Arbeitszeit nach einschlägigem
Verordnungsrecht mit 42 Wochen- bzw. 2184 Jahresstunden (inklusive arbeitsfreie
Zeit in den Ferien und an Feiertagen, d.h. 52 x 42 Stunden) bemessen sei,
unterstünden die Lehrpersonen einer anderen Ordnung. Sie würden nicht für
geleistete Arbeitszeit, sondern anhand der vereinbarten wöchentlichen
Unterrichtslektionen entschädigt, wobei die Anwendung der Bestimmungen des
kantonalen Personalrechts zur Arbeitszeit ausdrücklich ausgeschlossen sei. So
entspreche ein Vollpensum bei Lehrpersonen auf Primarstufe 29 (1. bis 3.
Regelklasse) bzw. 28 Wochenlektionen (4. bis 6. Regelklasse) inklusive
Integrative Förderung. Für Kindergartenlehrpersonen betrage ein Vollpensum 23
Stunden pro Woche. Diese im Vergleich zu den übrigen kantonalen Angestellten
abweichende Arbeitszeitregelung für Lehrpersonen beruhe auf dem speziell auf
ihren Berufsauftrag und die Bedürfnisse der Schule zugeschnittenen
Arbeitsmodell, das einerseits grosse Gestaltungsfreiheiten bezüglich Zeit, Ort
und Inhalt der Arbeit, zum andern keinen Anspruch auf Überstundenentschädigung
mit sich bringe. Insofern entschädige der Lohn für eine gehaltene Lektion nicht
nur die reine Unterrichtszeit, sondern auch den zeitlichen Aufwand für Vor- und
Nachbereitung und die mit der Lehrtätigkeit verbundenen
Schulverwaltungsaufgaben.
Weiter hat das Verwaltungsgericht erwogen, aufgrund der völlig
unterschiedlichen Ausgestaltung des Entschädigungsmodells fehle es an einer
Vergleichsmöglichkeit der Arbeitszeit zwischen den - dem Personalgesetz
unterstehenden - kantonalen Angestellten und den Lehrpersonen. Daran ändere
nichts, dass für diese auf den 1. August 2017 revidierte rechtliche Grundlagen
in Kraft träten, die ihrerseits keine Vorwirkung entfalteten; zudem seien die
Lehrpersonen in der Gestaltung ihrer Arbeitszeit neben den
Lektionenverpflichtungen weiterhin weitgehend frei. Neu sei einzig, dass
nunmehr auch bei ihnen von einer - allerdings bloss fiktiven -
Jahresarbeitszeit ausgegangen und festgehalten werde, wie viel Zeit für die
jeweilige Aufgabe angerechnet werde. Die tatsächlich geleistete Arbeitszeit
bleibe jedoch auch künftig unerheblich. Im Übrigen würden nach neuem Recht
künftig pro Wochenlektion 58 Jahresstunden Arbeitszeit angerechnet, was bei
Kindergartenlehrpersonen pro Unterrichtsstunde eine Vor- und Nachbereitungszeit
von 30 Minuten ergebe. Diese Vorgabe sei jedenfalls nicht völlig unrealistisch
und damit auch nicht rechtsverletzend. Werde dieser Faktor in die von den
Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern eingereichten Berechnungen
eingesetzt, ergebe sich eine Nettoarbeitszeit von 1638,5 Stunden, was rund 85 %
eines Vollpensums übriger kantonaler Angestellter entspreche. Auf den in diesem
Zusammenhang geltend gemachten Faktor 1 bis 1,5, mit dem der Vor- und
Nachbereitungsaufwand zu ermitteln sei, hat das Verwaltungsgericht entgegnet,
dass derlei nicht nachvollziehbar sei. Denn entscheidend sei nicht der real
geleistete Aufwand, der gemäss vorgelegter Dokumentation der einen
Beschwerdeführerin offenbar sehr hoch ausfalle, sondern das zur korrekten
Erfüllung der Berufspflichten gebotene Mass. Mit der im Wesentlichen gleichen
Begründung wird im vorinstanzlichen Entscheid zudem der Behauptung
entgegengetreten, Kindergartenlehrpersonen leisteten mindestens so viel
Arbeitszeit wie die in den Geltungsbereich des Personalgesetzes fallenden
Angestellten. Dass der dokumentierte Aufwand für die korrekte Erfüllung der
Berufspflicht auch notwendig wäre, ergebe sich daraus nicht. Schliesslich werde
verkannt, dass dem Arbeitgeber ein Weisungsrecht hinsichtlich der für eine
bestimmte Tätigkeit aufzuwendenden Arbeitszeit zustehe, was auch gelte, wenn
ein objektiv ausgewiesener Mehraufwand behauptet werde. So dürften sich
Lehrpersonen nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung bei einem
Vollpensum am Richtwert einer 42-Stundenwoche orientieren, was bei einem Pensum
von 87 % rund 36,5 Stunden entspreche, und sie seien nicht gehalten, dauernd
mehr Zeit für ihre Berufsausübung aufzuwenden. Sollte dies nicht ausreichen,
sei es an den politischen Behörden, über allfällige Massnahmen zu entscheiden.
6.2.2. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer stellen die
vorinstanzlichen Annahmen hinsichtlich der rechtlichen Vorgaben für die je
wöchentlich zu leistende Lehrverpflichtung von Kindergartenlehrpersonen und die
Arbeitszeit der dem allgemeinen Personalrecht unterstehenden Angestellten nicht
in Frage. Hingegen machen sie geltend, dass sie mit dem über die eigentliche
Lehrverpflichtung hinaus zu leistenden Zusatzaufwand, der seinerseits nur im
Umfang, jedoch nicht im Grundsatz umstritten sei, ebenfalls auf eine
42-Stundenwoche kämen. Es sei diskriminierend, wenn dafür einzig beim typischen
Frauenberuf der Kindergärtnerinnen bloss ein Lohn von 87 % der Lohnklasse 18
entrichtet werde. Dabei dürfe insbesondere auch der Umstand, dass ein
Arbeitgeber zwei verschiedene Lohnsysteme führe, keine Diskriminierung nach
sich ziehen.
Im Einzelnen wenden sich die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer gegen
die vorinstanzlich getroffene Annahme, dass der disponible Teil der von den
Kindergartenlehrpersonen zu leistenden Arbeitszeit definiert und die von ihnen
insgesamt zu leistende Arbeitszeit auf 36,5 Stunden pro Woche (87 % von 42
Stunden) begrenzt sei. Dies lasse sich - da in mehrfacher Hinsicht qualifiziert
falsch - nicht halten. Die vom Kanton Zürich 2008 vorgenommene und heute noch
gültige Einreihung in das kantonale Lohnsystem beruhe auf den Grundlagen der
strukturellen Besoldungsrevision und den auf die Lohnklagen hin erfolgten
Korrekturen. Dabei habe das Verwaltungsgericht seinerzeit gestützt auf die
IAP-Studie festgehalten, dass eine Kindergartenlehrperson mit einem Pensum von
23 Pflichtstunden bezogen auf 47 Wochen pro Jahr durchschnittlich 39,44 Stunden
pro Woche und somit pro Jahr eine Nettoarbeitszeit von 1854 Stunden leiste.
Dies werde nunmehr im angefochtenen Gerichtsentscheid in willkürlicher Weise
völlig ausser Acht gelassen. Die angebliche und bestrittene Vorgabe der
Arbeitszeit von 36,5 Stunden pro Woche finde keine gesetzliche Grundlage, weder
im Lehrerpersonalgesetz (vom 10. Mai 1999, LPG; LS 412.31) noch in der
zugehörigen Verordnung. Und auch die von der Vorinstanz angerufene
Rechtsprechung, wonach Lehrerpersonen bei einem Vollpensum von einem Richtwert
von 42 Wochenstunden ausgehen dürften (das heisst 36,5 Stunden bei einem 87
%-Pensum), helfe nicht weiter. Diese sei zum einen nicht einschlägig, zum
andern bestehe ein Widerspruch dazu, dass in der Lehrerpersonalverordnung (vom
19. Juli 2000, LPVO; LS 412.311) auch bei den Kindergartenlehrpersonen von
einem Vollpensum die Rede sei. Letzteres bilde sich in den
Stellenausschreibungen ebenso ab wie in den Anstellungsverfügungen und
Lohnabrechnungen. Daher sei davon auszugehen, dass die disponible Arbeitszeit
der Kindergartenlehrpersonen nicht durch Stundenzahlen, sondern durch
strukturelle, inhaltliche Vorgaben bestimmt werde. Dabei übergehe die
Vorinstanz, dass bereits im Zeitpunkt der Lohneinstufung eine wöchentliche
Arbeitszeitbelastung der Kindergartenlehrpersonen von 39,44 Stunden (1854
Stunden p.a.) bestanden habe. Das seien lediglich rund 8 % weniger als die
angerufenen Vergleichsberufe, womit ihnen zumindest ein Lohn auf der Basis von
92 % auszurichten sei. Darüber hinaus habe neben dem Arbeitswert jedoch
insbesondere im Zuge der Integration der Kindergartenstufe in die Volksschule
ebenso die zeitliche Belastung zugenommen, sodass auch Kindergartenlehrpersonen
im Vergleich zu männlich identifizierten kantonal-zürcherischen Tätigkeiten ein
Vollpensum im Sinne einer 42-Stundenwoche leisteten. Damit habe sich die
Vorinstanz nicht befasst und dadurch zum einen den Gehörsanspruch (Art. 29 Abs.
2 BV), zum andern aber auch Art. 6 GlG verletzt, da sie zuungunsten eines
typischen Frauenberufs auf eine vergleichende gutachterliche Bewertung der
Arbeitszeitbelastung verzichtet habe.
6.3. Das Verwaltungsgericht hat - wie schon erwähnt - die wesentlichen
Unterschiede zwischen der Besoldungsordnung der Lehrpersonen und jener der
übrigen Kantonsangestellten hervorgehoben. Darüber hinaus hat es erkannt, dass
das Besoldungsmodell der Lehrpersonen schon deshalb nicht diskriminierend im
Sinne von Art. 8 Abs. 3 BV sein könne, weil es nicht nur für die Lehrberufe
gelte, die typischerweise von Frauen ausgeübt würden, sondern auch für jene, in
denen überwiegend Männer zu finden seien. In der Beschwerde werden diese
Erwägungen unter Hinweis darauf in Zweifel gezogen, dass sich eine
Differenzierung der Besoldung und damit eine Schlechterstellung eines
Frauenberufs aufgrund von verschiedenen Lohnsystemen nicht rechtfertigen lasse.
Der Beschwerdegegner könne sich einem Vergleich nicht entziehen, weil er ein
anderes Besoldungssystem anwende. Auch wenn die Vergleichbarkeit der
Arbeitszeitbelastung aufgrund eines unterschiedlichen Entschädigungssystems mit
Schwierigkeiten behaftet sei, dürfe sie dort, wo die Diskriminierung eines
Frauenberufs in Frage stehe, nicht einfach verneint werden.
6.4.
6.4.1. Den Beschwerdeführern und Beschwerdeführerinnen ist darin zu folgen,
dass im Rahmen des ersten gerichtlichen Lohndiskriminierungsverfahrens für
Kindergartenlehrkräfte als lohnbestimmender Faktor eine wöchentliche
Arbeitszeit von 39,44 Stunden erhoben wurde (vgl. BGE 125 II 530 E. 4a ff.,
insbesondere E. 4g S. 536), dies bei einer "gesetzlich" vorgegebenen
Unterrichtsdauer von 23 Unterrichtsstunden. Das entspricht gemessen an einem
42-Stundenpensum einem Anteil von rund 94 % (und nicht 92 %) und legt in der
Tat die Frage nahe, weshalb den Kindergartenlehrpersonen bloss ein Gehalt auf
der Basis von 87 % ausgerichtet wird.
Im seinerzeitigen Beschwerdeverfahren beschränkte sich der Arbeitszeitvergleich
ausschliesslich auf die Primarlehrkräfte, für die gestützt auf die IAP-Studie
eine wöchentliche Arbeitszeit von 45,23 Stunden festgestellt wurde (BGE 125 II
530 E. 4g S. 536). Genau dies war denn auch die Referenzgrösse, auf die sich
die 87 % bezogen. Einen weitergehenden Vergleich mit dem übrigen Staatspersonal
gab es damals nicht, was das Bundesgericht letztinstanzlich schützte.
6.4.2. Im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens hat ein Arbeitszeitvergleich
mit Lehrpersonen auf Primarstufe nicht stattgefunden. So wurde beschwerdeweise
insbesondere gerade nicht geltend gemacht, dass sich wegen der Integration der
Kindergartenstufe in die Volksschule der Arbeitszeitaufwand demjenigen der
Primarlehrkräfte angeglichen oder zumindest wesentlich angenähert hätte. Es
wird nunmehr im vorliegenden Verfahren auch nicht gerügt, dass die Vorinstanz
derlei zu Unrecht nicht geprüft habe, wozu sie von Amtes wegen in der Tat auch
nicht gehalten war (BGE 125 II 530 E. 4i S. 537; vgl. auch Urteil 2A.253/2001
vom 8. Oktober 2002 E. 3.1 und bereits BGE 124 II 436 E. 8d/ee S. 445).
Ein Arbeitszeitvergleich fand jedoch im vorinstanzlichen Verfahren immerhin mit
den Lehrkräften an einer gewerblich-industriellen Berufsschule statt. Das
Verwaltungsgericht hat diesbezüglich festgestellt, dass die
Kindergartenlehrpersonen einerseits eine tiefere Stundenverpflichtung hätten,
anderseits aber auch Unterschiede im Berufsauftrag bestünden, was sich auf den
ausserhalb der Unterrichtszeit anfallenden Aufwand auswirke. Im Ergebnis hat es
eine Geschlechterdiskriminierung im Vergleich zu den Berufsschullehrpersonen
verneint und sich dabei zusätzlich auch auf eine Arbeitszeiterhebung des
Dachverbandes der Lehrerinnen und Lehrer aus dem Jahr 2009 gestützt, die für
die betreffende Kategorie eine höhere zeitliche Belastung ausweise. Mit diesen
Erwägungen findet in der hier zu beurteilenden Beschwerde keine
Auseinandersetzung statt. Daraus folgt zunächst, dass im vorliegenden Verfahren
für das Bundesgericht keine Möglichkeit besteht, der Frage einer
Diskriminierung der Kindergartenlehrpersonen im Vergleich zu anderen
Lehrerberufen weiter nachzugehen.
6.4.3. Nach dem Gesagten ist bezogen auf die Arbeitszeit der Nachweis einer
Diskriminierung der Kindergartenlehrpersonen im Vergleich mit anderen (nicht
als weiblich identifizierten) Lehrerberufen nicht erbracht, obwohl seit ihrer
auf 2008 erfolgten Integration in die Volksschule, bei gleich gebliebener
Wochenstundenzahl, geänderte Rahmenbedingungen für sie gelten. Unter diesen
Umständen fragt sich, ob damit ein Vergleich mit dem übrigen Staatspersonal
überhaupt noch zu erwägen ist. Abgesehen davon, dass die Wahrscheinlichkeit
einer Diskriminierung unter diesen Umständen von vornherein als gering zu
veranschlagen ist, wäre ein solcher Vergleich auch mit erheblichen methodischen
Schwierigkeiten behaftet. Das Bundesgericht hat in diesem Zusammenhang bereits
auf die bestehenden ("gewissen") Unschärfen verwiesen, ohne sich jedoch näher
darüber auszulassen (vgl. BGE 125 II 530 E. 4i S. 537). Wie es sich im
Einzelnen damit verhält, kann im vorliegenden Fall - mit Blick auf das Ergebnis
der nachfolgenden Beurteilung - offen bleiben.
6.4.4. Vorab ist auch an dieser Stelle zu erinnern, dass es die dem Lehrerberuf
wesensgemäss innewohnenden Besonderheiten waren, die zur Ausbildung einer
berufsspezifischen Besoldungsordnung führten. Und dazu gehört in erster Linie
das Nebenher von normierter Lehr- und Betreuungszeit in unmittelbarem Kontakt
mit der Schülerschaft und darüber hinaus anfallendem Aufwand für Vor- und
Nachbereitung oder Verwaltungsaufgaben, der sich seinerseits in zeitlicher
Hinsicht normativ nicht oder nur annäherungsweise erfassen lässt. Das und die
mit dem Lehrerberuf verbundene Gestaltungsfreiheit sind sachliche Gründe, die
sich aus der Funktion selbst ergeben und in einer Ordnung niedergeschlagen
haben, der auch die nicht spezifisch weiblich identifizierten Lehrerkategorien
unterstehen. Soweit sich daraus gegenüber dem übrigen Staatspersonal eine
Benachteiligung ergibt, führt dies nicht zu einer Diskriminierung aufgrund des
Geschlechts (vgl. BGE 125 II 530 E. 4i S. 537), sondern wäre allenfalls im
Lichte des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebotes (Art. 8 Abs. 1 BV) zu
hinterfragen. Derlei wird im vorliegenden Verfahren jedoch nicht geltend
gemacht, weshalb sich Weiterungen in dieser Hinsicht erübrigen (Art. 106 Abs. 2
BGG).
6.4.5. Bezogen auf die Besoldung nehmen die Kindergartenlehrpersonen insofern
eine besondere Stellung ein, als sie auf der Basis eines Pensums von lediglich
87 % entlöhnt werden, obwohl ihre seinerzeit erhobene wöchentliche Arbeitszeit
von 39,44 Stunden verglichen mit einem 42-Stundenpensum einem Anteil von rund
94 % entsprach. Entgegen den beschwerdeweisen Vorbringen lassen sich diese
Zahlen jedoch nicht ohne weiteres auf den Arbeitszeitvergleich mit dem übrigen
Staatspersonal übertragen. Denn die im Rahmen der IAP-Studie erfolgten
Erhebungen, die diese Werte ergaben, beschränkten sich auf Lehrkräfte
(Kindergarten- und Primarstufe) sowie Hortnerinnen, ohne Einbezug von
Vergleichsberufen aus dem Geltungsbereich des allgemeinen Personalgesetzes.
Dabei waren im damaligen kantonalen Gerichtsverfahren erhebliche Zweifel an der
Aussagekraft der Studie geäussert worden, die das Verwaltungsgericht prüfte und
letztlich im Wesentlichen verwarf. Thema war namentlich eine hohe
Standardabweichung bei den wöchentlichen Arbeitszeiten (8,21 Stunden/Woche),
mithin ein Streubereich, der sich auf die Repräsentativität der Studie
auswirkte, was insbesondere in Bezug auf die so bezeichnete "social
desirability" (zu verstehen als Antworttendenz im Hinblick auf soziale
Erwünschbarkeit) eingehend diskutiert wurde. In diesem Zusammenhang erwog das
Verwaltungsgericht, die hohe Abweichung zeige, dass die individuellen
Arbeitszeiten sehr unterschiedlich seien und die Kindergärtnerinnen sehr viel
Freiheit hätten, ihre unterrichtsfreie Arbeitszeit zu bestimmen. Dasselbe gelte
jedoch auch für die Primarlehrkräfte, weshalb allenfalls die vom IAP
ermittelten Gesamtarbeitszeiten relativiert würden, hingegen nicht das
Verhältnis zwischen den für beide Berufsgruppen ermittelten Stundenzahlen. Der
"social-desirability"-Effekt dürfte sich sodann seinerseits zugunsten der
Kindergärtnerinnen ausgewirkt haben, doch könne er durch die gleichermassen
unfassbare Unbescheidenheit der unter den Primarlehrkräften häufiger
vertretenen Männer als kompensiert gelten. Dies belegt, dass das
Verwaltungsgericht die Aussagekraft der IAP-Studie vor allem auf das Verhältnis
der Stundenzahl der Gesamtarbeitszeit bezog (87,19 %). Von weiteren Abklärungen
sah es damals mit der Begründung ab, dass sich die disponible Arbeitszeit der
Lehrkräfte nicht mit absoluter Genauigkeit erfassen lasse und die verbleibende
Unsicherheit auch mit weiteren Untersuchungen nicht zu beseitigen wäre. Vor
diesem Hintergrund lässt es sich nicht beanstanden und erscheint es jedenfalls
nicht als offensichtlich unrichtig oder willkürlich, wenn die mit einer hohen
Standardabweichung behafteten Wochenstundenzahlen der Kindergartenlehrkräfte
gemäss IAP-Studie nicht auf den Arbeitszeitvergleich mit den übrigen
Staatsangestellten übertragen werden. Anders gewendet kommt der
Wochenstundenzahl von 39,44 im Vergleich zu den Letzteren keine Verbindlichkeit
zu. Dies gilt selbstredend genauso für die Stundenzahl von 45,23 Stunden, wie
sie sich für die Primarlehrkräfte ergeben hat. Denn dieser Wert übersteigt
seinerseits das allgemein geltende Wochensoll von 42 Stunden um rund 8 %, ohne
dass sich dies in der Besoldung in Gestalt eines Zuschlags zugunsten der
Primarlehrkräfte unmittelbar auswirken würde. Demnach gereicht es der
Vorinstanz nicht zum Vorwurf, wenn sie der Stundenzahl von 39,44 pro Woche bzw.
von 1854 pro Jahr im hier streitbetroffenen Zusammenhang keine entscheidende
Bedeutung beigemessen hat.
6.4.6.
6.4.6.1. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer werfen dem
Verwaltungsgericht Willkür sodann auch deshalb vor, weil es für die
Kindergartenlehrpersonen von einer wöchentlichen Arbeitszeit von 36,5 Stunden
ausgehe, wofür keine gesetzliche Grundlage bestehe.
6.4.6.2. Tatsächlich trifft es zu, dass sich eine solche Vorgabe weder dem LPG
(§ 18 ff. LPG) noch der zugehörigen LPVO (§§ 7, 7a LPVO) unmittelbar entnehmen
lässt. Ebenso ist es allseits anerkannt, dass eine Kindergartenlehrperson
Aufgaben zu verrichten hat, die mit der in § 7a LPVO genannten Stundenzahl (23
Stunden pro Woche) keineswegs abschliessend erfasst werden. Gegenteiliges nimmt
selbstredend auch das Verwaltungsgericht nicht an. Insbesondere erweckt es in
keiner Weise auch nur den Anschein, es bestehe gemäss dem hier anwendbaren
kantonalen Recht eine entsprechende gesetzliche Vorgabe einer wöchentlichen
Arbeitszeit im genannten Umfang. Mit seinen Erwägungen zielte es im
Wesentlichen vielmehr darauf ab, die subjektiven Angaben und eigenen
Erfahrungen der beteiligten Lehrpersonen nicht als objektiven Gradmesser für
den von der Aufgabenstellung her (vgl. § 18 Abs. 1 und 2 LPG) gebotenen Aufwand
hinsichtlich Vor- oder Nachbereitung sowie Schulverwaltungsaufgaben genügen zu
lassen. Wenn es sich dabei an den Vorgaben orientierte, die dem erst per 1.
August 2017 in Kraft tretenden und hier aus zeitlichen Gründen nicht
anwendbaren revidierten § 7 Abs. 1 LPVO zugrunde liegen - die Rede ist von
einer Vor- und Nachbereitungszeit von rund 30 Minuten pro Wochenlektion -,
lässt sich dies nicht schon aus übergangsrechtlichen Gründen beanstanden. In
dieser Hinsicht erwog es denn auch bloss, die Neuigkeit der revidierten
Regelung bestehe einzig darin, dass auch bei Lehrpersonen fortan von einer
(allerdings bloss fiktiven) Jahresarbeitszeit ausgegangen und festgehalten
werde, wie viel Zeit für die jeweilige Aufgabe angerechnet werde, um daraus zu
folgern, die tatsächlich geleistete Arbeitszeit werde auch künftig nicht
relevant sein.
6.4.6.3. Nichts wesentlich anderes gilt endlich für die vorinstanzlichen
Ausführungen zum Weisungsrecht des Arbeitgebers, das zum einen ebenso gegenüber
Lehrpersonen besteht und sich zudem auch auf die Arbeitszeit erstrecken kann.
Diesbezüglich basieren die im Kanton Zürich im Rahmen der Strukturellen
Besoldungsrevision 1987-1991 einbezogenen Lehrerlöhne (einschliesslich der
Primarlehrkräfte) hinsichtlich eines Vollpensums - unter Einschluss der Vor-
und Nachbereitungszeit - tatsächlich auf einem Pensum von 42 Wochenstunden
(vgl. BGE 124 II 409 E. 11a). Nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung
handelt es sich dabei um einen Richtwert, von dem sich Lehrpersonen leiten
lassen dürfen, dies mit der Folge, dass sie nicht gehalten sind, dauernd mehr
Zeit für ihre Berufsausübung aufzuwenden (vgl. Urteil PB.2006.00039 des
Verwaltungsgerichts vom 29. März 2007E. 5.1.2). Dass das Verwaltungsgericht in
diesem Zusammenhang Recht verletzt hätte, ist weder dargetan noch ersichtlich.
Insbesondere geht mit der vorinstanzlichen Rechtsauffassung auch keine
Geschlechterdiskriminierung einher, zumal sie sich nicht nur gegenüber den
Kindergartenlehrpersonen, sondern bezüglich aller Kategorien von Lehrkräften
auswirkt. Davon abgesehen und nicht zuletzt steht der vorinstanzlichen
Sichtweise insbesondere auch die Annahme nicht von vornherein entgegen, dass
weder das Gesetz noch die Verordnung eine Quantifizierung des gebotenen
Zeitaufwands vorgeben, sondern lediglich qualitative und strukturelle Vorgaben
bestehen. Selbst wenn in dieser Hinsicht unter anderem eine gewissenhafte
Vorbereitung des Unterrichts (vgl. § 18 LPG) abverlangt und der
Kindergartenlehrperson erhebliche Gestaltungsfreiheit zugestanden wird, kann es
nicht offensichtlich unhaltbar, mithin willkürlich sein, wenn dem
öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber in diesen Belangen eine Richtlinienbefugnis
auch in quantitativer Hinsicht zugestanden wird.
6.4.7. Ebenfalls nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermögen die
Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer alsdann aus dem Umstand, dass in §
7a Abs. 1 LPVO bezüglich der Kindergartenlehrpersonen von einem Vollpensum die
Rede ist und die betreffenden Stellen entsprechend ausgeschrieben werden. Dies
entspricht hinsichtlich Arbeitszeit und Besoldung, verglichen mit den
Primarlehrkräften und dem übrigen Staatspersonal, tatsächlich nicht den
Gegebenheiten. Die Bezeichnung Vollpensum innerhalb der LPVO oder in der
Anstellungsverfügung kann jedoch auch willkürfrei so aufgefasst werden, dass
sie gerade keinen solchen Vergleich bezweckt, sondern allein in Bezug auf die
Tätigkeit der Kindergartenlehrpersonen steht, innerhalb derselben es ebenfalls
zwischen Voll- und Teilpensen zu differenzieren gilt. Dass es sich dabei selbst
bei einem Vollpensum faktisch um eine Teilzeittätigkeit handelt, trifft demnach
zu, findet aber seinen Grund in der tieferen Stunden- oder Lektionenzahl, die
sich aus pädagogischen Gründen ergibt. Insofern besteht ein sachlicher Grund,
der der Annahme einer Geschlechterdiskriminierung entgegensteht (vgl. BGE 124
II 436 E. 8d/dd S. 444; vgl. ferner Urteil 2A.253/2001 vom 8. Oktober 2002 E.
4.8). Dies alles hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid
keineswegs verkannt, und es geht jedenfalls nicht an, aus der verwendeten
Bezeichnung als Vollpensum auf eine Wochenarbeitszeit von 42 Stunden zu
schliessen.
6.5.
6.5.1. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer lassen die Annahme einer
wöchentlichen Arbeitszeit von 36,5 Stunden bzw. im Umfang von lediglich 87 %
des übrigen Staatspersonals schliesslich unter Hinweis darauf nicht gelten,
dass die Arbeitszeitbelastung der Kindergartenlehrpersonen seit der
Kantonalisierung des Kindergartens und der damit einhergehenden Integration in
die Volksschule zugenommen habe. In diesem Zusammenhang rügen sie auch eine
Gehörsverletzung, weil die Vorinstanz sich mit diesen Vorbringen weder
ausreichend auseinandergesetzt noch ihren diesbezüglichen Entscheid genügend
begründet habe.
6.5.2.
6.5.2.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV soll
gewährleisten, dass die Behörde die Vorbringen der betroffenen Person hört,
prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die
Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei kann sie sich
auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss
so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des
Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die
höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und
auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 138 IV 81 E. 2.2 S. 84; 136 I 229 E. 5.2
S. 236 mit Hinweisen). Es genügt dabei, wenn die Begründung implizit erfolgt (
BGE 141 V 557 E. 3.2.1 S. 565; vgl. zum Ganzen BGE 142 II 49 E. 9.2 S. 65; 154
E. 4.2 S. 157 sowie die in BGE 142 II 268 nicht veröffentlichte E. 3 des
Urteils 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016).
6.5.2.2. Es trifft zu, dass im angefochtenen Gerichtsentscheid eine
Auseinandersetzung mit den auf eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse
abzielenden Vorbringen nicht stattfindet, ohne dass dafür prozessrechtliche
Gründe angeführt worden wären. Dies gilt vorbehaltlos jedenfalls insoweit, als
der Arbeitszeitvergleich in Frage steht. Lediglich in Zusammenhang mit dem
Arbeitswert hat das Verwaltungsgericht bezüglich des Kriteriums K4 (psychische
Belastung und Anforderungen) Erwägungen über die seit der letzten gerichtlichen
Beurteilung entstandene Zusatzbelastung angestellt. So hat es zu der geltend
gemachten "Triagefunktion" zwischen Schule, Elternhaus und weiteren
Bezugspersonen, zum Ablöseprozess und zu den grossen Unterschieden hinsichtlich
Sozialverhaltens, familiärer Strukturen, der Mediengewohnheiten und
Tagesgewohnheiten im Wesentlichen festgehalten, dass damit nichts geltend
gemacht werde, was nicht schon bei der erstmaligen Beurteilung einbezogen
worden sei. In Bezug auf die Arbeitszeit und die behauptete Mehrbelastung
finden sich solche Ausführungen im angefochtenen Gerichtsentscheid freilich
nicht. In dieser Hinsicht wird dazu nur, aber immerhin festgehalten, es sei
Sache der politischen Behörde zu entscheiden, ob es allenfalls Massnahmen zur
Aufrechterhaltung einer weiterhin hohen Qualität bedürfe. Mit diesem knappen
und im Übrigen nicht weiter erläuterten Hinweis im Anschluss an die Erwägungen
zum geltend gemachten individuellen Zeitaufwand der Beschwerdeführerinnen hat
die Vorinstanz zum Ausdruck gebracht, dass sie sich in dieser Frage nicht als
zuständig erachte und dementsprechend auch nicht weiter zu prüfen habe, ob die
bestehenden Arbeitszeitvorgaben den Anforderungen der Praxis noch genügten.
Damit war - konsequent fortgedacht - hinreichend klar, dass für sie kein Grund
zur Abklärung der Frage bestand, ob sich hinsichtlich Arbeitsbelastung der
Kindergartenlehrpersonen eine relevante Sachverhaltsveränderung ergeben hat. So
verstanden hat das Verwaltungsgericht den minimalen verfassungsrechtlichen
Begründungsanforderungen noch genügt. Eine Verletzung kantonalen
Verfahrensrechts, die unter dem Titel der Willkür zu prüfen wäre (vgl. Art. 95
BGG), wird nicht geltend gemacht, womit sich Weiterungen in diesem Punkt
erübrigen (Art. 106 Abs. 2 BGG).
6.5.3.
6.5.3.1. Fraglich und zu prüfen bleibt jedoch, ob die vorinstanzliche
Sichtweise in der Sache vor Bundesrecht standhält. Dies gilt insbesondere mit
Blick darauf, dass sich die Verhältnisse bezüglich Arbeitszeit seit der letzten
gerichtlichen Beurteilung geändert haben könnten, und zwar in einer Weise, die
die Kindergartenlehrpersonen überproportional mehr betrifft und dies nicht nur
mehr als die übrigen Lehrerkategorien, sondern als das allgemeine
Staatspersonal schlechthin. Das führt zur Frage, ob das Verwaltungsgericht den
Sachverhalt in diesem Zusammenhang vollständig festgestellt hat. Dabei handelt
es sich um eine Rechtsfrage (BGE 134 V 53 E. 4.3 S. 62; Urteil 9C_136/2009 vom
10. August 2009 E. 1, je mit Hinweisen; vgl. auch MEYER/DORMANN, in: Basler
Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 59 zu Art. 105 BGG; CORBOZ,
a.a.O., N. 56 zu Art. 105 BGG).
6.5.3.2. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer bringen vor, dass seit
der Kantonalisierung der Kindergartenstufe im Zuge der Volksschulreform der in
§ 18 LPG umschriebene Berufsauftrag bezogen auf die Lerninhalte neu auch auf
Kindergartenstufe gelte. Der Kindergarten sei zur ersten Stufe der Volksschule
geworden, womit sich im Gegensatz zu früher neue Berufspflichten ergeben
hätten. Damit fielen vermehrt administrative Arbeiten an, die gemäss § 12 LPVO
in der unterrichtsfreien Zeit zu erledigen seien. Weitere Folge der
Kantonalisierung seien die Einbindung der Kindergartenlehrperson im Team der
Schuleinheit, die Teilnahme an Schulkonferenzen und Teamsitzungen, die
Beteiligung an Arbeitsgruppen und schulischen Projekten sowie die gemeinsame
Weiterbildung. Aufgrund dieser neuen Lerninhalte, der neuen Strukturen, der
neuen standardisierten Abläufe, der neuen Aufgaben und Pflichten sei die
Arbeitszeitbelastung gestiegen. Zeitliche Mehrbelastung habe sich auch ergeben
durch das im Kindergarten ebenfalls anzuwendende Zeugnisreglement der
Volksschule; desgleichen durch die Einführung der Integration von Kindern mit
besonderen Bedürfnissen und der integrativen Förderung. Zugenommen habe sodann
die Heterogenität im Kindergarten mit einer grösseren Bandbreite der ersten
Hauptsprache und einer grösseren Vielfalt der Herkunftsländer. Zudem sei als
Folge des Beitritts zum HarmoS-Konkordat "der Stichtag für den Eintritt in den
Kindergarten herabgesetzt" worden. Sodann hätten die Kindergartenlehrpersonen
ab Einführung der Blockzeiten (obligatorisch per Schuljahr 2007/2008) jeden
Morgen vier Stunden vorzubereitenden Unterricht zu leisten; vorzubereiten seien
auch die Auffangzeiten, und die Unterrichtslektionen würden im Kindergarten
nicht durch Pausen für die Lehrpersonen unterbrochen, weshalb die
vormittäglichen Blöcke bezüglich der benötigten Vor- und Nachbereitung wie fünf
Lektionen zu behandeln seien.
6.5.3.3. Was zunächst die in der Beschwerde erwähnte Heterogenität, die
grössere Bandbreite der ersten Hauptsprache der Kinder und die gewachsene
Vielfalt ihrer Herkunftsländer und interkulturellen Hintergründe angeht,
enthält der angefochtene Gerichtsentscheid einzelne Feststellungen
tatsächlicher Art, welche sich - wie schon erwähnt - ausdrücklich auf den
Arbeitswert beziehen. Daraus lassen sich durchaus Rückschlüsse auf die hier in
Frage stehende Arbeitszeit ziehen, da dabei im Wesentlichen die gleichen
Kriterien massgebend sind, die sich auch auf die Arbeitszeit auswirken. Es
lässt sich nicht verkennen, dass sich der Aspekt der Heterogenität gegenüber
Lehrpersonen sämtlicher Stufen - wie im Übrigen in vergleichbarer Weise auch
gegenüber Beschäftigten in diversen sonstigen Berufssparten (zu denken ist etwa
an Angestellte in Spitälern oder Polizistinnen und Polizisten, welche ebenfalls
vermehrt mit Personen zu tun haben, die keiner der Landessprachen mächtig sind)
- auswirkt, was gegen die Annahme einer Geschlechterdiskriminierung spricht.
6.5.3.4. Des Weiteren ist sodann auf die mehrfach erwähnte Tatsache der seit
der letzten abgeschlossenen gerichtlichen Beurteilung erfolgten
Volksschulintegration zu verweisen. Die damit verbundenen Implikationen auf
einen typischen Frauenberuf können durchaus geeignet sein, den Arbeitswert und
insbesondere auch die für die gehörige Aufgabenerfüllung erforderliche
Arbeitszeit der Betroffenen zu beeinflussen. Insofern liegt es von der Sache
her nahe und ist es von Rechts wegen zulässig, diese Aspekte im Rahmen eines
Lohngleichheitsprozesses zu thematisieren, um damit eine Diskriminierung im
Sinne von Art. 6 GlG zumindest glaubhaft zu machen. Allerdings hat die
Vorinstanz dazu zutreffend festgehalten, dass bereits vor der Kantonalisierung
im Jahr 2008 fast alle Kinder vor Eintritt in die Primarschule während zweier
Jahre den Kindergarten besucht hatten, weshalb die Kindergartenlehrpersonen
damals schon eine wichtige Funktion bei der Vorbereitung der Kinder auf den
Schuleintritt wahrgenommen hatten. Zudem hatten sie gleichermassen während der
unterrichtsfreien Arbeitszeit Weiterbildungen und administrative Aufgaben zu
bewältigen, wie Elterngespräche, Kontakte mit den Gemeinden und Schulen etc..
Ebenso hatten sie sich mit Kindern mit besonderen Bedürfnissen zu befassen.
Diesbezüglich werden sie seit der Volksschulintegration vermehrt durch
Förderlehrpersonen und andere Fachkräfte unterstützt (integrative Förderung,
logopädische, psychomotorische und Psychotherapie, Deutsch als Zweitsprache;
vgl. §§ 6 ff. der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11.
Juli 2007, VSM; LS 412.103). Zwar mag zutreffen, dass die schulische
Sozialisation im Regelfall im Kindergarten beginnt und es daher von allen
Lehrerkategorien zuerst die Kindergartenlehrpersonen trifft, sich den damit
verbundenen Aufgaben und Herausforderungen zu stellen. Dies war aber früher
nicht wesentlich anders. Im Vergleich zu den übrigen Lehrstufen ist dafür weder
seitens der Kinder noch der Kindergartenlehrpersonen ein schulischer
Leistungsdruck gegeben, weshalb die Kindergartenlehrpersonen auch nicht
demselben Rechtfertigungszwang unterstehen wie die übrigen Lehrpersonen.
6.5.4. Damit ergibt sich zusammenfassend, dass die Beschwerdeführerinnen und
Beschwerdeführer aus der seinerzeit im Rahmen der IAP-Studie erhobenen
wöchentlichen Arbeitszeit von 39,44 Stunden für den zuzulassenden Vergleich mit
dem übrigen Staatspersonal nichts Zwingendes abzuleiten vermögen. In Bezug auf
die geltend gemachten seitherigen Veränderungen ist darauf hinzuweisen, dass
auch der Berufsalltag anderer Staatsangestellter infolge des gesellschaftlichen
Wandels komplexer und anspruchsvoller geworden ist. Dieser Wandel wirkt sich
somit nicht nur auf die Tätigkeit der Kindergartenlehrpersonen aus und betrifft
diese auch nicht überproportional mehr als andere Lehrerkategorien oder das
übrige Staatspersonal. Vielmehr besteht eine massgebliche und damit einen
Lohnunterschied rechtfertigende Differenz in der Arbeitszeit gegenüber anderen
Staatsangestellten. Die tiefere Entlöhnung ist somit sachlich begründet und
beruht nicht auf einer Diskriminierung eines typischen Frauenberufs.
7.
Das Verfahren ist kostenpflichtig (Art. 13 Abs. 5 Satz 2 GlG in Verbindung mit
Art. 65 Abs. 4 lit. b und Art. 66 Abs. 1 BGG). Die unterliegenden
Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer haben die Gerichtskosten zu tragen.
Den übrigen Beteiligten steht keine Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.- werden den Beschwerdeführerinnen und den
Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und
dem Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann schriftlich
mitgeteilt.
Luzern, 19. September 2017
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Berger Götz
Navigation
Neue Suche
ähnliche Leitentscheide suchen
ähnliche Urteile ab 2000 suchen
Drucken nach oben