I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.631/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
8C_631/2016
Arrêt du 3 août 2017
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux
Maillard, Président, Frésard et Heine.
Greffier : M. Beauverd.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Romain Jordan, avocat, Etude Merkt & Associés,
recourant,
contre
Commission de gestion du pouvoir judiciaire (CGPJ), 1211 Genève,
intimée.
Objet
Droit de la fonction publique (traitement),
recours contre le jugement de la Cour d'appel du Pouvoir judiciaire de la
République et canton de Genève du 26 juillet 2016.
Faits :
A.
A.a. A.________ est membre du personnel du Pouvoir judiciaire de la République
et canton de Genève et occupe le poste de cadre supérieur avec responsabilités
hiérarchiques. Sa fonction est colloquée en classe 27 et plus de l'échelle des
traitements. Elle entrait dans le champ d'application de l'ancien article 23A
de la loi [du canton de Genève] du 21 décembre 1973 concernant le traitement et
les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l'Etat, du pouvoir
judiciaire et des établissements hospitaliers (LTrait; RS/GE B 5 15). Cette
disposition était ainsi libellée:
Dès le 1er janvier 2009 et jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle
évaluation des fonctions, les cadres dès la classe 27 exerçant des
responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une indemnité, égale à 8,3 % de
leur salaire annuel, versée en 13 mensualités. Le traitement, indemnité
incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 21,
de l'échelle des traitements. Le Conseil d'Etat fixe par règlement la liste des
bénéficiaires.
A.b. Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2009. Le même jour,
une modification du règlement d'application du 17 octobre 1979 de la loi
concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du
personnel de l'Etat, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers
(RTrait; RS/GE B 5 15.01) est entrée en vigueur, dont l'annexe contenait une
"liste des fonctions de cadres supérieurs, classe 27 et plus, avec
responsabilités hiérarchiques". Cette liste énumérait les fonctions concernées
de médecins des Hôpitaux universitaires de Genève (HUG) et de cadres supérieurs
de l'administration cantonale, ainsi que du pouvoir judiciaire.
A.c. L'art. 23A LTrait a été abrogé par la loi 11328 du 29 janvier 2015
intitulée "Loi modifiant la loi concernant le traitement et les diverses
prestations alloués aux membres du personnel de l'Etat, du pouvoir judiciaire
et des établissements hospitaliers (LTrait) (Suppression du 14e salaire des
cadres supérieurs, dans un esprit de partage et de solidarité) ". Parallèlement
à cette abrogation, cette loi a introduit dans la LTrait un art. 23B ainsi
libellé:
Art. 23B Personnel médical (nouveau)
Dès l'entrée en vigueur de la loi 11328, du 29 janvier 2015, et jusqu'à
l'entrée en vigueur d'une nouvelle évaluation des fonctions mais au plus tard
jusqu'au 31 décembre 2017, les médecins des HUG dès la classe 27 exerçant des
responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une indemnité, égale à 8,3 % de
leur salaire annuel, versée en 13 mensualités. Le traitement, indemnité
incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 14,
de l'échelle des traitements. Le Conseil d'Etat fixe par règlement la liste des
bénéficiaires.
La loi 11328 a été publiée dans la Feuille d'avis officielle de la République
et canton de Genève (FAO) du 6 février 2015. Par arrêté du 25 mars 2015, paru
dans la FAO du 27 mars 2015, le Conseil d'Etat a constaté l'expiration du délai
référendaire et promulgué la loi qui est entrée en vigueur le lendemain.
A.d. Le 20 avril 2015, la Commission de gestion du pouvoir judiciaire
(ci-après: la commission de gestion) a informé A.________ qu'en exécution de la
nouvelle réglementation l'indemnité de 8,3 % serait supprimée à partir du mois
d'avril 2015.
B.
Saisie d'un recours, la Cour d'appel du pouvoir judiciaire (ci-après: la cour
d'appel) l'a rejeté par arrêt du 26 juillet 2016.
C.
A.________ forme un recours en matière de droit public dans lequel il conclut à
l'annulation de l'arrêt cantonal et au rétablissement en sa faveur de
l'indemnité de 8,3 % sans interruption dès le 1er avril 2015.
L'intimée conclut au rejet du recours, ce que demande également la cour
d'appel. Le recourant a fait part de ses observations par écriture du 15 mai
2017.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 142 IV 196 consid. 1.1 p. 197; 140 I 90 consid. 1 p.
92).
2.
2.1. Dans le domaine des rapports de travail de droit public, le recours en
matière de droit public n'est recevable que si la valeur litigieuse s'élève au
moins à 15'000 fr. (art. 85 al. 1 let. b LTF). Le recours est recevable sans
égard à la valeur litigieuse lorsque la contestation soulève une question
juridique de principe (art. 85 al. 2 LTF).
2.2. Le jugement cantonal ne mentionne pas la valeur litigieuse contrairement à
ce que prescrit l'art. 112 al. 1 let. d LTF. Le recourant fait valoir que la
suppression de l'indemnité litigieuse représente une baisse de salaire de 1'207
fr. 75 par mois sur une période allant du 1er avril 2015 à ce jour. Cela
représente un montant total dépassant le seuil requis de 15'000 fr. De son
côté, tout en affirmant que la valeur litigieuse n'est pas clairement définie,
l'intimée déclare s'en remettre à justice quant à la recevabilité du recours en
matière de droit public.
2.3. En l'occurrence, les simples doutes formulés par l'intimée ne sont pas de
nature à mettre en cause les indications du recourant (comp. a contrario avec
l'arrêt 8C_158/2016 consid. 2.3 non publié aux ATF 143 I 65). La valeur
litigieuse étant supérieure au seuil de 15'000 fr., la voie du recours en
matière de droit public est ouverte.
2.4.
2.4.1. Selon l'art. 86 al. 1 let. d LTF, la décision attaquée doit avoir été
rendue par une autorité cantonale de dernière instance. En l'occurrence, il
faut que cette autorité présente les caractéristiques d'un tribunal supérieur
au sens de l'art. 86 al. 2 LTF. Selon la jurisprudence, on entend par là une
autorité judiciaire cantonale dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un
recours ordinaire sur le plan cantonal et qui ne dépend pas du point de vue
hiérarchique d'une autre autorité judiciaire. Si le droit cantonal n'institue
qu'une seule instance judiciaire - l'art. 86 al. 2 LTF n'imposant pas une
double instance de recours dans les causes de droit public -, celle-ci pourra
être considérée comme un tribunal supérieur, à la condition qu'elle réponde aux
exigences d'indépendance requises d'une autorité judiciaire et qu'elle ait le
pouvoir d'examiner librement les faits et d'appliquer d'office le droit
déterminant conformément à l'art. 110 LTF (sur ces divers points, voir ATF 136
II 470 consid. 1.1 p. 472; 135 II 94 consid. 4.1 p. 97 s.; 134 I 125 consid.
3.5 p. 135).
2.4.2. Selon l'art. 135 de la loi (cantonale genevoise) sur l'organisation
judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ; RS/GE E 2 05), la Cour d'appel du pouvoir
judiciaire est dotée de trois juges (al. 1) et d'un nombre équivalent de juges
suppléants (al. 2). Elle siège dans la composition de trois juges (al. 3).
L'art. 136 LOJ pose un certain nombre de conditions d'éligibilité à la fonction
de juges et de juges suppléants. Aux termes de l'art. 138 LOJ, la Cour d'appel
connaît des recours dirigés contre les décisions du conseil supérieur de la
magistrature (let. a), de la commission de gestion et du secrétaire général du
pouvoir judiciaire en tant qu'elles touchent aux droits et obligations des
membres du personnel du pouvoir judiciaire (let. b) et de la Cour de justice
lorsque la loi le prévoit (let. c). Elle établit les faits d'office (art. 19 de
la loi [cantonale genevoise] sur la procédure administrative [LPA/GE; RSG E 5
10] en liaison avec l'art. 139 al. 1 LOJ). Par ailleurs, elle n'est pas soumise
à la surveillance du conseil supérieur de la magistrature ni à la gestion de la
commission de gestion du pouvoir judiciaire (art. 137 LOJ) et ses décisions ne
peuvent pas faire l'objet d'un recours devant la Chambre administrative de la
Cour de justice (art. 132 al. 7 let. a LOJ).
Cela étant, la Cour d'appel satisfait aux exigences mentionnées ci-dessus.
2.5. Par ailleurs, interjeté en temps utile et dans les formes requises contre
un arrêt final (art. 90 et art. 100 al. 1 LTF), le recours est recevable.
3.
La question qui est au centre du présent litige a fait l'objet d'un arrêt de
principe du Tribunal fédéral dans une cause parallèle à la suite d'un recours
dirigé contre un arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la
République et canton de Genève du 19 janvier 2016 (ATA/43/2016). Dans cette
affaire, le Tribunal fédéral a jugé que le maintien temporaire en faveur des
seuls médecins des HUG (colloqués à partir de la classe 27 et exerçant des
responsabilités hiérarchiques) de l'indemnité de 8,3 % du salaire annuel (" 14
^e salaire ") accordée à l'ancien art. 23A LTrait aux cadres supérieurs du
canton de Genève ne violait pas le principe de l'égalité de traitement (ATF 143
I 65). Dans la présente cause, le recourant soulève en partie des moyens
auxquels le Tribunal fédéral a déjà répondu dans son arrêt. Sur ces moyens, le
présent arrêt reproduit dans une large mesure les considérants de l'ATF précité
(cf. infra consid. 5.2, 10.2, 10.3, 10.4, 10.5, 11 et 12).
4.
4.1. Le recourant se plaint tout d'abord d'un formalisme excessif et d'une
violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 1 et 2 Cst.). Il reproche aux
premiers juges de n'avoir pas instruit la question du régime compensatoire en
faveur de certains fonctionnaires de l'administration fiscale cantonale. A ce
propos, la cour cantonale aurait retenu à tort que le recourant n'avait pas
produit la coupure de presse à laquelle il se référait pour alléguer ce fait.
En outre, elle lui aurait opposé de manière inadmissible le fait que le
mandataire de l'intéressé disposait de tous les éléments utiles concernant le
traitement spécifique de certains collaborateurs du département des finances,
pour avoir reçu copie des explications du Conseil d'Etat du 20 novembre 2015
dans le cadre de la procédure qu'il menait pour la défense des intérêts de
collaborateurs de l'administration cantonale devant la Chambre administrative
de la Cour de justice. Enfin, le recourant s'inscrit en faux contre
l'affirmation de la cour cantonale, selon laquelle il ne se prévalait plus
d'une inégalité de traitement au regard de la situation des collaborateurs de
l'administration fiscale.
4.2. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend
notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3 p.
282; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494). L'autorité peut cependant renoncer à
procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont
permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à
une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF
140 I 285 consid. 6.3.1 p. 298 s. et les références citées). Quant au
formalisme excessif, il est un aspect particulier du déni de justice prohibé
par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé lorsque la stricte application des
règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection,
devient une fin en soi et empêche ou complique de manière insoutenable la
réalisation du droit matériel (ATF 142 IV 299 consid. 1.3.2 p. 304; 142 I 10
consid. 2.4.2 p. 11; 135 I 6 consid. 2.1 p. 9).
4.3. Dans son recours devant la cour de céans, l'intéressé ne soulève pas le
grief d'inégalité de traitement par rapport à certains fonctionnaires de
l'administration fiscale cantonale qui auraient bénéficié d'un régime
compensatoire, mais exclusivement en relation avec certains médecins au service
des HUG (à partir de la classe 27 et avec responsabilités hiérarchiques), en
faveur desquels l'indemnité de 8,3 % a été maintenue. En dépit de ses
dénégations, il en va de même en ce qui concerne son recours devant la cour
d'appel. Dans ces conditions, on ne voit pas que les mesures d'instruction
réclamées portent sur des offres de preuves pertinentes et la cour cantonale
n'a pas violé le droit d'être entendu du recourant en renonçant à instruire
plus avant la question du régime compensatoire en faveur des fonctionnaires
concernés. Quant au reproche de formalisme excessif, il est également mal fondé
dans la mesure où, faute d'un grief matériel invoqué en relation avec
l'instruction requise, on ne saurait admettre que la réalisation du droit
matériel a été empêchée ou compliquée de manière insoutenable par une stricte
application des règles de procédure.
Au demeurant, le recourant indique que la mesure d'instruction demandée
consistait à interpeller le Conseil d'Etat à propos d'échos parus dans la
presse. Or, comme cela ressort du jugement attaqué les informations dont il
sollicitait l'apport étaient connues - ou censées l'être du recourant - puisque
le Conseil d'Etat s'était expliqué à ce sujet dans la procédure parallèle ATA/
43/2016 dans laquelle son mandataire représentait le fonctionnaire partie à
cette procédure (voir ATA/43/2016 consultable sur
http://justice.geneve.ch/tdb/Decis/TA/ata.tdb?F=ATA/43/2016 [consulté le 13
juillet 2017]). Le recourant ne démontre pas en quoi le fait de lui opposer
cette connaissance serait constitutif d'une violation de ses droits
fondamentaux. Par ailleurs, il ne prétend pas que les explications étaient
insuffisantes et qu'il était nécessaire de les compléter par une nouvelle
interpellation de l'Exécutif. On ajoutera que, comme cela ressort également du
jugement attaqué, c'est en application de l'art. 3 LTrait qu'un traitement
spécifique a été accordé à certains cadres de l'administration fiscale
cantonale. Selon cette disposition, le Conseil d'Etat peut, pour tenir compte
de circonstances exceptionnelles, attribuer aux titulaires de certaines
fonctions exigeant des connaissances tout à fait spéciales ou comportant des
responsabilités particulièrement importantes un traitement annuel " hors
classes " qu'il fixe lui-même sans être tenu de se conformer aux minimums ou
aux maximums prévus à l'art. 2. Cette situation n'est donc en rien comparable à
celle des fonctionnaires visés par l'abrogation de l'ancien art. 23A LTrait et
l'introduction du nouvel art. 23B LTrait.
5.
5.1. Dans un autre grief d'ordre formel, le recourant invoque un déni de
justice formel (art. 29 al. 1 Cst.) et une violation de son droit d'être
entendu (art. 29 al. 2 Cst.) en tant que la cour d'appel a refusé de
sanctionner le fait qu'il n'avait pas été entendu - ne fût-ce que par écrit -
par l'intimée avant le prononcé de la décision du 20 avril 2015 et qu'elle a
considéré que cette décision était suffisamment motivée. Il lui reproche, en
particulier, d'avoir retenu que l'intimée avait procédé, en réalité, à une
appréciation anticipée des preuves, ayant acquis la certitude que
l'interpellation des fonctionnaires concernés ne l'amènerait pas à modifier son
opinion à ce sujet et d'avoir au surplus considéré que la décision de l'intimée
répondait aux griefs soulevés.
5.2. La suppression contestée procède d'une mesure salariale qui découle de
l'application de la loi et qui a une portée générale, au même titre, par
exemple, que la fixation d'une allocation de renchérissement. D'après la
jurisprudence, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas au citoyen le droit d'être
entendu dans une procédure législative, c'est-à-dire une procédure qui conduit
à l'adoption de normes générales et abstraites (ATF 137 I 305 consid. 2.4 p.
315; 131 I 91 consid. 3.1 p. 95; 123 I 63 consid. 2 p. 67 et les références
citées; arrêts 1P.118/2002 du 9 août 2002 consid. 1.5; 2P.25/2000 du 12
novembre 2002 consid. 4). En outre, la mise en oeuvre de la loi 11328 par la
commission de gestion n'impliquait pas que chacune des personnes visées eût la
possibilité d'exercer préalablement son droit d'être entendu. La commission de
gestion ne disposait en effet d'aucune marge de manoeuvre dans son exécution -
que ce soit sur les faits ou sur le droit - et elle n'était ainsi pas tenue
d'entendre le recourant.
Même en admettant que cette modification législative procédait d'une décision
collective (ou générale) - s'adressant à un grand nombre de destinataires, mais
régissant une situation déterminée (sur cette notion, voir par exemple ATF 139
V 143 consid. 1.2 p. 145; 134 II 272 consid. 3.2 p. 280) -, elle n'eût pas non
plus appelé une individualisation ultérieure. Son entrée en vigueur la rendait
immédiatement opposable sans qu'il soit nécessaire, si tant est que cela fût
concevable, d'entendre préalablement chacun des destinataires intéressés (voir
ATF 139 V 143 consid. 1.2 précité; 134 II 272 consid. 3.2 précité; arrêts
8C_130/2014 du 22 janvier 2015 consid. 2.2.2; 2C_104/2012 du 25 avril 2012
consid. 1.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7 ^e éd.
2016, n. 943 ss p. 206 s.; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3 ^e éd.
2011, p. 201 in fine). Cela vaut en tout cas lorsque la décision s'adresse à
des personnes qui ne sont pas davantage touchées de façon substantielle que les
autres destinataires de la décision (voir HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n.
945 p. 207; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 812 p.
279 et les références citées). C'est bien le cas en l'espèce. On ajoutera qu'en
tout état de cause et comme l'ont souligné les premiers juges, une éventuelle
violation du droit d'être entendu - qui ne revêtirait pas une gravité
particulière - devrait être considérée dans les présentes circonstances comme
réparée devant l'autorité précédente, qui jouissait d'un plein pouvoir d'examen
en fait et en droit (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 et les références
citées). Par ailleurs, dans la mesure où la commission de gestion ne disposait
d'aucune marge de manoeuvre dans son exécution, la cour d'appel n'a pas commis
de déni de justice formel en retenant que sa décision était motivée à
satisfaction de droit.
6.
6.1. Par un troisième moyen de nature formelle, le recourant se plaint d'une
violation de son droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), ainsi que de
l'application arbitraire (art. 9 Cst.) des art. 22 et 24 (coopération des
parties dans l'administration des preuves), ainsi que des art. 61 al. 1 let. b
(pouvoir d'examen de l'autorité de recours cantonale) et 68 (nouveaux moyens)
LPA/GE. Il reproche aux premiers juges d'avoir constaté de manière erronée
qu'il n'avait pas allégué d'éléments précis au sujet de la conséquence de la
décision de la commission de gestion sur sa situation personnelle et d'avoir eu
une attitude peu claire en annonçant limiter l'instruction à une question
précise - à savoir la nature de l'acte attaqué -, pour finalement rendre un
prononcé sur l'entier de la cause. En outre, la cour d'appel aurait dû,
conformément à la maxime inquisitoire, instruire les faits allégués, par
exemple, en tenant une audience de comparution personnelles des parties.
6.2. D'emblée, il faut rappeler que les garanties ancrées à l'art. 29 al. 2
Cst. ne comprennent pas le droit d'être entendu oralement (cf. ATF 140 I 68
consid. 9.6.1 p. 76; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148). En outre, on ne saurait
partager le point de vue du recourant selon lequel la cour d'appel aurait suivi
une procédure " peu claire ". Si, effectivement, les premiers juges ont voulu,
dans un premier temps, trancher préalablement le point de savoir si le courrier
du 20 avril de la commission de gestion constituait une décision (lettre du 28
octobre 2015), ils ont toutefois informé l'intéressé, les 24 février et 15
avril 2016, qu'ils allaient statuer sur le fond et ils ont imparti au
mandataire du recourant un délai pour s'exprimer exhaustivement à ce sujet "
pour le compte de chacun de (ses) clients ". Dans ces conditions, le recourant,
dûment informé de la nature du jugement à suivre, a eu toute latitude pour
faire valoir des éléments précis au sujet des conséquences de la décision
attaquée sur sa situation personnelle et on ne voit pas qu'une audition en
présence des parties aurait pu apporter des éléments supplémentaires
indispensables pour trancher le litige. Le recourant, au demeurant, ne
l'explique pas. Enfin, il ne démontre pas, de manière conforme aux exigences de
motivation accrues découlant de l'art. 106 al. 2 LTF, en quoi le jugement
attaqué résulterait d'une application arbitraire des dispositions de la LPA/GE
invoquées. Le grief soulevé n'est dès lors pas fondé.
7.
7.1. Dans un autre grief de nature formelle, le recourant se plaint d'une
violation de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et d'un déni de
justice formel (art. 29 al. 1 Cst.). Par une argumentation difficilement
compréhensible, il reproche à la juridiction précédente d'avoir retenu qu'il
s'en prenait essentiellement à la jurisprudence de la Chambre administrative de
la Cour de justice de la République et canton de Genève, développée dans des
affaires analogues. La cour cantonale aurait considéré à tort qu'il n'aurait de
ce fait opposé " aucune motivation sérieuse " à la position de la commission de
gestion. En tant qu'elle s'est contentée d'affirmer que les critiques du
recourant ne remettaient pas en cause cette jurisprudence, celui-ci fait valoir
que la cour d'appel a failli à son obligation de se saisir du litige,
commettant ainsi un déni de justice formel.
7.2. Ce grief est mal fondé. Le recourant n'expose pas en quoi la cour d'appel
aurait violé l'interdiction de l'arbitraire en se référant à des précédents de
la chambre administrative concernant des affaires analogues touchant des
collaborateurs de l'administration cantonale (arrêts du 19 janvier 2016 dans
les causes ATA/42/2016, ATA/43/2016, ATA/44/2016 et ATA/45/2016). Par ailleurs,
en retenant que les critiques de l'intéressé ne justifiaient pas de revenir sur
cette jurisprudence, l'autorité précédente ne peut se voir reprocher de n'avoir
pas traité un grief relevant de sa compétence, motivé de façon suffisante et
pertinent pour l'issue du litige. Le grief de déni de justice formel (cf. ATF
135 I 6 consid. 2.1 p. 9; 134 I 229 consid. 2.3 p. 232; 117 Ia 116 consid. 3a
p. 117 et les références; arrêts 5A_710/2016 du 2 mars 2017 consid. 3.1; 1B_461
/2016 du 9 février 2017 consid. 2.1.1) apparaît ainsi infondé.
8.
8.1. Par ailleurs, le recourant se plaint d'une violation des art. 5 al. 1 et
36 Cst., ainsi que d'un déni de justice formel. Il reproche à la juridiction
cantonale de n'avoir pas donné suite à sa demande de contrôle préjudiciel de la
constitutionnalité de la norme cantonale, en tant qu'elle a considéré que
l'intimée avait supprimé à bon droit l'indemnité litigieuse, dans la mesure où
la loi ne lui laissait aucune marge de manoeuvre, en particulier pour le
prononcé d'une décision individuelle modifiant les droits et obligations des
collaborateurs concernés. Selon l'intéressé, le raisonnement des premiers juges
viole donc les art. 5 al. 1 et 36 Cst. et son résultat est constitutif d'un
déni de justice formel.
8.2. En l'occurrence, la cour d'appel a rejeté les griefs constitutionnels du
recourant dirigés contre la loi 11328 - à savoir l'inégalité de traitement,
l'arbitraire, la violation de ses droits acquis et l'absence de disposition
transitoire - en se référant aux motifs retenus par la Chambre
constitutionnelle de la Cour de justice dans un arrêt du 30 juillet 2015 (cause
ACST/13/2015; recours de l'Union des cadres de l'administration [UCA] et quinze
de ses membres contre la loi 11328), ainsi que par la chambre administrative
dans ses arrêts du 19 janvier 2016. Or, l'intéressé ne fait pas valoir que la
juridiction précédente a omis d'examiner le mérite d'un autre grief
constitutionnel qu'il aurait invoqué contre la loi en question. Qui plus est,
le justiciable a toujours la possibilité de mettre en cause, devant le Tribunal
fédéral, à titre préjudiciel, la constitutionnalité d'une norme cantonale à
l'occasion de son application dans un cas particulier (ALAIN WURZBURGER, in
Commentaire de la LTF, 2 ^e éd. 2014, n. 81 ad art. 82 LTF), à la condition de
présenter une motivation répondant aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF. Le
grief apparaît ainsi mal fondé.
9.
9.1. En outre, le recourant se plaint d'une violation de l'obligation de
motiver, constitutive d'une violation de son droit d'être entendu (art. 29 al.
2 Cst.), en tant que la cour cantonale a rejeté ses griefs en se référant aux
motifs exposés dans les arrêts de la chambre constitutionnelle et de la chambre
administrative. Il soutient que la motivation retenue par la cour d'appel pour
justifier ce renvoi est inconsistante, de sorte que le jugement attaqué ne
satisfait pas aux exigences de l'art. 29 al. 2 Cst.
9.2. En l'espèce, le renvoi aux motifs des arrêts de la chambre
constitutionnelle et de la chambre administrative - lequel n'est pas
constitutif d'une violation de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ni
d'un déni de justice formel (art. 29 al. 1 Cst.; cf. consid. 7 ci-dessus) -
n'apparaît pas non plus critiquable sous l'angle du droit d'être entendu.
D'ailleurs, le recourant n'expose pas en quoi la motivation du jugement attaqué
est insuffisante au point qu'il ne serait pas en mesure d'en saisir la portée
ni de l'attaquer en connaissance de cause (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p.
564 s.; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236).
10.
10.1. Invoquant les art. 8 et 9 Cst., le recourant soutient que la distinction
entre les médecins des HUG exerçant des responsabilités hiérarchiques et qui
continuent (dès la classe de traitement 27) à bénéficier de l'indemnité et les
autres cadres précédemment concernés par l'art. 23A LTrait ne repose sur aucun
motif objectif. Selon lui, cette distinction viole le principe de l'égalité de
rémunération et procède de critères de différenciation arbitraires.
10.2. De la garantie générale de l'égalité de traitement de l'art. 8 al. 1 Cst.
découle l'obligation de l'employeur public de rémunérer un même travail avec un
même salaire. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire, les autorités
disposent d'une grande marge d'appréciation, particulièrement en ce qui
concerne les questions d'organisation et de rémunération. La juridiction saisie
doit observer une retenue particulière lorsqu'il s'agit non seulement de
comparer deux catégories d'ayants droit mais de juger tout un système de
rémunération; elle risque en effet de créer de nouvelles inégalités (ATF 143 I
65 consid. 5.2 p. 67 et les références).
La question de savoir si des activités doivent être considérées comme
identiques dépend d'appréciations qui peuvent se révéler différentes. Dans les
limites de l'interdiction de l'arbitraire et du principe de l'égalité de
traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi les multiples
éléments pouvant entrer en considération, les critères qui doivent être
considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires. Le droit
constitutionnel n'exige pas que la rémunération soit fixée uniquement selon la
qualité du travail fourni, voire selon des exigences effectivement posées. Les
inégalités de traitement doivent cependant être raisonnablement motivées, et
donc apparaître objectivement défendables. Ainsi le Tribunal fédéral a reconnu
que l'art. 8 Cst. n'était pas violé lorsque les différences de rémunération
reposaient sur des motifs objectifs tels que l'âge, l'ancienneté, l'expérience,
les charges familiales, les qualifications, le genre et la durée de la
formation requise pour le poste, le temps de travail, les horaires, le cahier
des charges, l'étendue des responsabilités ou les prestations (ATF 143 I 65
consid. 5.2 p. 68; 141 II 411 consid. 6.1.1 p. 418; ATF 139 I 161 consid. 5.3.1
p. 166; ATF 138 I 321 consid. 3.3 p. 324; VINCENT MARTENET, L'égalité de
rémunération dans la fonction publique, PJA 1997 p. 828 s.).
D'autres circonstances, qui n'ont pas trait à la personne ou à l'activité de
l'employé, peuvent également justifier, à tout le moins temporairement, des
différences de salaire, comme une situation conjoncturelle rendant plus
difficile le recrutement du personnel (arrêt 2P.10/2003 du 7 juillet 2003
consid. 3.3) ou des contraintes budgétaires de la collectivité publique (arrêts
2P.70/2004 du 17 janvier 2005 consid. 2 et 3; cf. aussi arrêt 8C_969/2012 du 2
avril 2013 consid. 2.2 et MARTENET, op. cit., p. 836 ss).
10.3.
10.3.1. Comme le rappelle l'arrêt attaqué, le législateur cantonal, lorsqu'il a
adopté l'ancien art. 23A LTrait, avait pour objectif principal de favoriser la
motivation des hauts fonctionnaires de l'administration, qui n'était pas jugée
suffisante, faute d'une rémunération adéquate, alors même qu'ils apportaient
des compétences dont l'Etat avait besoin (Mémorial du Grand Conseil genevois,
Séance du jeudi 13 novembre 2008 à 20h30, 56 ^e législature - 4 ^e année - 1 ^
re session - 2 ^e séance, disponible sur http://ge.ch/grandconseil/memorial/
seances/560401/2/
[consulté le 13 juillet 2017]).
10.3.2. Le jugement attaqué expose également, en les résumant, les motifs qui
ont conduit à l'adoption de la loi 11328:
A l'origine se trouve un projet de loi déposé par un groupe de députés le 3
décembre 2013 (PL 11328). Il ressort de l'exposé des motifs à l'appui de ce
projet que, lors de l'adoption de l'art. 23A LTrait, les conséquences
financières n'avaient pas été correctement évaluées, ce d'autant qu'une baisse
d'impôts avait été votée dans la foulée. La diminution des recettes fiscales
qui s'en était suivie, associée au ralentissement économique et à la hausse de
la dette cantonale, avait entraîné une dégradation des finances du canton et un
équilibre budgétaire difficilement atteignable. Le maintien d'un " 14 ^
e salaire " au mérite pour des cadres supérieurs de la fonction publique ne se
justifiait ainsi plus, ce d'autant que les autres employés de l'Etat se
trouvaient également dans une situation difficile et ne bénéficiaient d'aucun
privilège de ce type (document accessible sur
http://ge.ch/grandconseil/data/texte/PL11328.pdf
[consulté le 13 juillet 2017]).
Le 2 décembre 2014, la commission ad hoc du Grand Conseil chargée d'étudier le
PL 11328 a rendu son rapport et adopté un PL 11328 amendé. Ce dernier prévoyait
le maintien de l'indemnité de 8,3 % pour les cadres en fonction, sauf en cas de
changement d'affectation si les conditions à son octroi n'étaient plus réunies,
situation dans laquelle le versement cessait le deuxième mois après ce
changement ou l'entrée en vigueur de la loi. Il précisait que les cadres
nouvellement engagés ne devaient plus bénéficier de cette indemnité. Le
versement de celle-ci concernait principalement les cadres des HUG et, parmi
ceux-ci, majoritairement les médecins qui travaillaient soixante heures ou plus
par semaine et n'étaient ainsi pas dans une position comparable aux personnes
travaillant quarante heures par semaine. Face à la concurrence qu'exerçaient le
secteur privé et d'autres cantons sur les salaires des médecins occupant de
hauts postes à responsabilité, et à la nécessité reconnue de disposer de
compétences pointues aux HUG, les parlementaires reconnaissaient que le
maintien de l'indemnité litigieuse en faveur des médecins était un moyen de
garder les cadres médecins ayant de telles compétences aux HUG et de continuer
ainsi à y offrir des soins de qualité (rapport accessible sur http://ge.ch/
grandconseil/data/texte/PL11328A.pdf
[consulté le 13 juillet 2017]).
Lors de la séance du 29 janvier 2015, le Grand Conseil a examiné le PL 11328 et
adopté la loi 11328. L'indemnité de 8,3 %, qui devait initialement être
octroyée de manière circonstanciée et n'était pas, à proprement parler, conçue
comme un " 14 ^e salaire " mais accordée sur la base du constat selon lequel la
progression des salaires entre les basses classes et celles plus élevées était
trop faible, avait été distribuée de manière trop généreuse, même en faveur de
personnes n'en remplissant pas toujours les conditions. Bien qu'une part non
négligeable de cette indemnité eût été attribuée aux HUG, non pour des cadres
supérieurs exerçant des fonctions hiérarchiques, mais pour compenser les
différences de salaire des médecins par rapport à la pratique des autres
hôpitaux et du secteur privé, il convenait néanmoins d'éviter que ceux-ci ne
quittent le canton, raison pour laquelle l'indemnité en cause devait être
conservée en leur faveur jusqu'à l'élaboration d'une nouvelle grille salariale,
plus adéquate (Mémorial du Grand Conseil genevois, Séance du jeudi 29 janvier
2015 à 20h30, 1 ^re législature - 2 ^e année - 1 ^re session - 8 ^e séance,
disponible sur http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010201/8/3
[consulté le 13 juillet 2017]).
10.4. Il ressort de cet exposé des travaux préparatoires que le maintien de
l'indemnité en cause en faveur des seuls médecins au service des HUG (à partir
de la classe 27 et avec responsabilités hiérarchiques) répond avant tout à un
souci du législateur de garder au service de l'établissement des médecins
disposant des meilleures compétences médicales et, par la même, d'assurer la
qualité des soins d'un hôpital public de pointe. Cette exigence de qualité vise
également à assurer le recrutement de médecins en restant attractif par rapport
aux autres établissements hospitaliers ou à la pratique médicale privée. De
tels motifs apparaissent objectivement défendables au regard du principe de
l'égalité de traitement. Certes, un haut niveau de qualité du service public en
général mérite, lui aussi, d'être garanti. Le législateur a toutefois estimé,
implicitement et a contrario, que les difficultés de recrutement seraient
moindres pour les hauts fonctionnaires de l'administration générale et il n'y a
pas de raison de mettre en doute cette opinion. Il a également été tenu compte
du temps de travail hebdomadaire des médecins hospitaliers. D'autre part,
l'écart de rémunération - même s'il n'est pas négligeable - demeure néanmoins
compatible avec l'art. 8 al. 1 Cst. et ce d'autant plus qu'il s'agit de
fonctions différentes (voir par exemple ATF 143 I 165 consid. 5.4 p. 70; 138 I
321 consid. 6 p. 330; pour une casuistique, voir l'arrêt 8C_991/2010 du 28 juin
2011 consid. 5.5). Outre les difficultés de recrutement, les raisons
budgétaires invoquées et le fait que la différence d'avec des médecins des HUG
est limitée dans le temps - dans l'attente d'une nouvelle grille salariale -
sont également des éléments susceptibles d'être pris en considération pour
justifier la différence de traitement critiquée (supra consid. 10.2).
On ajoutera que le droit fédéral connaît également des critères de
différenciation liés aux contraintes du marché de l'emploi. Ainsi, l'art. 15
al. 4 de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers; RS
172.220.1) permet le versement de suppléments au salaire - dans la présence
affaire, il s'agit bien d'un tel supplément - afin d'adapter celui-ci notamment
au marché régional de l'emploi, à l'infrastructure locale ou aux besoins
spécifiques de la branche (voir à ce sujet JASMIN MALLA, in
Bundespersonalgesetz [BPG], 2013, n ^os 141 ss ad art. 15 LPers).
10.5.
10.5.1. Le recourant fait valoir qu'il a une formation de médecin et le fait
qu'il travaille dans un autre service de l'Etat ne justifie pas qu'il subisse
une différence de traitement par rapport à un médecin des HUG.
10.5.2. Dans le domaine de la rémunération des emplois publics, un certain
schématisme, propre à assurer l'égalité de traitement entre agents est
toutefois nécessaire, car il prend également en considération les
caractéristiques générales de la fonction et du statut et ne se fonde pas
uniquement sur la formation individuelle du fonctionnaire. En l'occurrence, ce
schématisme, qui consiste ici à traiter de la même manière tous les cadres
supérieurs du pouvoir judiciaire est acceptable et n'aboutit pas à un résultat
incompatible avec le droit à l'égalité. Quant à la différence d'avec les
médecins des HUG, elle résulte essentiellement, on l'a vu, des difficultés de
recrutement pour des postes qui impliquent des compétences élevées dans un
domaine particulier. Vu sous cet angle, le motif invoqué ici, lié à la
formation du recourant, n'est pas déterminant.
10.6. En conclusion, le grief tiré d'une inégalité de traitement se révèle mal
fondé.
11.
11.1. Invoquant les art. 9 Cst. (principe de la bonne foi) et 26 Cst. (garantie
de la propriété), le recourant fait valoir que selon l'ancien art. 23A LTrait,
l'indemnité devait être versée au moins jusqu'à l'entrée en vigueur de la
nouvelle évaluation des fonctions. Toute suppression anticipée porterait
atteinte à ses droit acquis.
11.2. Les prétentions pécuniaires des agents de la fonction publique, qu'il
s'agisse de prétentions salariales ou relatives aux pensions, n'ont en règle
générale pas le caractère de droits acquis. Les rapports de services sont régis
par la législation en vigueur au moment considéré. L'Etat est en effet libre de
revoir en tout temps sa politique en matière de salaire et d'emploi et les
personnes qui entrent à son service doivent compter avec le fait que les
dispositions réglant son statut puissent faire l'objet ultérieurement de
modifications. Des droits acquis ne naissent dès lors en faveur des agents de
la fonction publique que si la loi fixe une fois pour toutes les situations
particulières et les soustrait aux effets des modifications légales ou lorsque
des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement individuel
(ATF 143 I 65 consid. 6.2 p. 72 et les arrêts cités).
11.3. Comme on l'a vu, l'ancien art. 23A LTrait instituait une réglementation
transitoire destinée à valoriser certains postes afin de les rendre plus
compétitifs par rapport au secteur privé. Cette disposition doit être comprise
dans ce sens que l'indemnité est due au plus tard jusqu'à l'entrée en vigueur
d'une nouvelle grille des salaires. Le fait que le législateur avait prévu
cette réglementation temporaire ne signifie pas qu'elle s'imposait au titre de
droits acquis. En d'autres termes, on ne peut pas inférer du texte de cette
ancienne disposition qu'elle était soustraite à toute modification légale. Rien
n'empêchait le législateur de la modifier ou de l'abroger, surtout en
considération du fait qu'il s'agissait d'un régime voulu temporaire par ses
auteurs et que le nouveau système de rémunération n'avait toujours pas été mis
en vigueur depuis 2009. Le recourant ne peut donc pas se prévaloir d'une
situation acquise.
12.
12.1. En dernier lieu, le recourant reproche au législateur de ne pas avoir
prévu de régime transitoire.
12.2. Selon les circonstances le principe de la bonne foi peut imposer en cas
de changement de législation un régime transitoire (ATF 134 I 23 consid. 7.6.1
p. 40; 130 I 26 consid. 8.1 p. 60). Ainsi, un délai transitoire doit pouvoir
permettre aux intéressés d'adapter leur train de vie à une éventuelle réduction
de leurs revenus (ATF 130 V 18 consid. 3.3 p. 29 s. et les références citées).
Ce régime doit toutefois permettre aux administrés de s'adapter à la nouvelle
réglementation et non pas de profiter le plus longtemps possible de l'ancien
régime plus favorable (ATF 134 I 23 consid. 7.6.1 précité; 123 II 385 consid. 9
p. 395).
12.3. En règle générale, des mesures d'ordre budgétaire doivent être mises en
oeuvre rapidement si l'on veut qu'elles produisent leurs effets. En l'espèce,
même si la loi 11328 est entrée en vigueur le lendemain de sa promulgation,
elle a néanmoins été adoptée en janvier 2015, laissant aux fonctionnaires
touchés par la mesure un délai de deux mois pour prendre, si nécessaire, leurs
dispositions. On ne peut pas dire non plus que la modification législative en
cause était imprévisible, puisque la commission parlementaire en charge
d'étudier le PL 11328 a procédé en 2014 à de nombreuses auditions, dont celle
de deux membres du comité de l'UCA. A ce stade déjà, le risque d'une
suppression de l'indemnité était donc connu et envisageable. Enfin, pour
significative qu'elle soit, la réduction n'apparaît pas spécialement drastique
par rapport au montant des traitements des fonctionnaires concernés qui sont
déjà colloqués dans les échelons supérieurs de la classification des fonctions
de l'Etat.
12.4. Vu ce qui précède, l'arrêt attaqué ne viole pas le principe de la bonne
foi.
13.
Le recours se révèle ainsi mal fondé. Le recourant, qui succombe, supportera
les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour d'appel du Pouvoir
judiciaire de la République et canton de Genève.
Lucerne, le 3 août 2017
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
Le Greffier : Beauverd
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