I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.438/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_438/2016
Urteil vom 16. November 2016
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Ursprung, Frésard,
Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin,
Gerichtsschreiberin Riedi Hunold.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Ausgleichskasse des Kantons Solothurn, Allmendweg 6, 4528 Zuchwil,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
kantonale Sozialversicherung, Familienergänzungsleistungen,
Beschwerde gegen den Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons Solothurn
vom 24. Mai 2016.
Sachverhalt:
A.
Am 28. Januar 2015 lehnte die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn den
Anspruch von A.________ auf Familienergänzungsleistungen infolge fehlender
Bedürftigkeit ab. Mit Einspracheentscheid vom 31. Juli 2015 begründete sie die
Abweisung damit, bereits die von ihm getrennt lebende Mutter seines Sohnes
beziehe Familienergänzungsleistungen.
B.
Das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn vom 24. Mai 2016 wies die
dagegen erhobene Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
C.
A.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem
Antrag, es seien der vorinstanzliche Entscheid und die Verfügung vom 28. Januar
2015 aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Anwendung der kantonalen
Norm gegen Art. 8 Abs. 3 BV verstosse, indem bei gemeinsamer elterlicher Sorge
und hälftig geteilter Obhut für den Anspruch auf Ergänzungsleistungen (recte:
Familienergänzungsleistungen) auf das Kriterium des Geschlechts (Mutter)
abgestellt werde. Zudem sei festzustellen, dass er, welcher die Obhut und
elterliche Sorge gemeinsam mit der Mutter ausübe, grundsätzlich Anspruch auf
Ergänzungsleistungen (recte: Familienergänzungsleistungen) habe, sofern die
übrigen Voraussetzungen erfüllt seien. Schliesslich beantragt er, die
Ausgleichskasse sei anzuweisen, seinen Anspruch auf
Familienergänzungsleistungen unter Berücksichtigung der hälftigen Auslagen für
das Kind neu zu berechnen.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Die Vorinstanz beantragt ebenfalls die Abweisung der
Beschwerde.
Erwägungen:
1.
Die Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, da die Beschwerde unter Einhaltung
der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) und Form (Art. 42 BGG) von einer
durch die Entscheidung besonders berührten Partei mit einem schutzwürdigen
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG) eingereicht
wurde und sich das Rechtsmittel gegen einen von einer letzten kantonalen
Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) gefällten Endentscheid (Art. 90 BGG) in
einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) richtet und
keine der in Art. 83 BGG erwähnten Ausnahmen greift.
2.
Der Beschwerdeführer stellt mehrere Feststellungsbegehren.
2.1. Nach Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG ist zur Beschwerde nur berechtigt, wer ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen
Entscheids hat. Soweit in einer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten Feststellungen verlangt werden, muss die beschwerdeführende
Person ein schutzwürdiges Interesse an der gewünschten Feststellung nachweisen.
Dieses bestimmt sich gleich wie jenes nach Art. 25 Abs. 2 VwVG (vgl. Urteil
8C_949/2015 vom 7. September 2016 E. 5 mit Hinweisen). Es ist
rechtsprechungsgemäss als ein rechtliches oder tatsächliches und aktuelles
Interesse an der sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens
eines Rechtsverhältnisses zu verstehen, dem keine erheblichen öffentlichen oder
privaten Interessen entgegenstehen und welches nicht durch eine
rechtsgestaltende Verfügung gewahrt werden kann (BGE 132 V 257 E. 1 S. 259;
vgl. auch BGE 142 V 2 E. 1.1 S. 4; 137 II 199 E. 6.5 Ingress S. 218 f. mit
Hinweisen). Dem Begehren um eine Feststellung ist ferner nur zu entsprechen,
wenn die gesuchstellende Person ansonsten Gefahr laufen würde, für sie
nachteilige Massnahmen zu treffen oder zu unterlassen. Zu verneinen ist das
schutzwürdige Interesse namentlich dann, wenn ein rechtsgestaltender Entscheid
erwirkt werden kann (vgl. statt vieler Urteil 8C_949/2015 vom 7. September 2016
E. 4 mit Hinweisen).
2.2. Der Beschwerdeführer beantragt vor Bundesgericht unter anderem, es sei
festzustellen, dass Art. 8 Abs. 3 BV verletzt werde, wenn bei gemeinsamer
elterlicher Sorge und hälftig geteilter Obhut für den Anspruch auf
Familienergänzungsleistungen alleine auf das Kriterium Geschlecht abgestellt
werde (Antrag Ziff. 3); ebenso sei festzustellen, dass er grundsätzlich
Anspruch auf Familienergänzungsleistungen habe, sofern die übrigen
Voraussetzungen erfüllt seien (Antrag Ziff. 4).
Soweit es sich bei diesen Anträgen um selbstständige Feststellungsbegehren im
Sinne von E. 2.1 handelt, ist darauf nicht einzutreten. Sie können aber als
zulässige Rügen in Zusammenhang mit der Begründung seines materiellen Begehrens
um Rückweisung und Neuberechnung (Antrag Ziff. 5) entgegen genommen werden.
3.
3.1. Bei den strittigen Familienergänzungsleistungen nach § 85bis ff. des
Sozialgesetzes des Kantons Solothurn vom 31. Januar 2007 (SG; BGS 831.1)
handelt es sich um autonomes kantonales Recht. Dies bedeutet einerseits, dass
die gestützt auf einen Verweis im kantonalen Recht massgeblichen Bestimmungen
des Bundesrechts ebenfalls kantonales Recht darstellen (vgl. etwa BGE 140 I 320
E. 3.3 S. 322 zu den Verweisen auf das OR im Rahmen kantonalrechtlicher Normen
über das öffentliche Dienstverhältnis). Andererseits prüft das Bundesgericht
die Anwendung des kantonalen Rechts - von den hier nicht gegebenen Fällen
gemäss Art. 95 lit. c-e BGG abgesehen - nur insofern, als diese eine Verletzung
von Bundesrecht im Sinne von Art. 95 lit. a BGG oder von Völkerrecht im Sinne
von Art. 95 lit. b BGG darstellt (BGE 140 I 320 E. 3.1 S. 321; 133 II 249 E.
1.2.1 S. 251; vgl. auch BGE 136 I 241 E. 2.4 S. 249). Dabei steht die
willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts (Art. 9 BV) sowie die Verletzung
anderer Grundrechte (Art. 8 ff. BV) im Vordergrund.
3.2. Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art.
106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und
interkantonalem Recht prüft es aber nur insofern, als eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). In der
Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen
Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen Rechte verletzt worden sein
sollen (BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41 mit Hinweisen).
4.
4.1. Der Beschwerdeführer beantragt die hälftige Ausrichtung der
Familienergänzungsleistungen an sich selber. Die Ausgleichskasse hat dies
abgelehnt, weil das kantonale Gesetz bei getrennt lebenden Eltern nur die
Leistung an einen Elternteil vorsieht. Es stellt sich vorab die Frage, ob diese
Beschränkung auf eine Person zulässig ist oder ob bei mehreren
anspruchsberechtigten Personen alle gleichbehandelt werden müssen und beide
Elternteile einen anteilsmässigen Anspruch auf Familienergänzungsleistungen
haben. Diese Frage beantwortet sich gestützt auf das Gleichbehandlungsgebot von
Art. 8 Abs. 1 BV.
4.2. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt,
wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Gleiches muss nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt werden. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu
verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den
herrschenden Anschauungen und Verhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen
dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE
138 I 225 E. 3.6.1 S. 229; 137 I 167 E. 3.5 S. 175; 136 I 1 E. 4.1 S. 5).
4.3. Indem § 85ter Abs. 2 SG die Anspruchskonkurrenz regelt, sofern mehr als
eine Person Anspruch auf Familienergänzungsleistungen für dasselbe Kind hat,
geht der Gesetzgeber davon aus, dass der Anspruch auf
Familienergänzungsleistungen nicht teilbar ist (ebenso Thomas Flückiger, Die
Ergänzungsleistungen für Familien im Kanton Solothurn, in: Festgabe für Walter
Straumann, 2013, S. 721). Der Gesetzgeber hat sich somit gegen eine
anteilsmässige Ausrichtung von Familienergänzungsleistungen entschieden.
Demnach ist es nicht erlaubt, Ansprüche auf Familienergänzungsleistungen,
welche durch dasselbe Kind ausgelöst werden, auf die anspruchsberechtigten
Personen aufzuteilen oder gar kumulativ auszurichten. Mit anderen Worten müssen
etwa getrennt lebende Eltern nicht gleichbehandelt werden, auch wenn beide die
Voraussetzungen zum Leistungsbezug erfüllen würden.
4.4. Diese Regelung stellt dann einen Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot
von Art. 8 Abs. 1 BV dar, wenn es für sie keinen sachlichen Grund gibt. Dabei
kommt dem Gesetzgeber ein grosser Ermessensspielraum zu (BGE 141 I 1 E. 5.2.2
S. 5, ebenfalls publiziert in Pra 2015 Nr. 71 S. 551).
5.
5.1. Ziel der solothurnischen Familienergänzungsleistungen ist einerseits, die
Sozialhilfe zu entlasten, andererseits wirtschaftlich schwache Familien zu
unterstützen (Botschaft des Regierungsrates des Kantons Solothurn vom 1.
Dezember 2008 zum Entwurf zur Einführung der Ergänzungsleistungen für Familien
durch Ergänzung des Sozialgesetzes, RRB Nr. 2008/2127, RG 172/2008, Ziff. 1 und
8.2) resp. das durch Kinder entstehende Armutsrisiko zu verhindern (Flückiger,
a.a.O., S. 713). Der Begriff der Familie wird dabei offen verstanden; es bedarf
zumindest eines (sozialen) Elternteils mit Kind (Botschaft, a.a.O., Ziff. 4.1
und Ziff. 11 zu § 85bis sowie Flückiger, a.a.O., S. 714). Zentral ist somit das
Kind, da das Zusammenleben von Erwachsenen keine Familie in diesem Sinne
begründet; in der Botschaft wird denn auch von "Kinder[n], die einen Anspruch
auslösen" gesprochen (a.a.O., Ziff. 11 zu § 85bis). Daran ändert nichts, dass
der Anspruch auf Familienergänzungsleistungen nicht dem Kind, sondern der
einzelnen (erwachsenen) Person zusteht (Flückiger, a.a.O., S. 713).
5.2. Nach § 85ter Abs. 1 SG schliesst der Anspruch auf jährliche
Ergänzungsleistungen zur AHV und zur IV den Anspruch auf
Familienergänzungsleistungen aus; haben mehrere Personen Anspruch auf
Familienergänzungsleistungen für dasselbe Kind, bestimmt sich der Anspruch
gemäss der in Abs. 2 statuierten Reihenfolge. Dabei stehen die Leistungen
primär jener Person zu, welche die Obhut inne hat; trifft dies auf beide
Elternteile zu, ist der Inhaber der elterlichen Sorge und, sofern diese
gemeinsam ausgeübt wird, die Mutter leistungsberechtigt; letztlich hat Anspruch
auf Familienergänzungsleistungen, wer dauernd und unentgeltlich für das Kind
aufkommt.
5.3. Der Regierungsrat hat in seiner Botschaft einen mehrfachen Bezug von
Familienergänzungsleistungen pro Kind ausgeschlossen und sich bezüglich der
Bestimmung des auszurichtenden Anspruchs an den in den damals noch
kantonalrechtlichen Familienzulagengesetzen geregelten Rangordnungen orientiert
(a.a.O., Ziff. 11 zu § 85ter). Schon jene schlossen einen Doppelbezug aus (vgl.
dazu AB 2005 S 717, Votum Schwaller zu Art. 6 FamZG oder Ueli Kieser, Streifzug
durch das Familienzulagenrecht [Streifzug], SZS 1995 S. 286 f.). Allerdings
äussert sich der Regierungsrat nicht dazu, weshalb er nicht die zum Zeitpunkt
der Redaktion der Botschaft bereits bekannte Prioritätenordnung des kurz darauf
in Kraft tretenden Bundesgesetzes über die Familienzulagen (Art. 6 und 7 FamZG)
berücksichtigt hat. Kaum nachvollziehbar ist, weshalb er sich nebst den
Zuteilungskriterien "alleinige Obhut" und "elterliche Sorge" für jenes der
"Mutter" entschied, erscheint dessen Verfassungskonformität (Art. 8 Abs. 3 BV)
doch auf den ersten Blick schon fraglich und wäre angesichts möglicher
Alternativen (etwa Vorrang der Erstanmeldung oder des höheren Bedarfs) auch gar
nicht nötig. Der Kantonsrat hat in der Folge dem ausschliesslichen Bezug durch
einen Elternteil und der vorgesehenen Prioritätenordnung diskussionslos
zugestimmt (Sitzung vom 4. März 2009, Kantonsratsprotokolle 2009 S. 91).
5.4. Im Sozialversicherungsrecht kann es aus finanziellen und
verwaltungsökonomischen Gründen gerechtfertigt sein, gewisse Schematisierungen
oder Leistungseinschränkungen vorzusehen (vgl. etwa Jörg Paul Müller/Markus
Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 671). So dient der
Ausschluss eines kumulativen Bezugs dem öffentlichen Interesse, wenn dadurch
die Ausrichtung der betroffenen Leistung für die Gesamtheit der
Anspruchsberechtigten längerfristig sichergestellt wird (vgl. dazu Kieser,
Streifzug, S. 288, wo er vom "sozialpolitisch unerwünschten Doppelbezug"
spricht). Auch ist das Verbot des Doppelbezugs von Leistungen Ausdruck des
Gerechtigkeitsgedankens, wonach jedes Kind nur Auslöser für eine Leistung sein
kann (so implizit die Botschaft des Regierungsrates, a.a.O., Ziff. 11 zu §
85ter).
5.5. Mit Blick auf die wirtschaftlichen Bedürfnisse der Eltern erscheint
massgeblich, dass auch der nicht anspruchsberechtigte Elternteil von den an den
andern Elternteil ausgerichteten Leistungen profitiert. Der Gemeinschaft
Mutter-Vater-Kind fliessen dadurch zusätzliche Mittel zu, welche beide
Elternteile entlasten. Insbesondere reduziert sich die Unterhaltspflicht (Art.
285 ff. ZGB).
5.6. Die Durchführung der Familienergänzungsleistungen gehört zur
Massenverwaltung (gemäss Botschaft wurde mit einem Leistungsvolumen von über 12
Mio. Fr. und rund 2000 anspruchsbegründenden Kindern gerechnet; Botschaft,
a.a.O., Ziff. 10.1 und 10.2), so dass auch Praktikabilitätsüberlegungen eine
Rolle für die gesetzgeberische Ausgestaltung spielen. So führt der
Regierungsrat in seiner Botschaft nebst dem effizienten Einsatz der
finanziellen Mittel einen geringen administrativen Aufwand als Rahmenbedingung
für die Familienergänzungsleistungen an (a.a.O., Ziff. 8.3.1).
Gestützt auf die per 1. Juli 2014 in Kraft getretene Revision des
Familienrechts (AS 2014 357) wird die gemeinsame elterliche Sorge und die
alternierende Obhut zunehmend zum Regelfall (vgl. dazu Urteil 5A_991/2015 vom
29. September 2016 E. 4, zur Publikation vorgesehen). Die zuständige Behörde
nimmt im Rahmen ihres Entscheids über die Obhut des Kindes keine prozentuale
Aufteilung vor, sondern überlässt dies den Parteien; diese einigen sich in der
Regel nicht auf eine hälftige Aufteilung, sondern es entsteht eine Vielfalt von
Lösungen, welche erst noch jederzeit Änderungen unterliegen können. Unter
diesen Umständen der Verwaltung die Pflicht aufzuerlegen, in jedem Einzelfall
das genaue Ausmass der Aufteilung und deren allfällige Schwankungen zu
ermitteln, führte zu einem unzumutbaren Aufwand.
5.7. Bei den Familienergänzungsleistungen handelt es sich wie bei den
Leistungen nach ELG um Bedarfsleistungen und nicht um Pauschalen wie bei den
Familienzulagen. Dennoch erfolgte die Regelung der Familienergänzungsleistungen
unter Berücksichtigung der Familienzulagenordnungen (vgl. dazu Botschaft des
Regierungsrates, a.a.O., Ziff. 11 zu § 85ter). Gemäss Art. 6 FamZG gilt - wie
schon unter dem Regime der kantonalrechtlichen Familienzulagen - der Grundsatz
"Ein Kind - eine Zulage". Es ist demnach systemgerecht, dass dieses allgemein
anerkannte Verbot des Doppelbezugs auch die Ausgestaltung der
Familienergänzungsleistungen beeinflusste.
6.
Nach dem Gesagten liegen objektive und nachvollziehbare Motive und somit ein
sachlicher Grund dafür vor, den Anspruch auf eine Person zu beschränken. Die
kantonale Ordnung verletzt das Gleichbehandlungsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV
nicht. Der Antrag des Beschwerdeführers auf hälftige Auszahlung der
Familienergänzungsleistungen ist somit zu Recht abgewiesen worden.
7.
Das Verfahren ist kostenpflichtig. Der unterliegende Beschwerdeführer hat die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons Solothurn
und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 16. November 2016
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Riedi Hunold
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