I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.270/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_270/2016
Urteil vom 17. August 2016
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Heine,
Gerichtsschreiberin Hofer.
Verfahrensbeteiligte
Stadt Chur,
Rathaus, Poststrasse 33, 7000 Chur,
gesetzlich handelnd durch den Stadtrat,
Beschwerdeführerin,
gegen
A.A.________ und B.A.________,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Sozialhilfe,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden
vom 26. Januar 2016.
Sachverhalt:
A.
A.a. A.A.________ und B.A.________ führen seit Mai 2011 als
Selbstständigerwerbende einen Betrieb. Seit dem 1. Juli 2012 bezogen
A.A.________ und B.A.________ von den Sozialen Diensten der Stadt Chur
wirtschaftliche Sozialhilfe. Mit Vereinbarung vom 9. Juli 2012 wurde unter
anderem festgelegt, dass spätestens bis Ende September 2012 die Ertragslage
gesteigert werden müsse, so dass aus dem Betriebsertrag mindestens fünfzig
Prozent des Lebensunterhalts gedeckt werden könnten. Falls die Vorgaben nicht
erfüllt würden, werde die wirtschaftliche Unterstützung nur weitergeführt, wenn
das Geschäft liquidiert werde. Am 20. Dezember 2012 verlängerten die Sozialen
Dienste den Vertrag unter denselben Bedingungen bis Ende März 2013. Mit
Verfügung vom 5. April 2013 sprachen die Sozialen Dienste A.A.________ und
B.A.________ Sozialhilfe bis 31. März 2014 zu. Gleichzeitig forderten sie das
Ehepaar unter anderem auf, eine unselbstständige Erwerbstätigkeit zu suchen und
ihre Stellenbewerbungen gegenüber dem Regionalen Sozialdienst unaufgefordert
jeweils am Ende eines Monats nachzuweisen. Bei nicht Einhalten der Auflage
werde eine Kürzung der Sozialhilfe geprüft.
Mit Verfügung vom 4. Dezember 2013 forderten die Sozialen Dienste A.A.________
und B.A.________ auf, den nicht existenzsichernden Geschäftsbetrieb auf den 31.
März 2014 hin zugunsten einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit zu liquidieren
und ihre Stellensuche zu belegen. Falls pro Monat nicht wenigstens fünf
Stellenbewerbungen pro Person nachgewiesen würden, werde eine Kürzung der
Sozialhilfe geprüft. Ein Wiedererwägungsgesuch wurde am 27. Januar 2014
abgewiesen. Der Stadtrat von Chur wies die Beschwerde des Ehepaars A.A.________
und B.A.________ mit Entscheid vom 4. März 2014 ab, soweit er darauf eintrat.
Am 27. Januar 2014 verfügten die Sozialen Dienste eine Kürzung der Sozialhilfe
um zehn Prozent des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt zufolge ungenügender
Stellenbewerbungen. Auch diese Verfügung bestätigte der Stadtrat von Chur mit
separatem Entscheid vom 4. März 2014. Das Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden wies die gegen beide Entscheide erhobenen Beschwerden unter
Vereinigung der Verfahren mit Entscheid vom 21. Oktober 2014 ab.
Gemäss Vereinbarung vom 10. Juli 2014 verpflichteten sich A.A.________ und
B.A.________, sich treuhänderisch beraten zu lassen und bis Mitte Oktober einen
Businessplan zu erstellen. Mit Verfügung vom 16. Juli 2014 sprachen ihnen die
Sozialen Dienste bis Ende Oktober 2014 Sozialhilfe zu. Sie verbanden dies mit
der Anweisung, falls bis Mitte Oktober 2014 nicht mittels Businessplan der
Nachweis der wirtschaftlichen Selbstständigkeit des Betriebes aufgezeigt werde,
müsse bis Ende Oktober 2014 dessen Liquidation eingeleitet werden. Bei
Nichtbefolgung dieser Auflage werde die Einstellung der Sozialhilfe mit
sofortiger Wirkung verfügt. Diese Verfügung blieb unangefochten.
Mit Verfügung vom 24. November 2014 stellten die Sozialen Dienste die
Sozialhilfe mit Wirkung ab Ende Oktober 2014 vollumfänglich ein und entzogen
einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
A.b. Ein erneutes Gesuch um öffentliche Unterstützung für die Dauer vom 1.
Februar bis 30. April 2015 lehnten die Sozialen Dienste mit Verfügung vom 13.
März 2015 ab. Die dagegen erhobene Beschwerde wies der Stadtrat am 5. Mai 2015
ebenfalls ab.
B.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden hiess die Beschwerde von
A.A.________ und B.A.________ im Sinne der Erwägungen gut. Es hob den
angefochtenen Entscheid vom 5. Mai 2015 auf und wies die Sache zur
Neubeurteilung des Leistungsanspruchs an die Verwaltung zurück (Entscheid vom
26. Januar 2016).
C.
Die Stadt Chur führt Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des
Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen.
B.A.________ schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen
Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel
steht somit grundsätzlich auch auf dem Gebiet der kantonalen Sozialhilfe zur
Verfügung. Das Bundesgericht enthält dazu in Art. 83 keinen Ausschlussgrund.
2.
2.1. Die Beschwerde an das Bundesgericht ist zulässig gegen Endentscheide, das
heisst gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG), und
gegen Teilentscheide, die nur einen Teil der gestellten Begehren behandeln,
wenn diese unabhängig von den anderen beurteilt werden können, oder die das
Verfahren nur für einen Teil der Streitgenossen und Streitgenossinnen
abschliessen (Art. 91 BGG). Gegen selbstständig eröffnete Vor- und
Zwischenentscheide ist hingegen die Beschwerde nur zulässig, wenn sie die
Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).
Rückweisungsentscheide, mit denen eine Sache zur neuen Entscheidung an die
Vorinstanz zurückgewiesen wird, sind Zwischenentscheide, die nur unter den
genannten Voraussetzungen beim Bundesgericht angefochten werden können (BGE 133
V 477 E. 4.2 S. 481). Anders verhält es sich nur dann, wenn der unteren
Instanz, an welche zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr
verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung des oberinstanzlich
Angeordneten dient (BGE 135 V 141 E. 1.1 S. 143; 134 II 124 E. 1.3 S. 127).
2.2. Zufolge der materiellen Vorgaben des vorinstanzlichen Entscheids, die
ihren Beurteilungsspielraum zumindest wesentlich einschränken (Prüfung des
Anspruchs auf Sozialhilfe trotz Weigerung der Leistungsansprecher, die
selbstständige Erwerbstätigkeit aufzugeben), wäre die Beschwerdeführerin
gezwungen, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu erlassen. Der
vorinstanzliche (Zwischen-) Entscheid hat für sie daher rechtsprechungsgemäss
einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG zur Folge. Er ist deshalb selbstständig anfechtbar (BGE 140 V 282 E. 4.2 S.
285 f.).
3.
Die Stadt Chur stützt ihre Legitimation sowohl auf die allgemeine
Legitimationsklausel (Art. 89 Abs. 1 BGG) als auch auf die Gemeindeautonomie
(Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG).
3.1. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung hat. Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind Gemeinden und andere
öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die
ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt.
3.2. In BGE 140 V 328 kam das Bundesgericht aufgrund einer Gesamtbetrachtung
zum Schluss, dass die Legitimation einer Gemeinde im Rahmen der Sozialhilfe
nach der allgemeinen Legitimationsklausel in der Regel gegeben sein soll. Sie
kann etwa verneint werden, wenn die präjudizielle Wirkung eines Entscheids
weder geltend gemacht noch ersichtlich ist oder wenn ganz unerhebliche
Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen. In solchen Fällen kann von einem
besonderen schutzwürdigen Interesse der Gemeinde nicht mehr gesprochen werden,
sondern es muss angenommen werden, dass es diesfalls nur noch um die richtige
Rechtsanwendung oder gar um eine Frage des Prestiges geht, welche die
Legitimation ausschliessen (BGE 140 V 328 E. 6.6 S. 335 f.).
3.3. In der Sache selbst geht es insbesondere um die Pflicht der Sozialhilfe
beanspruchenden Person zur Minderung ihrer Bedürftigkeit. Die Beurteilung
dieser Frage hat durchaus präjudiziellen Charakter. Die Frage stellt sich in
einem Bereich, in welchem das Subsidiaritätsprinzip gilt und Eigenleistungen
den Bedarfsleistungen vorgehen (Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes vom 7. Dezember 1986
über die öffentliche Sozialhilfe im Kanton Graubünden [Sozialhilfegesetz, SHG;
BR 546.100]; Art. 1 des Gesetzes des Kantons Graubünden vom 3. Dezember 1978
über die Unterstützung Bedürftiger [Kantonales Unterstützungsgesetz; UG; BR
546.250]). Die Gemeinden haben ein elementares Interesse an einer Klarstellung
darüber, inwiefern sie die Sozialhilfeleistungen einstellen können, wenn die
betroffene Person Auflagen und Weisungen nicht befolgt. Damit ergibt sich der
Anspruch der Stadt Chur auf einen Entscheid in der Sache bereits aus der
allgemeinen Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG. Es kann daher
offenbleiben, ob sie sich auch auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie im
Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG stützen könnte. Hinsichtlich dieser
Bestimmung reicht es rechtsprechungsgemäss, wenn die Gemeinde eine Verletzung
der Autonomie (Art. 50 BV) geltend macht; ob ihr im strittigen Bereich eine
Autonomie tatsächlich zukommt und ob diese verletzt worden ist, ist keine Frage
des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45;
Urteil 8C_113/2014 E. 7, nicht publ. in: BGE 140 V 328).
4.
4.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen
Rechtsverletzung gemäss Art. 95 f. BGG erhoben werden. Der vorinstanzliche
Entscheid stützt sich in der Sache auf kantonales Recht. Als Beschwerdegrund
kommt deshalb hauptsächlich die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere von
verfassungsmässigen Rechten der Bundesverfassung in Frage (Art. 95 BGG). Die
Anwendung des kantonalen Rechts als solches bildet nicht Beschwerdegrund.
Überprüft werden kann insoweit nur, ob der angefochtene Entscheid auf
willkürlicher Gesetzesanwendung beruht oder ob das Gesetz oder seine Anwendung
sonst wie gegen übergeordnetes Recht verstösst (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.2.1 S.
251 f.). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der
willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht) gelten qualifizierte
Anforderungen an die Begründung. Eine solche Rüge prüft das Bundesgericht nicht
von Amtes wegen, sondern nur, wenn sie in der Beschwerde vorgebracht und
substanziiert begründet worden ist. Dies bedeutet, dass klar und detailliert
anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen ist, inwiefern
verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE
138 I 225 E. 3.2 S. 228; 136 I 65 E. 1.3.1 S. 68; 134 II 244 E. 2.2 S. 246).
4.2. Nach Art. 105 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt
zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Abs. 1). Es kann diese
Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruht (Abs. 2). Die Voraussetzungen für eine Sachverhaltsrüge nach Art.
97 Abs. 1 BGG und für eine Berichtigung des Sachverhalts von Amtes wegen nach
Art. 105 Abs. 2 BGG stimmen im Wesentlichen überein.
5.
Streitig ist, ob die Beschwerdeführerin den von den Beschwerdegegnern für die
Dauer vom 1. Februar bis 30. April 2015 geltend gemachten Anspruch auf
Sozialhilfe aufgrund deren Weigerung, die selbstständige Erwerbstätigkeit
aufzugeben, ohne weiteres ablehnen durfte.
5.1. Nach Art. 1 Abs. 2 SHG bezweckt die öffentliche Sozialhilfe Hilfe zur
Selbsthilfe und die Förderung der Eigenverantwortung. Die Sozialdienste sind
laut Art. 2 Abs. 2 SHG bestrebt, durch Beratung, Betreuung, Vermittlung von
Dienstleistungen und durch Sachhilfe künftigen Schwierigkeiten vorzubeugen
sowie die Notlagen und deren Ursachen zu beseitigen oder zu vermindern. Nach
Abs. 3 dieser Bestimmung wird die Sozialhilfe so lange gewährt, bis die
Verhältnisse gefestigt sind. Bedürftige erhalten ihre Unterstützungshilfe nach
Massgabe des UG (Art. 3 Abs. 2 SHG). Bedürftig ist nach Art. 1 Abs. 1 UG, wer
für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem
Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen
kann. Die Unterstützungshilfe besteht in der Ausrichtung von Geld oder
Naturalien an den Bedürftigen und in den Massnahmen zur Vermeidung drohender
oder zur Behebung eingetretener Bedürftigkeit (Art. 1 Abs. 2 UG). Die
zuständige Sozialbehörde bestimmt Art und Mass der Unterstützung nach dem
ausgewiesenen Bedarf unter Würdigung der örtlichen und persönlichen
Verhältnisse. Sie berücksichtigt dabei die gesetzlichen Familienlasten des
Bedürftigen, allfällige Krankheitsfälle sowie berufliche Ausbildungskosten
Jugendlicher, für die der Bedürftige aufzukommen hat (Art. 2 Abs. 1 UG). Die zu
unterstützende und die unterstützte Person sind verpflichtet, jede
sachdienliche Auskunft zu erteilen, die nötigen Unterlagen beizubringen sowie
den mit der Unterstützungsleistung verbundenen Auflagen der Sozialbehörde Folge
zu leisten (Art. 4 UG). Gemäss Art. 18 UG überwacht die Regierung die
Handhabung des Gesetzes. Sie hat gestützt darauf die Ausführungsbestimmungen
vom 8. November 2005 zum kantonalen Unterstützungsgesetz (ABzUG; BR 546.270)
erlassen. Deren Art. 1 erklärt für die Bemessung der Unterstützung durch die
zuständige Gemeinde im Sinne des Gesetzes die Richtlinien der Schweizerischen
Konferenz für Sozialhilfe für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe
vom April 2005 (SKOS-Richtlinien), einschliesslich des Kapitels "Praxishilfen",
unter Vorbehalt der Konkretisierungen und Einschränkungen gemäss ABzUG als
massgebend. Laut Art. 11 ABzUG (in der bis Ende Dezember 2015 gültig gewesenen
Fassung) ist der Grundbedarf für den Lebensunterhalt von der zuständigen
Gemeinde für die Dauer von maximal zwölf Monaten um fünf bis fünfzehn Prozent
zu kürzen: a) bei ungenügenden Integrationsanstrengungen, insbesondere wenn
eine Person nicht bereit ist, eine von der Gemeinde zugewiesene, ihren
physischen und psychischen Fähigkeiten entsprechende Arbeit auszuführen oder an
einem von der Gemeinde angeordneten Beschäftigungs-, Einsatz- oder Aus-, Fort-
und Weiterbildungsprogramm teilzunehmen; b) bei grober Pflichtverletzung; c)
bei Rechtsmissbrauch. In der ab 1. Januar 2016 geltenden Fassung lautet Abs. 1
der Bestimmung: Der Grundbedarf für den Lebensunterhalt ist unter Beachtung des
Grundsatzes der Verhältnismässigkeit um fünf bis dreissig Prozent zu kürzen: a)
bei ungenügenden Integrationsanstrengungen; b) bei Pflichtverletzung; c) bei
Rechtsmissbrauch. Nach Abs. 2 ist eine Kürzung von zwanzig bis dreissig Prozent
auf maximal sechs Monate, eine solche bis neunzehn Prozent auf maximal zwölf
Monate zu befristen. Aufgrund von Art. 13 Abs. 2 ABzUG (in der ab 1. Januar
2016 in Kraft stehenden Fassung) sind laufende Unterstützungsfälle ab 1. April
2016 nach den ab 1. Januar 2016 geltenden Bestimmungen abzuwickeln.
5.2. Nach Art. 12 BV hat der in Not Geratene nur Anspruch auf
Unterstützungsleistungen des Staates, wenn er nicht in der Lage ist, selbst für
sich zu sorgen (Subsidiarität). Keinen Anspruch hat, wer solche Leistungen
beansprucht, obwohl er objektiv in der Lage wäre, sich aus eigener Kraft die
für das Überleben erforderlichen Mittel selbst zu verschaffen; denn solche
Personen stehen nicht in jener Notsituation, auf die das Grundrecht auf Hilfe
in Notlagen zugeschnitten ist. Bei ihnen fehlt es bereits an den
Anspruchsvoraussetzungen. Eine Person, die eine konkret zur Verfügung stehende
Erwerbsmöglichkeit ausschlägt, steht nicht in jener spezifischen Notlage, auf
die Art. 12 BV zugeschnitten ist, weshalb der Schutzbereich des Grundrechts
durch die Einstellung von Hilfeleistungen in einem solchen Fall gar nicht
betroffen ist. Wem es faktisch und rechtlich möglich ist, die erforderlichen
Mittel für ein menschenwürdiges Dasein selbst zu beschaffen, ist nicht
bedürftig und damit nicht auf Unterstützung angewiesen (BGE 142 I 1 E. 7.2.2 S.
6 mit Hinweisen). Wer objektiv befähigt wäre, sich, insbesondere durch Annahme
einer zumutbaren Erwerbstätigkeit, aus eigener Kraft die erforderlichen Mittel
zu verschaffen, erfüllt weder die Voraussetzungen für den Anspruch auf
Sozialhilfe noch auf finanzielle Nothilfe gemäss Art. 12 BV (139 I 218 E. 5.2
S. 227; Urteil 8C_930/2015 vom 15. April 2016 E. 6.2; vgl. insbesondere die
Urteile 8C_633/2013 vom 30. Dezember 2013 und 8C_787/2011 vom 28. Februar
2012).
5.3. Personen, die Leistungen der Sozialhilfe beanspruchen, sind an die
Erfüllung verschiedener Pflichten gebunden. Dazu gehört die Pflicht zur
Minderung der Bedürftigkeit. Die betroffene Person hat alles zu unternehmen, um
ihre wirtschaftliche Lage zu verbessern. Um die Erfüllung dieser Pflicht
sicherzustellen, kann der Bezug von Sozialhilfe mit Auflagen verbunden werden
(Art. 4 UG). Es kann sich dabei insbesondere um die Auflage handeln, sich um
eine Anstellung zu bemühen und eine angebotene Arbeit anzunehmen oder an
Arbeitsprogrammen teilzunehmen. Wer zumutbare Arbeit verweigert, hat nicht nur
mit einer Bestrafung (z.B. in Form von Kürzungen; Art. 11 ABzUG; vgl. dazu
CLAUDIA HÄNZI, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe,
2011, S. 86 und S. 146 f.) zu rechnen. Da gleichzeitig auch das
Subsidiaritätsprinzip verletzt ist, kann sie sich überdies mit der Einstellung
von Sozialhilfe konfrontiert sehen (fehlende Anspruchsvoraussetzung; vgl. zum
Ganzen: HÄNZI, a.a.O., S. 85 f. und S. 150). Weil die Sozialhilfe prinzipiell
nur gewährt wird, soweit der Einzelne keinen Zugang zu einer anderweitigen,
zumutbaren Hilfsquelle hat, liegt in diesem Fall keine für ihn selbstständig
nicht überwindbare Notlage vor. Für eine sanktionelle Einstellung von
kantonalrechtlicher Sozialhilfe wird in der Literatur wegen des damit
regelmässig verbundenen schweren Eingriffs in die Rechtsposition der
Betroffenen und mit Blick auf das Gebot der Rechtssicherheit, eine gesetzliche
Grundlage im formellen Sinne gefordert (HÄNZI, a.a.O., S. 152; GUIDO WIZENT,
Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014, S. 240). Auf jeden Fall muss
eine solche Leistungseinstellung im Lichte der rechtlichen Prinzipien der
Verhältnismässigkeit, des Rechtsmissbrauchsverbots, der Subsidiarität und der
Bedürftigkeit ausgeübt werden (PETER MÖSCH PAYOT, Sozialhilfemissbrauch ?, in:
Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, S. 306). Die Missachtung einer
sozialhilferechtlichen Pflicht kann auch eine Ungehorsamsstrafe gemäss Art. 292
StGB nach sich ziehen (vgl. BGE 142 I 1 E. 7.2.5 S. 8 mit Hinweis auf die
Literatur).
6.
Die Vorinstanz hat erwogen, die Sozialbehörde habe die selbstständige
Erwerbstätigkeit der Beschwerdegegner während mehr als zwei Jahren unterstützt.
Während dieser Zeit habe sich das Geschäft trotz Schwankungen grundsätzlich
positiv entwickelt. Dennoch sei es nicht gelungen, aus dem Ertrag des Betriebes
mehr als einen Viertel der Lebensunterhaltskosten zu decken. Da die
Beschwerdegegner überdies Auflagen nicht eingehalten hätten, habe die
Fürsorgebehörde die Sozialhilfe schliesslich Ende Oktober 2014 eingestellt. Die
Voraussetzungen für eine weitere Unterstützung der selbstständigen
Erwerbstätigkeit seien damit nicht mehr gegeben. Das Vorgehen der Verwaltung
ist laut Vorinstanz nicht zu beanstanden. Das kantonale Gericht ging weiter
davon aus, dass bei Nichterfüllen von Auflagen der Grundbedarf im Rahmen von
Art. 11 ABzUG gekürzt werden könne. Eine vollständige Einstellung der
Unterstützungsleistungen aus sanktionellen Gründen sei selbst im Rahmen der die
Nothilfe gemäss Art. 12 BV übersteigenden Sozialhilfe unzulässig. Eingestellt
werden könnten die Leistungen hingegen beim Fehlen der
Anspruchsvoraussetzungen. Dies sei dann der Fall, wenn die um Unterstützung
nachsuchende Person zwar aus eigener Kraft in der Lage sei, sich die für ihren
Lebensunterhalt aktuell erforderlichen Mittel zu beschaffen, jedoch aus eigenem
Antrieb und schuldhaft davon absehe. In zeitlicher und finanzieller Hinsicht
habe sich eine solche Einstellung nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip zu
richten. Sie müsse den Betroffenen zudem vorgängig angedroht werden. Laut
Vorinstanz hätte die Beschwerdeführerin das Gesuch der Beschwerdegegner um
Sozialhilfe nicht unter Hinweis auf die an sich zulässigen Auflagen aus dem
früheren Verfahren abweisen dürfen, ohne vorgängig erneut die Bedürftigkeit zu
prüfen. Eine solche könne unabhängig von einer allfälligen Liquidation des
Geschäfts und der Annahme einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit bestehen. In
diesem Sinne wies das kantonale Gericht die Sache zu neuem Entscheid über die
öffentliche Unterstützung der Beschwerdegegner im streitigen Zeitraum an die
Verwaltung zurück.
7.
Die Stadt Chur rügt zunächst eine willkürliche Anwendung und Auslegung (Art. 9
BV) von Art. 11 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 ABzUG. Mit dem angefochtenen
Entscheid werde sie verpflichtet, gestützt auf die bis Ende Dezember 2015 in
Kraft gestandene Fassung von Art. 11 ABzUG zu beurteilen, ob der Grundbedarf
der Beschwerdegegner um maximal fünfzehn Prozent zu kürzen sei. Unter Vorbehalt
abweichender übergangsrechtlicher Bestimmungen gilt bei der Beurteilung der
Frage, welches Recht bei einer Änderung der Rechtsgrundlage Anwendung findet,
der Grundsatz, dass diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der
Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden
Tatbestandes Geltung haben (BGE 137 V 394 E. 3 S. 397 mit Hinweisen). Im Lauf
des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens eingetretene Rechtsänderungen
sind in der Regel unbeachtlich. Das Bundesgericht hat im nachfolgenden
Gerichtsverfahren im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ausschliesslich zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid mit
dem zur Zeit seines Erlasses geltenden Recht im Einklang steht (BGE 136 V 24 E.
4.3 S. 27 mit Hinweis). Wie die Beschwerdeführerin festhält, geht es in diesem
Verfahren um Unterstützungsansprüche für die Zeit vom 1. Februar bis 30. April
2015. Ein laufender Unterstützungsfall im Sinne von Art. 13 Abs. 2 ABzUG (in
der seit 1. Januar 2016 in Kraft stehenden Fassung) liegt damit nicht vor. Die
Vorinstanz ist daher willkürfrei von der Anwendbarkeit von Art. 11 in der bis
Ende Dezember 2015 in Kraft gestandenen Fassung ausgegangen.
8.
8.1. Laut Beschwerdeführerin sind die Voraussetzungen für eine vollständige
Einstellung der Sozialhilfe der Beschwerdegegner gegeben. Ein Anspruch auf
Nothilfe gemäss Art. 12 BV bestehe mangels einer ausgewiesenen spezifischen
Notlage nicht. Sie rügt eine willkürliche Rechtsanwendung (Art. 9 BV) und eine
Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) sowie des
Grundsatzes der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) durch die Vorinstanz.
Ebenso sieht sie die in Art. 50 Abs. 1 BV und in der Kantonsverfassung
garantierte Gemeindeautonomie verletzt. Zur Begründung bringt sie vor, Art. 11
ABzUG finde auf Selbstständigerwerbende keine Anwendung. Gemäss den
SKOS-Richtlinien (Kapitel H.7) könnten diese nur für eine befristete Zeitdauer
(in der Regel bis sechs Monate) im Sinne einer Überbrückungshilfe
(Sicherstellung des Lebensunterhalts, Übernahme von Kleininvestitionen)
unterstützt werden. Namentlich sei es nicht Aufgabe der Sozialhilfe, ein
Geschäft auf Dauer quer zu subventionieren, wenn sich die betroffene Person
weigere, den unrentablen Betrieb innert angesetzter Frist zu liquidieren. Jede
weitere wirtschaftliche Unterstützung würde zu Wettbewerbsverzerrungen führen
und dem im Bereich der Sozialhilfe geltenden Subsidiaritätsprinzip
widersprechen. Hätten die Beschwerdegegner nicht mit einschneidenden Massnahmen
zu rechnen, fehle ihnen der Anreiz, der auferlegten Pflicht zur Liquidation des
Geschäfts nachzukommen und eine andere Erwerbstätigkeit zu suchen.
8.2.
8.2.1. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lässt sich dem
vorinstanzlichen Entscheid kein Anspruch der Beschwerdegegner auf Nothilfe im
Sinne von Art. 12 BV entnehmen. Da sich diese im zu beurteilenden Zeitraum
offensichtlich nicht in einer Notlage im Sinne dieser Verfassungsbestimmung
befanden, steht ein entsprechender Anspruch von vornherein nicht zur
Diskussion. Das kantonale Gericht weist einzig und zu Recht darauf hin (S. 18
des angefochtenen Entscheids), dass die von der Gemeinde vorgenommene
Leistungseinstellung und damit sogar eine Verweigerung des nach Art. 12 BV
vorgesehenen Existenzbedarfs nicht gänzlich ausgeschlossen wäre, wenn es an der
Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat zu erbringenden Leistungen fehle.
8.2.2. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, sie werde durch den
angefochtenen Entscheid in verfassungswidriger Weise dazu verpflichtet, einen
unrentablen Betrieb zu finanzieren, kann ihr nicht gefolgt werden. Das
kantonale Gericht hält in Erwägung 4c des angefochtenen Entscheids ausdrücklich
fest, das Vorgehen der Verwaltung, die selbstständige Erwerbstätigkeit der
Beschwerdegegner nicht länger zu unterstützen, sei nicht zu beanstanden. Es
bestanden keine Anhaltspunkte dafür, dass sich die Ertragslage des Betriebs
mittels zumutbarer Massnahmen innert nützlicher Frist verbessern liesse. Die
selbstständige Erwerbstätigkeit bietet den Beschwerdegegnern somit keine Quelle
der Selbsthilfe an, mit der sie ihren Lebensbedarf vollständig decken könnten.
Da der Anspruch auf Sozialhilfe grundsätzlich nur dann verneint werden kann,
wenn die betroffene Person Zugang zu einer anderweitigen zumutbaren Hilfsquelle
hat (Art. 1 Abs. 1 UG), ist es nicht verfassungswidrig, wenn die Vorinstanz die
Verwaltung zur Prüfung der Frage verpflichtet hat, ob und gegebenenfalls in
welchem Umfang die Beschwerdegegner sich insbesondere durch Annahme einer
zumutbaren Erwerbstätigkeit im zu beurteilenden Zeitraum aus eigener Kraft die
notwendigen Mittel für den Lebensunterhalt hätten verschaffen können.
8.2.3. Bereits mit der Verfügung vom 5. April 2013 forderte die
Beschwerdeführerin die Beschwerdegegner unter Hinweis auf die Kürzung der
Sozialhilfe bei nicht Einhalten der Auflage auf, alles in ihrer Möglichkeit
stehende zu unternehmen, um eine unselbstständige Erwerbstätigkeit zu finden
und die Stellenbewerbungen nachzuweisen. Am 27. Januar 2014 verfügte sie wegen
ungenügendem bzw. unvollständigem Nachweis von Stellenbewerbungen eine Kürzung
der wirtschaftlichen Hilfe um zehn Prozent des Grundbedarfs für den
Lebensunterhalt. Indem die Vorinstanz die Beschwerdeführerin angewiesen hat,
gestützt auf Art. 11 ABzUG erneut zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer
Kürzung gegeben sind, kann sich dies nur auf die Verpflichtung zur Suche und
Aufnahme einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit beziehen. In diesem
Zusammenhang ist aufgrund der getätigten Stellenbewerbungen zu prüfen, ob die
Beschwerdegegner sich genügend um eine zumutbare unselbstständige
Erwerbstätigkeit bemüht haben, eine solche aber unverschuldeterweise nicht vor
Ende April 2015 finden konnten. Etwas anderes lässt sich dem angefochtenen
Entscheid nicht entnehmen. Eine verfassungswidrige Auslegung und Anwendung von
Art. 11 ABzUG durch die Vorinstanz liegt somit nicht vor.
8.3. Laut Beschwerdeführerin unterstützt der angefochtene Entscheid das
rechtsmissbräuchliche Verhalten der Beschwerdegegner und verletzt damit Art. 2
Abs. 2 ZGB und Art. 9 BV. Es ist anerkannt, dass das Rechtsmissbrauchsverbot
als Teilgehalt des Grundsatzes von Treu und Glauben die zweckwidrige Berufung
auf ein Rechtsinstitut zur Verwirklichung von Interessen untersagt, die dieses
nicht schützen will (vgl. BGE 110 Ib 332 E. 3a S. 336). Es beansprucht auch im
öffentlichen Recht allgemeine Geltung (BGE 121 II 5 E. 3a S. 7).
Rechtsmissbrauch setzt notwendigerweise voraus, dass die bedürftige Person
absichtlich die eigene Lage allein zum Zweck verursacht hat, um sich in der
Folge auf das Recht auf Hilfe in Notlagen und darüber hinaus gehende
Sozialhilfe berufen zu können. Dieser Wille muss klar und unbestreitbar
festgestellt werden. Der Missbrauch muss daher offensichtlich sein. Blosse
Verdachtsmomente und Indizien genügen nicht (vgl. dazu BGE 134 I 65 E. 5.2 S.
73; Urteil 8C_927/2008 vom 11. Februar 2009 E. 5.3; vgl. dazu auch HÄNZI,
a.a.O., S. 153 f.; MÖSCH PAYOT, a.a.O., S. 284 f.; WIZENT, a.a.O., S. 224 ff.).
Ein - wenn auch stossendes - renitentes Verhalten gegenüber der Behörde
begründet für sich allein noch keinen Rechtsmissbrauch (Urteil 8C_927/2008 vom
11. Februar 2009 E. 6.2). Anhaltspunkte für ein rechtsmissbräuchliches
Verhalten der Beschwerdegegner liegen nicht vor. Die Beschwerdeführerin hat
sich hiermit bisher auch nicht befasst. Insbesondere wurden den
Beschwerdegegnern unter diesem Titel keine Leistungen verweigert. Es kann somit
nicht gesagt werden, der angefochtene Entscheid unterstütze den
Rechtsmissbrauch. Damit kann auch weiter offenbleiben, ob und unter welchen
Voraussetzungen ein rechtsmissbräuchliches Verhalten allenfalls eine
vollständige Verweigerung der Unterstützungsleistungen rechtfertigen könnte (
BGE 139 I 218 E. 5.5 S. 229).
8.4. Zusammenfassend wird die Beschwerdeführerin mit dem angefochtenen
Entscheid zu keinem verfassungswidrigen Vorgehen verpflichtet. Die Beschwerde
ist daher abzuweisen.
9.
Die unterliegende Beschwerdeführerin, um deren Vermögensinteresse
(Sozialhilfeleistungen) es in der Hauptsache geht (Art. 66 Abs. 4 BGG; Urteil
8C_79/2010 vom 24. September 2010 E. 8, nicht publ. in: BGE 136 V 346), trägt
die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 17. August 2016
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Hofer
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