II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.9/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_9/2016
Urteil vom 22. August 2016
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Mayhall.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin Claudia Zumtaugwald,
gegen
Universität Luzern, Studiendienste,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jörg Sprecher,
Bildungs- und Kulturdepartement
des Kantons Luzern.
Gegenstand
Bildung (Zulassung zum Bachelorstudium),
Beschwerde gegen das Urteil des
Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung,
vom 11. November 2015.
Sachverhalt:
A.
A.________ (geb. 1964) besuchte vom September 2006 bis Dezember 2006 und vom
September 2007 bis Juli 2009 die Staatliche Berufsoberschule U.________
(Deutschland) in der Ausbildungsrichtung "Wirtschaft". Am 10. Juli 2009 schloss
er diese mit dem Zeugnis der fachgebundenen Hochschulreife ab. Gleichzeitig
erteilte ihm die Staatliche Berufsoberschule U.________ das Zeugnis über die
zweite Fremdsprache (Spanisch). Die Verbindung der beiden Zeugnisse weist die
allgemeine Hochschulreife nach, welche zum Universitätsstudium in Deutschland
berechtigt. Im Wintersemester 2009 war A.________ an der Universität U.________
immatrikuliert (Fachrichtung Rechtswissenschaften; Bestätigung vom 11. Februar
2013). Nachdem sich A.________ bereits für das Frühlingssemester 2012 erfolglos
für das Bachelorstudium an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der
Universität Luzern angemeldet hatte, ersuchte er für das Herbstsemester 2012
erneut um Studienzulassung. Mit Schreiben vom 11. Mai 2012 bzw. Verfügung vom
9. Juli 2012 teilten ihm die Studiendienste der Universität Luzern mit, dass er
die Zulassungsvoraussetzungen nicht erfülle. A.________ gelangte hiergegen
erfolglos an das Bildungs- und Kulturdepartement (Entscheid vom 8. November
2012) und an das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern (nunmehr Kantonsgericht;
Urteil vom 8. April 2013).
Das Bundesgericht hiess die von A.________ erhobene Beschwerde gut und wies die
Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an das Kantonsgericht zurück (
BGE 140 II 185). Es ging abweichend vom Kantonsgericht davon aus, dass die
Regelung von Art. VI.1 des Übereinkommens über die Anerkennung von
Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region vom 11. April
1997 (Lissabonner Übereinkommen; SR 0.414.8) direkt anwendbar sei; das
Kantonsgericht habe zu prüfen, ob die nach den kantonalen Regeln verneinte
Äquivalenz im spezifischen Einzelfall auf einem Unterschied beruht, der
legitimerweise als "wesentlich" im Sinne der genannten Bestimmung gelten könne
und den Umständen des Falles (zweiter Bildungsweg) angemessen erscheine.
B.
Mit Entscheid vom 23. Juni 2013 wies die Universität Luzern auf Rückweisung
durch das Kantonsgericht hin das Gesuch von A.________ um Zulassung zum
Bachelorstudium der Rechtswissenschaften erneut ab. Das Bildungs- und
Kulturdepartement des Kantons Luzern wies eine von A.________ gegen diesen
Entscheid erhobene Verwaltungsbeschwerde am 10. April 2015 ab. Das
Kantonsgericht wies seine Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Urteil vom 11.
November 2015 ab.
C.
Mit Beschwerde vom 5. Januar 2016 beantragt A.________, das Urteil des
Kantonsgerichts vom 11. November 2015 sei kostenfällig aufzuheben, und er sei
zum Bachelorstudium der Rechtswissenschaften an der Universität Luzern
zuzulassen. Er ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung.
Die Vorinstanz und die Universität Luzern schliessen auf Beschwerdeabweisung.
Das kantonale Bildungs- und Kulturdepartement verzichtet auf eine
Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den
kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Kantonsgerichts Luzern ist
zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Eine Ausnahme
nach Art. 83 BGG liegt nicht vor, namentlich keine solche nach lit. t, da sich
diese nur auf Ergebnisse individueller Fähigkeitsbewertungen bezieht, indessen
nicht auf Entscheide über die abstrakte Zulassung oder Anerkennung
ausländischer Zeugnisse oder Diplome (Urteile 2C_457/2013 vom 13. März 2014 E.
1.1, nicht publ. in BGE 140 II 185; 2C_417/2011 vom 13. Januar 2012 E. 1). Der
Beschwerdeführer ist zu seiner Eingabe legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2. Das Bundesgericht überprüft den angefochtenen Entscheid nicht in jeder
Hinsicht wie ein Berufungsgericht. Es kontrolliert mit freier Kognition die
richtige Anwendung von Bundesrecht, Völkerrecht und interkantonalem Recht (Art.
95 lit. a, b und e BGG). Die Verletzung von kantonalen Bestimmungen kann
grundsätzlich (Art. 95 lit. c und d BGG) nicht geltend gemacht werden; zulässig
ist nur die Rüge, die Anwendung des kantonalen Rechts führe zu einer
Bundesrechtsverletzung, namentlich einer solchen des Willkürverbots (BGE 138 I
143 E. 2 S. 150; Urteil 2C_457/2013 vom 13. März 2014 E. 1.1, nicht publ. in
BGE 140 II 185). Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten sowie
von kantonalem und interkantonalem Recht nicht von Amtes wegen, sondern nur auf
entsprechend begründete Rüge hin (Art. 106 Abs. 2 BGG). Wird eine willkürliche
Rechtsanwendung behauptet, muss in der Beschwerde substanziiert und im
Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der angefochtene Entscheid an einem
qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 136 II 489 E. 2.8 S.
494; 134 II 244 E. 2.1 S. 245 f. und E. 2.2 S. 246). Das Bundesgericht legt
sodann seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt
hat. Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz auf genügend
begründete Rüge hin (Art. 106 Abs. 2 BGG) oder von Amtes wegen nur berichtigen
oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht, soweit die Behebung des
Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist (Art. 97 Abs. 1, Art.
105 Abs. 1 und 2 BGG). Neue Beweismittel und Tatsachen dürfen nur soweit
vorgebracht werden, als erst der angefochtene Entscheid dazu Anlass gibt (Art.
99 Abs. 1 BGG).
2.
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe bei der Prüfung der Äquivalenz
verkannt, dass er den zweiten Bildungsweg beschritten habe, weshalb seine
Ausbildung nicht unbesehen mit einem Berufsmittelschulabschluss verglichen
werden könne. Er erfülle das Maximum, welches für das deutsche Abitur verlangt
werde. Eine Unterbelegung von knapp 50 % bzw. 47 % in einzelnen Fächern könne
an sich nicht als wesentlicher Unterschied gewertet werden, ohne dass auf eine
Gesamtbetrachtung abgestellt werde. In dieser Gesamtbetrachtung sei die höhere
Belegung in den Fächern Sprachen und Mathematik sowie in den Schwerpunktfächern
Finanzen und Rechnungswesen zu berücksichtigen.
2.1.
2.1.1. Die Europäische Konvention über die Gleichwertigkeit der Reifezeugnisse
vom 11. Dezember 1953 (SR 0.414.1) sieht vor, dass jede vertragsschliessende
Partei für die Zulassung zu den auf ihrem Gebiet gelegenen Universitäten, falls
diese Zulassung der staatlichen Kontrolle unterliegt, die Gleichwertigkeit der
im Gebiet jedes anderen Signatarstaats erteilten Zeugnisse anerkennt, deren
Besitz für ihre Inhaber die Voraussetzung für die Zulassung zu den
entsprechenden Anstalten des Landes bildet, in dem diese Zeugnisse erteilt
wurden (Art. 1; vgl. zur Rechtslage weiterführend BGE 140 II 185 E. 3.2.2 S.
189).
2.1.2. Das im Jahr 1997 geschlossene Lissabonner Übereinkommen (Übereinkommen
über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der
europäischen Region vom 11. April 1997; SR 0.414.8) will die Bemühungen in den
Signatarstaaten erleichtern, "ihre Bildung an Hochschuleinrichtungen dieser
anderen Vertragsstaaten fortzusetzen oder dort eine Studienzeit
abzuschliessen", wobei eine "gerechte Anerkennung von Qualifikationen" einen
wesentlichen Bestandteil des Rechts auf Bildung und eine Aufgabe der
Gesellschaft darstellen soll (vgl. die Präambel). Abschnitt IV regelt die
"Anerkennung von Qualifikationen, die den Zugang zur Hochschulbildung
ermöglichen". Der im vorliegenden Zusammenhang diesbezüglich relevante Art.
IV.1 hält fest, dass "jede Vertragspartei [...] für den Zweck des Zugangs zu
den ihrem Hochschulsystem gehörenden Programmen die von den anderen
Vertragsparteien ausgestellten Qualifikationen" anerkennt, "welche die
allgemeinen Voraussetzungen für den Zugang zur Hochschulbildung in diesem
Staaten erfüllen, sofern nicht ein wesentlicher Unterschied zwischen den
allgemeinen Zugangsvoraussetzungen in der Vertragspartei, in der die
Qualifikationen erworben wurde, und denen in der Vertragspartei, in der die
Anerkennung der Qualifikation angestrebt wird, nachgewiesen werden kann ". Das
Lissabonner Übereinkommen als gemeinsames Abkommen im Rahmen des Europarates
und der UNESCO beruht mit Art. IV.1 auf dem Prinzip der Akzeptanz
("acceptance") der im Ausland erworbenen Qualifikationen. Neu müssen die
Transparenz und Fairness des jeweiligen Anerkennungsentscheids bzw. eine
allfällige Ablehnung ausländischer Diplome als gerecht, nicht diskriminierend
und im Gebiete des Abkommens stehend nachgewiesen werden. Jeder Mitgliedstaat
hat zwar die Möglichkeit, die wesentlichen Unterschiede ("substantial
differences") ausländischer Studienleistungen zum eigenen Studiensystem selbst
zu definieren und gewisse Ergänzungen zu verlangen, doch liegt die Beweislast,
dass ein Antrag die vermutete Äquivalenz bzw. die entsprechenden
Voraussetzungen zwischen den Unterzeichnerstaaten nicht erfüllt, bei der die
Bewertung durchführenden Stelle (Art. III.3), und kann in diesem Verfahren das
Prinzip der Akzeptanz bzw. der wechselseitigen Anerkennung vom Antragsteller
direkt geltend gemacht werden (zur Justiziabilität dieser Rechtsposition BGE
140 II 185 E. 4.2 S. 190 f.). Eine schweizerische Universität hat demnach nach
wie vor die Möglichkeit, den Zugang auf Grund einer sachlich belegten,
diskriminierungsfrei festgestellten tatsächlich fehlenden Äquivalenz im
Einzelfall zu beschränken (BGE 140 II 185 E. 4.3 S. 191).
2.1.3. Die Universität Luzern hat gestützt auf § 16 Abs. 1 lit. d des Gesetzes
über die universitäre Hochschulbildung vom 17. Januar 2000 (UniG/LU) in
Verbindung mit § 31 des Statuts der Universität Luzern vom 12. Dezember 2001
eine Zulassungsrichtlinie erlassen, welche sich hinsichtlich der für die
Anerkennung erforderlichen Kriterien an den Empfehlungen der Rektorenkonferenz
der Schweizerischen Universitäten (CRUS) vom 7. September 2007 für die
Bewertung ausländischer Reifezeugnisse ausrichtet (BGE 140 II 185 E. 3.1 S.
188, E. 5.1 S. 192). Diese Empfehlungen orientieren sich ihrerseits am
Bildungsziel der gymnasialen Maturität (vgl. Art. 5 der Verordnung über die
Anerkennung von gymnasialen Maturitätsausweisen vom 15. Februar 1995 [MAV; SR
413.11]). Ziff. 2.2.1 der Zulassungsrichtlinien 2012/2013 sieht unter Kategorie
4 (Naturwissenschaften) vor, dass der Unterricht die Fächer Biologie, Chemie
oder Physik umfasst haben muss; massgeblich für die Äquivalenz ist, ob die
Ausbildungslehrgänge im spezifischen Einzelfall vergleichbar sind oder die
Äquivalenz wegen eines Unterschiedes verneint werden muss, der legitimerweise
als "wesentlich" im Sinne der direkt anwendbaren Regelung von Art. VI.1 des
Lissabonner Übereinkommens qualifiziert werden kann (BGE 140 II 185 E. 5.3 S.
194).
2.2.
2.2.1. Die Vorinstanz hat den im Signatarstaat absolvierten Ausbildungsweg
(Fachhochschulzeugnis plus fachgebundene Hochschulreife inkl. Zusatzprüfung
"Spanisch") einem vergleichbaren schweizerischen (Berufsmaturität inkl.
Passerelle) gegenübergestellt und festgehalten, der vom Beschwerdeführer
besuchte Lektionenumfang der Fächer des Grundlagenbereichs (Sprachen und
Mathematik) und des Schwerpunktbereichs (Finanz- und Rechnungswesen) würde dem
Lektionenumfang für die Berufsmaturität inklusive Passerelle in quantitativer
Hinsicht entsprechen oder gar leicht darüber hinausgehen. Unterschiede seien
jedoch in den übrigen Fächern des Ergänzungsbereichs, insbesondere in den
Naturwissenschaften, auszumachen; der Beschwerdeführer habe in den Fächern
"Chemie und Technologie" vier Wochenlektionen besucht, während in den
vergleichbaren Fächern "Technik und Umwelt" (inkl. Biologie, Chemie und Physik)
der Berufsmaturität (inkl. Passerelle) hingegen 7.5 Stunden vorgesehen seien.
2.2.2. Die Qualifikation der deutlich geringeren Wochenlektionen in
naturwissenschaftlichen Fächern als einem wesentlichen, einer Äquivalenz
entgegenstehendem Unterschied im Sinne von Art. VI.1 des Lissabonner
Übereinkommens ist nicht zu beanstanden. Wie das Bundesgericht bereits im
ersten Rechtsgang erwog, ist ein in einem Signatarstaat ausgestelltes Zeugnis
einer fachgebundenen Hochschulreife einer staatlichen Berufsoberschule
(insbesondere in Verbindung mit einem Zeugnis über eine zweite Fremdsprache)
zwar nicht zum Vornherein von einer Anerkennung als schweizerische
Hochschulqualifikation ausgeschlossen (BGE 140 II 195 E. 5.3 S. 193 f.). Der
Europarat, welcher gemeinsam mit der UNESCO das anlässlich einer Konferenz vom
8. bis 11. April 1997 angenommene Lissabonner Übereinkommen ausgearbeitet
hatte, wies in seinem Explanatory Report to the Convention on the Recognition
of Qualifications concerning Higher Education in the European Region vom 11.
April 1997 vielmehr ausdrücklich auf die zunehmende Bedeutung diversifizierter
Bildungssysteme, aber auch auf die besondere Problematik einer Anerkennung von
deutschen Fachhochschulzeugnissen unter diesem Abkommen hin (S. 2; vgl. zur
Berücksichtigung von den Originaltext anlässlich der Übereinkunft begleitenden
Texten beim Auslegen zwischenstaatlicher Abkommen gestützt auf Art. 31 Abs. 2
lit. b des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969
[VRK; SR 0.111] JEAN-MARC SOREL, in: Corten/Klein [Hrsg.], Les Conventions de
Vienne sur le droit des traités, Bd. II, 2006, N. 38 [Fn. 109] zu Art. 31 VRK;
MARK E. VILLIGER, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of
Treaties, 2009, N. 19 zu Art. 31 VRK [abweichend Fn. 62]). Wie die Vorinstanz
zutreffend festhielt, wird mit dem Hochschulreifezeugnis eine breit
gefächerte, ausgewogene und kohärente Allgemeinbildung und nicht eine
fachspezifische oder berufliche Ausbildung attestiert. Der (Mit-) Verfasser des
Entwurfs für den anschliessend durch sämtliche Signatarstaaten angenommenen
Art. IV.1 des Lissabonner Übereinkommens hatte denn auch als Anwendungsbeispiel
für einen "wesentlichen Unterschied" im Sinne dieser Bestimmung Abweichungen
vor Augen, welche auf fundamentale Unterschiede zwischen einer auf
Allgemeinbildung und einer auf fachgebundene Kenntnisse ausgerichteten
Ausbildung zurückzuführen sind (Explanatory Report of the Council of Europe to
the Convention on the Recognition of Qualifications concerning Higher Education
in the European Region vom 11. April 1997, S. 14). Ohne die Unterschiede
zwischen den verschiedenen Bildungswegen überbetonen oder gar werten zu wollen,
sind die naturwissenschaftlichen Fächer als ein Grundpfeiler einer
allgemeinen, im Hinblick auf ein lebenslanges Lernen unerlässlichen Bildung zu
werten, weshalb eine Abweichung von 3.5 (bei insgesamt 7.5) Wochenlektionen ein
sachlicher, diskriminierungsfrei festgestellter Unterschied zwischen den beiden
Ausbildungssystemen darstellt, der angesichts der mit dem Hochschulreifezeugnis
zu attestierenden breit gefächerten, ausgewogenen und kohärenten
Allgemeinbildung auch nicht durch andere Fächer wie etwa Rechnungswesen oder
Betriebswirtschaftslehre sozusagen kompensiert werden kann.
2.3. Zusammenfassend ist der in den naturwissenschaftlichen Fächern
festgestellte quantitative Unterschied von 3.5 Wochenlektionen (bei insgesamt
7.5 Wochenlektionen) für sich genommen bereits als ein die Verweigerung der
Äquivalenz rechtfertigender wesentlicher Unterschied zu werten, weshalb die
Beschwerde sich als unbegründet erweist und auf die weiteren, im Zusammenhang
mit allfälligen qualitativen Unterschieden erhobenen Rügen nicht weiter
einzugehen ist.
3.
Die Beschwerde ist abzuweisen. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung
der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung kann mangels Nachweises der
Bedürftigkeit innert angesetzter Frist nicht gutgeheissen werden (Art. 64 BGG).
Die Gerichtskosten sind dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Parteientschädigungen werden nicht gesprochen (Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege und
Verbeiständung im bundesgerichtlichen Verfahren wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Kantonsgericht Luzern und dem
Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 22. August 2016
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Mayhall
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