II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.980/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_980/2016
Urteil vom 7. März 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Straub.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Glaus,
gegen
Anwaltskammer des Kantons St. Gallen.
Gegenstand
Sanktionierung wegen Verletzung von Berufsregeln,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 23. August 2016.
Sachverhalt:
A.
A.________ wurde wegen Gehilfenschaft zu mehrfacher ungetreuer Amtsführung
gemäss Art. 314 i.V.m. Art. 25 StGB zu einer bedingten Geldstrafe von 250
Tagessätzen zu Fr. 180.-- sowie einer Busse von Fr. 7'500.-- verurteilt (Urteil
SK.2012.38 des Bundesstrafgerichts vom 12. Juni 2013 und Berichtigung vom 10.
Dezember 2013). Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht ab
(Urteil 6B_138/2014 vom 23. September 2014).
Am 14. Oktober 2014 eröffnete die Anwaltskammer des Kantons St. Gallen gegen
A.________ ein Verfahren betreffend Entzug des st. gallischen Anwaltspatents
und ein Disziplinarverfahren wegen Verletzung der Berufsregeln. Am 17. November
2014 eröffnete sie ein Verfahren betreffend Entzug des Rechtsagentenpatents und
ein Disziplinarverfahren wegen Verletzung der Berufsregeln.
Mit Entscheiden vom 1. Dezember 2014 entzog ihm die Anwaltskammer das st.
gallische Anwalts- bzw. Rechtsagentenpatent. Sie stellte fest, er habe sich der
Verletzung von Berufsregeln schuldig gemacht, und fällte je ein befristetes
Berufsausübungsverbot von einem Jahr aus. Weiter verfügte die Anwaltskammer,
mit Vollstreckbarkeit der Entscheide werde A.________ aus dem st. gallischen
Anwaltsregister und aus dem Register der Notare gelöscht, und der Entzug des
st. gallischen Anwalts- bzw. Rechtsagentenpatents und die befristeten
Berufsausübungsverbote würden im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht und den
st. gallischen Monopolbehörden sowie den Aufsichtsbehörden der übrigen Kantone
mitgeteilt. Die Löschung aus dem Anwaltsregister werde dem St. Galler
Anwaltsverband und der Entzug des Rechtsagentenpatents dem Kantonsgericht und
der Prüfungskommission für Rechtsagenten mitgeteilt.
Am 15. Dezember 2014 ersuchte A.________ die Anwaltskammer um eine persönliche
Anhörung ohne Durchführung einer öffentlichen Verhandlung.
B.
Gegen die Entscheide der Anwaltskammer erhob A.________ am 15. Januar 2015
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses hiess die
Beschwerde mit Urteil vom 23. August 2016 teilweise gut. Es hob die
angefochtenen Entscheide hinsichtlich des Entzugs des st. gallischen Anwalts-
bzw. Rechtsagentenpatents, der entsprechenden Veröffentlichung und
Mitteilungen, der Löschung aus dem Anwaltsregister und dem Register der Notare
sowie der entsprechenden Mitteilung auf. Im Übrigen (Verletzung von
Berufsregeln und befristetes Berufsausübungsverbot inklusive Publikation im
kantonalen Amtsblatt und Mitteilung an die st. gallischen Monopolbehörden und
die Aufsichtsbehörden der übrigen Kantone) wies es die Beschwerde ab.
C.
Mit Eingabe vom 20. Oktober 2016 erhebt A.________ Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, das angefochtene Urteil
sei aufzuheben, soweit die Ziffern 2 der Entscheide der Anwaltskammer vom 1.
Dezember 2014 betreffend das befristete Berufsausübungsverbot bestätigt worden
seien. Die Sache sei zur neuen Entscheidung an die Anwaltskammer, eventuell an
das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zurückzuweisen. In prozessualer
Hinsicht beantragt er, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu
erteilen.
Das Verwaltungsgericht beantragt unter Verzicht auf Vernehmlassung die
Abweisung der Beschwerde. Die Anwaltskammer lässt sich nicht vernehmen. Der
Beschwerdeführer verzichtet auf eine Replik.
Am 1. Dezember 2016 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
1.1. Das angefochtene Urteil unterliegt als kantonal letztinstanzlicher
Gerichtsentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts grundsätzlich
der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a BGG
und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ein Ausschlussgrund im Sinn von Art. 83 BGG
liegt nicht vor.
1.2. Die Beschwerde ans Bundesgericht ist zulässig gegen Entscheide, die das
Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG). Gegen Teilentscheide, die nur einen Teil
der gestellten Begehren behandeln, ist die Beschwerde zulässig, wenn diese
Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können (Art. 91 lit. a
BGG). Gegen Vor- und Zwischenentscheide steht sie hingegen nur unter bestimmten
Voraussetzungen offen (Art. 92 und 93 BGG). Rückweisungsentscheide gelten
grundsätzlich als Zwischenentscheide, weil sie das Verfahren nicht abschliessen
(BGE 134 II 124 E. 1.3 S. 127; 133 V 477 E. 4.2 S. 481 f.). Anders verhält es
sich bloss, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird,
kein Entscheidungsspielraum mehr bleibt und die Rückweisung bloss der Umsetzung
des oberinstanzlich Angeordneten dient; diesfalls liegt ein Endentscheid vor (
BGE 142 II 20 E. 1.2 S. 23 f. mit Hinweisen; 134 II 124 E. 1.3 S. 127).
Im angefochtenen Entscheid wird die Sache hinsichtlich der Patententzüge und
der Registereinträge an die Anwaltskammer zurückgewiesen mit der Anweisung, zu
prüfen, ob der Beschwerdeführer zwischenzeitlich sämtliche persönlichen
Voraussetzungen gemäss Art. 8 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die
Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (BGFA; SR 935.61) erfülle. Insoweit
liegt kein Endentscheid vor. Hinsichtlich der Verletzung von Berufsregeln und
des befristeten Berufsausübungsverbots inklusive Publikation hat das
Verwaltungsgericht indessen abschliessend über einen von der Frage des
Patententzugs und der Löschung der Registereinträge getrennten Gegenstand
entschieden; die disziplinarische Sanktionierung erfolgt verfahrensrechtlich
unabhängig von der Anordnung administrativer Massnahmen (BGE 137 II 425 E. 7.2
S. 429 f.). Diesbezüglich liegt mithin ein Teilentscheid gemäss Art. 91 lit. a
BGG vor, über welchen unabhängig von den anderen Fragen entschieden werden
kann.
Die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist gegeben. Auf die
frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 42 und Art. 100 Abs.
1 BGG) ist einzutreten.
2.
2.1. Der Beschwerdeführer rügt vorab eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK,
da die Vorinstanz die bei der Anwaltskammer beantragte Anhörung als blossen
Beweisantrag behandelt habe.
2.1.1. Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person Anspruch darauf, dass über
Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen
oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage in billiger Weise
öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist von einem unabhängigen und
unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht verhandelt wird. Die
Öffentlichkeit des Verfahrens soll dazu beitragen, dass die Garantie auf ein
faires Verfahren tatsächlich umgesetzt wird (BGE 142 I 188 E. 3.1.1 S. 190 f.).
Der - wenn auch befristete - disziplinarische Entzug der Bewilligung zur
Ausübung eines freien Berufs stellt eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar (BGE 131 I 467 E. 2.5 S. 469 f.; Urteil 2C_871/2015
vom 11. Februar 2016 E. 2.5.2). Der Beschwerdeführer kann sich somit auf die
Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen. Parallel zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK
garantiert Art. 30 Abs. 3 BV die Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen und
Urteilsverkündungen, vorbehältlich gesetzlich vorgesehener Ausnahmen. Gemäss
der Rechtsprechung verleiht diese Bestimmung indessen kein Recht auf eine
mündliche Verhandlung, sondern garantiert einzig, dass, wenn eine
Gerichtsverhandlung stattfindet, diese - von gesetzlichen Ausnahmen abgesehen -
öffentlich sein muss (BGE 128 I 288 E. 2.3 ff. S. 291 ff.; Urteile 9C_402/2010
vom 21. Februar 2011 E. 2.1 mit Hinweisen; 9C_88/2014 vom 24. Februar 2014 E.
3.3.1; siehe auch Urteil 2C_702/2016 vom 30. Januar 2017 E. 3.3.1).
Die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofes für
Menschenrechte (EGMR) anerkennt, dass auf die Durchführung einer öffentlichen
Verhandlung verzichtet werden kann. Der Verzicht kann ausdrücklich oder
stillschweigend erfolgen, muss jedoch eindeutig sein (BGE 127 I 44 E. 2e/aa S.
48; 122 V 47 E. 2d. S. 52 mit Hinweisen). Da die Parteien auch stillschweigend
auf eine mündliche Verhandlung verzichten können, haben sie in Verfahren, für
die das anwendbare Prozessrecht eine solche nicht zwingend vorschreibt, einen
dahingehenden Verfahrensantrag zu stellen; andernfalls wird Verzicht angenommen
(BGE 134 I 331 E. 2.3 S. 333 f.).
2.1.2. Vorliegend beantragte der rechtskundige und zudem anwaltlich vertretene
Beschwerdeführer mit Schreiben vom 15. Dezember 2014, er sei vor dem Entscheid
der Anwaltskammer persönlich anzuhören. Zudem ersuchte er ausdrücklich darum,
die Anhörung ohne öffentliche Verhandlung durchzuführen. Die Vorinstanz
qualifizierte diesen Antrag gemäss der dargelegten Rechtsprechung zutreffend
als Beweisantrag. Entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung war
aufgrund der Formulierung "Ich ersuche Sie, die Anhörung ohne öffentliche
Verhandlung durchzuführen", nicht von einem Antrag auf eine Verhandlung unter
Ausschluss der Öffentlichkeit auszugehen. Vielmehr durfte daraus geschlossen
werden, auf eine öffentliche Verhandlung werde verzichtet. Da es sich bei der
Anwaltskammer um eine nichtgerichtliche Behörde handelt (vgl. BGE 126 I 228 E.
2c S. 231 ff. mit Hinweisen), kommt Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Verfahren vor
derselben nicht zur Anwendung. Dass die Anwaltskammer keine öffentliche
Verhandlung durchführte, stellt demnach keine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1
EMRK dar. Der Beschwerdeführer stellte alsdann auch im Verfahren vor der
gerichtlichen Beschwerdeinstanz keinen Antrag auf eine öffentliche Verhandlung,
sondern beschränkte sich darauf, die vor der Anwaltskammer unterbliebene
Anhörung zu rügen. Da im st. gallischen Prozessrecht eine mündliche Verhandlung
nicht zwingend vorgeschrieben ist (Art. 55 Abs. 1 i.V.m. Art. 64 des Gesetzes
vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen [VRP;
sGS 951.1]), war angesichts des fehlenden dahingehenden Antrags auch im
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht anzunehmen, der Beschwerdeführer verzichte
auf eine öffentliche Verhandlung.
2.2. Der Beschwerdeführer rügt weiter, die unterbliebene Behandlung seines
Antrags durch die Anwaltskammer stelle eine formelle Rechtsverweigerung und
eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör dar (Art. 29 Abs. 1 und 2
BV).
2.2.1. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Klärung des Sachverhaltes,
anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass
eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift.
Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines ihn
belastenden Entscheides zur Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher
Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn
dieses geeignet ist, den Ausgang des Verfahrens zu beeinflussen (BGE 140 I 99
E. 3.4 S. 102; 135 II 286 E. 5.1 S. 293; je mit Hinweisen). Indessen räumt Art.
29 Abs. 2 BV grundsätzlich keinen Anspruch auf eine mündliche Anhörung ein (BGE
140 I 68 E. 9.6.1 S. 76 mit Hinweisen). Eine mündliche Äusserungsmöglichkeit
kann von Verfassungs wegen gegebenenfalls geboten sein wegen persönlicher
Umstände, die sich nur im Rahmen einer mündlichen Anhörung klären lassen (BGE
122 II 464 E. 4 S. 469 f.; Urteil 2C_1012/2014 vom 14. November 2014 E. 3.1;
STEINMANN, a.a.O., N. 46 zu Art. 29 BV). Auch steht die Verfassungsgarantie
einer vorweggenommenen Beweiswürdigung nicht entgegen. Es liegt keine
Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, wenn eine richterliche Behörde oder eine
Verwaltungsbehörde auf die Abnahme von Beweisen verzichtet, weil sie aufgrund
bereits abgenommener Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür
annehmen kann, diese Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht
geändert (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f. mit Hinweisen).
2.2.2. Der Beschwerdeführer wurde mit Schreiben vom 14. Oktober 2014
beziehungsweise 17. November 2014 über die Eröffnung der Disziplinarverfahren
in Kenntnis gesetzt. Mit Schreiben vom 20. Oktober 2014 nahm er ausführlich
dazu Stellung, und mit Schreiben vom 26. November 2014 verwies er auf diese
Stellungnahme. Es ist nicht ersichtlich und wurde vom Beschwerdeführer nicht
dargelegt, welche neuen, entscheidrelevanten Erkenntnisse sich aus einer
mündlichen Anhörung hätten ergeben können. Der Schluss der Vorinstanz, dass in
antizipierter Beweiswürdigung auf die beantragte Beweiserhebung verzichtet
werden durfte, ist daher nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer geht
grundsätzlich zu Recht davon aus, dass ein rechtzeitig gestellter Beweisantrag
im behördlichen oder gerichtlichen Entscheid zu behandeln ist. Vorliegend waren
die Entscheide der Anwaltskammer bereits am 1. Dezember 2014 gefällt, jedoch
noch nicht eröffnet worden, als der Beschwerdeführer am 15. Dezember 2014 den
Antrag auf eine mündliche Anhörung stellte. Nach seiner ausführlichen
Stellungnahme, in welcher er keine mündliche Anhörung beantragt hatte, musste
die Anwaltskammer nicht mehr mit Beweisanträgen rechnen, und der
rechtserhebliche Sachverhalt war hinreichend erstellt. Angesichts dieser
Umstände sowie der Unerheblichkeit des Beweisantrages stellt es keine
Rechtsverweigerung dar, dass die Anwaltskammer darauf verzichtete, auf den
Antrag einzugehen.
3.
3.1. Weiter rügt der Beschwerdeführer, die verfügten einjährigen
Berufsausübungsverbote seien unverhältnismässig, und die Vorinstanz habe die
Sanktion nicht unter den massgeblichen Gesichtspunkten geprüft, ob und wie er
von weiteren Verfehlungen abgehalten und die Öffentlichkeit vor ihm geschützt
werden müsse. Zudem habe die Vorinstanz seine sachliche und rechtliche
Argumentation willkürlich als Uneinsichtigkeit gewertet. Wer sich verteidige
und seine Sichtweise vortrage, sei nicht uneinsichtig, sondern mache von einem
Recht Gebrauch.
3.2. Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer seine Pflicht zur
sorgfältigen und gewissenhaften Ausübung des Anwaltsberufs gemäss Art. 12
lit. a BGFA verletzt hat. Bei Verletzung dieses Gesetzes kann die
Aufsichtsbehörde als Disziplinarmassnahme eine Verwarnung (lit. a), einen
Verweis (lit. b), eine Busse (lit. c) oder ein befristetes (lit. d) oder
dauerndes (lit. e) Berufsausübungsverbot anordnen (Art. 17 Abs. 1 BGFA). Die
Frage, ob ein disziplinierungswürdiges Verhalten vorliegt, prüft das
Bundesgericht mit freier Kognition. Es überprüft sodann - wenn eine
entsprechende Rüge vorliegt - ebenfalls frei, ob die angeordnete Sanktion
verhältnismässig ist (Art. 106 BGG i.V.m. Art. 5 Abs. 2 BV). Hinsichtlich der
Bemessung der auszufällenden Massnahme kommt den kantonalen Behörden ein weiter
Ermessensspielraum zu. Das Bundesgericht auferlegt sich daher diesbezüglich
Zurückhaltung und greift nur ein, wenn die angefochtene Sanktion den Rahmen
des pflichtgemässen Ermessens sprengt und klar unverhältnismässig erscheint
(vgl. Urteile 2C_344/2007 vom 22. Mai 2008 E. 5; 2P.318/2006 vom 27. Juli 2007
E. 12.1). Von den in Art. 17 Abs. 1 BGFA vorgesehenen Disziplinarmassnahmen ist
das Berufsausübungsverbot die einschneidendste, wobei als (gegenüber dem
dauernden Berufsausübungsverbot) mildere Sanktion ein befristetes
Berufsausübungsverbot für längstens zwei Jahre angeordnet werden kann. Ein
Berufsausübungsverbot ist grundsätzlich erst im Wiederholungsfall zu verhängen,
wenn sich gezeigt hat, dass sich der Betroffene durch mildere Massnahmen nicht
zum Einhalten der Berufsregeln bewegen lässt. Ausnahmsweise ist eine befristete
Einstellung in der Berufsausübung schon bei einer erstmaligen
Berufspflichtverletzung gerechtfertigt, wobei diesfalls eine gravierende
Verfehlung vorliegen muss (vgl. Urteil 2A.177/2005 vom 24. Februar 2006 E. 4.1,
in: ZBGR 88/2007 S. 356). Bei der vom Beschwerdeführer begangenen mehrfachen
Gehilfenschaft zur ungetreuen Amtsführung (Art. 314 i.V.m. Art. 25 StGB)
handelt es sich nicht um eine einfache Verletzung von Berufspflichten. Das
Verhalten, das er in seiner Funktion als Rechtsanwalt und Notar an den Tag
legte, stellt eine gravierende Verfehlung dar, welche das Vertrauen in die
Anwalt- bzw. Rechtsagentenschaft erheblich zu schädigen vermag. Angesichts
seiner Sachkenntnis und der vorsätzlichen Tatbegehung ist zudem von einem
schwerwiegenden Verschulden auszugehen. Die Anordnung eines befristeten
Berufsausübungsverbots erweist sich vor diesem Hintergrund als gerechtfertigt.
Es trifft zwar zu, dass die Wahrung von Verteidigungsrechten nicht zum
Vornherein als Uneinsichtigkeit ausgelegt werden darf. Es ist jedoch nicht
ersichtlich, dass die Vorinstanz im angefochtenen Urteil diesbezüglich nicht
hinreichend differenziert hätte. Das Verwaltungsgericht durfte im Rahmen der
Feststellung des Sachverhalts darauf hinweisen, dass der Versuch des
Beschwerdeführers, sein Verhalten trotz rechtskräftiger Verurteilung als blosse
Unachtsamkeit oder unrichtige Beurteilung zu erklären, an eine Beschönigung und
Bagatellisierung seiner Verfehlung grenzte. Die Vorinstanz erwog, der
Beschwerdeführer habe zwar während seiner langjährigen Berufstätigkeit bisher
nicht disziplinarisch belangt werden müssen, sein Verhalten lasse indessen
daran zweifeln, dass er das Gewicht seiner Verfehlung richtig erfasst habe.
Durch das auf ein Jahr befristete Berufsausübungsverbot dürfte er hart
getroffen werden, er könne aber während dieser Zeit dennoch als Rechtsberater
wirken, soweit er sich dabei nicht als Rechtsanwalt oder -agent bezeichne, und
sich im Monopolbereich vertreten lassen. Ein einjähriges Berufsausübungsverbot
scheine zwar an der Grenze des bei einer erstmaligen Berufspflichtverletzung
Zulässigen, sei aber vorliegend angemessen. Die vorinstanzlichen Erwägungen
sind ausgewogen und bewegen sich im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens. Die
verhängte Disziplinarsanktion erscheint nach dem Gesagten trotz einer gewissen
Härte nicht als klar unverhältnismässig.
4.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich demnach
als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl.
Art. 65 f. BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht auszurichten (vgl. Art. 68
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. März 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Straub
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