II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.8/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_8/2016
Urteil vom 17. Oktober 2016
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Fellmann.
Verfahrensbeteiligte
X.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Rainer Braun
gegen
Bundesamt für Umwelt.
Gegenstand
Kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 18. November 2015.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG produziert Dämmprodukte aus Steinwolle. Ihre Schmelzkapazität
übersteigt 20 Tonnen pro Tag. Aus diesem Grund verfügte das Bundesamt für
Umwelt (BAFU) am 14. November 2013 für den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 31.
Dezember 2020 die Teilnahme der X.________ AG am Emissionshandelssystem (EHS)
gemäss Art. 15 ff. des Bundesgesetzes vom 23. Dezember 2011 über die Reduktion
der CO2 -Emissionen (CO2 -Gesetz; SR 641.71). Gleichzeitig wurde die X.________
AG verpflichtet, dem BAFU jährlich Emissionsrechte und soweit zulässig
Emissionsminderungszertifikate für das Treibhausgas Kohlendioxid (CO2)
abzugeben. Als Emissionsrechte werden handelbare Berechtigungen zum Ausstoss
von Treibhausgasen bezeichnet (Art. 2 Abs. 3 CO2 -Gesetz).
Emissionsminderungszertifikate sind handelbare Bescheinigungen über erzielte
Emissionsverminderungen (Art. 2 Abs. 4 CO2 -Gesetz).
B.
Mit Verfügung vom 10. März 2014 teilte das BAFU der X.________ AG kostenlose
Emissionsrechte für die Jahre 2013 und 2014 zu. Es berücksichtigte dabei einen
Anpassungsfaktor für Emissionen, die bei der Erzeugung des im
Produktionsprozess verwendeten Stroms anfallen können (indirekte Emissionen).
Dies führte zu einer kleineren Menge kostenlos zugeteilter Emissionsrechte.
Die X.________ AG gelangte gegen die Verfügung des BAFU an das
Bundesverwaltungsgericht, das die Beschwerde mit Urteil A-1919/2014 vom 26.
März 2015 guthiess. Das Bundesverwaltungsgericht gelangte zum Schluss, dass die
Verordnung vom 30. November 2012 über die Reduktion der CO2-Emissionen in der
bis 30. November 2014 geltenden Fassung (AS 2012 7005) keine Grundlage für eine
Berücksichtigung indirekter Emissionen aus verwendetem Strom biete. Dieses
Urteil erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
C.
Für die Jahre 2015 bis 2020 teilte das BAFU der X.________ AG mit Verfügung vom
15. Dezember 2014 weitere kostenlose Emissionsrechte zu. Gestützt auf die ab 1.
Dezember 2014 geltende Fassung der Verordnung vom 30. November 2012 über die
Reduktion der CO2 -Emissionen (CO2-Verordnung; SR 641.711) berücksichtigte das
BAFU wiederum einen Anpassungsfaktor für indirekte Emissionen aus verwendetem
Strom.
Die dagegen an das Bundesverwaltungsgericht erhobene Beschwerde der X.________
AG wies dieses mit Urteil A-307/2015 vom 18. November 2015 ab. Im Unterschied
zur früheren Rechtslage erblickte das Bundesverwaltungsgericht in der ab 1.
Dezember 2014 geltenden Fassung der CO2 -Verordnung eine genügende gesetzliche
Grundlage für das Vorgehen des BAFU.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
vom 4. Januar 2016 beantragt die X.________ AG die Aufhebung des Urteils des
Bundesverwaltungsgerichts vom 18. November 2015 und von Ziffer 1 im Dispositiv
der Verfügung des BAFU vom 15. Dezember 2014 sowie die kostenlose Zuteilung
einer bestimmten Anzahl von Emissionsrechten für die Jahre 2015 bis 2020.
Während das Bundesverwaltungsgericht auf eine Stellungnahme verzichtet,
beantragt das BAFU die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren
Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier
Kognition (BGE 141 II 113 E. 1 S. 116).
Die form- (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG) sowie fristgerecht (Art. 100 Abs. 1
i.V.m. Art. 46 Abs. 1 lit. c BGG) erhobene Beschwerde betrifft eine
Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und die im
vorinstanzlichen Verfahren mit ihren Anträgen unterlegene Beschwerdeführerin
ist zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Soweit
sich die Beschwerde gegen das verfahrensabschliessende Urteil (Art. 90 BGG) des
Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG) richtet, ist auf die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten. Nicht
eingetreten werden kann auf das Rechtsmittel hingegen, soweit damit die
Aufhebung der Verfügung des BAFU vom 15. Dezember 2014 verlangt wird (Art. 86
Abs. 1 BGG). Diese gilt aufgrund des Devolutiveffekts jedoch als inhaltlich
mitangefochten (BGE 141 II 14 E. 1.3 S. 23; 139 II 404 E. 2.5 S. 415; 136 II
177 E. 1.3 S. 180 f.).
2.
2.1. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere
die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und
lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106
Abs. 1 BGG), doch prüft es im Rahmen der allgemeinen Begründungspflicht (Art.
42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG) nur die geltend gemachten Rügen, sofern die
rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht offensichtlich sind (BGE
140 III 115 E. 2 S. 116). Die Verletzung von Grundrechten (wozu im Abgaberecht
auch das Legalitätsprinzip zählt [Art. 127 Abs. 1 BV, vgl. für Abgaben auf
Bundesebene auch Art. 164 Abs. 1 lit. d BV]; BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180;
Urteil 9C_722/2007 vom 11. April 2008 E. 3; ULRICH MEYER/JOHANNA DORMANN, in:
Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 16 zu Art. 106 BGG)
prüft das Bundesgericht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde
vorgebracht und begründet worden ist (qualifizierte Rügepflicht gemäss Art. 106
Abs. 2 BGG; vgl. BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.; 136 II 304 E. 2.5 S. 314).
2.2. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat. Von Amtes wegen oder auf ausreichend begründete
Rüge hin (vgl. zu den Anforderungen an Sachverhaltsrügen BGE 139 I 72 E.
9.2.3.6 S. 96; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.) korrigiert das Bundesgericht die
vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen, wenn diese offensichtlich
unrichtig sind oder sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG
beruhen. Die Behebung des Mangels erfolgt nur, sofern er für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2
BGG).
3.
3.1. Das CO2 -Gesetz vom 23. Dezember 2011 bezweckt die Verminderung von
Treibhausgasemissionen mit dem Ziel, einen Beitrag zu leisten, den globalen
Temperaturanstieg auf weniger als 2 Grad Celsius zu beschränken (Art. 1 Abs. 1
CO2 -Gesetz). Gemäss Art. 3 Abs. 1 des CO2-Gesetzes sind die
Treibhausgasemissionen im Inland bis zum Jahr 2020 gegenüber 1990 gesamthaft um
20 Prozent zu vermindern. Das Reduktionsziel soll in erster Linie durch
Massnahmen nach dem CO2-Gesetz erreicht werden (Art. 4 Abs. 1 CO2-Gesetz). Es
kann vom Bundesrat in Einklang mit internationalen Vereinbarungen auf 40
Prozent erhöht werden (Art. 3 Abs. 2 CO2-Gesetz).
3.2. Eine Massnahme zur Einhaltung des Reduktionsziels stellt das
Emissionshandelssystem (EHS) gemäss den Art. 15 ff. des CO2-Gesetzes dar.
Unternehmen bestimmter Kategorien, die Anlagen mit hohen Treibhausgasemissionen
betreiben, kann der Bundesrat zur Teilnahme am EHS verpflichten (Art. 16 Abs. 1
CO2-Gesetz). Diesen sogenannten EHS-Unternehmen wird die gesetzlich ebenfalls
vorgesehene CO2-Abgabe zurückerstattet (Art. 17 CO2-Gesetz; vgl. Urteil 2C_923/
2014 vom 22. April 2016 zur Rückerstattung der CO2-Abgabe unter dem vorherigen
Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über die Reduktion der CO2-Emissionen
[aCO2-Gesetz; AS 2000 979]). Im Gegenzug müssen die EHS-Unternehmen dem Bund im
Umfang der von ihren Anlagen verursachten (direkten) Emissionen jährlich
Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate abgeben (Art. 16 Abs. 2
CO2-Gesetz).
Die bis im Jahr 2020 jährlich zur Verfügung stehende Menge der Emissionsrechte
legt der Bundesrat unter Berücksichtigung des Reduktionsziels nach Art. 3 des
CO2-Gesetzes im Voraus fest (Art. 18 Abs. 1 CO2-Gesetz). Die Emissionsrechte
werden den EHS-Unternehmen jährlich kostenlos zugeteilt, soweit sie für deren
treibhausgaseffizienten Betrieb notwendig sind. Die übrigen Emissionsrechte
werden versteigert (Art. 19 Abs. 1 und Abs. 2 CO2-Gesetz). Einzelheiten regelt
der Bundesrat in der CO2-Verordnung; er berücksichtigt dabei vergleichbare
internationale Regelungen (Art. 19 Abs. 3 CO2-Gesetz). Für Emissionen, die
weder durch Emissionsrechte noch durch Emissionsminderungszertifikate gedeckt
sind, müssen EHS-Unternehmen dem Bund einen vom Gesetz als "Sanktion"
bezeichneten Betrag von Fr. 125.-- pro Tonne CO2-Äquivalente (CO2eq)
entrichten. Zusätzlich sind dem Bund die fehlenden Emissionsrechte oder
Emissionsminderungszertifikate im Folgejahr abzugeben (Art. 21 CO2-Gesetz).
4.
4.1. Umstritten ist die Menge der Emissionsrechte, auf deren kostenlose
Zuteilung die Beschwerdeführerin für die Jahre 2015 bis 2020 Anspruch hat. In
der angefochtenen Verfügung vom 15. Dezember 2014 nahm das BAFU die Zuteilung
gestützt auf Art. 46 Abs. 1 i.V.m. Ziff. 4 Anhang 9 der CO2-Verordnung vor.
4.2. Art. 46 Abs. 1 und Anhang 9 der CO2-Verordnung regeln die Einzelheiten zur
kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten. Grundsätzlich erfolgt die
Berechnung der Menge kostenloser Emissionsrechte gestützt auf einen
Produktbenchmark, der mit weiteren, hier nicht näher interessierenden Variablen
multipliziert wird (vgl. Ziff. 1.1 [Produktbenchmarks] und Ziff. 2
[Zuteilungsformel] Anhang 9 CO2-Verordnung). Produktbenchmarks definieren die
Höchstzahl der Emissionsrechte, die pro Tonne eines spezifischen Produkts
kostenlos zugeteilt werden können (vgl. Art. 46 Abs. 1 und Ziff. 1.1 Anhang 9
CO2-Verordnung; Erläuternder Bericht des BAFU vom 30. November 2012
zur Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen, S. 21
[www.bafu.admin.ch; nachfolgend: Erläuternder Bericht vom 30. November 2012]).
Gewisse Produktbenchmarks erfassen Produktionsprozesse, die sowohl mit
Brennstoffen als auch mit Strom betrieben werden können. Als Brennstoffe gelten
namentlich fossile Energieträger, die zur Gewinnung von Wärme oder zur
Erzeugung von Licht verwendet werden (Art. 2 Abs. 1 CO2-Gesetz). Für solche
Produktionsprozesse sieht Ziff. 4.1 Anhang 9 der CO2-Verordnung einen
besonderen Anpassungsfaktor vor, um den die Zuteilungsformel gemäss Ziff. 2.1
Anhang 9 der CO2-Verordnung erweitert wird. Der besondere Anpassungsfaktor
entspricht dem Anteil direkter Emissionen an den Gesamtemissionen. Letztere
setzen sich aus der Summe von direkten und indirekten Emissionen zusammen. Zu
den Produktbenchmarks, bei denen die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten
nach Ziff. 4 Anhang 9 der CO2-Verordnung mit besonderem Anpassungsfaktor
erfolgt, zählt auch jener für Mineralwolle (Ziff. 4.2.5 Anhang 9
CO2-Verordnung).
4.3. Dass der Produktbenchmark für Mineralwolle die von der Beschwerdeführerin
produzierte Steinwolle erfasst, wird von keiner Seite bestritten (vgl. zudem
Ziff. 14 Anhang 6 CO2-Verordnung). Auch macht die Beschwerdeführerin nicht
geltend, dass das BAFU die Bestimmungen in Art. 46 Abs. 1 und Ziff. 4 Anhang 9
der CO2-Verordnung unrichtig angewendet habe. Die Beschwerdeführerin rügt
vielmehr, dass die genannten Bestimmungen mit dem Gesetzmässigkeitsprinzip
(Art. 5 Abs. 1 BV) nicht zu vereinbaren seien. Die Verordnungsbestimmungen
berücksichtigen ihrer Ansicht nach indirekte Emissionen, was das Gesetz nicht
vorsehe. In diesem Zusammenhang bringt die Beschwerdeführerin ebenfalls vor,
dass Ziff. 4 Anhang 9 der CO2-Verordnung für ihre Situation keine sachgerechte
Lösung biete. Sodann rügt sie eine Verletzung des Legalitätsprinzips im Steuer-
und Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 lit. d BV), weil indirekte
Emissionen als Gegenstand der Abgabe nicht im Gesetz enthalten seien und dieses
sich über die Bemessung kostenlos zuzuteilender Emissionsrechte ausschweige.
Schliesslich sei die getroffene Regelung mit dem Verursacherprinzip (Art. 74
Abs. 2 BV), den Grundsätzen zur Energiepolitik (Art. 89 BV) und dem Gebot
rechtsgleicher Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) nicht vereinbar.
4.4. Im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
das Bundesgericht untersuchen, ob eine Rechtsverordnung des Bundesrates als
solche bundesrechtskonform ist (vorfrageweise bzw. konkrete Normenkontrolle;
Art. 82 lit. a BGG; BGE 141 II 169 E. 3.4 S. 172; 140 II 194 E. 5.8 S. 198).
Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation
stützen (Art. 164 Abs. 2 BV), bezieht sich die bundesgerichtliche Kontrolle
zunächst auf die Gesetzmässigkeit (BGE 141 II 169 E. 3.4 S. 172; 140 II 194 E.
5.8 S. 198; 137 III 217 E. 2.3 S. 220 f., je mit Hinweisen). Erweist sich die
Verordnung als gesetzmässig und ermächtigt das Gesetz den Bundesrat nicht, von
der Bundesverfassung abzuweichen, prüft das Bundesgericht auch die
Verfassungsmässigkeit der Rechtsverordnung (BGE 141 II 169 E. 3.4 S. 172; 139
II 460 E. 2.3 S. 463 f.; 137 III 217 E. 2.3 S. 220 f., je mit Hinweisen).
Räumt die gesetzliche Delegationsnorm dem Bundesrat einen sehr weiten Spielraum
für die inhaltliche Ausgestaltung der unselbständigen Verordnung ein, so ist
dieser Gestaltungsbereich für das Bundesgericht und die anderen
rechtsanwendenden Behörden verbindlich (Art. 190 BV; vgl. BGE 140 II 194 E. 5.8
S. 198 f.; 137 III 217 E. 2.3 S. 220 f.; 131 II 271 E. 4 S. 275 f.). Das
Bundesgericht setzt bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes
Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates, sondern beschränkt sich auf
die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz
delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen
gesetzes- oder verfassungswidrig ist (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.4 S. 173; 140 II
194 E. 5.8 S. 198, je mit Hinweisen). Die Zweckmässigkeit der getroffenen
Anordnung entzieht sich der bundesgerichtlichen Kontrolle (BGE 140 II 194 E.
5.8 S. 198; 139 II 460 E. 2.3 S. 463). Es ist nicht Sache des Bundesgerichts,
sich zur Sachgerechtigkeit einer Verordnungsbestimmung etwa in politischer oder
wirtschaftlicher Hinsicht zu äussern (vgl. BGE 139 II 460 E. 2.3 S. 464; 136 II
337 E. 5.1 S. 348 f., je mit Hinweisen).
4.5. Im Abgaberecht gelten erhöhte Anforderungen an das Legalitätsprinzip (vgl.
Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 lit. d BV). Die Erhebung öffentlicher
Abgaben bedarf grundsätzlich eines rechtssatzmässigen und formellgesetzlichen
Fundaments (Erfordernis der Normstufe; vgl. BGE 142 II 182 E. 2.2.1 S. 186; 140
I 176 E. 5.2 S. 180; Urteil 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.1, je mit
Hinweisen). Inhaltlich hat die generell-abstrakte Norm die grundlegenden
Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen (Abgabesubjekt), den
Gegenstand (Abgabeobjekt) und die Bemessung der Abgabe (Bemessungsgrundlage und
-tarif) festzulegen (Erfordernis der Normdichte; vgl. BGE 142 II 182 E. 2.2.1
S. 186; 138 V 32 E. 3.1.1 S. 35; Urteile 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E.
5.1; 2C_334/2014 vom 9. Juli 2015 E. 2.4.2, je mit Hinweisen). Befreiungen und
Ausnahmen von der Abgabepflicht unterliegen denselben Anforderungen an die
Gesetzmässigkeit (vgl. BGE 122 I 305 E. 6b/dd S. 317 f.; Urteile 2C_334/2014
vom 9. Juli 2015 E. 2.4.3; 2C_858/2014 vom 17. Februar 2015 E. 2.1).
5.
Im Folgenden sind die von der Beschwerdeführerin gerügten Bestimmungen (Art. 46
Abs. 1 und Ziff. 4 Anhang 9 CO2-Verordnung) zunächst auf ihre Gesetzmässigkeit
hin zu untersuchen (E. 5. 1 bis E. 5.5). Sodann ist auf die Rüge hinsichtlich
des Legalitätsprinzips im Abgaberecht einzugehen (E. 6.1). Anschliessend sind
die bemängelten Bestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Verursacherprinzip
und den Grundsätzen der Energiepolitik (E. 6.2) sowie mit dem Gebot der
rechtsgleichen Behandlung zu überprüfen (E. 6.3).
5.1. Die im CO2 -Gesetz verankerten Bestimmungen zum Emissionshandelssystem
(vgl. E. 3.2 hiervor) entsprechen dem Entwurf zum CO2 -Gesetz, wie ihn der
Bundesrat dem Parlament mit seiner Botschaft unterbreitet hat (vgl. den Entwurf
vom 26. August 2009 zu einem Bundesgesetz über die Reduktion der CO2-Emissionen
[E-CO2-Gesetz], BBl 2009 7525 ff.). Als das Gesetzgebungsprojekt in die
parlamentarische Beratung ging, stand die genaue Ausgestaltung des europäischen
Emissionshandelssystems noch nicht fest. Die Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen an den Bundesrat im Zusammenhang mit der kostenlosen
Zuteilung von Emissionsrechten sollte sicherstellen, dass das schweizerische
Emissionshandelssystem in den Details mit jenem der Europäischen Union
kompatibel ausgestaltet werden kann (vgl. Botschaft vom 26. August 2009 über
die Schweizer Klimapolitik nach 2012 [Revision des CO2-Gesetzes und
eidgenössische Volksinitiative "Für ein gesundes Klima"], BBl 2009 7474 Ziff.
4.4.5, 7515 Ziff. 8.7; WERNER GEIGER/GAUDENZ GEIGER, in: Kommentar zum
Energierecht, Bd. II, 2016, N. 3 zu Art. 16 CO2-Gesetz).
Die Möglichkeit einer Verknüpfung des schweizerischen und des europäischen
Emissionshandelssystems wurde auch in den eidgenössischen Räten intensiv
diskutiert (vgl. befürwortende Voten Aubert, AB 2010 N 637 f.; Nussbaumer, AB
2010 N 638; Messmer, AB 2010 N 638; Bader, AB 2010 N 639; Nordmann, AB 2010 N
639; Forster-Vannini, AB 2011 S 109; Diener Lenz, AB 2011 S 136 f.;
Forster-Vannini, AB 2011 S 137 f.; kritische Voten Killer, AB 2010 N 637;
Imoberdorf, AB 2011 S 137; Büttiker, AB 2011 S 138). Der Entwurf des Bundesrats
setzte sich schliesslich durch.
Es entspricht somit dem gesetzgeberischen Willen, dass der Bundesrat bei der
Ausübung der Rechtsetzungsbefugnisse, die ihm das Parlament mit Art. 19 Abs. 3
des CO2-Gesetzes erteilte, über einen erheblichen Spielraum verfügt. Dieser
soll es ihm erlauben, auf die Rechtslage und -entwicklung in der Europäischen
Union Rücksicht zu nehmen.
5.2. Das Kriterium der Treibhausgaseffizienz, das nach Art. 19 Abs. 2 des
CO2-Gesetzes als Massstab für die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten
dient, hat der Bundesrat gestützt auf Art. 19 Abs. 3 des CO2-Gesetzes in Art.
46 Abs. 1 der CO2-Verordnung und deren Anhang 9 näher definiert. Die
Verordnungsbestimmungen in Anhang 9 der CO2-Verordnung orientieren sich an den
einschlägigen Rechtsnormen zum Emissionshandelssystem der Europäischen Union
(vgl. Erläuternder Bericht vom 30. November 2012, S. 21 f.; Erläuternder
Bericht des BAFU vom 8. Oktober 2014 zur Änderung der CO2-Verordnung, S. 30
[www.bafu.admin.ch; nachfolgend: Erläuternder Bericht vom 8. Oktober 2014]).
Sie ermöglichen eine Verknüpfung des schweizerischen und europäischen
Emissionshandelssystems. Nach dem Gesagten (vgl. E. 5.1 hiervor) entspricht
dies dem gesetzgeberischen Auftrag. Vor dem Hintergrund der Delegationsnorm in
Art. 19 Abs. 3 des CO2-Gesetzes sind Art. 46 Abs. 1 und Anhang 9 der
CO2-Verordnung jedenfalls insoweit nicht zu beanstanden.
5.3. Die Beschwerdeführerin rügt den besonderen Anpassungsfaktor gemäss Ziff. 4
Anhang 9 der CO2-Verordnung als gesetzeswidrig. Mit dem besonderen
Anpassungsfaktor berücksichtige der Bundesrat indirekte Emissionen, womit er
die ihm in Art. 19 Abs. 3 des CO2-Gesetzes delegierten Befugnisse überschreite.
5.3.1. Der besondere Anpassungsfaktor gemäss Ziff. 4 Anhang 9 der
CO2-Verordnung kommt wie gezeigt (vgl. E. 4.2 hiervor) nur bei
Produktionsprozessen zur Anwendung, die sowohl mit Brennstoffen als auch mit
Strom betrieben werden können. Die zugehörigen Produktbenchmarks (vgl. Ziff.
4.2 i.V.m. Ziff. 1.1 Anhang 9 CO2-Verordnung) entsprechen jenen des
europäischen Emissionshandelssystems. Sie beruhen auf den
Treibhausgasemissionen der 10% treibhausgaseffizientesten Anlagen in der EU, in
denen das betreffende Produkt hergestellt wird. Bei der Festsetzung der
Produktbenchmarks von Produktionsprozessen, die sowohl mit Brennstoffen als
auch mit Strom betrieben werden können, wurden indirekte Emissionen aus
verwendetem Strom berücksichtigt. Diesen liegt ein Emissionswert von 0,465
Tonnen CO2 pro MWh zugrunde, was dem europäischen Strommix entspricht (vgl.
auch zum Folgenden: Erläuternder Bericht vom 30. November 2012, S. 21 und S.
23; Erläuternder Bericht vom 8. Oktober 2014, S. 30; vgl. ferner Art. 10a Abs.
2 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.
Oktober 2003 über ein System für den Handel mit
Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der
Richtlinie 96/61/EG des Rates, Abl. L 275 vom 25. Oktober 2003 S. 32, eingefügt
mit Art. 1 Abs. 12 der Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks
Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit
Treibhausgasemissionszertifikaten, Abl. L 140 vom 5. Juni 2009 S. 63; vgl.
zudem Erwägungen 2, 7 und 8 Ingress sowie Art. 14 Abs. 2 des Beschlusses Nr.
2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter
Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von
Emissionszertifikaten gemäss Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates [bekannt gegeben unter Aktenzeichen K
(2011) 2772], ABl. L 130 vom 17. Mai 2011 S. 1; BEATRICE WAGNER PFEIFER,
Rechtliche Aspekte der Reduktion von Treibhausgasemissionen im Unternehmen, URP
2014 S. 160 f.). Der Einbezug indirekter Emissionen aus verwendetem Strom bei
der Festlegung gewisser Produktbenchmarks erfolgte mit dem Ziel, brennstoff-
und stromintensiven Anlagen gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten.
Ungeachtet der Austauschbarkeit von Brennstoffen und Strom nur direkte
Emissionen zu berücksichtigen, hätte zu einem tieferen Produktbenchmark führen
können. Dies hätte letztlich eine Verwässerung des Kriteriums der
Treibhausgaseffizienz zugunsten stromintensiver Anlagen bedeutet.
5.3.2. Dass die Benchmarks von Produktionsprozessen, die mit Brennstoffen und
mit Strom betrieben werden können, aus wettbewerblichen Gründen indirekte
Emissionen aus verwendetem Strom berücksichtigen, ändert nichts daran, dass
eine kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten nur soweit erfolgt, als sie für
den treibhausgaseffizienten Betrieb des EHS-Unternehmens notwendig ist (Art. 19
Abs. 2 CO2-Gesetz). Im Gegenzug sieht Art. 16 Abs. 2 des CO2-Gesetzes vor, dass
die EHS-Unternehmen dem Bund nur für die "von diesen Anlagen" mit hohen
Treibhausgasemissionen verursachten Emissionen Emissionsrechte oder
Emissionsminderungszertifikate abgeben müssen (vgl. auch Art. 55 Abs. 1 Satz 2
CO2-Verordnung; weiter auch Botschaft vom 26. August 2009, BBl 2009 7491 Ziff.
5). Die Pflicht zur Abgabe von Emissionsrechten oder
Emissionsminderungszertifikaten besteht mithin nur für direkte Emissionen. Für
indirekte Emissionen aus verwendetem Strom hat ein EHS-Unternehmen dem Bund
keine Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate abzugeben, worauf das
BAFU in seiner Stellungnahme im bundesgerichtlichen Verfahren vom 8. Februar
2016 ebenfalls hinweist. Auch werden für die Produktion von Strom keine
Emissionsrechte kostenlos zugeteilt (Ziff. 1.5 Anhang 9 CO2-Verordnung). Soweit
ein EHS-Unternehmen zur Produktion Strom und nicht Brennstoff einsetzt,
verursacht es keine direkten Emissionen und muss es dem Bund folglich keine
Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate abgeben. Entsprechend ist
bei mit Brennstoffen und Strom betriebenen Produktionsprozessen eine kostenlose
Zuteilung von Emissionsrechten für indirekte Emissionen aus verwendetem Strom
zu vermeiden. Diesem Zweck dient der besondere Anpassungsfaktor gemäss Ziff.
4.1 Anhang 9 der CO2-Verordnung, indem er eine kostenlose Zuteilung von
Emissionsrechten nur im Verhältnis der direkten Emissionen zu den
Gesamtemissionen zulässt.
5.3.3. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin bewirkt der besondere
Anpassungsfaktor gemäss Ziff. 4.1 Anhang 9 der CO2-Verordnung somit nicht, dass
indirekte Emissionen in einer der gesetzlichen Konzeption widersprechenden
Weise im Emissionshandelssystem berücksichtigt werden. Die Beschwerdeführerin
macht denn auch zu Recht nicht geltend, dass der besondere Anpassungsfaktor
gemäss Ziff. 4.1 Anhang 9 der CO2-Verordnung dazu führt, dass EHS-Unternehmen
für Emissionen, die gar nicht von ihren Anlagen verursacht wurden,
Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate an den Bund abgeben müssen.
Ohne Anwendung des besonderen Anpassungsfaktors gemäss Ziff. 4.1 Anhang 9 der
CO2-Verordnung hingegen würde EHS-Unternehmen, die zur Produktion
ausschliesslich Strom verwenden, kostenlos Emissionsrechte zugeteilt, obwohl
sie keine direkten Emissionen verzeichnen und dem Bund auch keine
Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate abgeben müssen (Art. 15
Abs. 2 und Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz). Es würde eine kostenlose Zuteilung von
Emissionsrechten resultieren, die für den treibhausgaseffizienten Betrieb
dieser EHS-Unternehmen nicht notwendig ist, was Art. 19 Abs. 2 des CO2-Gesetzes
und dem Gesetzeszweck insgesamt (Art. 1 Abs. 1 CO2-Gesetz) widerspräche.
5.4. Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, dass Ziff. 4 Anhang 9 der
CO2-Verordnung für sie keine sachgerechte Lösung biete. Nach ihrer Darstellung
kämen aufgrund der erforderlichen Temperaturen bei der Produktion von
Steinwolle für den eigentlichen Produktionsprozess nur Brennstoffe in Frage,
dies im Unterschied zur Produktion von Glaswolle, bei welcher auch Strom
einsetzbar sei. Damit wendet sich die Beschwerdeführerin nicht generell gegen
den produktbasierten Ansatz bei der Bestimmung der Treibhausgaseffizienz (vgl.
hierzu Erläuternder Bericht vom 30. November 2012, S. 21; WERNER GEIGER/
GAUDENZ GEIGER, a.a.O., N. 5 zu Art. 19 CO2-Gesetz; WAGNER PFEIFER, a.a.O., S.
160 f.), aber dagegen, dass nicht zwischen Glas- und Steinwolle differenziert
wird. Die Beschwerdeführerin vermag damit indes nicht darzutun, inwiefern der
Bundesrat das in Art. 19 Abs. 2 des CO2-Gesetzes vorgesehene Kriterium der
Treibhausgaseffizienz nicht innerhalb der ihm zustehenden
Rechtsetzungsbefugnisse definiert hätte.
5.5. Im Ergebnis ist es mit den gesetzlichen Bestimmungen und insbesondere mit
der Delegationsnorm in Art. 19 Abs. 3 des CO2-Gesetzes vereinbar, wenn der
Verordnungsgeber im Einklang mit den Regeln der Europäischen Union in Ziff. 4.1
Anhang 9 der CO2-Verordnung einen besonderen Anpassungsfaktor vorsieht, der bei
Produktbenchmarks, die sowohl mit Brennstoffen als auch mit Strom betriebene
Produktionsprozesse erfassen, die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten für
verwendeten Strom vermeidet. Eine Überschreitung der gesetzlichen
Kompetenzdelegation durch den Bundesrat liegt nicht vor.
6.
Nachdem feststeht, dass sich der Bundesrat mit Erlass von Ziff. 4 Anhang 9 der
CO2-Verordnung an die ihm vom Gesetzgeber erteilten Rechtsetzungsbefugnisse
gehalten hat, ist deren Verfassungsmässigkeit zu prüfen (vgl. zum
bundesgerichtlichen Prüfprogramm E. 5 hiervor).
6.1. In verfassungsrechtlicher Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin zunächst
eine Verletzung des abgaberechtlichen Legalitätsprinzips (Art. 127 Abs. 1 und
Art. 164 Abs. 1 lit. d BV). Sie stellt sich ohne nähere Begründung auf den
Standpunkt, dass das Emissionshandelssystem gemäss den Art. 15 ff. des
CO2-Gesetzes dem Abgaberecht zuzuordnen sei.
6.1.1. Ob das zutrifft, erscheint zumindest fraglich: Das
Emissionshandelssystem wird grundsätzlich als marktwirtschaftliches Instrument
mit regulativem Charakter betrachtet (WAGNER PFEIFER, a.a.O., S. 157; vgl.
allgemein auch ANNE PETITPIERRE-SAUVAIN, Les instruments économiques dans le
protocole de Kyoto: L'instauration d'un marché des droits d'émission, URP 2007
S. 95 f.). Im Vordergrund steht die Verhaltenslenkung verschiedener
Wirtschaftsakteure im Einklang mit ihren marktwirtschaftlichen Interessen (ROLF
H. WEBER/RIKA KOCH, Der Schweizer Emissionshandel im Kontext der Klima- und
Energiedebatte, Jusletter 30. November 2015 Rz. 3). Zur Verhaltenslenkung
stellt das Emissionshandelssystem, anders als etwa die CO2-Abgabe nach Art. 29
ff. des CO2-Gesetzes, nicht in erster Linie auf Geldleistungen an den Staat ab.
Die meisten Emissionsrechte werden denn auch kostenlos zugeteilt und nicht
versteigert (vgl. Botschaft vom 26. August 2009, BBl 2009 7475 Ziff. 4.4.5).
Emissionsrechte und Emissionsminderungszertifikate sind zudem frei handelbar
(Art. 61 Abs. 1 CO2-Verordnung). Es steht EHS-Unternehmen somit frei, an
Versteigerungen von Emissionsrechten durch den Bund teilzunehmen oder
Emissionsrechte von anderen Teilnehmern am Emissionshandel zu erwerben. Selbst
EHS-Unternehmen, die über ihre kostenlos zugeteilten Emissionsberechtigungen
hinaus Treibhausgase ausstossen, sind folglich nicht gezwungen, vom Bund gegen
finanzielles Entgelt zusätzliche Emissionsrechte zu erwerben. Soweit aber eine
Geldleistungspflicht an den Bund nicht unausweichliche Folge einer Teilnahme am
Emissionshandelssystem ist, kann diesem ein abgaberechtlicher Charakter nicht
ohne Weiteres zugesprochen werden. Das gilt auch dann, wenn die Pflicht zur
periodischen Abgabe von Emissionsrechten oder Emissionsminderungszertifikaten
an den Bund (Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz) als von geldwerter Natur betrachtet
würde.
6.1.2. Die Frage nach dem abgaberechtlichen Charakter des
Emissionshandelssystem ist letztlich nicht entscheiderheblich. Art. 16 Abs. 1
des CO2-Gesetzes definiert mit den Unternehmen, die Anlagen mit hohen
Treibhausgasemissionen betreiben, den Kreis jener Personen, die zur Teilnahme
am Emissionshandelssystem verpflichtet werden können. Weiter regelt Art. 16
Abs. 2 des CO2-Gesetzes den Inhalt der mit dem Einbezug in das
Emissionshandelssystem verbundenen Pflicht, nämlich die Abgabe von
Emissionsrechten und Emissionsminderungszertifikaten an den Bund. Das Ausmass
dieser Pflicht bestimmt sich nach den von den unternehmenseigenen Anlagen
verursachten Emissionen. Zugleich ergibt sich mit der Treibhausgaseffizienz aus
Art. 19 Abs. 2 des CO2-Gesetzes der Massstab für die kostenlose Zuteilung von
Emissionsrechten; in deren Umfang müssen auf dem freien Markt keine
Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate erworben werden.
6.1.3. Die Grundzüge des Emissionshandelssystems ergeben sich somit aus dem
Gesetz selbst. Zwar trifft zu, dass eine detailliertere Regelung des
Emissionshandelssystems auf formellgesetzlicher Ebene denkbar wäre. Die
Kriterien, die eine Verpflichtung zur Teilnahme am Emissionshandelssystem nach
sich ziehen, sind indes objektivierbar und im formellen Gesetz mit
hinreichender Bestimmtheit enthalten, zumal sich der erforderliche
Bestimmtheitsgrad nicht abstrakt festlegen lässt (vgl. E. 4.5 hiervor; BGE 135
I 130 E. 7.2 S. 140; 131 II 271 E. 6.1 S. 278; 128 I 327 E. 4.2 S. 339 f.;
Urteil 2C_166/2014 vom 16. August 2016 E. 5.3). Die formellgesetzlichen
Bestimmungen erlauben ausserdem eine Überprüfung der in der CO2-Verordnung
enthaltenen konkretisierenden Vorgaben zum Emissionshandelssystem auf ihre
Vereinbarkeit mit verfassungsrechtlichen Prinzipien (wie namentlich dem Prinzip
der rechtsgleichen Rechtsanwendung) und dem Zweck des CO2-Gesetzes, eine
Reduktion der Treibhausgasemissionen zu erzielen (Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetzes).
Schliesslich ist zu beachten, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat zur näheren
Ausgestaltung des Emissionshandelssystems auf Verordnungsstufe bewusst einen
erheblichen Gestaltungsbereich einräumte und diesen in Art. 19 Abs. 3 des
CO2-Gesetzes mit dem Auftrag verknüpfte, vergleichbare internationale
Regelwerke zu berücksichtigen (vgl. E. 5.1 hiervor). Dieser gesetzlich
vorgesehene Gestaltungsbereich des Verordnungsgebers ist für das Bundesgericht
verbindlich (Art. 190 BV).
6.2. Neben einem Verstoss gegen das (abgaberechtliche) Legalitätsprinzip rügt
die Beschwerdeführerin weiter, dass es dem Verursacherprinzip (Art. 74 Abs. 2
BV) und dem verfassungsmässig vorgesehenen Ziel eines sparsamen und
rationellen Energieverbrauchs (Art. 89 Abs. 1 und Abs. 2 BV) widerspreche, wenn
der besondere Anpassungsfaktor für indirekte Emissionen aus verwendetem Strom
(Ziff. 4.1 Anhang 9 CO2-Verordnung) basierend auf dem Emissionswert des
europäischen Strommixes von 0,465 Tonnen CO2 pro MWh berechnet werde. Der
Emissionswert des von ihr tatsächlich verwendeten Stroms betrage lediglich
0,01345 Tonnen CO2 pro MWh.
6.2.1. Der Beschwerdeführerin ist insoweit beizupflichten, als die vom
Verordnungsgeber vorgesehene Berechnungsweise für den besonderen
Anpassungsfaktor keinen Anreiz dafür setzt, Strom mit einem CO2 -Emissionswert
zu verwenden, der tiefer liegt als jener des europäischen Strommixes. In diesem
Rahmen unterstützt die Berechnung des besonderen Anpassungsfaktors gemäss Ziff.
4.1 Anhang 9 der CO2-Verordnung den Strombezug aus Quellen mit tiefen
Treibhausgasemissionen nicht. Aus dem Umstand, dass die Beschwerdeführerin nach
eigener Darstellung in nicht näher bezeichneten Bereichen für den Bezug eines
nahezu CO2-freien Strommixes gefördert werden soll, kann sie indes keinen
Anspruch auf eine entsprechende Behandlung im Rahmen des
Emissionshandelssystems ableiten; dieses bezweckt nicht die Reduktion von
indirekten Emissionen aus verwendetem Strom (vgl. E. 5.3 hiervor).
6.2.2. Hinzu kommt, dass der Produktbenchmark, der gemäss Ziff. 4.1 Anhang 9
der CO2-Verordnung mit dem besonderen Anpassungsfaktor multipliziert wird,
seinerseits unter Berücksichtigung eines Emissionswerts für Strom von 0,465
Tonnen CO2 pro MWh festgelegt wurde (vgl. E. 5.3.1 hiervor). Dem Grundsatz
folgend, dass nur für den treibhausgaseffizienten Betrieb des EHS-Unternehmens
selbst (Art. 19 Abs. 2 CO2-Gesetz) kostenlos Emissionsrechte zugeteilt werden,
erscheint es sachgerecht, bei der Berechnung des besonderen Anpassungsfaktors
denselben Emissionswert für verwendeten Strom einzusetzen. Wie das BAFU in
seiner Stellungnahme vom 8. Februar 2016 unter Hinweis auf das vorinstanzliche
Urteil zu Recht geltend macht, erweist sich der besondere Anpassungsfaktor
insoweit als neutrale Methode zur Bestimmung der Treibhausgaseffizienz gemäss
Art. 19 Abs. 2 des CO2-Gesetzes. Entsprechend geht auch der Einwand fehl, die
Regelung in Ziff. 4.1 Anhang 9 der CO2-Verordnung verletze das
Verursacherprinzip oder widerspreche Art. 89 BV.
6.3. Die Beschwerdeführerin sieht schliesslich das Gebot der rechtsgleichen
Behandlung nach Art. 8 Abs. 1 BV verletzt. Sie begründet dies damit, dass sie
gegenüber ihren ausländischen Mitbewerbern benachteiligt sei, solange sie
mangels Verknüpfung des schweizerischen mit dem europäischen
Emissionshandelssystem keine (billigeren) europäischen Emissionsrechte oder
Emissionsminderungszertifikate kaufen könne und sich dennoch den Emissionswert
des europäischen Strommixes anrechnen lassen müsse.
6.3.1. Die Beschwerdeführerin lässt dabei ausser Acht, dass sich der
verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung nach Art. 8 Abs. 1
BV nur auf den Zuständigkeitsbereich ein und desselben Gemeinwesens bezieht.
Entsprechend ist der Anspruch nicht verletzt, wenn verschiedene Gemeinwesen je
in ihrem Zuständigkeitsbereich Regelungen treffen und daraus für die
Rechtsunterworfenen in den jeweiligen Gemeinwesen unterschiedliche Folgen
resultieren (BGE 138 I 265 E. 5.1 S. 269; 136 I 1 E. 4.4.4 S. 11 f.; Urteil
2C_510/2014 vom 21. August 2015 E. 5.2, je mit weiteren Hinweisen). Dieser im
innerstaatlichen Bereich anwendbare Grundsatz gilt a fortiori auch im
internationalen Verhältnis. Selbst wenn eine rechtlich relevante
Ungleichbehandlung tatsächlich vorläge, könnte die Beschwerdeführerin im
Vergleich zu Mitbewerbern in anderen Staaten jedenfalls unter dem Titel von
Art. 8 Abs. 1 BV nichts zu ihren Gunsten ableiten.
6.3.2. Die Rüge der Beschwerdeführerin geht aber auch aus einem anderen Grund
fehl: Wie gezeigt (vgl. E. 5.1 f. hiervor) orientieren sich die
Zuteilungsregeln für kostenlose Emissionsrechte im schweizerischen
Emissionshandelssystem an jenen der Europäischen Union. Inwiefern diese
Zuteilungsregeln für höhere Preise im schweizerischen Emissionshandelssystem
verantwortlich sein sollen, tut die Beschwerdeführerin nicht dar und ist auch
nicht ersichtlich. Eine ungleiche Behandlung von staatlicher Seite liegt nicht
vor.
7.
Nach den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang wird die
Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG); sie trägt die
Gerichtskosten. Parteientschädigungen werden keine zugesprochen (Art. 68 Abs. 1
und Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Oktober 2016
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Fellmann
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