II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.807/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_807/2016
Urteil vom 17. Juli 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Fellmann.
Verfahrensbeteiligte
X.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Herrn A.________,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL).
Gegenstand
Verbot zur Erteilung von Bewilligungen zur Landung von Helikoptern und
Durchführung von Helikopterrundflügen,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 26. Juli 2016.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. xxx in der Gemeinde
U.________ (Kanton Zürich). Die als Verein konstituierte Fluggruppe X.________
hatte das Grundstück bis Ende 2009 gepachtet oder gemietet. Bis zum Ende der
Vertragslaufzeit betrieb sie darauf unter Einbezug angrenzender Grundstücke das
Flugfeld X.________. Dabei stützte sie sich auf eine im Jahr 1973 erteilte und
bislang nicht entzogene Betriebsbewilligung. Das im Jahr 1983 genehmigte
Betriebsreglement für das Flugfeld X.________ sieht unter anderem vor, dass es
nur von dort stationierten Luftfahrzeugen und Piloten der Fluggruppe X.________
benützt werden darf. Nach dem Betriebsreglement ausdrücklich verboten sind
Helikopterrundflüge.
Seit Ende 2009 ist der Flugbetrieb auf dem Flugfeld X.________ eingestellt.
Eine Schwestergesellschaft der X.________ AG hat das Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) seither zwei Mal vergeblich um eine Betriebsbewilligung
für das Flugfeld X.________ ersucht (vgl. Urteile 2C_1002/2011 vom 29. Mai
2012; 2C_508/2016 vom 18. November 2016). Als bestehende, aber zurzeit
geschlossene Anlage ist das Flugfeld im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt
(SIL) eingetragen.
Anlässlich eines Oldtimer-Treffens wurden am 31. Mai 2015 mit Genehmigung des
BAZL Helikopterrundflüge ab dem Flugfeld X.________ durchgeführt. Eine weitere
ähnliche Veranstaltung war im September 2015 geplant.
B.
Mit Verfügung vom 20. Juli 2015 verbot das BAZL der X.________ AG und
A.________ sowie weiteren, von diesen bevollmächtigten Personen, Bewilligungen
zur Landung von Helikoptern sowie zur Durchführung von Rundflügen mit
Helikoptern auf dem Areal des Flugfeldes X.________ und in einem Umkreis von
500m um das Flugfeld zu erteilen. Es verband das Verbot mit der Androhung der
Ungehorsamsstrafe nach Art. 91 Abs. 1 lit. f sowie Art. 91 Abs. 2 lit. a des
Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG;
SR 748.0) und Art. 292 StGB.
Eine gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde der X.________ AG wies das
Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 26. Juli 2016 ab.
C.
Mit Eingabe vom 9. September 2016 gelangt die X.________ AG an das
Bundesgericht. Sie beantragt im Wesentlichen die Aufhebung des Verbots,
Landungen von Helikoptern und die Durchführung von Rundflügen mit Helikoptern
auf dem Areal des Flugfelds X.________s sowie in einem Umkreis von 500m zu
genehmigen.
Während das BAZL auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde schliesst,
verzichtet das Bundesverwaltungsgericht auf eine Vernehmlassung. Die X.________
AG nimmt mit Eingaben vom 2. Dezember 2016 und 16. Dezember 2016 zur
Vernehmlassung Stellung.
Auf Aufforderung des Instruktionsrichters reicht die Beschwerdeführerin mit
Eingabe vom 30. März 2017 einen Nachweis ein, wonach sie weiterhin Eigentümerin
des Grundstücks Nr. xxx in der Gemeinde U.________ ist.
Mit Präsidialverfügung vom 12. September 2016 wurde der Antrag der X.________
AG um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren
Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier
Kognition (BGE 141 II 113 E. 1 S. 116).
1.1. Die Beschwerde betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts und
wurde rechtzeitig in der gesetzlichen Form erhoben (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2,
Art. 82 lit. a und 100 Abs. 1 BGG). Als verspätet erweist sich hingegen die
Eingabe vom 16. Dezember 2016, mit welcher die Beschwerdeführerin nach Ablauf
der gesetzlichen Beschwerdefrist (Art. 100 Abs. 1 BGG) und der Replikfrist
weitere Ausführungen macht. Auf sie und die mit ihr eingereichten Unterlagen
ist nicht weiter einzugehen (vgl. Urteil 2C_347/2C_357/2012 vom 28. März 2013
E. 2.6 [nicht publ. in: BGE 139 II 185] mit Hinweisen). Im Übrigen richtet sich
die Beschwerde in zulässiger Weise gegen einen Endentscheid des
Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG) in einer
Rechtssache, in der die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an
das Bundesgericht im Sinne von Art. 82 lit. a BGG offen steht, ohne dass ein
Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG vorläge.
1.2. Im Laufe eines Rechtsmittelverfahrens kann der Streitgegenstand verengt,
grundsätzlich jedoch nicht erweitert oder inhaltlich verändert werden (vgl. BGE
136 II 457 E. 4.2 S. 462 f.; Urteil 2C_961/2013 vom 29. April 2014 E. 3.3).
Neue Begehren sind vor Bundesgericht daher unzulässig (Art. 99 Abs. 2 BGG).
Streitgegenstand im vorinstanzlichen Verfahren war einzig das vom BAZL mit
Verfügung vom 20. Juli 2015 ausgesprochene Verbot, Bewilligungen zur Landung
von Helikoptern sowie zur Durchführung von Rundflügen mit Helikoptern auf dem
Areal des Flugfeldes X.________ und in einem Umkreis von 500m um das Flugfeld
zu erteilen (vgl. angefochtenes Urteil E. 1.2). Soweit die Beschwerdeführerin
darüber hinaus die Rücknahme einer Mitteilung des BAZL an die Y.________ AG
beantragt, geht sie damit über den zulässigen Streitgegenstand hinaus. Darauf
ist nicht einzutreten. Ebenfalls nicht einzutreten ist auf die Beschwerde,
soweit die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen, dass sie zur Erteilung
von Lande- und Startbewilligungen berechtigt sei. Im Verhältnis zu Leistungs-
oder Gestaltungsbegehren kommt Feststellungsbegehren subsidiärer Charakter zu
(vgl. BGE 141 II 113 E. 1.7 S. 123 mit Hinweisen). Sie sind nur zulässig, wenn
ein gleichwertiger rechtsgestaltender Entscheid ausgeschlossen ist und setzen
ein entsprechendes schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse
voraus, das aktuell und praktisch ist (BGE 137 II 199 E. 6.5 S. 218 f.; Urteile
1C_273/2012 vom 7. November 2012 E. 2.2.2 [nicht publ. in: BGE 139 I 2]; 2C_286
/ 2017 vom 29. Mai 2017 E. 1.3). Worin ein Interesse der Beschwerdeführerin an
der beantragten Feststellung liegen könnte, wird von ihr jedoch nicht dargelegt
und ist auch nicht ersichtlich.
1.3. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt,
wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89
Abs. 1 BGG). Für die Beschwerdeführerin treffen diese Voraussetzungen zu. Mit
seiner Verfügung vom 20. Juli 2015 verbot das BAZL jedoch nicht nur der
Beschwerdeführerin, sondern auch "A.________ und weiteren, von diesen
bevollmächtigten Personen", Bewilligungen zur Landung von Helikoptern auf den
Grundstücken der Beschwerdeführerin zu erteilen. In diesem letzteren Umfang ist
demnach nicht die Beschwerdeführerin Verfügungsadressatin, sodass ihre
Berechtigung zur Beschwerde diesbezüglich fraglich sein könnte. Allerdings ist
zu beachten, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um eine juristische Person
handelt. Sie kann nur durch ihre Organe und die von ihnen bevollmächtigten
natürlichen Personen handeln. A.________ ist alleiniger Verwaltungsrat, gemäss
Handelsregister die einzige Person mit Einzelunterschrift und als ihr Organ
berufen, dem Willen der Beschwerdeführerin Ausdruck zu geben sowie die
Geschäfte der Gesellschaft zu führen (Art. 55 Abs. 1 ZGB und Art. 716 Abs. 2
und Art. 718 Abs. 1 OR). Die Beschwerdeführerin ist daher auch im Umfang, in
dem die Handlungsbefugnisse ihres Verwaltungsrats und den von ihm
bevollmächtigten Person eingeschränkt werden, vom angefochtenen Entscheid
besonders berührt und hat ein eigenes schutzwürdiges Interesse im Sinne von
Art. 89 Abs. 1 BGG an dessen Änderung oder Aufhebung. Unter Vorbehalt der
vorstehenden Erwägungen (E. 1.2) ist auf das Rechtsmittel auch in diesem Umfang
einzutreten.
2.
2.1. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere
die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und
lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106
Abs. 1 BGG), doch prüft es im Rahmen der allgemeinen Begründungspflicht (Art.
42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG) nur die geltend gemachten Rügen, sofern die
rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht offensichtlich sind (BGE
140 III 115 E. 2 S. 116). Die Verletzung von Grundrechten prüft das
Bundesgericht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht
und begründet worden ist (qualifizierte Rügepflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG;
vgl. BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.; 136 II 304 E. 2.5 S. 314).
2.2. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von Amtes wegen oder auf
ausreichend begründete Rüge hin (vgl. zu den Anforderungen an Sachverhaltsrügen
BGE 139 I 72 E. 9.2.3.6 S. 96; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.) korrigiert das
Bundesgericht die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen, wenn diese
offensichtlich unrichtig sind oder sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG beruhen. Die Behebung des Mangels erfolgt nur, sofern er für den
Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105
Abs. 2 BGG). Zu beachten ist weiter, dass neue Tatsachen und Beweismittel nur
so weit vorgebracht werden dürfen, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu
Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). Inwiefern diese Voraussetzung mit Blick auf
das von der Beschwerdeführerin dem Bundesgericht eingereichte Dokument "Angebot
an bisherige Piloten" zutreffen soll, ist nicht ersichtlich. Im
bundesgerichtlichen Verfahren bleibt es daher unbeachtlich.
3.
3.1. Streitgegenstand ist die Frage, ob das BAZL der Beschwerdeführerin,
A.________ und den von ihnen bevollmächtigten Personen zu Recht generell
untersagt hat, Bewilligungen zur Landung von Helikoptern und zur Durchführung
von Rundflügen mit Helikoptern auf dem Areal des Flugfeldes X.________ sowie in
einem Umkreis von 500m um das Flugfeld zu erteilen.
3.2. Hierzu erwog die Vorinstanz in Übereinstimmung mit dem BAZL, dass es sich
beim Flugfeld X.________, in dessen Perimeter sich das Grundstück Nr. xxx der
Beschwerdeführerin befindet, um ein im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt
eingetragenes Flugfeld im Sinne von Art. 2 lit. b der Verordnung vom 23.
November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) und
damit um einen Flugplatz im luftfahrtrechtlichen Sinne handle. Die
Betriebsbewilligung für das Flugfeld laute auf den Verein Fluggruppe
X.________. Nur dieser sei berechtigt, Abflüge und Landungen auf dem Flugfeld
zu bewilligen. Überdies seien Helikopterrundflüge gemäss dem geltenden
Betriebsreglement für das Flugfeld X.________ untersagt. Dass das Flugfeld
zurzeit geschlossen ist, ändere an alledem nichts. Nach der Vorinstanz ist
weiter die Verordnung vom 14. Mai 2014 über das Abfliegen und Landen mit
Luftfahrzeugen ausserhalb von Flugplätzen (Aussenlandeverordnung, AuLaV; SR
748.132.3) zu beachten. Von hier nicht näher interessierenden Ausnahmen
abgesehen (vgl. Art. 10 Abs. 1 und Art. 38 AuLaV) seien Abflüge und Landungen
mit Helikoptern ausserhalb von Flugplätzen (sog. Aussenlandungen, vgl. Art. 8
Abs. 2 lit. a LFG; Art. 1 Abs. 2 AuLaV) gemäss den Bestimmungen der erwähnten
Verordnung je nach Flugzweck nicht oder nur mit Zustimmung des Flugplatzleiters
zulässig, soweit sie in einem Abstand von weniger als 500m von den Pisten eines
zivilen Flugfelds stattfinden (Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 25 lit. e, Art. 30,
Art. 32 lit. i und Art. 37 AuLaV). Das vom BAZL verfügte Verbot sei auch in
Übereinstimmung mit der Aussenlandeverordnung ergangen. Die damit einhergehende
Einschränkung der Eigentumsfreiheit (Art. 26 BV) sei mit Blick auf die
Voraussetzungen zur Einschränkung von Grundrechten (vgl. Art. 36 BV) zulässig.
3.3. Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber zusammengefasst geltend, dass
für ihre Grundstücke im Perimeter des Flugfelds X.________ kein Mietvertrag mit
der Fluggruppe X.________ bestehe. Letztere könne daher ihre Funktion als
Halterin der Betriebsbewilligung für das Flugfeld seit Jahren nicht mehr
ausüben. Entsprechend sei das Flugfeld stillgelegt. Den Abschluss eines neuen
Mietvertrags mit der Fluggruppe X.________ schliesst die Beschwerdeführerin
aus. Es gäbe auch keine Handhabe, um sie als Eigentümerin zu zwingen, eine
Nutzung ihrer Grundstücke als Flugfeld durch die Fluggruppe X.________ oder
einen anderen Bewilligungsinhaber zuzulassen. Vor diesem Hintergrund kann nach
Auffassung der Beschwerdeführerin keine Rolle spielen, dass die Fluggruppe
X.________ formell noch immer Inhaberin der Betriebsbewilligung ist. Deren
Inhaberschaft sei "wirkungslos" und "nichtig". Dass das BAZL entgegen dem
bundesgerichtlichen Urteil 2C_1002/2011 vom 29. Mai 2012 die
Betriebsbewilligung der Fluggruppe X.________ trotz fehlender Möglichkeit zur
Ausübung auch nach mehreren Jahren noch immer nicht entzogen habe, könne nicht
dazu führen, dass sie in der Nutzung ihres Eigentums weiterhin eingeschränkt
werde. Der Umstand, dass sie ihre Grundstücke der Fluggruppe X.________ nicht
zum Betrieb des Flugfelds X.________ überlasse, mache diese zu gewöhnlichen
Wiesen, in deren Nutzung sie im Rahmen ihres Eigentumsrechts frei sei.
4.
4.1. Flugplätze sind im Wesentlichen nach zwei Kategorien zu unterscheiden.
Als Flughäfen gelten Flugplätze, die dem öffentlichen Verkehr dienen und nur
mit einer Konzession des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) betrieben werden dürfen (Art. 36a Abs. 1 LFG).
Dem Konzessionär wird das Recht verliehen, einen Flughafen gewerbsmässig zu
betreiben (Art. 36a Abs. 2 LFG). Zudem steht ihm das Enteignungsrecht zu (Art.
36a Abs. 4 LFG), was es ihm namentlich erlaubt, die für einen ordnungsgemässen
Betrieb des Flughafens notwendigen dinglichen und persönlichen Rechte an
Grundstücken auf dem Weg der Enteignung zu erwerben (vgl. Art. 37a LFG i.V.m.
Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung
[Enteignungsgesetz, EntG; SR 711]; BGE 130 II 394 E. 7.1 S. 402; Urteil 1A.245/
2003 vom 31. März 2004 E. 4.1).
4.2. Flugplätze, die auf den Privatverkehr ausgerichtet sind, werden
demgegenüber als Flugfelder bezeichnet (vgl. STEFAN VOGEL, in: Giovanni
Biaggini/Isabelle Häner/Urs Saxer/Markus Schott [Hrsg.], Fachhandbuch
Verwaltungsrecht, 2015, S. 366 f.; T OBIAS JAAG/JULIA HÄNNI, Infrastruktur der
Luftfahrt, in: Verkehrsrecht, SBVR Bd. IV, 2008, Rz. 14 S. 349). Ihr Betrieb
bedarf einer Bewilligung des BAZL (Art. 36b Abs. 1 LFG), wobei im Unterschied
zu den Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr dienen (Flughäfen),
grundsätzlich kein Zwang zur Zulassung von Luftfahrzeugen für die ordentliche
Benützung besteht (vgl. Art. 36a Abs. 1 und Abs. 2 LFG, Art. 2 lit. b-d, Art.
10 Abs. 1 und Art. 20 VIL). Der Halter des Flugfelds ist jedoch verpflichtet,
das Flugfeld nach den gesetzlichen Bestimmungen und jenen des
Betriebsreglements zu betreiben (Art. 17 Abs. 1 lit. b VIL). Den Inhabern einer
Bewilligung zum Betrieb eines Flugfelds verleiht das Luftfahrtgesetz kein
Enteignungsrecht (vgl. Art. 36a Abs. 4 und Art. 37h Abs. 1 LFG e contrario;
VOGEL, a.a.O., Rz. 8.18 S. 370). Der Halter eines Flugfelds muss sich die
erforderlichen Rechte an den zum Betrieb notwendigen Grundstücken grundsätzlich
auf privatrechtlichem Weg sichern (vgl. Art. 44b Abs. 2 LFG; Urteile 2C_1002/
2011 vom 29. Mai 2012 E. 3.1; 2A.388/1996 vom 26. November 1997 E. 3a; JAAG/
HÄNNI, a.a.O., Rz. 63 S. 364). Kann auf diesem Weg die Einhaltung der
einschlägigen Vorschriften nicht gewährleistet werden, ist die Bewilligung für
den Betrieb des Flugplatzes zu verweigern oder zu entziehen (Art. 44b Abs. 3
LFG). Ein Entzug der Bewilligung durch das BAZL ist zudem möglich, wenn die
Voraussetzungen für eine sichere Benützung des Flugfelds nicht mehr gegeben
sind oder der Flugfeldhalter seine Pflichten wiederholt in schwerer Weise
verletzt hat (Art. 22 Abs. 1 lit. a und lit. b VIL).
4.3. Für den Flugplatz X.________ besteht eine Bewilligung zum Betrieb als
Flugfeld im Sinne von Art. 36b Abs. 1 LFG. Inhaberin der Bewilligung ist die
als Verein konstituierte Fluggruppe X.________. Am Grundstück, auf dem das
Flugfeld X.________ gemäss Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt zum grössten
Teil liegt, ist die Fluggruppe X.________ nach den vorinstanzlichen
Feststellungen allerdings weder dinglich noch obligatorisch berechtigt. Es
befindet sich vielmehr im Eigentum der Beschwerdeführerin, die eine Nutzung des
Grundstücks durch die Fluggruppe X.________ seit Ende 2009 nicht mehr erlaubt.
Das Flugfeld ist seither geschlossen, und wie die Beschwerdeführerin zutreffend
geltend macht, trifft sie keine Pflicht, ihr Grundstück für eine Wiederaufnahme
des Flugbetriebs der Fluggruppe X.________ zur Verfügung zu stellen. Letzterer
ist es namentlich verwehrt, sich auf dem Weg der Enteignung die nötigen Rechte
am Grundstück der Beschwerdeführerin zu sichern, da es sich beim Flugplatz
X.________ nicht um einen konzessionierten Flughafen handelt, sondern lediglich
um ein bewilligungspflichtiges Flugfeld (vgl. E. 4.2 hiervor). Somit steht es
in der Privatautonomie der Beschwerdeführerin, ihr Grundstück der heutigen
Bewilligungsinhaberin zur Wiederaufnahme des Flugbetriebs zur Verfügung zu
stellen oder nicht. Dass sie dazu offensichtlich nicht gewillt ist, ergibt sich
nicht nur aus ihren Eingaben im vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahren,
sondern auch aus dem Umstand, dass sich die X.________ AG, eine
Schwestergesellschaft der Beschwerdeführerin, seit 2009 mehrfach, aber bisher
erfolglos um die Erteilung einer auf sie selber lautenden Betriebsbewilligung
für das Flugfeld bemüht hat (vgl. dazu Urteile 2C_508/2016 vom 18. November
2016; 2C_1002/2011 vom 29. Mai 2012).
4.3.1. Das BAZL hat bislang darauf verzichtet, der Fluggruppe X.________ die
Bewilligung zum Betrieb des gleichnamigen Flugfelds zu entziehen. Fest steht
jedoch, dass es der Fluggruppe X.________ seit 2009 und bis auf Weiteres
mangels der erforderlichen dinglichen und obligatorischen Rechte unmöglich ist,
von der auf sie lautenden Betriebsbewilligung für das Flugfeld Gebrauch zu
machen. Dass weitere Personen über eine Betriebsbewilligung für das Flugfeld
verfügen, wird von keiner Seite geltend gemacht und würde auch der bisher
geübten und überzeugenden Praxis des BAZL widersprechen, wonach für ein
Flugfeld nur eine einzige Betriebsbewilligung erteilt werden kann (vgl. Urteil
2C_1002/2011 vom 29. Mai 2012 E. 3.3). Aus rechtlichen Gründen ist derzeit
folglich niemand in der Lage, auf dem Perimeter des Flugplatzes X.________ ein
Flugfeld zu betreiben: Die Fluggruppe X.________ als Bewilligungsinhaberin
verfügt nicht über die dafür erforderliche zivilrechtliche Befugnis und anderen
möglichen Interessierten, darunter die Beschwerdeführerin, steht dem aus
luftfahrtrechtlicher Sicht die formell weiter bestehende Betriebsbewilligung
der Fluggruppe X.________ entgegen.
4.3.2. Bei dieser Ausgangslage können die Grundstücke der Beschwerdeführerin
entgegen der Auffassung der Vorinstanz und des BAZL rechtlich nicht so
behandelt werden, als ob sie sich im Perimeter eines im Betrieb stehenden
Flugfelds befinden. Der Beschwerdeführerin können auch nicht unter Hinweis auf
die Bestimmungen der Betriebsbewilligung und des Betriebsreglements
Einschränkungen in der Nutzung ihres Grundeigentums auferlegt werden, nachdem
sie selber gar nicht Bewilligungsinhaberin ist und sie die zivilrechtliche
Erlaubnis zum Betrieb des Flugfelds zurückgenommen hat, sodass dieser
eingestellt werden musste. Entsprechend ist es auch unerheblich, ob
Betriebsbewilligung und -reglement für das Flugfeld X.________ Landungen und
Abflüge von Helikoptern untersagen; die entsprechenden Bestimmungen richten
sich an die Bewilligungsinhaberin und regeln den zulässigen Umfang des Betriebs
nur für den Fall, dass die Bewilligung auch tatsächlich ausgeübt wird. Gestützt
auf den Umstand, dass die Fluggruppe X.________ weiterhin über eine Bewilligung
zum Betrieb des gleichnamigen Flugfelds verfügt und dieses keine Landungen und
Abflüge von Helikoptern vorsieht, kann der Beschwerdeführerin daher nicht
generell verboten werden, Landungen und die Durchführung von Rundflügen von
Helikoptern auf ihrem Grundstück zu erlauben.
4.3.3. Keinen Unterschied macht, dass das Flugfeld X.________ im Sachplan
Infrastruktur der Luftfahrt eingetragen ist. Der Sachplan Infrastruktur der
Luftfahrt legt nach Art. 3a Abs. 1 VIL die Ziele und Vorgaben für die
Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behörden verbindlich fest.
Er bestimmt für die einzelnen dem zivilen Betrieb von Luftfahrzeugen dienenden
Infrastrukturanlagen insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die
Grundzüge der Nutzung, die Rahmenbedingungen zum Betrieb und stellt die
Auswirkungen auf Raum und Umwelt dar (Art. 3a Abs. 2 VIL; vgl. zum Ganzen auch
BGE 133 II 120 E. 2 S. 122 ff.). Für die Behörden ist der Sachplan verbindlich
(vgl. Art. 22 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]),
nicht hingegen für Private (BGE 133 II 120 E. 2.2 S. 123). Zwar erwähnt der
Sachplan in Bezug auf das Flugfeld X.________, dass eine Öffnung für den
Helikopterverkehr nicht vorgesehen ist und die dafür notwendigen planerischen
Voraussetzungen fehlen. Damit steckt der Sachplan aber einzig den Rahmen für
eine Bewilligung zum Betrieb des Flugfelds X.________ ab. Keine verbindlichen
Vorgaben über die Nutzung der betreffenden Grundstücke enthält der Sachplan für
den Fall, dass dort gar kein Flugfeld betrieben werden kann. Im vorliegenden
Verfahren geht es aber gerade nicht darum zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin
der Betrieb eines Flugfelds mit Helikopterverkehr (vgl. Art. 36b Abs. 1 LFG) zu
bewilligen ist (vgl. E. 1.2 hiervor). Streitgegenstand ist vielmehr, ob das
BAZL der Beschwerdeführerin auch unterhalb der Schwelle zum Betrieb eines
(Helikopter-) Flugfelds generell untersagen durfte, Landungen von Helikoptern
und die Durchführung von Helikopterrundflügen auf ihren Grundstücken zu
erlauben. Weil der Sachplan dazu keine Aussagen trifft und er darüber hinaus
auch keine Eigentümerverbindlichkeit aufweist, bietet er für das ausgesprochene
Verbot keine Grundlage.
4.4. Nach dem Dargelegten lässt sich das angefochtene Verbot weder auf die rein
formell weiterhin bestehende, aber nicht ausgeübte Betriebsbewilligung der
Fluggruppe X.________, noch auf den Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt
stützen.
5.
Keine zulässige Grundlage für das umstrittene Verbot stellen alsdann die vom
BAZL und der Vorinstanz angeführten Bestimmungen der Aussenlandeverordnung dar,
wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt.
5.1. Luftfahrzeuge dürfen grundsätzlich nur auf Flugplätzen abfliegen oder
landen (Flugplatzpflicht, Art. 8 Abs. 1 LFG). Zu den Luftfahrzeugen zählen auch
die Drehflügler, die ihrerseits nach Trag- und Hubschraubern unterschieden
werden (vgl. Art. 2 Abs. 1 und den Anhang zur Verordnung vom 14. November 1973
über die Luftfahrt [Luftfahrtverordnung, LFV; SR 748.01]). Im vorliegenden Fall
stehen gemäss den unbestritten gebliebenen Feststellungen der Vorinstanz
Abflüge und Landungen von Helikoptern zur Diskussion, die rechtlich als
Hubschrauber zu qualifizieren sind. Unter welchen Voraussetzungen Luftfahrzeuge
ausserhalb von Flugplätzen abfliegen oder landen dürfen (Aussenlandungen),
regelt der Bundesrat (Art. 8 Abs. 2 lit. a LFG). Von dieser Kompetenz machte er
insbesondere in der Aussenlandeverordnung Gebrauch (vgl. Art. 1 Abs. 1 AuLaV
und Art. 50 VIL). Nach Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 lit. c AuLaV sind
Aussenlandungen von im schweizerischen Luftfahrtregister eingetragenen
Hubschraubern zulässig, soweit die Verordnung keine Einschränkungen vorsieht.
Generell eingeschränkt sind Aussenlandungen in Schutzgebieten nach Art. 19
AuLaV. Für verschiedene Kategorien von Flügen (gewerbsmässige Flüge,
nichtgewerbsmässige Flüge und Ausbildungsflüge, vgl. Art. 24 i.V.m. Art. 38
AuLaV) sind sodann insbesondere im 3. Titel der Aussenlandeverordnung gewisse
Einschränkungen vorgesehen.
5.2. Die Vorinstanz und das BAZL stützen sich bei ihren Entscheiden auf
verschiedene Vorschriften im 3. Titel der Aussenlandeverordnung, namentlich
Art. 25 lit. e, Art. 30, Art. 32 lit. i und Art. 37 AuLaV. Die genannten
Bestimmungen sehen vor, dass Aussenlandungen in einem Abstand von weniger als
500 m von den Pisten eines zivilen Flugfelds vorbehältlich einer Bewilligung
des BAZL (Art. 10 Abs. 1 AuLaV) nicht (Art. 25 lit. e und Art. 32 lit. i AuLaV)
oder nur mit dem Einverständnis der Flugplatzleiterin (Art. 30 und Art. 37
AuLaV) zulässig sind. Als Flugfeld im Sinne der Aussenlandeverordnung gelten
Anlagen, die im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt entsprechend bezeichnet
sind und dem Zweck des Abflugs respektive der Landung von Luftfahrzeugen dienen
(vgl. Erläuternder Bericht des Eidgenössischen Departements für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK] vom 30. April 2014 zur Verordnung
über das Abfliegen und Landen mit Luftfahrzeugen ausserhalb von Flugplätzen, S.
7 [www.bazl.admin.ch; fortan: Erläuternder Bericht]). Das Flugfeld X.________
ist zwar im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt eingetragen, dient dem darin
vorgesehenen Zweck aber seit Längerem und auf absehbare Zeit nicht. Deshalb
geht es nicht an, das Flugfeld X.________ rechtlich so zu behandeln, als ob es
sich um ein im Betrieb stehendes Flugfeld handelt (vgl. E. 4.3 hiervor). Dies
würde auch Sinn und Zweck der genannten Bestimmungen der Aussenlandeverordnung
widersprechen. Diese bezwecken nicht, Aussenlandungen von Hubschraubern im
Umkreis von dauerhaft geschlossenen zivilen Flugfeldern generell zu
unterbinden. Die erwähnten Bestimmungen dienen vielmehr der Sicherheit und
sollen verhindern, dass die Pflicht zur Entrichtung von Landegebühren umgangen
wird (vgl. UVEK, Erläuternder Bericht, S. 17, S. 19, S. 20 und S. 22). Sind
allerdings bei gewissen Kategorien von Flügen auch bei laufendem Betrieb mit
Einverständnis des BAZL oder der Flugplatzleiterin Landungen im Umfeld des
Flugfelds zulässig (vgl. Art. 10 Abs. 1, Art. 25 lit. e und Art. 32 lit. i
AuLaV), kann bei dauerhaft geschlossenen Flugfeldern, für deren Betrieb nur
noch formell eine Bewilligung besteht, erst recht nicht davon ausgegangen
werden, dass Landungen aus Sicherheitsgründen generell nicht zulässig sein
sollen. In diesem letzteren Fall bestehen keine spezifischen, aus dem Betrieb
eines Flugfelds resultierenden Gefahren, die es mit Art. 25 lit. e, Art. 30,
Art. 32 lit. i und Art. 37 AuLaV zu vermeiden gilt. Ebenso wenig besteht das
Risiko, dass die Pflicht zur Entrichtung von Landegebühren auf dem Flugfeld
X.________ umgangen wird. Der Umstand allein, dass für das Flugfeld X.________
formell weiterhin eine Betriebsbewilligung besteht, rechtfertigt gestützt auf
Art. 25 lit. e, Art. 30, Art. 32 lit. i oder Art. 37 AuLaV folglich keine
Abweichung von dem in Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 lit. c AuLaV
statuierten Grundsatz, wonach Aussenlandungen von im schweizerischen
Luftfahrtregister eingetragenen Hubschraubern zulässig sind (vgl. E. 5.1
hiervor).
5.3. Die Aussenlandeverordnung enthält neben den erwähnten, hier nicht
einschlägigen Einschränkungen zahlreiche weitere Bestimmungen, die
Aussenlandungen von Hubschraubern zeitlich und örtlich untersagen oder einer
Bewilligungspflicht unterstellen. Dem angefochtenen Urteil lassen sich in
tatsächlicher Hinsicht jedoch keine Anhaltspunkte entnehmen, wonach auf das vom
Verbot betroffene Areal des Flugfelds X.________ solche weiteren Restriktionen
zur Anwendung gelangen, die vom Bundesgericht im Rahmen der Rechtsanwendung von
Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG; vgl. E. 2.1 hiervor) zu berücksichtigen sind.
Da weder geltend gemacht wird, noch Hinweise darauf bestehen, dass die
Vorinstanz den Sachverhalt in dieser Hinsicht unvollständig festgestellt hat,
hat das Bundesgericht dem nicht weiter nachzugehen (vgl. Art. 105 Abs. 2 BGG).
6.
6.1. Für das vom BAZL ausgesprochene und von der Vorinstanz bestätigte
generelle Verbot, Landungen von Hubschraubern und die Durchführung von
Helikopterrundflügen im Perimeter des Flugfelds X.________ zu erlauben, besteht
im Ergebnis keine gesetzliche Grundlage. Entsprechend ist die Beschwerde
gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und das angefochtene
Urteil ist aufzuheben. Aufgrund des Devolutiveffekts der Beschwerde aufgehoben
ist damit auch die ursprüngliche Verfügung des BAZL (vgl. zum Devolutiveffekt
BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; Urteil 1C_214/2016 vom 22. März 2017 E. 1.2 [zur
Publikation vorgesehen]).
6.2. Gleichzeitig ist die Beschwerdeführerin darauf hinzuweisen, dass die
Aufhebung des generellen Verbots, Landungen und Starts von Hubschraubern sowie
die Durchführung von Helikopterrundflügen auf ihren Grundstücken im Perimeter
des Flugfelds X.________ zuzulassen, nicht bedeutet, dass sie in dieser
Hinsicht gänzlich frei ist. Ein Vorbehalt besteht hinsichtlich
sachverhaltlicher Gesichtspunkte, die nicht Streitgegenstand des
bundesgerichtlichen Verfahrens sind (vgl. E. 5.3 hiervor). Zudem hat sie sich
weiterhin an die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen zu halten. Dazu zählt,
dass sie bei der Durchführung einer öffentlichen Flugveranstaltung nach Art. 85
ff. LFV eine Bewilligung des BAZL oder die Zustimmung der Standortgemeinde
einholt (Art. 86 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c LFV). Weiter ist sie verpflichtet
abzuklären und darauf zu achten, dass Anzahl und Modalitäten allfälliger
Landungen und Starts von Helikoptern auf ihren Grundstücken im Perimeter des
Flugfelds X.________ nicht ein Ausmass annehmen, das aus luftfahrt-,
raumplanungs- oder umweltrechtlicher Sicht unter einen Verbots- oder
Bewilligungstatbestand fällt.
6.3. Da die Beschwerde gutzuheissen ist, sind keine Gerichtskosten geschuldet
(Art. 66 Abs. 4 BGG). Die unterliegende Partei wird gemäss Art. 68 Abs. 2 BGG
in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei alle durch den Rechtsstreit
verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Führt eine Partei in eigener Sache
Prozess, wird eine Parteientschädigung nach bundesgerichtlicher Praxis jedoch
nur in Ausnahmefällen zugesprochen. Voraussetzung ist, dass es sich um eine
komplexe Sache mit hohem Streitwert handelt und die Interessenwahrung einen
hohen Arbeitsaufwand notwendig macht, der den Rahmen dessen überschreitet, was
der Einzelne üblicher- und zumutbarerweise nebenbei zur Besorgung der
persönlichen Angelegenheiten auf sich zu nehmen hat (vgl. BGE 129 II 297 E. 5
S. 304; Urteile 2C_704/2016 vom 6. Januar 2017 E. 3.6; 2C_807/2008 vom 19. Juni
2008 E. 4.3 mit Hinweisen). Das ist hier nicht der Fall, sodass der
Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen ist. Zur Neuregelung
der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorangegangenen Verfahrens ist die
Angelegenheit an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und das
angefochtene Urteil wird aufgehoben.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Zur Neuverlegung der Kosten und Parteientschädigungen des vorangegangenen
Verfahrens wird die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK), schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Juli 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Fellmann
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