II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.805/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_805/2016
Urteil vom 16. Januar 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Winiger.
Verfahrensbeteiligte
X.________ ag, c/o Y.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Thomas Baumberger,
gegen
Centralschweizerische Kraftwerke AG,
Beschwerdegegnerin,
Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom.
Gegenstand
Festlegung der Grenzstelle zwischen Verteilnetz und elektrischen
Installationen,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 5. Juli 2016.
Sachverhalt:
A.
A.a. Die X.________ ag (im Folgenden: X.________) mit Sitz in U.________/LU
stellt Gussartikel aller Art her und bezieht von der Centralschweizerischen
Kraftwerke AG (im Folgenden: CKW) Strom. Deren Mittelspannungsnetz wurde seit
den 1980er-Jahren sukzessive von 12 Kilovolt (kV) auf 20 kV umgebaut. Heute ist
nur noch X.________ mit einem 12kV-Anschluss an das Mittelspannungsnetz der CKW
angeschlossen. Ein neuerer Teil des Areals der X.________ verfügt bereits über
einen 20 kV-Netzanschluss. Die Speisung erfolgt ab der Unterstation V.________,
welche zweiseitig mit 110 kV-Kabel erschlossen ist. Ab der 20 kV-Sammelschiene
der Unterstation V.________ gehen zwei 20 kV-Kabel auf eine rund 40-jährige
Kuppelstation mit zwei 20/12 kV-Transformatoren. Von dort verlaufen zwei 12
kV-Kabel in die Schaltanlage der X.________. Die beiden 12 kV-Leistungsschalter
der Schaltanlage sowie ein Anteil an der Sammelschiene sind im Eigentum der
CKW. Die Netzanschlussstelle (Verknüpfungspunkt mit dem Verteilnetz) und die
Grenzstelle (Grenze der Verantwortlichkeit zwischen Verteilnetzbetreiber und
Netzanschlussnehmer) befinden sich gegenwärtig auf der 12 kV-Sammelschiene im
Gebäude der X.________.
A.b. Im Anschluss an die seit Jahren auftretenden Netzrückwirkungen teilte
X.________ in einem Schreiben vom 28. Februar 2011 der CWK mit, dass sie im
Jahr 2012 nebst anderen Investitionen auch die Umstellung ihres Betriebs auf
eine Versorgung mit 20 kV plane. Eine solche Umrüstung empfahl auch die CKW mit
Schreiben vom 4. Januar 2012 eindringlich, nachdem es am 9. Dezember 2011 durch
einen Defekt bei den beiden Kuppeltransformatoren zu einem Unterbruch der
Energieversorgung bei X.________ gekommen war.
A.c. Mit Schreiben vom 22. August 2012 teilte die CKW X.________ mit, dass sie
nicht weiter gewillt sei, das Risiko der Kuppelstation zu tragen und daher ihre
Stromversorgung per 1. Oktober 2013 auf 20 kV umstellen werde. Am 18. Februar
2013 bekräftigte X.________ die geplante Umstellung, erbat jedoch eine
Fristverlängerung um zwei Jahre. In ihrem Antwortschreiben vom 2. April 2013
lehnte die CKW das Gesuch ab und bestand auf einer Neuzuordnung der
Verantwortungsgrenze bei 20 kV auf den 1. Oktober 2013. Nach einer Mahnung der
CKW vom 23. Dezember 2013 wies X.________ mit Schreiben vom 4. Februar 2014
unter anderem darauf hin, dass die CKW grundsätzlich verpflichtet sei, die für
die Versorgung ihrer Endverbraucher notwendige Infrastruktur wie bisher zu
betreiben und zu erhalten. Von einseitigen Anordnungen sei abzusehen und
vielmehr ein Lösungsvorschlag zu erarbeiten, der den konkreten Umständen, ihren
berechtigten Interessen und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung
trage. Mit Schreiben vom 22. April 2014 stellte die CKW fest, dass die
Spannungsumstellung auf 20 kV nicht erfolgt sei. Somit habe X.________ die
Verschiebung der Verantwortungsgrenze an den 20-kV-Anschlusspunkt zur Kenntnis
genommen und akzeptiert. In ihren Mitteilungen vom 28. April bzw. 27. August
2014 widersprach X.________ dieser Ansicht in der Erwartung, dass die CKW die
Stromversorgung in jeder Hinsicht sicherstelle und dafür nötigenfalls auch
einen passenden Ersatztransformator beschaffe.
B.
Mit Gesuch vom 26. Januar 2015 wandte sich die CKW an die
Elektrizitätskommission ElCom und beantragte, X.________ ab 1. Januar 2016 "zum
Akzept der Belieferung auf der 20-kV Spannungsebene" zu verpflichten.
Eventualiter stellte sie das Begehren, dass X.________ ab 1. Januar 2016
alleine verantwortlich für sämtliche Ersatzinvestitionen auf der 12
kV-Spannungsebene sei. Zur Begründung führte sie aus, in den 1980er- und
90er-Jahren sei das Verteilnetz von den früher üblichen 12 kV auf 20 kV
umgestellt worden. Die einzige Ausnahme bilde noch der Netzanschluss der
X.________. Diese weigere sich, ihren Netzanschluss auf 20 kV umzustellen. Es
sei unverhältnismässig, einzig für den Netzanschluss der X.________ die
Spannungsebene 12 kV aufrechtzuerhalten, zumal die eingesetzten
Kuppeltransformatoren das Ende ihres technischen Lebenszyklus erreicht hätten.
In ihrer Stellungnahme vom 13. April 2015 beantragte X.________ Folgendes:
"Es seien die Begehren der CKW abzuweisen;
es sei die CKW aufzufordern, unverzüglich alles zur (Wieder-) Herstellung der
Versorgungssicherheit Notwendige vorzukehren;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der CKW."
Für den Bestreitungsfall stellte sie den Beweisantrag, die CKW aufzufordern,
technische und betriebswirtschaftliche Angaben zu den eingesetzten
Kuppeltransformatoren wie etwa Typenbezeichnung, Lebenszyklus sowie
Beschaffungs-, Betriebs- und Unterhaltskosten zu liefern. Zur Begründung führte
sie aus, die CKW als zuständige Verteilnetzbetreiberin sei verpflichtet, das
Verteilnetz zu unterhalten und zu betreiben und gegebenenfalls zu erneuern; sie
- die X.________ - sei nicht verpflichtet, ihr Betriebsnetz auf 20 kV
umzustellen.
C.
Am 19. November 2015 verfügte die ElCom wie folgt:
"1. Das Gesuch der CKW AG wird gutgeheissen. Die Grenzstelle zwischen den
elektrischen Anlagen der X.________ ag und dem Verteilnetz der CKW AG wird im
Sinne der Erwägungen per 1. Januar 2016 auf die 20 kV-Ebene verschoben.
2. Der Beweisantrag der X.________ ag in Randziffer 18 ihrer Stellungnahme vom
13. April 2015 wird abgewiesen.
3. Die Gebühr für diese Verfügung beträgt 13'350 Franken. Sie wird der
X.________ ag auferlegt. Die Rechnung wird nach Rechtskraft der vorliegenden
Verfügung zugestellt.
4. [...]"
In den Erwägungen führte die ElCom aus, das Gesetz regle nicht, mit welcher
Spannung ein Verteilnetz zu betreiben sei, sondern überlasse dies der Branche.
Die Netzanschlussrichtlinien der CKW sähen eine Mittelspannung von 20 kV vor,
was technisch und volkswirtschaftlich effizient und gesetzmässig sei. Der
Verteilnetzbetreiber sei nicht verpflichtet, sein Netz im früheren Zustand
weiter zu betreiben. Die X.________ habe weder vertraglich noch nach Treu und
Glauben Anspruch auf Beibehaltung des 12 kV-Anschlusses. Eine blosse
Überwälzung der von den 12 kV-Anlagen verursachten Kosten auf die X.________
würde nichts daran ändern, dass der Weiterbetrieb technisch und wirtschaftlich
nicht effizient wäre. Nachdem sich die CKW zur entschädigungslosen Übereignung
der Kuppeltransformatoren an X.________ bereit erklärt habe und diese auch bei
Beibehaltung der Grenzstelle über das Netznutzungsentgelt sämtliche Kosten
tragen müsste, erweise sich die Verschiebung der Grenzstelle auf die 20
kV-Ebene als verhältnismässig; X.________ erhalte dadurch nicht nur die
Verantwortung für Wartung und Unterhalt der Anlagen, sondern auch eine
unternehmerische Freiheit bezüglich allfälliger Investitionsentscheide. Die
Grenzstelle sei folglich auf der Oberspannungsseite der Kuppelstation
festzulegen.
D.
Mit Beschwerde vom 23. Dezember 2015 gelangte X.________ an das
Bundesverwaltungsgericht und beantragte:
"Es sei die vorinstanzliche Verfügung vollumfänglich aufzuheben, und es sei die
Sache zu rechtmässiger Behandlung und Beurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen;
eventualiter sei die vorinstanzliche Verfügung aufzuheben und seien die
Begehren der Beschwerdegegnerin abzuweisen, und es sei die Beschwerdegegnerin
zu verpflichten, unverzüglich alles zur (Wieder-) Herstellung der
Versorgungssicherheit der Beschwerdeführerin Notwendige vorzukehren;
subeventualiter sei die vorinstanzliche Verfügung aufzuheben und es seien die
Begehren der Beschwerdegegnerin abzuweisen, und es sei die Beschwerdegegnerin
zu verpflichten, die von der Beschwerdeführerin bezahlten und von der
Beschwerdegegnerin nicht für die in Frage stehenden Verteilnetzanlagen
(Kuppelstation mit 20/12 kV-Transformatoren) verwendeten Netzgebühren bzw.
Netznutzungsentgelte an die Beschwerdeführerin zurückzuerstatten."
Mit Urteil vom 5. Juli 2016 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde
teilweise gut. Es hob die Verfügung der ElCom vom 19. November 2015
hinsichtlich des Termins der angeordneten Verschiebung der Grenzstelle auf und
wies die Sache im Sinne der Erwägungen an die ElCom zurück. Im Übrigen wies es
die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Zur Begründung erwog das
Bundesverwaltungsgericht, zwar sei die ElCom in ihrer Verfügung über den Antrag
der CKW hinausgegangen, doch sei die X.________ dadurch nicht benachteiligt. Es
sei weder gesetz- noch sachwidrig, wenn die CKW in ihren
Netzanschlussrichtlinien einen Mittelspannungsanschluss von 20 kV vorsehe. Die
CKW sei nicht verpflichtet, die in einem schlechten Zustand befindlichen
bestehenden Transformatoren zu ersetzen. Es sei daher zulässig und geboten, den
Netzanschluss der X.________ auf 20 kV umzustellen. Die ElCom sei auch befugt
gewesen, die Grenzstelle zur Verwirklichung der angestrebten Netzzuordnung neu
festzulegen. Die Verschiebung der Grenzstelle sei grundsätzlich auch
verhältnismässig. Doch müsse der X.________ eine angemessene Frist eingeräumt
werden, damit sie ihre betriebsinterne Stromversorgung auf die erhöhte Spannung
anpassen könne. Die von der ElCom festgelegte Frist auf 1. Januar 2016 sei
offensichtlich zu kurz bemessen und müsse neu festgesetzt werden. Die ElCom als
Fachbehörde habe die bessere Kenntnis, über den Termin der Grenzverschiebung zu
entscheiden. Sie werde auch zu prüfen haben, ob allfällige Massnahmen zu
treffen seien, um die Versorgungssicherheit während der Dauer der
Umsetzungsphase sicherzustellen. Bis zur rechtskräftigen Verschiebung der
Grenzstelle bleibe die CKW für den Zustand ihrer Anlagen verantwortlich. In
diesem Sinne sei die Beschwerde teilweise gutzuheissen und an die Vorinstanz
zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Nicht einzutreten sei auf das erstmals vor
Bundesverwaltungsgericht gestellte Begehren auf Rückerstattung der
Netzgebühren.
E.
Die X.________ erhebt mit Eingabe vom 8. September 2016 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und stellt folgende
Rechtsbegehren:
"Es sei das vorinstanzliche Urteil vollumfänglich aufzuheben,
und es sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, unverzüglich alles zur
(Wieder-) Herstellung der Versorgungssicherheit gegenüber der
Beschwerdeführerin Notwendige vorzukehren,
und es seien die Rechtsbegehren der Beschwerdegegnerin abzuweisen;
Eventualiter sei das vorinstanzliche Urteil vollumfänglich aufzuheben, und es
sei die Sache zur rechtmässigen Behandlung und Beurteilung an die Vorinstanz,
allenfalls an die ElCom zurückzuweisen."
Zudem beantragt sie Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Das Bundesverwaltungsgericht und das Eidgenössische Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) verzichten auf Vernehmlassung. Die
ElCom beantragt, das vorinstanzliche Urteil sei aufzuheben, soweit es die
Verfügung der ElCom vom 19. November 2015 hinsichtlich des Termins der
angeordneten Verschiebung der Grenzstelle aufhebt und die Sache im Sinne der
Erwägungen an die Vorinstanz zurückweist; im Übrigen sei die Beschwerde
abzuweisen. Die CKW beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Eventualiter sei die Beschwerdeführerin als allein
verantwortlich und zahlungspflichtig für sämtliche Ersatzinvestitionen auf
ihrer 12 kV-Spannungsebene zu erklären. Replikweise hält X.________ an ihrem
Antrag fest.
Mit Verfügung vom 28. September 2016 hat der Präsident der II.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung zur Zeit abgewiesen.
Erwägungen:
1.
1.1. Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist grundsätzlich die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG) und die Beschwerdeführerin ist als mehrheitlich
unterlegene Partei dazu legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Der angefochtene
Entscheid weist zwar die Sache zur Festlegung eines neuen Umstellungstermins an
die ElCom zurück. Im Hauptpunkt wird damit jedoch das Begehren der
Beschwerdeführerin endgültig abgewiesen, so dass es sich dabei um einen
anfechtbaren Endentscheid (Art. 90 BGG) handelt.
1.2. Das Verfahren vor dem Bundesgericht kennt keine Anschlussbeschwerde. Zudem
ist die ElCom nicht zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt (Art. 89
Abs. 2 lit. a und d e contrario BGG; Urteil 2C_969/2013 vom 19. Juli 2014 E.
5.1). Auf den von der ElCom gestellten Antrag, das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben, soweit es die Sache an die ElCom
zurückweise, ist daher nicht einzutreten. Auch auf den Antrag der CKW, die
X.________ als allein verantwortlich und zahlungspflichtig für sämtliche
Ersatzinvestitionen auf ihrer 12-kV-Spanungsebene zu erklären, kann nicht
eingetreten werden, soweit dies über den blossen Antrag auf Abweisung der
Beschwerde hinausgeht.
1.3. Das Bundesverwaltungsgericht ist auf den bei ihm gestellten Antrag auf
Rückerstattung nicht eingetreten (vgl. E. 6.2 und Dispositiv-Ziff. 1 des
angefochtenen Entscheids). Dieser teilweise Nichteintretensentscheid wird von
der Beschwerdeführerin vor Bundesgericht nicht beanstandet. Eine Rückerstattung
bildet somit nicht Streitgegenstand.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, die ElCom habe mit der Anordnung, die
Grenzstelle zu verschieben, über etwas entschieden, was die CKW gar nicht
beantragt habe; sie habe dadurch die Dispositionsmaxime sowie das rechtliche
Gehör verletzt und die Vorinstanz habe dieses Vorgehen zu Unrecht geschützt.
2.1. Die Vorinstanz hat erwogen, die CKW habe mit ihrem bei der ElCom
gestellten Begehren der X.________ lediglich angeboten, die Transformatoren
unentgeltlich in ihr Eigentum zu übertragen, aber nicht die Verschiebung der
Grenzstelle von der Unterspannungs- zur Oberspannungsseite beantragt. Die ElCom
sei mit der angefochtenen Verfügung über den Antrag der CKW hinausgegangen. Sie
habe indessen die Eigentumsübertragung nicht selber angeordnet, sondern dies
bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit lediglich als Alternative in Aussicht
gestellt. Die X.________ werde dadurch nicht schlechter gestellt als wenn die
ElCom die Spannung an der bestehenden Grenzstelle auf 20 kV festgesetzt hätte.
Denn die CKW bleibe weiterhin für die Beaufsichtigung der elektrischen Anlage
und die Überwachung ihres guten Zustands verantwortlich. Ein Abbau der
Kuppelstation müsste auf Kosten der CKW erfolgen. Die X.________ erhalte keine
Altlasten zugewiesen. Entscheide sie sich gegen eine Übernahme der
Transformatoren in ihr Eigentum bzw. für eine Umstellung ihrer betriebsinternen
Stromversorgung, so laufe dies im Ergebnis praktisch auf das gleiche hinaus,
wie wenn die Spannungsebene an der bestehenden Grenzstelle auf 20 kV festgelegt
würde. Die Verschiebung der Grenzstelle sei auch geeignet und erforderlich,
eine gesetzes- und richtlinienkonforme Anschlusssituation herbeizuführen. Die
angefochtene Verfügung sei auch zumutbar, werde doch der X.________ ermöglicht,
sich für das möglicherweise vorteilhafte Angebot der CKW zu entscheiden und das
Eigentum an den Transformatoren kostenlos zu übernehmen. Sollte sie sich für
diese Lösung entscheiden, so sei ihr eine ausreichende Umsetzungsfrist
einzuräumen.
2.2. Die Beschwerdeführerin rügt, entgegen der Auffassung der Vorinstanz führe
die angeordnete Verschiebung der Grenzstelle zu einer Verschlechterung ihrer
Rechtsposition. Hätte die ElCom die Spannungsumstellung an der bisherigen
Grenzstelle festgesetzt, so wäre es an der CKW gelegen, an dieser Stelle einen
Anschluss mit 20 kV zu erstellen. Mit der Anordnung der ElCom werde hingegen
das Verteilnetz gekürzt und ihr - der X.________ - auferlegt, bis zu dieser neu
festgesetzten Stelle für den Anschluss ihrer Anlagen zu sorgen. Die Kosten für
die Sanierung der veralteten Anlagen und das entsprechende Betriebsrisiko
würden damit von der CKW auf die X.________ übertragen.
2.3. Die ElCom führt in ihrer Stellungnahme vor Bundesgericht aus, technisch
könne die Umstellung der Belieferung der X.________ auf 20 kV auf zwei Arten
bewerkstelligt werden: Entweder transformiere die X.________ die Spannung
selbst (durch Übernahme der bestehenden Kuppelstation oder Bau einer neuen) von
20 kV auf 12 kV (Variante 1) oder sie baue ihre Anlagen so um, dass sie direkt
mit 20 kV versorgt werden könne (Variante 2). Sie - die ElCom - sei zu keinem
Zeitpunkt der Auffassung gewesen, die Belieferung mit 20 kV lasse sich nur
durch örtliche Verschiebung der Grenzstelle erreichen. Es sei vielmehr der
eigene unternehmerische Entscheid der X.________, ob sie die Variante 1 oder 2
umsetze. Die von der Vorinstanz angeordnete Rückweisung der Sache an die ElCom
erlaube es der X.________, sich für eine Umsetzung gemäss Variante 2 zu
entscheiden, ohne die Kuppelstation vorgängig in ihr Eigentum übernehmen zu
müssen.
2.4. Die CKW führt ihrerseits aus, es gehe fehl, in die Verfügung der ElCom
eine zwangsläufige örtliche Verschiebung der Grenzstelle
hineinzuinterpretieren. Ob es zu einer solchen komme, liege im freien Ermessen
jeder der beiden Parteien. Wenn die X.________ die Transformatorenstation nicht
in ihr Eigentum übernehmen wolle, so finde keine örtliche Verschiebung der
Grenzstelle statt, sondern nur eine Verschiebung der Spannung von 12 kV auf 20
kV an der bestehenden Grenzstelle. Sollte die X.________ die Belieferung an der
aktuellen Grenzstelle wählen, so würde sie - die CKW - das 20 kV-Kabel bis zur
Grenzstelle der X.________ einziehen. Von einer Verschlechterung ihrer
Rechtsposition könne nicht die Rede sein.
2.5. Die Erwägungen der Vorinstanz sind nicht restlos klar, wenn sie einerseits
ausführt, die ElCom habe etwas verfügt, was die CKW gar nicht beantragt habe,
andererseits aber doch davon ausgeht, die X.________ habe die
Entscheidungsfreiheit, ob sie das Eigentum an den Transformatoren übernehmen
wolle. Aus den Stellungnahmen von ElCom und CKW geht aber hervor, dass diese
übereinstimmend die Verfügung der ElCom anders interpretieren als die
X.________, nämlich dahingehend, dass diese die Wahl hat, unter Verschiebung
der örtlichen Grenzstelle die Transformatoren zu übernehmen oder aber an der
bisherigen Grenzstelle die Elektrizität auf Spannungsebene 20 kV zu übernehmen.
Auf dieser Interpretation sind ElCom und CKW zu behaften. Bei dieser Sachlage
kann nicht davon gesprochen werden, es werde eine örtliche Verschiebung der
Grenzstelle und die Übernahme der Kuppelstation durch die X.________
verbindlich angeordnet.
2.6. Damit trifft es - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - nicht zu,
dass die ElCom etwas angeordnet habe, was die CKW nicht beantragt und was die
X.________ abgelehnt habe. Ebenso erübrigt sich eine Beurteilung, ob die
Anordnung einer örtlichen Verschiebung der Grenzstelle materiellrechtlich
rechtmässig wäre.
3.
Im Hauptpunkt ist die Beschwerdeführerin der Meinung, sie sei nicht
verpflichtet, eine Belieferung auf 20 kV-Spannungsebene zu akzeptieren;
vielmehr sei die CKW als Verteilnetzbetreiberin verpflichtet, sie weiterhin auf
der 12 kV-Spannungsebene zu beliefern und ihre Anlagen entsprechend zu
unterhalten bzw. zu erneuern.
3.1. Die Verteilnetzbetreiber sind verpflichtet, in ihrem Netzgebiet alle
Endverbraucher jedenfalls innerhalb der Bauzone an das Elektrizitätsnetz
anzuschliessen (Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 23. März 2007 über die
Stromversorgung [Stromversorgungsgesetz, StromVG; SR 734.7). Sie treffen die
erforderlichen Massnahmen, damit sie in ihrem Netzgebiet den festen
Endverbrauchern und den Endverbrauchern, die auf den Netzzugang verzichten,
jederzeit die gewünschte Menge an Elektrizität mit der erforderlichen Qualität
und zu angemessenen Tarifen liefern können (Art. 6 Abs. 1 StromVG). Ihnen
obliegt die Gewährleistung eines sicheren, leistungsfähigen und effizienten
Netzes (Art. 8 Abs. 1 lit. a StromVG). Das Gesetz legt selber nicht fest, auf
welcher Spannungsebene dieser Anschluss bzw. diese Versorgung zu erfolgen hat.
Gemäss Art. 5 Abs. 5 StromVG legt der Bundesrat transparente und
diskriminierungsfreie Regeln für die Zuordnung von Endverbrauchern zu einer
bestimmten Spannungsebene fest. Er kann entsprechende Regeln für
Elektrizitätserzeuger und Netzbetreiber festlegen. Er kann die Endverbraucher
und Netzbetreiber beim Wechsel von Anschlüssen zur anteilsmässigen Abgeltung
von Kapitalkosten nicht mehr oder nur noch teilweise genutzter Anlagen und
zeitlich befristet zum Ausgleich der Beeinträchtigung der Netznutzungsentgelte
verpflichten. Der Bundesrat hat allerdings nicht selber solche Regeln
aufgestellt, sondern in Art. 3 Abs. 1 und 2 der Stromversorgungsverordnung vom
14. März 2008 (StromVV; SR 734.71) die Netzbetreiber verpflichtet, transparente
und diskriminierungsfreie Richtlinien für die Zuordnung von Endverbrauchern,
Elektrizitätserzeugern und Netzbetreibern zu einer bestimmten Netzebene sowie
für die minimale Qualität der Elektrizitätslieferung pro Netzebene sowie
entsprechende Richtlinien für die Abgeltung beim Wechsel von Anschlüssen
festzulegen.
3.2. Die ElCom und ihr folgend das Bundesverwaltungsgericht sind bei dieser
Ausgangslage mit Recht davon ausgegangen, die Stromversorgungsgesetzgebung
regle die Frage der Spannungsebene nicht selber, sondern überlasse dies den
Netzbetreibern. Selbst wenn man davon ausginge, der Bundesrat wäre aufgrund von
Art. 5 Abs. 5 StromVG verpflichtet gewesen, diese Frage selber zu regeln, würde
in Ermangelung einer solchen Regelung aktuell diesbezüglich eine echte Lücke
vorliegen, welche von den rechtsanwendenden Behörden auszufüllen wäre (Art. 1
ZGB).
3.3. Die Vorinstanz hat weiter erwogen, die Anschlussnehmer könnten vom
Netzbetreiber nicht erwarten, dass der bestehende Zustand unverändert aufrecht
erhalten bleibe. Der Umbau des Mittelspannungsnetzes von 12 kV auf 20 kV diene
der Effizienzsteigerung. Der zwischen den Parteien geschlossene Vertrag bilde
nach übereinstimmender Auffassung beider Parteien keine Rechtsgrundlage für die
Beurteilung der Streitfrage. Es sei daher nicht zu beanstanden, wenn die CKW in
ihren Netzanschlussrichtlinien bei einem Mittelspannungsanschluss die
Grenzstelle bei einer Spannung von 20 kV festlege. Diese Richtlinien seien zwar
nicht hoheitlich, sie bewegten sich aber im Rahmen des Gesetzes und seien
sachgerecht. Aufgrund des unbestritten schlechten Zustands der bestehenden
Transformatorenanlagen würde der Weiterbetrieb eine Sanierung bzw. einen Ersatz
der Anlagen erforderlich machen. Damit würde die CKW als Verteilnetzbetreiberin
zu Investitionen in eine Spannungsebene gezwungen, die sie aus überzeugenden
Gründen der Effizienz und der Gleichbehandlung der Netzanschlussnehmer aufheben
wolle. Die X.________ würde dadurch als einzige Endverbraucherin von einer auf
sie zugeschnittenen Sonderlösung profitieren. Diese mache nicht geltend, dass
die Erneuerung und Umstellung ihrer internen Stromversorgung auf 20 kV
grundsätzlich mit einem unverhältnismässigen Aufwand verbunden wäre; sie habe
vielmehr selber in ihren Schreiben vom 28. Februar 2011 bzw. 18. Februar 2013
an die CKW eine solche Umstellung in Aussicht gestellt, wobei sie eine
Fristverlängerung um mindestens zwei Jahre erbeten habe.
3.4. Die X.________ bringt dagegen im Wesentlichen vor, der schlechte Zustand
der bestehenden Anlagen sei auf ein Versäumnis der CKW zurückzuführen, welche
verpflichtet gewesen wäre, die Anlagen zu unterhalten und sicher zu betreiben
und gegebenenfalls zu ersetzen. Wäre sie dieser Pflicht nachgekommen, so wären
die Anlagen jetzt nicht in einem schlechten Zustand. Dieser könne daher kein
Grund für eine Spannungsumstellung sein. Es sei unzulässig, das Versäumnis der
Verteilnetzbetreiberin auf die Endverbraucherin abzuwälzen. Habe die CKW die
Anlagen zu sanieren, so könnten diese noch für eine Zeitdauer von 10 bis 20
Jahren betrieben werden. Soweit dies spezielle, nur der X.________ anrechenbare
Kosten verursache, so könne dafür eine besondere Kundengruppe gebildet werden.
3.5. Der Beschwerdeführerin ist im Grundsatz zuzustimmen, dass es Aufgabe des
Verteilnetzbetreibers ist, das Netz in einem sicheren Zustand zu erhalten (Art.
8 Abs. 1 lit. a StromVG). Daraus kann allerdings kein Rechtsanspruch abgeleitet
werden, dass die einmal bestehenden Netzanschlussbedingungen auf alle Zeiten
unverändert bleiben. Ist eine Umstellung auf eine andere Spannungsebene
technisch und wirtschaftlich sinnvoll, kann es dem Netzbetreiber nicht
grundsätzlich verwehrt sein, sie vorzunehmen. Solche Änderungen müssen
allerdings sachlich begründet sein und dürfen den Netzanschlussnehmern nicht
übermässige oder unnötige Kosten verursachen. Die Beschwerdeführerin setzt sich
jedoch nicht substanziell mit der Argumentation der Vorinstanz auseinander,
wonach die Umstellung auf 20 kV technisch und wirtschaftlich effizient sei und
sie selber noch in den Jahren 2011 und 2013 eine Umstellung in Aussicht
gestellt habe. Sodann macht sie auch vor Bundesgericht nicht substantiiert
geltend, dass und inwiefern die Umstellung für sie unzumutbare Kosten
verursachen würde. Die Umstellungsfrist von zwei Jahren, die sie selber
ursprünglich beantragt hat, ist inzwischen bereits abgelaufen und wird aufgrund
des angefochtenen Entscheids nochmals verlängert. Unter diesen Umständen
erweist sich der angefochtene Entscheid nicht als rechtswidrig.
4.
Schliesslich beanstandet die Beschwerdeführerin, ihr Begehren, die CKW zur
Gewährleistung der Versorgungssicherheit zu verpflichten, sei von der ElCom
nicht behandelt worden; dies stelle eine Rechtsverweigerung dar, was von der
Vorinstanz zu Unrecht verneint worden sei.
4.1. Die X.________ hatte vor der ElCom mit ihrer Eingabe vom 13. April 2015
beantragt, die CKW sei aufzufordern, unverzüglich alles zur (Wieder-)
Herstellung der Versorgungssicherheit Notwendige vorzukehren. Die ElCom hat
diesen Antrag nicht ausdrücklich behandelt. Die Vorinstanz hat verneint, dass
darin eine Rechtsverweigerung liege, denn die von der ElCom angeordnete
Verschiebung der Grenzstelle auf die 20 kV-Ebene schliesse den Gegenantrag der
X.________ auf Wiederherstellung der Versorgungssicherheit folgerichtig aus.
4.2. Diese Begründung ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht
rechtsverletzend: Aus dem Schreiben vom 13. April 2015 und aus dem ganzen
Kontext geht hervor, dass sich der Antrag der X.________, die
Versorgungssicherheit sei wieder herzustellen, auf die Versorgung auf der 12
kV-Ebene bezog. Dieser Antrag und der Antrag der CKW, die Grenzstelle sei der
20 kV-Ebene zuzuordnen, schliessen sich gegenseitig aus. Indem die ElCom
anordnete, die Grenzstelle sei auf die 20 kV-Ebene zu verschieben, wurde der
Gegenantrag auf Wiederherstellung der 12 kV-Versorgungssicherheit in der Sache
abgewiesen bzw. gegenstandslos. Nur wenn die ElCom entschieden hätte, dass
entgegen der Auffassung der CKW der Netzanschluss weiterhin auf der 12 kV-Ebene
erfolgen müsse, wäre der Antrag der X.________ zu behandeln gewesen. Indem die
ElCom in ihrer Verfügung vom 19. November 2015 die Verschiebung bereits auf den
1. Januar 2016 anordnete, erübrigte sich auch eine besondere Verpflichtung, für
die wenigen verbleibenden Wochen die CKW aufzufordern, die
Versorgungssicherheit (wieder) herzustellen, zumal die Beschwerdeführerin zwar
generell die Sanierungsbedürftigkeit der Anlagen geltend macht, aber nicht
vorbringt, die Versorgungssicherheit sei derart akut und unmittelbar bedroht
gewesen, dass in dieser Zeit Sanierungsmassnahmen erforderlich gewesen wären.
4.3. Die Vorinstanz hat zwar die Umstellungsfrist als zu kurz bezeichnet, aber
zugleich ihrerseits angeordnet, die ElCom werde zu prüfen haben, ob Massnahmen
zu treffen sind, um die Versorgungssicherheit während der Dauer der
Umstellungsphase sicherzustellen (vgl. E. 5.5.4 i.V.m. Dispositiv-Ziff. 1 des
angefochtenen Entscheids). Soweit der Antrag auf (Wieder-) Herstellung der
Versorgungssicherheit (auf der 12 kV-Ebene) aufgrund der Hinausschiebung des
Umstellungstermins wieder streitgegenständlich geworden ist, hat die Vorinstanz
ihn behandelt.
5.
5.1. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen. Da
die vorinstanzlichen Erwägungen offenbar bei der Beschwerdeführerin zu
Missverständnissen Anlass gegeben haben, die indessen durch die Stellungnahmen
von ElCom und CKW vor Bundesgericht, auf denen diese zu behaften sind (vgl. E.
2.5 hiervor), geklärt wurden, rechtfertigt es sich, die Beschwerde im Sinne der
Erwägungen abzuweisen.
5.2. Die unterliegende Beschwerdeführerin trägt die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die obsiegende, nicht
anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin beantragt eine Parteientschädigung.
Eine solche wird in der Regel nur bei anwaltlicher Vertretung zugesprochen
(Art. 68 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 1 des Reglements vom 31. März 2006 über die
Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im
Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.110.210.3]). Nach der
bundesgerichtlichen Praxis wird der nicht anwaltlich vertretenen bzw. in
eigener Sache prozessierenden Partei nur ausnahmsweise eine Parteientschädigung
zugesprochen, wenn es sich um eine komplexe Sache mit hohem Streitwert bzw.
grosser Bedeutung handelt und die Interessenwahrung einen hohen Arbeitsaufwand
notwendig macht, der den Rahmen dessen überschreitet, was der Einzelne
üblicher- und zumutbarerweise nebenbei zur Besorgung der persönlichen
Angelegenheiten auf sich zu nehmen hat (vgl. BGE 125 II 518 E. 5b S. 519 f. mit
Hinweisen; Urteil 1C_71/2011 vom 12. Juni 2012 E. 8.2, nicht publ. in BGE 138
II 281). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt, handelt es sich bei der
Beschwerdegegnerin doch um eine grosse Stromversorgungsunternehmung, die in
ihrem eigenen Bereich tätig wird und für welche die vorliegende Sache nicht von
besonderer Komplexität ist.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, der Eidgenössischen
Elektrizitätskommission ElCom, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und
dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK), schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Januar 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Winiger
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