II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.79/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_79/2016, 2C_80/2016
Urteil vom 10. April 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Errass.
Verfahrensbeteiligte
2C_79/2016
SUVA, Abteilung Arbeitssicherheit,
vertreten durch die Rechtsabteilung,
Fluhmattstrasse, 6002 Luzern,
Beschwerdeführerin,
gegen
A.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Hans-Joachim Hess,
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, Bundeshaus
Ost, 3003 Bern,
und
2C_80/2016
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, Bundeshaus
Ost, 3003 Bern
Beschwerdeführer
gegen
A.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Hans-Joachim Hess,
SUVA, Abteilung Arbeitssicherheit,
vertreten durch die Rechtsabteilung,
Fluhmattstrasse, 6002 Luzern.
Gegenstand
Marktüberwachung PrSG; Verfügung der SUVA vom 31. März 2014,
Beschwerden gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung III, vom
4. Dezember 2015.
Sachverhalt:
A.
A.a. Die A.________ AG mit Sitz in B.________ bezweckt u.a. den Handel mit und
die Vermietung von Materialien, Einrichtungen, Maschinen und Geräten für die
Bautechnik. Sie bringt u.a. Schnellwechseleinrichtungen des Typs xx in Verkehr.
A.b. Im Juni 2013 eröffnete die SUVA gegenüber diversen Inverkehrbringern von
Schnellwechseleinrichtungen (nachfolgend: SWE), darunter auch die A.________
AG, ein Produktkontrollverfahren gemäss Art. 10 des Bundesgesetzes über die
Produktesicherheit (PrSG, SR 930.11) mit der Begründung, es hätten sich zwei
tragische Unfälle im Zusammenhang mit SWE für Bagger ereignet. Die SUVA
forderte die A.________ AG auf, Angaben und Unterlagen über alle SWE-Typen, die
von ihr in Verkehr gebracht würden, einzureichen. Die A.________ AG reichte am
30. Juli 2013 Unterlagen zu drei verschiedenen, von der Firma C.________ GmbH
mit Sitz in Österreich produzierten Schnellwechseleinrichtungen der Typen y1,
y2 und y3 ein. Am 19. Dezember 2013 reichte sie zudem die
Baumusterprüfungsbestätigung der deutschen gesetzlichen Unfallversicherung für
die Typen y4, y5 und y6 ein. Am 31. März 2014 verfügte die SUVA wie folgt:
"Der A.________ AG wird das weitere Inverkehrbringen (gemäss Erwägung 2.8) von
Schnellwechseleinrichtungen xx und vergleichbare SWE (gemäss Erwägung 2.7) ab
dem 01.01.2016 verboten, solange diese nicht der Maschinenrichtlinie 2006/42/
EG, insbesondere nicht den Anforderungen gemäss Erwägung 2.1-2.4 entsprechen".
Gleichzeitig entzog sie einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
In den Erwägungen 2.1-2.4 führte die SUVA aus, gemäss Anhang I der
Maschinenrichtlinie sei eine Risikobeurteilung vorgeschrieben. Die Anwendung
harmonisierter Normen erleichtere diese Risikobeurteilung, entbinde aber nicht
von der Pflicht, eine solche durchzuführen. Die Norm SN EN 474-1 konkretisiere
zwar einige Anforderungen der Maschinenrichtlinie für
Schnellwechseleinrichtungen, doch seien damit nicht alle Risiken abgedeckt.
Trotz Einhaltung der Norm SN EN 474-1 gingen von den SWE relevante Gefährdungen
aus, die durch fehlerhafte oder unvollständige Verriegelung der SWE in
Kombination mit einem Fehlverhalten des Maschinenführers entstünden. Dadurch
könne das Anbaugerät herunterfallen. Da solches Fehlverhalten vernünftigerweise
vorhersehbar sei, was durch etliche bekannte Ereignisse und Unfälle belegt sei,
müssten dagegen geeignete Schutzmassnahmen getroffen werden. In erster Linie
müssten die Risiken durch die Konstruktion beseitigt oder minimiert werden;
technische Lösungen würden zum Teil bereits erfolgreich in Verkehr gebracht.
B.
Am 22. April 2014 erhob die A.________ AG Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag, die Verfügung vom 31. März 2014 sei
aufzuheben. Zudem beantragte sie Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
Mit Zwischenverfügung vom 15. Januar 2015 hiess das Bundesverwaltungsgericht
das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung gut.
Mit Urteil C-2330/2014 vom 4. Dezember 2015 hiess das Bundesverwaltungsgericht
sodann die Beschwerde gut und hob die angefochtene Verfügung auf.
C.
C.a. Die SUVA erhebt mit Eingabe vom 25. Januar 2016 an das Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 2C_79/2016) mit
dem Antrag, in Aufhebung des angefochtenen Urteils sei die Verfügung vom 31.
März 2014 zu bestätigen mit der Anpassung, dass der Verfügungspassus "und
vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) " gestrichen werde. Eventuell sei das
angefochtene Urteil aufzuheben und die Streitsache zu neuer Beurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
C.b. Das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF)
erhebt ebenfalls mit Eingabe vom 25. Januar 2016 an das Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 2C_80/2016) mit
dem gleichlautenden Antrag.
C.c. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung. Die A.________
AG beantragt, die Beschwerden seien abzuweisen. Die SUVA ersucht um Gutheissung
(auch) der Beschwerde des WBF, das WBF verzichtet auf Stellungnahme zur
Beschwerde der SUVA.
D.
Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 10. April 2017 öffentlich beraten.
Erwägungen:
1.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen das nämliche Urteil und betreffen die
gleichen Verfahrensbeteiligten. Es rechtfertigt sich, die beiden Verfahren zu
vereinigen.
2.
2.1. Die Beschwerden sind zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und
Art. 90 BGG), da keine Ausnahme nach Art. 83 BGG vorliegt.
2.2. Das WBF ist gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. a zur Beschwerde legitimiert.
Auf seine Beschwerde ist einzutreten.
2.3. Die SUVA beruft sich auf keinen besonderen Legitimationsgrund im Sinne von
Art. 89 Abs. 2 BGG, sondern auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89
Abs. 1 BGG. Sie macht geltend, sie sei als Vollzugsorgan im Sinne von Art. 10
PrSG (in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 der Verordnung vom 19. Mai 2010 über die
Produk-tesicherheit [PrSV; SR 930.111]) wie eine Privatperson betroffen; sie
habe weiterhin im Rahmen der Marktüberwachung mit der Beschwerdegegnerin zu tun
und sollte deshalb berechtigt sein, ihren Rechtsstandpunkt rechtsmittelweise
durchzusetzen. Der angefochtene Entscheid habe zudem negative Folgen für die
Präventionsbemühungen und es sei zu befürchten, dass sich weitere Unfälle mit
SWE ereignen, für welche sie Unfallversicherungsleistungen werde erbringen
müssen.
2.3.1. Die Beschwerdelegitimation nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist in erster Linie
auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf
stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie
ein Privater oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung
einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid
präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt. Die
Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche
Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine
Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis
im Sinne dieser Regelung. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von
Art. 89 Abs. 1 BGG sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung
zuzulassen. Insbesondere ist die im Rechtsmittelverfahren unterlegene
Vorinstanz nicht berechtigt, gegen den sie desavouierenden Entscheid an das
Bundesgericht zu gelangen (BGE 141 II 161 E. 2.1 S. 164). Besondere
Zurückhaltung ist geboten, wenn sich Organe desselben Gemeinwesens
gegenüberstehen, namentlich die Exekutivbehörden und das Verwaltungsgericht des
gleichen Gemeinwesen: Eine Behörde, deren Verfügung von der zuständigen
Justizbehörde aufgehoben wurde, ist grundsätzlich nicht befugt, Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Wiederherstellung ihrer Verfügung zu
führen (BGE 141 II 161 E. 2.2 S. 164 f.). Das Gleiche gilt auch auf
eidgenössischer Ebene; angesichts dieses Umstands hatte der Bundesgesetzgeber
in Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG ja auch ausdrücklich Beschwerdemöglichkeiten von
besonderen Verwaltungsträgern normiert.
2.3.2. Die SUVA ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt eidgenössischen Rechts
mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 61 Abs. 1 UVG). Sie betreibt in erster
Linie eine Versicherung (Art. 61 Abs. 2 UVG), nämlich die Unfallversicherung im
Teilmonopolbereich (Art. 66 UVG) sowie die Militärversicherung (Art. 67 UVG).
Daneben ist sie Durchführungsorgan für die Bestimmungen über die Verhütung von
Berufsunfällen und Berufskrankheiten (Art. 85 Abs. 1 UVG) sowie für Bereiche
der Produktsicherheit (Art. 20 Abs. 1 lit. a PrSV).
2.3.3. Die SUVA ist entgegen ihrer Auffassung in der vorliegenden Streitsache
(anders als etwa in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin von Anlagevermögen [vgl.
Urteil 2C_230/2012 vom 24. September 2012 E. 1], als Beteiligte in einem
Staatshaftungsverfahren [Urteil 2A.726/2006 vom 8. November 2007 E. 1.2] oder
als Steuerpflichtige [BGE 121 II 138; Urteil 2A.197/2005 vom 28. Dezember
2005]) nicht gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen, sondern in
ihrer Eigenschaft als Vollzugsorgan mit hoheitlichen Aufgaben. Sie ist damit
verfügende Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts und nach den dargelegten
Grundsätzen (oben E. 2.3.1) nicht zur Beschwerde gegen den ihre Verfügung
aufhebenden Rechtsmittelentscheid legitimiert. Daran ändert nichts, dass nach
Auffassung der SUVA die Wahrnehmung ihrer Aufgabe durch die Rechtsauffassung
der Vorinstanz erschwert wird; mit dieser Argumentation wäre jede
Verwaltungsstelle legitimiert zur Beschwerde gegen Rechtsmittelentscheide, die
ihre Verfügungen aufheben, was klarerweise nicht der gesetzlichen Ordnung
entspricht. Legitimiert ist die SUVA in ihrer Eigenschaft als
Sozialversicherungsträgerin, doch kann die Befürchtung, unter diesem Titel in
Zukunft höhere Leistungen erbringen zu müssen, nicht die Legitimation im
vorliegenden Verfahren begründen (vgl. für eine analoge Situation BGE 133 II
400 E. 2.4.2 S. 407).
2.3.4. Auf die Beschwerde der SUVA kann somit nicht eingetreten werden.
3.
In der Verfügung vom 31. März 2014 hatte die SUVA das Inverkehrbringen von SWE
xx "und vergleichbare[n] SWE (gemäss Erwägung 2.7) " verboten. In Erwägung 2.7
wurde ausgeführt, im Produktsortiment der (damaligen) Beschwerdeführerin
befänden sich nebst dem Produkt xx weitere SWE, welche über die erwähnten
Mängel verfügen könnten; es liege in der Verantwortung der Inverkehrbringerin
zu beurteilen, welche Typen den Mangel aufwiesen. Das Bundesverwaltungsgericht
erwog, dieses Vorgehen sei unzulässig; es sei Sache der SUVA, die Prüfung für
jedes einzelne Produkt vorzunehmen; die in der Verfügung enthaltene
Beschreibung genüge dem Gebot der zweifelsfreien Identifikation des betroffenen
Produkts nicht, weshalb der Verfügungspassus "und vergleichbare SWE (gemäss
Erwägungen 2.7) " zu streichen sei. In diesem Punkt wird das Urteil vom
Beschwerdeführer ausdrücklich anerkannt. Streitig ist somit nur noch das Verbot
des Inverkehrbringens der SWE vom Typ xx.
4.
4.1. Das Bundesgericht prüft frei und von Amtes wegen die richtige Anwendung
von Bundesrecht (Art. 95 lit. a und Art. 106 Abs. 1 BGG). Es legt seinem Urteil
den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1
BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen oder
auf Rüge hin berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die
Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1, Art. 105 Abs. 2 BGG). Eine entsprechende Rüge unterliegt den
Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG.
4.2. Das WBF reicht zur Illustration des technischen Sachverhalts vor
Bundesgericht ein Video ein, da seines Erachtens die Vorinstanz den technischen
Sachverhalt zu wenig gewürdigt habe.
4.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als
erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). Neue
Begehren sind unzulässig (Art. 99 Abs. 2 BGG). Das Verbot neuer Begehren gilt
allerdings dort nicht, wo eine Partei zulässigerweise überhaupt erst vor
Bundesgericht zum ersten Mal auftritt, wie das für eine nach Art. 89 Abs. 2
lit. a BGG beschwerdelegitimierte Bundesbehörde der Fall sein kann (BGE 136 II
359 E. 1.2 S. 362 ff.). In diesem Rahmen können solche Behörden auch (neues)
allgemeines Fachwissen in das Verfahren einbringen (Urteil 1C_589/2014 vom 3.
Februar 2016 E. 4.2). Ob auch fallbezogene neue Tatsachen oder Beweismittel
zulässig sind, ist (ausserhalb des Bereichs der Doppelbesteuerung [vgl. BGE 139
II 373 E. 1.7 S. 378 f.]) fraglich, kann aber offen bleiben: Denn das
technische Funktionieren der Produkte ist, soweit überhaupt umstritten, gar
nicht rechtserheblich (hinten E. 8.2), so dass das Video ohnehin keine Rolle
spielt. Abgesehen davon handelt es sich zudem nicht im eigentlichen Sinn um
neue Tatsachen, visualisiert das Video doch nur die in den Akten befindlichen
Gebrauchsanweisungen.
5.
5.1. Mit dem PrSG sollen die Sicherheit von Produkten gewährleistet und der
grenzüberschreitende freie Warenverkehr erleichtert werden (Art. 1 Abs. 1 PrSG
). Produkte dürfen in Verkehr gebracht werden, wenn sie bei normaler oder bei
vernünftigerweise vorhersehbarer Verwendung die Sicherheit und die Gesundheit
der Verwenderinnen und Verwender und Dritter nicht oder nur geringfügig
gefährden (Art. 3 Abs. 1 PrSG). Sie müssen den grundlegenden Sicherheits- und
Gesundheitsanforderungen nach Artikel 4 oder, wenn keine solchen Anforderungen
festgelegt worden sind, dem Stand des Wissens und der Technik entsprechen (Art.
3 Abs. 2 PrSG). Der Bundesrat legt die grundlegenden Sicherheits- und
Gesundheitsanforderungen fest (Art. 4 Abs. 1 PrSG). Er berücksichtigt dabei das
entsprechende internationale Recht (Art. 4 Abs. 2 PrSG). Das zuständige
Bundesamt bezeichnet im Einvernehmen mit dem Staatssekretariat für Wirtschaft
(seco) die technischen Normen, die geeignet sind, die grundlegenden
Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen nach Artikel 4 zu konkretisieren (
Art. 6 Abs. 1 PrSG). Soweit möglich bezeichnet es international harmonisierte
Normen (Art. 6 Abs. 2 PrSG). Es veröffentlicht die technischen Normen mit Titel
sowie Fundstelle oder Bezugsquelle im Bundesblatt (Art. 6 Abs. 3 PrSG). Wer ein
Produkt in Verkehr bringt, muss nachweisen können, dass es die grundlegenden
Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen erfüllt. Der Nachweis der Konformität
richtet sich nach den Artikeln 17 und 18 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995
über die technischen Handelshemmnisse (THG [SR 946.51]; Art. 5 Abs. 1 PrSG).
Wird ein Produkt nach den technischen Normen gemäss Artikel 6 hergestellt, so
wird vermutet, dass es die grundlegenden Sicherheits- und
Gesundheitsanforderungen erfüllt (Art. 5 Abs. 2 PrSG). Die Vollzugsorgane
können Produkte, die in Verkehr gebracht werden, kontrollieren und nötigenfalls
Muster erheben (Art. 10 Abs. 1 PrSG). Ergibt die Kontrolle, dass ein Produkt
den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen oder dem Stand des
Wissens und der Technik nicht entspricht, so verfügt das Vollzugsorgan die
geeigneten Massnahmen (Art. 10 Abs. 2 PrSG). Ist es zum Schutz der Sicherheit
oder Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender oder Dritter erforderlich, so
kann das Vollzugsorgan insbesondere das weitere Inverkehrbringen eines Produkts
verbieten (Art. 10 Abs. 3 lit. a PrSG).
5.2. Gleichzeitig mit dem Erlass des PrSG und in Koordination damit wurde das
THG revidiert (Änderung vom 12. Juni 2009, in Kraft seit 1. Juli 2010 [AS 2010
2617]). Dieses schafft gemäss seinem Art. 1 Abs. 1 einheitliche Grundlagen,
damit im Regelungsbereich des Bundes technische Handelshemmnisse vermieden,
beseitigt oder abgebaut werden. Es enthält insbesondere Vorschriften für das
Inverkehrbringen von Produkten, die nach ausländischen technischen Vorschriften
hergestellt worden sind (Art. 1 Abs. 2 lit. b bis THG). Das THG ist anwendbar,
soweit nicht andere Bundesgesetze oder internationale Abkommen abweichende oder
weitergehende Bestimmungen enthalten. Das Inverkehrbringen von Produkten, die
nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellt worden sind, richtet
sich nach diesem Gesetz (Art. 2 Abs. 2 THG). Technische Vorschriften werden so
ausgestaltet, dass sie sich nicht als technische Handelshemmnisse auswirken (
Art. 4 Abs. 1 THG). Sie werden zu diesem Zweck auf die technischen Vorschriften
der wichtigsten Handelspartner der Schweiz abgestimmt (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 THG
). Gemäss Art. 4 Abs. 5 THG sind technische Vorschriften über
Produkteanforderungen - inhaltlich übereinstimmend mit Art. 4-6 PrSG - nach
folgenden Grundsätzen auszugestalten: Sie legen nur die grundlegenden
Anforderungen fest; sie bestimmen insbesondere die zu erreichenden Ziele (lit.
a); das zuständige Bundesamt bezeichnet im Einvernehmen mit dem
Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) die technischen Normen, die geeignet
sind, die grundlegenden Anforderungen zu konkretisieren; soweit möglich
bezeichnet es international harmonisierte Normen; es veröffentlicht die
bezeichneten technischen Normen mit Titel sowie Fundstelle oder Bezugsquelle im
Bundesblatt (lit. b); wird das Produkt nach bezeichneten Normen hergestellt, so
wird vermutet, dass es den grundlegenden Anforderungen entspricht (lit. c).
Die für die Marktüberwachung zuständigen Vollzugsorgane können die
erforderlichen Nachweise und Informationen verlangen, Muster erheben oder
anfordern, Prüfungen veranlassen und während der üblichen Arbeitszeit die
Betriebs- und Geschäftsräume auskunftspflichtiger Personen betreten und
besichtigen sowie die einschlägigen Unterlagen einsehen (Art. 19 Abs. 1 THG).
Ist es zum Schutz überwiegender öffentlicher Interessen nach Artikel 4 Absatz 4
Buchstaben a-e erforderlich, so können sie die geeigneten Massnahmen treffen,
wenn die verlangten Nachweise, Informationen oder Muster nicht innert
angemessener Frist zur Verfügung gestellt werden oder ein Produkt den
technischen Vorschriften nicht entspricht (Art. 19 Abs. 3 THG). Sie können
insbesondere das weitere Inverkehrbringen eines Produkts verbieten, die Warnung
vor den Gefahren eines Produkts, seine Rücknahme oder seinen Rückruf anordnen
und nötigenfalls selbst vollziehen, die Ausfuhr eines Produkts, dessen weiteres
Inverkehrbringen nach Buchstabe a verboten worden ist, verbieten oder ein
Produkt, von dem eine unmittelbare und ernste Gefahr ausgeht, einziehen und
vernichten oder unbrauchbar machen (Art. 19 Abs. 4 THG). Sie dürfen keine
Massnahmen anordnen, die eine nachträgliche bauliche Änderung rechtmässig in
Verkehr gebrachter Produkte erfordern würden (Art. 19 Abs. 5 THG).
5.3. PrSG und THG sind eng aufeinander abgestimmt: In der Botschaft vom 25.
Juni 2008 zur Teilrevision des Bundesgesetzes über die technischen
Handelshemmnisse (Botschaft Rev. THG, BBl 2008 7275, 7335) wird dazu ausgeführt
(und mit geringen redaktionellen Abweichungen gleich in der Botschaft vom 25.
Juni 2008 zum Produktesicherheitsgesetz [Totalrevision des Bundesgesetzes über
die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten] [Botschaft PrSG], BBl
2008 7407, 7426) :
"Beide regeln die Voraussetzungen für das Inverkehrbringen von Produkten, beide
enthalten eine identische Umschreibung des Begriffs des Inverkehrbringens und
die Geltungsbereiche beider Gesetze sind insoweit aufeinander abgestimmt.
Hingegen grenzen sich die beiden Gesetze durch einen unterschiedlichen
Regelungszweck voneinander ab. So bezweckt das THG durch die Schaffung
einheitlicher Grundlagen, dass unnötige technische Handelshemmnisse in allen
Phasen und auf allen Stufen der Vorbereitung, des Erlasses und der Anwendung
von Produktevorschriften vermieden werden. Das PrSG hingegen bezweckt, die
Sicherheit von Produkten zu gewährleisten. Die beiden Gesetze stellen in diesem
Sinn zwei komplementäre Rahmenerlasse dar; diese Komplementarität gilt auch für
die beiden Revisionsvorlagen. Während im Rahmen der THG-Revision mit der
Verankerung des «Cassis-de-Dijon-Prinzips» der schweizerische Markt - unter
gewissen Voraussetzungen - auch für Produkte geöffnet wird, die den
schweizerischen technischen Vorschriften nicht vollumfänglich entsprechen,
werden mit dem Ausbau des STEG zu einem umfassenden Produktesicherheitsgesetz
das Schutzniveau angehoben und die Befugnisse der Behörden zum Ergreifen von
Massnahmen erweitert."
Die beiden Gesetze können daher nicht unabhängig voneinander angewendet werden
(THEODOR BÜHLER, Die Produktsicherheit als Bestandteil der schweizerischen
Rechtsordnung, 2012, S. 14).
5.4.
5.4.1. Mit der Totalrevision des PrSG wurde zugleich das Kapitel
"Inverkehrbringen von nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellten
Produkten" (Art. 16a ff.) in das THG aufgenommen. Es stellt sich deshalb die
Frage, ob Art. 16a THG neben dem Produktesicherheitsrecht überhaupt anwendbar
ist. Gemäss Art. 16a Abs. 1 THG dürfen Produkte in Verkehr gebracht werden,
wenn sie den technischen Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft (EG) und,
bei unvollständiger oder fehlender Harmonisierung in der EG, den technischen
Vorschriften eines Mitgliedstaats der EG oder des Europäischen Wirtschaftsraums
(EWR) entsprechen (lit. a) und im EG- oder EWR-Mitgliedstaat nach Buchstabe a
rechtmässig in Verkehr sind (lit. b). Für die Marktüberwachung eines Produkts,
das nach Artikel 16a Absatz 1 in Verkehr gebracht wurde, ist nachzuweisen, dass
es den technischen Vorschriften nach Artikel 16a Absatz 1 Buchstabe a
entspricht, und glaubhaft zu machen, dass es im betreffenden EG- oder
EWR-Mitgliedstaat rechtmässig in Verkehr ist (Art. 20 Abs. 1 THG). Ergibt die
Kontrolle, dass die Nachweispflichten nach Absatz 1 oder 2 nicht erfüllt sind
oder das Produkt ein Risiko für überwiegende öffentliche Interessen im Sinne
von Artikel 4 Absatz 4 Buchstaben a-e darstellt, so trifft das Vollzugsorgan
die geeigneten Massnahmen nach Artikel 19 (Art. 20 Abs. 4 THG).
5.4.2. Den Abbau von technischen Handelshemmnissen hat der Bundesrat bis vor
der Änderung des THG im Jahre 2010 auf zwei Wegen verfolgt: Einerseits mittels
einer autonomen Harmonisierung, wonach der schweizerische Gesetzgeber seine
Produktegesetzgebung an die in der EG bzw. heute EU geltende anpasst und
dadurch Imkompatibilitäten vermeidet, andererseits durch Abkommen mit der
Europäischen Union wie u.a. das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die
gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen (Mutual Recognition
Agreement [MRA; SR 0.946.526.81]; vgl. Botschaft Rev. THG, BBl 2008 7275, 7284
bzw. 7285; zum Ganzen auch THOMAS COTTIER/DAVID HERREN, Das Äquivalenzprinzip
im schweizerischen Aussenwirtschaftsrecht: von Cassis de Dijon zu Cassis de
Berne, in: Astrid Epiney/Nina Gammenthaler [Hrsg.], Schweizerisches Jahrbuch
für Europarecht 2009/2010, 2010, S. 249 ff., 260 f.). Mit Art. 16a THG wurde
ein zusätzliches Instrument zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse
geschaffen (vgl. Botschaft Rev. THG, BBl 2008 7275, 7289). Dieses soll indes
keinen Ersatz für die bestehenden Regelungen, sondern lediglich eine Ergänzung
darstellen (vgl. Botschaft Rev. THG, BBl 2008 7275, 7290 und 7291). Das
Inverkehrbringen von Produkten erfolgt auch nach der Teilrevision des THG
nämlich in erster Linie nach den schweizerischen Produktevorschriften, welche
in den produktsektorspezifischen Bundesgesetzen enthalten sind, und in zweiter
Linie durch staatsvertragliche Regelungen (vgl. Botschaft Rev. THG, BBl 2008
7275, 7317). Die Ergänzung zu diesen beiden traditionellen Marktzugangskanälen
durch Art. 16a THG soll daher "für Produkte, für welche die schweizerischen
technischen Vorschriften mit denjenigen der EG [bzw. heute EU] harmonisiert
sind, keine Anwendung finden" (Botschaft Rev. THG, BBl 2008 7275, 7317). Der
Bundesrat hat diesbezüglich keine ausdrückliche Vorrangvorschrift
vorgeschlagen, was er allerdings aufgrund des Systems des bereits oben
dargestellten Zusammenspiels zwischen THG und den harmonisierten
Produktesicherheitsvorschriften und dem Zweck der genannten Vorschriften zu
Recht auch nicht musste: Nach Art. 4 Abs. 1 und 2 THG sind technische
Vorschriften so auszugestalten, dass sie sich nicht als technische
Handelshemmnisse auswirken. Im Sinne dieses Artikels hat der Gesetzgeber
unzählige schweizerische Vorschriften, wie im vorliegenden Fall in Bezug auf
Maschinen, mit den Vorschriften der EU harmonisiert. Art. 16a Abs. 1 THG ist
deshalb für diesen Bereich gar nicht notwendig (so auch COTTIER/HERREN,
Äquivalenzprinzip, a.a.O., S. 269 mit Fn. 94). Es kann nämlich davon
ausgegangen werden, dass ein aufmerksamer Rechtssetzer für die Verwirklichung
seines Ziels nicht doppelte Normen erlässt, welche zudem zu einer klassischen
Normkollision (BGE 141 II 66 E. 2.4.1 S. 73 f. [Normen regeln für denselben
Sachverhalt sich ausschliessende Rechtsfolgen]) führen kann. Würde sodann Art.
16a Abs. 1 THG immer zur Anwendung kommen, würde das MRA aus Sicht der Schweiz
praktisch unterlaufen (siehe dazu auch COTTIER/HERREN, Äquivalenzprinzip,
a.a.O., S. 263). Auch Regelungen über die Produktesicherheit nur inländischer
Produkte gestützt auf das PrSG wären wegen den Massnahmen zur Verhinderung
einer Diskriminierung inländischer Hersteller (Art. 16b THG) vielfach obsolet.
5.4.3. Zusammenfassend lässt sich demgemäss festhalten, dass Art. 16a Abs. 1
THG nur dann zur Anwendung kommt, wenn die Schweiz die Produktestandards der EU
nicht übernommen hat und keine Ausnahmen i.S. von Art. 16a Abs. 2 THG
vorliegen. Der Anwendungsbereich von Art. 16a Abs. 1 THG beschränkt sich somit
auf die zwischen der Schweiz und dem EU/EWR-Binnenmarkt nicht-harmonisierten
Bereiche (vgl. DAVID HERREN, Das Cassis de Dijon-Prinzip. Eine
rechtsvergleichende Studie zur Äquivalenz von Rechtsnormen im WTO-Recht, im
EU-Recht und im schweizerischen Recht, 2014, S. 254 und Fn. 1261; siehe auch
COTTIER/HERREN, Äquivalenzprinzip, a.a.O., S. 269). Im vorliegenden Fall sind
die Normen zwischen der Schweiz und der EU harmonisiert (siehe unten E. 5.6 und
5.8). Art. 16a THG findet deshalb keine Anwendung.
5.5. Für Maschinen im Sinne der EU-Maschinenrichtlinie (MRL; Richtlinie 2006/42
/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai 2006 über Maschinen
und zur Änderung der Richtlinie 95/16/EG [Neufassung], ABl. L 157 vom 9.6.2006,
S. 24; zuletzt geändert durch Richtlinie 2014/33/EU, ABl. L 96 vom 29.3.2014,
S. 251) hat der Bundesrat gestützt u.a. auf Art. 4 PrSG und in Ausführung des
THG die Verordnung vom 2. April 2008 über die Sicherheit von Maschinen
(Maschinenverordnung; MaschV [SR 819.14]) erlassen. Gemäss Art. 2 Abs. 1 MaschV
dürfen Maschinen nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie bei ordnungsgemässer
Installation und Wartung und bei bestimmungsgemässer oder vernünftigerweise
vorhersehbarer Verwendung die Sicherheit und die Gesundheit von Personen und
gegebenenfalls von Haustieren und Sachen sowie, sofern für diese Maschinen in
der EU-Maschinenrichtlinie spezifische Umweltvorschriften bestehen, die Umwelt
nicht gefährden (lit. a) und die Anforderungen nach den folgenden Bestimmungen
der EU-Maschinenrichtlinie erfüllt sind: Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben a-e
sowie Absätze 2 und 3 und Artikel 12 und 13 (lit. b). Das Staatssekretariat für
Wirtschaft (seco) bezeichnet die technischen Normen, die geeignet sind, die
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen nach Anhang I MRL
zu konkretisieren (Art. 3 MaschV).
5.6.
5.6.1. Sowohl das PrSG als auch das THG, insbesondere in seiner revidierten
Form, bezwecken eine Harmonisierung der schweizerischen Produktevorschriften
mit denjenigen der EU. Dabei hat das THG vor allem die Beseitigung von
Handelshemmnissen, das PrSG dagegen vor allem die Sicherheit von Produkten im
Blick (Botschaft Rev. THG, BBl 2008 7275, 7289 ff., 7329 f.; Botschaft PrSG,
BBl 2008 7407, 7408, 7420 ff., 7427 ff.; BARBARA KLETT/YVES BIELMANN,
Produktesicherheit und Warenverkehr - aktuelle Entwicklungen, Sicherheit und
Recht 2014, S. 79 ff., 79). Damit soll insbesondere - wie bereits im früheren
STEG - der sog. New Approach der EU übernommen werden (Botschaft Rev. THG, BBl
2008 7275, 7286 f., 7310; Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7413 f., 7421, 7432,
7439; zum New Approach vgl. Europäische Kommission, Leitfaden für die Umsetzung
der Produktvorschriften der EU 2016 ["Blue Guide"], ABl. C 272 vom 26.7.2016,
S. 1 ff; THEODOR BÜHLER/CHRISTA TOBLER, Produktsicherheit in der EU und in der
Schweiz, 2011, S. 45 ff.; HANS-JOACHIM HESS, Handkommentar
Produktesicherheitsgesetz, 2010, Art. 4 Rz. 15 ff.; HANS-JOACHIM HESS,
Prinzipien und Rechtswirkungen der technischen Normung, in: Fellmann/Furrer
[Hrsg.], Produktsicherheit und Produkthaftung - Die Schonzeit für Hersteller,
Importeur und Händler ist vorbei! [nachfolgend: Prinzipien], 2012, S. 1 ff., 5
ff.; PETER HETTICH, Kooperative Risikovorsorge, 2014, S. 277 ff.; HANSPETER
PFENNINGER, Das neue Bundesgesetz über die Produktesicherheit - Geltungsbereich
und EU-Kompatibilität als Herausforderung, in: Peters Dreiblatt: Föderalismus,
Grundrechte, Verwaltung. Festschrift für Peter Hänni zum 60. Geburtstag [FS
Hänni], 2010, S. 415 ff., 417 ff.; HANSJÖRG SEILER, Recht und technische
Risiken, 1997, S. 64 ff., 189 f.; THOMAS WILRICH, Das neue
Produktsicherheitsgesetz [ProdSG], 2012, S. 7 ff.). Nach diesem Ansatz
enthalten die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften nur die grundlegenden
Anforderungen; deren Einhaltung liegt grundsätzlich in der Eigenverantwortung
des Herstellers oder Importeurs, was mit verschiedenen
Konformitätsbewertungsverfahren sicherzustellen ist (BÜHLER/TOBLER, a.a.O., S.
95 ff.; HESS, Prinzipien, a.a.O., S. 9 ff.; WILRICH, a.a.O., S. 102 f.). Für
die Konkretisierung der materiellen Anforderungen können technische Normen
herangezogen werden, welche unter bestimmten Voraussetzungen vermutungsweise
den anzuwendenden Sicherheitsmassstab festlegen, namentlich die durch die
europäischen Normenorganisationen erlassenen und harmonisierten Normen
(WILRICH, a.a.O., S. 97 f., 142, 144 f.).
5.6.2. Für Maschinen ist dieser Ansatz in der MRL festgelegt: Nach Art. 5 Abs.
1 MRL muss der Hersteller oder sein Bevollmächtigter u.a. sicherstellen, dass
die Maschine die in Anhang I aufgeführten, für sie geltenden grundlegenden
Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen erfüllt (lit. a), und die
zutreffenden Konformitätsbewertungsverfahren gemäss Art. 12 durchführen (lit.
d). Zu den in Anhang I aufgeführten Anforderungen gehört auch die Pflicht, eine
Risikobeurteilung vorzunehmen und die Maschine dann unter Berücksichtigung der
Ergebnisse der Risikobeurteilung zu konstruieren und zu bauen (Allgemeine
Grundsätze Ziff. 1 Anhang I MRL). Ziff. 1.1.2 Anhang I MRL enthält Grundsätze
für die Integration der Sicherheit. Gemäss lit. b muss der Hersteller oder sein
Bevollmächtigter bei der Wahl der angemessenen Lösung folgende Grundsätze
anwenden, und zwar in der angegebenen Reihenfolge: Beseitigung oder Minimierung
der Risiken so weit wie möglich (Integration der Sicherheit in Konstruktion und
Bau der Maschine [erstes Lemma]); Ergreifen der notwendigen Schutzmassnahmen
gegen Risiken, die sich nicht beseitigen lassen (zweites Lemma); Unterrichtung
der Benutzer über die Restrisiken aufgrund der nicht vollständigen Wirksamkeit
der getroffenen Schutzmassnahmen; Hinweis auf eine eventuell erforderliche
spezielle Ausbildung oder Einarbeitung und persönliche Schutzausrüstung
(drittes Lemma).
5.6.3. Diese Grundsätze legen allerdings nicht fest, wie hoch das erforderliche
Sicherheitsniveau ist, woraus eine gewisse Rechtsunsicherheit entsteht. Ist
jedoch eine Maschine nach einer harmonisierten Norm hergestellt worden, deren
Fundstellen im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden sind, so
wird davon ausgegangen, dass sie den von dieser harmonisierten Norm erfassten
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen entspricht (Art. 7 Abs.
2 MRL). Diese Konformitätsvermutung gibt dem Hersteller eine gewisse
Rechtssicherheit, da er keinen weiteren Nachweis der Konformität mit den
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen erbringen muss, die
durch diese Norm abgedeckt werden (vgl. § 110 Abs. 8 des Leitfadens für die
Anwendung der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG, 2. A. 2010 [Leitfaden MRL];
WILRICH, a.a.O., S. 145 ff.); allerdings entbinden die harmonisierten Normen
den Maschinenhersteller nicht gänzlich davon, eine Risikobeurteilung
durchzuführen (Leitfaden MRL, a.a.O., § 110 Abs. 10, § 159 Abs. 2; WILRICH,
a.a.O., Rz. 371; hinten E. 5.6.5). Sodann sind auch die Verwaltungen
verpflichtet, bei den nach harmonisierten bezeichneten Normen hergestellten
Produkten die Übereinstimmung mit den grundlegenden Anforderungen anzunehmen
(WILRICH, a.a.O., S. 9, 147 f.). Dies gilt für alle EU-Mitgliedstaaten (Art. 7
Abs. 1 MRL). Ist ein Mitgliedstaat der Meinung, dass eine harmonisierte Norm
die grundlegenden Anforderungen nicht oder nicht vollständig erfüllt, so kann
er die Norm nach Art. 10 MRL bei der Kommission anfechten; nach Prüfung
entscheidet die Kommission, die Fundstelle zu veröffentlichen, nicht zu
veröffentlichen, mit Einschränkungen zu veröffentlichen, zu belassen, mit
Einschränkungen zu belassen oder zu streichen. Im Umfang der Streichung oder
Einschränkung entfällt die Konformitätsvermutung. Der Mitgliedstaat kann auch
das Schutzklauselverfahren nach Art. 11 MRL einleiten, wobei er die Kommission
und die übrigen Mitgliedstaaten über eine solche Massnahme unterrichten muss;
die Kommission prüft, ob die Massnahme aufgrund der tatsächlichen Risiken
gerechtfertigt ist; wenn nicht, muss der Mitgliedstaat die Massnahme beenden
(vgl. Urteil des EuG vom 15. Juli 2015 T-337/13 CSF Srl, Rnr. 46, 55 ff.).
5.6.4. Aus den dargelegten Grundlagen ergibt sich, dass der Inverkehrbringer,
der die bezeichneten Normen einhält, davon ausgehen kann, dass die
Anforderungen von Anhang I MRL grundsätzlich eingehalten sind mit Einschluss
der in diesem Anhang enthaltenen Pflicht, eine Risikobeurteilung vorzunehmen.
Mit der harmonisierten und bezeichneten Norm wird festgelegt, wie hoch das
akzeptable Risiko ist. Müsste jeder einzelne Hersteller selber mit einer
Risikobeurteilung nachweisen, dass bei Einhaltung der Norm die grundlegenden
Anforderungen erfüllt sind, wäre das ganze System der harmonisierten und
bezeichneten Normen ihres Sinns und Zwecks beraubt.
5.6.5. Die Konformitätsvermutung erstreckt sich jedoch nur auf diejenigen
Anforderungen, welche von den jeweiligen Normen erfasst werden (Art. 7 Abs. 2
MRL; WILRICH, a.a.O., S. 144 f.). Insbesondere bei älteren Normen kann es
vorkommen, dass sie nicht alle sicherheitsrelevanten Aspekte umfassen (HESS,
Handkommentar PrSG, a.a.O., Art. 5 Rz. 18). Die Anwendung harmonisierter Normen
entbindet den Hersteller somit nicht völlig von der Pflicht, eine
Risikobeurteilung durchzuführen (Leitfaden MRL, a.a.O., § 110 Abs. 10 und § 159
Abs. 2). Wenn von der betreffenden Maschine Gefährdungen ausgehen, die nicht
durch die harmonisierte Norm abgedeckt werden, ist eine umfassende
Risikobeurteilung für diese Gefährdungen notwendig, und es müssen geeignete
Schutzmassnahmen ergriffen werden (Leitfaden MRL, a.a.O., § 159).
5.7. Dieser innerhalb der EU geltenden Konformitätsvermutung entspricht auch
die Regelung von Art. 5 Abs. 2 PrSG bzw. Art. 4 Abs. 5 lit. c THG (ANDREAS
FURRER, Produktsicherheit, Produkthaftung und technische Normung in der
Schweiz, in: Fellmann/Furrer [Hrsg.], Produktsicherheit und Produkthaftung -
Neue Herausforderungen für schweizerische Unternehmen, 2011, S. 1 ff., 13 f.;
PFENNINGER, FS Hänni, a.a.O., S. 416 f.) : Nach Art. 3 Abs. 1 PrSG dürfen
Produkte "nicht oder nur geringfügig gefährden". Ein Nullrisiko ist bei
Produkten wie in anderen Bereichen nicht verlangt (WILRICH, a.a.O., S. 133 ff.;
vgl. BGE 139 II 185 E. 11.3-11.5 S. 209 f., 212 bzgl. Kernkraftwerke; Urteil
2C_905/2010 vom 22. März 2011 E. 3.2.1 bzgl. Seilbahnen); vielmehr geht es
darum, die akzeptablen Risiken bzw. das erforderliche Sicherheitsniveau
festzulegen (Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7436; ERDEM BÜYÜKSAGIS, La
relativité de la sécurité du produit: différentes circonstances, différents
défauts, différents régimes de responsabilité, ZSR 2010 I S. 29 ff., 34; HESS,
Handkommentar, a.a.O., Art. 3 Rz. 7-9; HANS-JOACHIM HESS, Sicherheit beim
Inverkehrbringen nach Art. 3 ff. PrSG: Pflichten des Herstellers, in: Fellmann/
Furrer [Hrsg.], Produktsicherheit und Produkthaftung - Neue Herausforderungen
für schweizerische Unternehmen, 2011 [nachfolgend: Sicherheit], S. 33 ff., 36
f.; THEODOR BÜHLER, Sicherheit von Non-Food-Produkten in der neuesten
schweizerischen Gesetzgebung, 2015, S. 49; BÜHLER/TOBLER, a.a.O., S. 130 f.,
385 f.). Das gilt auch für Maschinen: Auch hier sind Beseitigung oder
Minimierung der Risiken nur "so weit wie möglich" und Schutzmassnahmen nur
soweit "notwendig" erforderlich, womit ein gewisses Restrisiko verbleibt (Art.
2 Abs. 1 lit. b MaschV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 lit. a und Anhang I Ziff. 1.1.2
lit. b MRL). Solange aber in keiner Rechtsnorm festgelegt ist, wie hoch das
akzeptable Risiko bzw. das erforderliche Sicherheitsniveau ist, steht damit
nicht fest, wo die Grenze zwischen zulässigen und unzulässigen Risiken liegt
(vgl. Urteil 2C_905/2010 vom 22. März 2011 E. 3.2.1; BÜYÜKSAGIS, a.a.O., S.
34). Diese Unsicherheit wird wesentlich reduziert durch die bezeichneten
technischen Normen; diese sind in Bezug auf Maschinen geeignet, die
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen nach Anhang I MRL
zu konkretisieren (Art. 3 MaschV, entsprechend Art. 7 Abs. 2 MRL). Nach dem
gesetzlichen Konzept (Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 PrSG) legen die
technischen Normen (implizit) fest, welche Sicherheit vermutungsweise als
"ausreichend" zu qualifizieren ist (vgl. zum Seilbahnrecht Urteil 2C_905/2010
vom 22. März 2011 E. 3.2.1). Dank dieser Konformitätsvermutung kann der
Inverkehrbringer davon ausgehen, dass seine Produkte den Anforderungen genügen,
wenn sie den bezeichneten Normen entsprechen (BÜYÜKSAGIS, a.a.O., S. 30 f.;
HESS, Handkommentar, a.a.O., Art. 5 Rz. 16; vgl. auch für das Haftpflichtrecht
BGE 133 III 81 E. 3.1 in fine S. 85); es erfolgt damit eine Umkehr der
Beweislast: Die intervenierende Marktaufsichtsbehörde trägt die Beweislast
dafür, dass das Produkt nicht den Anforderungen entspricht (HESS, Handkommentar
PrSG, a.a.O., Art. 5 Rz. 16 f.; HESS, Sicherheit, a.a.O., S. 34 ff., 64 f.).
Die Normen sind allerdings nicht rechtsverbindlich; der Inverkehrbringer kann
die Produkte anders herstellen; er muss dann aber selber nachweisen, dass das
Produkt den Anforderungen entspricht (Art. 5 Abs. 3 PrSG; FURRER, a.a.O., S.
15; HESS, Handkommentar, a.a.O., Art. 4 Rz. 47, Art. 5 Rz. 20 f.).
5.8. Aus dieser Regelung ergibt sich folgendes Prüfprogramm : In einem ersten
Schritt ist zu prüfen, ob das streitbetroffene Produkt die in einer
bezeichneten Norm enthaltenen Anforderungen einhält (unten E. 6). In einem
zweiten Schritt ist zu prüfen, ob die Risiken, welche die SUVA mit ihrer
Verfügung avisiert, von der Norm erfasst sind (unten E. 7); ist dies zu
verneinen, muss die Beschwerdegegnerin die Einhaltung der
Sicherheitsanforderungen nachweisen; ist es zu bejahen, greift die
Konformitätsvermutung gemäss Art. 5 Abs. 2 PrSG. In diesem Fall ist in einem
dritten Schritt zu prüfen, ob diese Vermutung widerlegt ist (unten E. 8). Da
das streitbetroffene Produkt in der EU nach EU-Vorschriften hergestellt worden
ist, ist in einem vierten Schritt zu fragen, welchen Einfluss das MRA auf den
nationalen Entscheid hat, wenn die Vermutung widerlegt ist (unten E. 9).
Schliesslich ist in einem fünften Schritt zu entscheiden, welcher Grad von
Konkretheit positiver behördlicher Anordnungen zulässig ist (unten E. 10).
6.
6.1.
6.1.1. Vorinstanz und Beschwerdeführer gehen davon aus, dass es sich beim
streitbetroffenen Produkt um eine Maschine im Sinne der MRL i.V.m der MaschV
handelt, und zwar um eine Erdbaumaschine. Für Erdbaumaschinen hat das seco die
europäisch harmonisierte Norm EN 474-1 als technische Norm bezeichnet, die
geeignet ist, die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen für
Maschinen im Sinne von Art. 3 MaschV zu konkretisieren. Es gibt von dieser Norm
verschiedene Fassungen: Gemäss BBl 2009 6559 ist die Norm EN 474-1+A1 als
europäisch harmonisierte Norm bezeichnet, wobei auf die Fundstelle im EG-ABl
2009/C-214/1 verwiesen wird. Dort wird auf die Fassung EN 474-1:2006+A1:2009
verwiesen. In BBl 2013 9756 werden sodann die EN 474-1+A3 sowie EN 474-1+A4
bezeichnet mit den Fundstellen EG-ABl 2013/C 348/02. Dort wird auf EN
474-1:2006+A3:2013 verwiesen mit dem Vermerk, dass ab 28. November 2013 für die
Fassung EN 474:2006+A1/2009 die Konformitätsvermutung nicht mehr gilt, sowie
auf die EN 474-1:2006+A4:2013.
6.1.2. Die Beschwerdegegnerin macht (erstmals vor Bundesgericht) geltend, es
handle sich beim streitbetroffenen Produkt nicht um eine Maschine, sondern um
eine unvollständige Maschine i.S.v. Art. 1 Abs. 1 lit. g MRL i.V.m. Art. 1 Abs.
2 MaschV. Eine "unvollständige Maschine" ist gemäss Art. 2 lit. g MRL eine
Gesamtheit, die fast eine Maschine bildet, für sich genommen aber keine
bestimmte Funktion erfüllen kann, sondern dazu bestimmt ist, in andere
Maschinen oder in andere unvollständige Maschinen oder Ausrüstungen eingebaut
oder mit ihnen zusammengefügt zu werden, um zusammen mit ihnen eine Maschine im
Sinne dieser Richtlinie zu bilden, wie z.B. ein Antriebssystem. Unvollständige
Maschinen können die grundlegenden Sicherheits- und
Gesundheitsschutzanforderungen in Anhang I nicht in vollem Umfang erfüllen, da
bestimmte Risiken möglicherweise daraus herrühren, dass die Maschine noch
unvollständig ist, oder sich aber aus der Schnittstelle zwischen der
unvollständigen Maschine und dem übrigen Teil der Maschine oder der Gesamtheit
von Maschinen ergeben, in die die unvollständige Maschine eingebaut werden soll
(Leitfaden MRL, a.a.O., § 18). Für sie gelten nicht die Anforderungen von Art.
12, sondern diejenigen von Art. 13 MRL (i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. b MaschV;
Leitfaden MRL, a.a.O., § 33). Zutreffend ist, dass die SWE mit einer anderen
Maschine (Bagger) zusammengefügt wird; kumulativ ist aber für die Qualifikation
als unvollständige Maschine auch erforderlich, dass das Produkt für sich
genommen keine bestimmte Funktion erfüllen kann; diese Voraussetzung ist bei
einer SWE nicht erfüllt, hat diese doch eine eigenständige Funktion. Das von
der EU wie von der Schweiz bezeichnete Normenwerk geht denn auch davon aus,
dass es sich bei Schnellwechseleinrichtungen um Maschinen handelt, sind doch
dafür in der Norm SN EN 474-1 besondere Anforderungen festgelegt.
6.2. Die Norm SN EN 474-1 enthält in allen genannten Fassungen folgende Ziffer:
"5.21 Arbeitsausrüstungen und Schnellwechseleinrichtungen
Arbeitsausrüstungen und Schnellwechseleinrichtungen müssen den Anforderungen
von Anhang B entsprechen."
Anhang B verlangt unter B.2 "Schnellwechseleinrichtungen" in der Fassung +A1:
"B.2.1 Verriegelung
Das Verriegelungssystem der Schnellwechseleinrichtung muss folgende
Anforderungen erfüllen:
- das Verriegelungssystem der Schnellwechseleinrichtung muss mit einer
formschlüssigen Verbindung ausgerüstet sein und die Verriegelungsstellung unter
allen vorgesehenen/üblichen Betriebsbedingungen halten;
- es muss möglich sein, die Verriegelungsstellung der Schnellwechseleinrichtung
vom Maschinenführerplatz aus oder von der Position aus, von der das
Verriegelungsstellteil betätigt wird, zu überprüfen;
- es darf nicht möglich sein, dass sich die Verriegelung bei einer
Funktionsstörung oder beim Verlust der Verriegelungskräfte löst.
Keilförmige Verriegelungssysteme müssen ständig mit Kraft (z.B. ständiger
Druckbeaufschlagung mit offenem Rückfluss, hydraulischem Druckspeicher,
Federspeicher) beaufschlagt werden, um die Arbeitsausrüstung in
Verriegelungsposition zu halten."
In den Fassungen +A3 und +A4 trägt die Ziff B.2.1 den Titel "Verriegelung und
Verschliessen". Ziff. B.2.1.1 lautet:
"B.2.1.1 Verriegelung
Die Schnellwechseleinrichtung muss über ein Verriegelungssystem verfügen, das
folgende Anforderungen erfüllt:
a) Es muss aus einer formschlüssigen Verbindung oder einer keilförmigen
Verbindung oder einer kraftschlüssigen Verbindung bestehen. Eine reibschlüssige
Verbindung ist nicht zulässig.
ANMERKUNG Eine formschlüssige Verbindung ist ein System von mindestens zwei
Bauteilen, die so ineinandergreifen, dass die durch die Arbeitsbewegung
erzeugte Kraft rechtwinklig zur Verriegelungsbewegung steht und die
Arbeitseinrichtung in ihrer normalen Arbeitsposition hält. Dadurch wird durch
diese Kraft keine Entriegelung verursacht.
b) es muss vom Maschinenführerplatz oder von der Position aus, von der die
Schnellwechseleinrichtung betätigt wird, möglich sein, die vollständige
Verriegelung zu überprüfen.
c) es darf nicht möglich sein, dass sich die Arbeitsausrüstung durch eine
Fehlfunktion oder durch Nachlassen der Verriegelungskraft (-kräfte) löst.
Prüfverfahren: Funktionsprüfung; die Arbeitsausrüstung darf sich in einer
Prüfphase von 12 h und bei ausgeschalteter Maschine nicht von der
Schnellwechseleinrichtung lösen."
Weiter enthält die Norm eine Ziff. B.2.1.2 "Verschliessen", wonach die
Schnellwechseleinrichtung zusätzlich zum Verriegelungssystem ein
Verschlusssystem haben muss, das bestimmte Anforderungen erfüllt.
Anhang B.2.4 lautet in allen drei Versionen übereinstimmend:
"Der Hersteller der Schnellwechseleinrichtung muss Anweisungen zu Montage,
Verriegelung, Prüfverfahren und zum Einfluss auf die zulässige Tragfähigkeit
(Traglast) /zulässige Hubfähigkeit (Traglast) bereitstellen. Das
Kontrollverfahren für die Verriegelung muss im Detail, einschliesslich der
Sicherheitsvorkehren im Fall von vorgeschriebenen Kontrollen während des
Betriebes, beschrieben sein."
6.3. Das Bundesverwaltungsgericht hat festgestellt, in den Akten befinde sich
eine Baumusterprüfbescheinigung der deutschen gesetzlichen Unfallversicherung
für bestimmte SWE, welche gemäss den von der SUVA nicht bestrittenen Angaben
der (damaligen) Beschwerdeführerin baugleich seien mit der zurzeit in Verkehr
gebrachten SWE. Das decke sich mit der Tatsache, dass die SUVA nicht bestreite,
dass das streitbetroffene Produkt der Norm SN EN 474-1 entspreche. Gemäss der
in den Akten liegenden Baumusterprüfbescheinigung wird allerdings als
Prüfgrundlage die Fassung +A1:2009 bezeichnet, nicht die aktuellen Fassungen
+A3 und +A4. Das ist insofern von Bedeutung, als - wie vorne in E. 6.2
dargelegt - diese neuen Fassungen in Anhang B zusätzliche Anforderungen an
Schnellwechseleinrichtungen enthalten.
6.4. Das WBF rügt nicht, die Norm SN EN 474-1 sei nicht eingehalten. Es weist
allerdings darauf hin, dass die Ausgangsverfügung und die Beschwerdegegnerin
nicht auf die aktuellste Fassung, sondern auf die Fassung +A1:2009 Bezug
nähmen. Es führt aber aus, die Anpassungen +A3 und +A4 seien für die vorliegend
zur Diskussion stehenden Fragen nicht relevant, weil die Norm in Bezug auf die
korrekte Aufnahme eines Werkzeugs lückenhaft bleibe. In der Tat wird der
Maschine der Beschwerdegegnerin einzig vorgeworfen, dass sie im Rahmen der
Sequenz Aufnahme/Ankuppelung des Anbaugeräts Gefährdungen verursachen könne,
weil das System keine verlässliche Überprüfung der Verriegelung ermögliche
(siehe unten E. 7.1.1 und 7.1.3). Die in den neuen Fassungen +A3 und +A4
enthaltene neue Ziff. B.2.1.2 betrifft jedoch nicht den Verriegelungsvorgang.
Die Anforderungen an die Verriegelung lauten - soweit hier von Interesse - in
Ziff. B.2.1.1 der neuen Fassung inhaltlich gleich wie diejenigen in Ziff. B.2.1
der Fassung +A1. Auch die Ziff. B.2.4 stimmt in allen Fassungen überein. Daher
ist den Vorbringen der Beteiligten zu folgen, wonach die Änderungen der Norm
für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht relevant sind. Unerheblich
ist daher auch, dass die Konformitätsvermutung der Fassung +A1 nicht mehr gilt.
6.5. Als Zwischenfolgerung ist festzuhalten, dass die streitbetroffene Maschine
die Norm SN EN 474-1 einhält. Damit steht auch fest, dass es beim
streitbetroffenen Produkt möglich ist, die Verriegelungsstellung vom
Maschinenführerplatz aus zu überprüfen (Anhang B Ziff. B.2.1 zweiter
Spiegelstrich in der Fassung +A1, bzw. Ziff. B.2.1.1 lit. b in den Fassungen
+A3 und +A4; vorne E. 6.2). Umstritten ist, ob dies den gesetzlichen
Anforderungen genügt oder ob - wie SUVA und WBF annehmen - eine technische
Lösung die Situation verhindern muss, dass ein Maschinenführer sich darüber im
Irrtum befinde, dass das Anbaugerät korrekt angekuppelt sei, um so ein
Herunterfallen eines unkorrekt angekuppelten Geräts zu vermeiden.
6.6. Das WBF bringt vor, der Hersteller bzw. Inverkehrbringer müsse in jedem
Fall eine Risikobeurteilung gemäss Anhang I MRL vornehmen, auch wenn er eine
harmonisierte Norm anwende. Die Anwendung einer Norm sei daher kein Ersatz für
die Erstellung einer Risikobeurteilung, weil ohne eine solche eventuell
vorhandene Schutzlücken nicht erkannt werden könnten. Die Normen hätten
gegenüber der MRL eine untergeordnete Rolle, da die MRL bzw. in der Schweiz die
MaschV in der Normenhierarchie höher stehe als eine Norm. Soweit eine als
wesentlich erachtete Anforderung in der harmonisierten Norm nicht abgehandelt
werde, mithin eine Schutzlücke vorliege, gelte die Konformitätsvermutung nicht,
so dass der Hersteller eigenständig Massnahmen definieren müsse, um das Risiko
zu minimieren. Diese Auffassung ist insoweit zutreffend, als es um Risiken
geht, die von der Norm nicht erfasst sind (vorne E. 5.6.5). In Bezug auf die
von der Norm erfassten Risiken ist jedoch (unter Vorbehalt der Widerlegung der
Konformitätsvermutung, hinten E. 8) keine eigene Risikobeurteilung mehr
erforderlich, wenn die Norm eingehalten ist (vorne E. 5.6.4 und 5.6.5).
7.
Entscheidend und zu prüfen ist also, ob durch die anwendbare (und hier
eingehaltene) Norm SN EN 474-1 die Gefahr der unkorrekten Verriegelung
abgedeckt ist.
7.1.
7.1.1. Die SUVA hat ihre Verfügung vom 31. März 2014 damit begründet, trotz
Einhaltung der Norm SN EN 474-1 gingen von der SWE relevante Gefährdungen aus.
Diese entstünden durch fehlerhafte oder unvollständige Verriegelung der SWE in
Kombination mit einem Fehlverhalten des Maschinenführers, indem dieser den
Verriegelungstest nicht durchgeführt habe, so dass das Anbaugerät
herunterfallen könne. Ein solches Fehlverhalten sei vorhersehbar und werde
durch etliche Ereignisse und Unfälle belegt. Das Risiko einer nicht korrekten
Verriegelung sei durch die Norm SN EN 474-1 nicht abgedeckt; es müsse über die
Risikobeurteilung abgehandelt werden. Gemäss Nummer 1.1.2 von Anhang I MRL
müssten Risiken in erster Linie durch konstruktive Massnahmen minimiert werden;
Warnhinweise und Betriebsanleitungen seien kein Ersatz für konstruktive
Massnahmen. Es müsse durch eine technische Lösung die Situation verhindert
werden, dass ein Maschinenführer sich darüber im Irrtum befinde, dass das
Anbaugerät korrekt angekuppelt sei.
7.1.2. Das Bundesverwaltungsgericht erwog, die in Ziff. 5.21 und Anhang B der
Norm SN EN 474-1 enthaltenen Anforderungen an Verriegelung, Verschliessen und
Stellteil verfolgten das Ziel, dass keine Anbaugeräte herunterfallen. Diese
Gefährdung sei somit durch die Norm abgedeckt. Sodann enthalte Ziff. 10.6 von
Anhang A das Risiko "Bedienungsfehler (zurückzuführen auf unzureichende
Anpassung der Maschine an menschliche Eigenschaften und Fähigkeiten) " und
verweise auf Ziff. 5.21. Auch das Risiko menschlichen Fehlverhaltens sei damit
von der Norm abgedeckt. Die Norm enthalte daher keine Schutzlücke. Die
Tatsache, dass die bestehenden Überprüfungsmöglichkeiten nicht immer
wahrgenommen würden, liege in der Natur der Sache; daraus könne nicht der
Schluss gezogen werden, dass die Norm lückenhaft sei. Das Produkt erfülle somit
vermutungsweise gemäss Art. 5 Abs. 2 PrSG die grundlegenden Anforderungen und
die Beweislast werde umgekehrt.
7.1.3. Das WBF macht dagegen geltend, die Norm enthalte in Bezug auf die Gefahr
einer nicht korrekten Verriegelung eine Schutzlücke. Die relevante Gefährdung
ergebe sich aus Nr. 15 des Anhangs A der Norm ("herabfallende oder
herausgeworfene Gegenstände und Flüssigkeiten"), für welche aber nicht auf
Ziff. 5.21 oder Anhang B verwiesen werde; die Norm enthalte daher eine
Schutzlücke. Zudem sei in Anhang B die Aufnahme oder Ankoppelung der SWE mit
keinem Wort erwähnt; die Anforderungen verhinderten eine unkorrekte
Verriegelung nicht. Mit einer umfassenden Risikobeurteilung wäre diese
Schutzlücke zum Vorschein gekommen. Da aber praktisch nur die Norm angewendet
worden sei, ohne eine umfassende Risikobeurteilung vorzunehmen, sei die
Schutzlücke nicht erkannt worden. Die in der Norm enthaltenen Anforderungen
verhinderten eine unkorrekte Verriegelung nicht; der Maschinenführer könne von
der Führerkabine aus zwar die Verriegelung anhand des Anzeigestabs überprüfen,
der Anzeigestab sei jedoch nicht geeignet, die vollständige und korrekte
Verriegelung zu dokumentieren. Die weiter vorgesehene Massnahme, nach dem
Ankuppelungsvorgang einen Gegendrucktest auszuführen, der erkennen lasse, ob
die Ankuppelung vollständig und korrekt erfolgt sei, sei eine rein
organisatorische Massnahme, welche erst zulässig sei, wenn technische
Massnahmen nicht möglich seien. Es sei vorhersehbar, dass ein Maschinenführer
unter Stress den Fehler begehe, die vollständige Verriegelung nicht zu
überprüfen. Diese Gefährdung durch menschliches Fehlverhalten unter
Berücksichtigung psychischer Aspekte sei in der Norm nicht abgedeckt. Die Ziff.
10.6 von Anhang A beziehe sich nur auf Bedienungsfehler im Zusammenhang mit
unerwartetem Anlauf oder unerwartetem Durchdrehen/Überdrehen (oder jeder
vergleichbaren Fehlfunktion), nicht auf allgemeines Fehlverhalten; dieses sei
nur in Ziff. 8.5 und 8.6 des Anhangs A genannt, welche jedoch weder auf Ziff.
5.21 noch auf Anhang B verwiesen, womit auch diesbezüglich eine Schutzlücke
bestehe. Dem vorhersehbaren Fehlverhalten müsse mit technischen Massnahmen
begegnet werden. Da somit die Norm Schutzlücken aufweise und die
Beschwerdegegnerin keine vollständige Risikobeurteilung durchgeführt habe,
gelte die Konformitätsvermutung nicht. Das streitbetroffene Produkt entspreche
nicht den geltenden Anforderungen im Sinne von Art. 3 PrSG.
7.2. Die Norm SN EN 474-1 beschreibt in ihrer Ziff. 1 ihren Anwendungsbereich:
Sie legt allgemeine sicherheitstechnische Anforderungen für Erdbaumaschinen
fest. Sie behandelt "alle signifikanten Gefährdungen, Gefährdungssituationen
und Gefährdungsereignisse, die auf Erdbaumaschinen zutreffen, wenn sie
bestimmungsgemäss verwendet werden. Die nach vernünftigem Ermessen für den
Hersteller vorhersehbare Nutzung der Maschine ausserhalb der
bestimmungsgemässen Verwendung ist ebenfalls berücksichtigt (siehe Abschnitt
4). Die entsprechenden Massnahmen, um die Risiken, die von den signifikanten
Gefährdungen, Gefährdungssituationen und Gefährdungsereignissen während der
Inbetriebnahme, des Betriebs und der Instandhaltung der Erdbaumaschine
ausgehen, zu verhindern oder zu minimieren, sind in dieser Europäischen Norm
beschrieben."
Abschnitt 4 lautet:
"4 Liste der signifikanten Gefährdungen
Siehe Anhang A
ANMERKUNG Der Anhang A (normativ) enthält alle signifikanten Gefährdungen,
Gefährdungssituationen und Gefährdungsereignisse, soweit sie in dieser
Europäischen Norm behandelt werden, die nach dem Verfahren zur Abschätzung des
Risikos als signifikant für zwei oder mehr Maschinenteile festgestellt wurden
und für die Massnahmen zur Beseitigung oder Reduzierung des Risikos
erforderlich sind."
Anhang A ist so gegliedert, dass er eine Anzahl von Gefährdungen auflistet und
dafür jeweils auf bestimmte Abschnitte in der Norm verweist.
7.3. Auf Ziff. 5.21 wird in Anhang A zwar nicht unter Ziff. 15 ("herabfallende
oder herausgeworfene Gegenstände oder Flüssigkeiten") verwiesen, wohl aber
unter Ziff. 14 "Fehlerhafte Montage". Im Zusammenhang mit den in Ziff. 5.21
behandelten Arbeitsausrüstungen und Schnellwechseleinrichtungen muss sich das
offensichtlich auf die fehlerhafte Montage von Arbeitsausrüstungen mittels
Schnellwechseleinrichtungen beziehen (vgl. die Definition von Arbeitsausrüstung
in Ziff. 3.2: "Arbeitswerkzeug: Bauteil oder Satz von Bauteilen, das [der] zu
einer speziellen Verwendung entweder an die Grundmaschine oder an die
Einrichtung [...] montiert werden kann"). Sodann wird unter Ziff. 25.1.3 von
Anhang A genannt: "Mechanische Gefährdungen und Gefährdungsereignisse durch
herabfallende Lasten, [...] wegen ungeeigneter Befestigungsmittel/
Zubehörteile"; dabei wird auf B.2 verwiesen. Die Gefährdung durch unkorrekte
Montage oder Herunterfallen eines Arbeitsgeräts ist somit von der Norm erfasst.
Zu diesem Zweck enthält Anhang B.2 die Anforderung, dass es möglich sein muss,
die vollständige Verriegelung vom Maschinenführerplatz aus (oder von der
Position aus, von der die SWE betätigt wird) zu überprüfen. Es ist nicht
nachvollziehbar, weshalb die vollständige Verriegelung überprüfbar sein soll,
wenn nicht mit dem Zweck, eine unvollständige Verriegelung zu erkennen und
damit auch vermeiden zu können, dass das Anbauwerkzeug hinunterfällt. Ebenso
ergibt sich aus dem Umstand, dass die Überprüfbarkeit vom Maschinenführerplatz
aus möglich sein muss, dass die Überprüfung durch den Maschinenführer
vorzunehmen ist. Der Bedienungsfehler, für den in Anhang A Ziff. 10.6 auf Ziff.
5.21 verweist, bezieht sich nicht nur auf unerwarteten Anlauf oder unerwartetes
Durchdrehen/Überdrehen, sondern auch auf jede vergleichbare Fehlfunktion.
Schliesslich verlangt Ziff. B.2.4, dass der Hersteller der SWE Anweisungen zu
(u.a.) Montage, Verriegelung und Prüfverfahren bereitstellen muss. Auf diese
Ziffer wird im Anhang A unter Ziff. 24 "Unzureichende Anweisungen für den
Fahrer/Maschinenführer" hingewiesen. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers behandelt die Norm somit das Risiko einer unkorrekten
Verriegelung durch Bedienungsfehler und sie sieht eine Massnahme vor, welche
genau dieses Risiko reduzieren soll, nämlich die Überprüfbarkeit der
Verriegelung durch den Maschinenführer und die Pflicht des Herstellers, in der
Bedienungsanleitung Anweisungen für die Verriegelung zu geben. Eine andere
Frage ist dann, ob diese von der Norm vorgesehene Massnahme das Risiko
hinreichend reduziert. Dies betrifft aber nicht die Tragweite der
Konformitätsvermutung, sondern die Frage, ob diese widerlegt werden kann (dazu
unten E. 8).
7.4. Als Zwischenfolgerung ergibt sich, dass das hier einzig zur Diskussion
stehende Risiko einer unkorrekten Verriegelung der SWE von der Norm SN EN 474-1
abgedeckt ist. Damit gilt die Konformitätsvermutung von Art. 5 Abs. 2 PrSG.
Daran ändert nichts, dass - wie das WBF vorbringt - nach den Regeln der
Normenhierarchie das Gesetz bzw. die Maschinenrichtlinie über der Norm steht.
Denn erstens ergibt sich die Konformitätsvermutung aus Art. 5 Abs. 2 PrSG, also
aus dem Gesetz selber, während die Verweisung auf die MRL nur auf
Verordnungsebene (Art. 2 Abs. 1 lit. b MaschV) enthalten ist, so dass auch die
MRL selber in der Schweiz nur Verordnungscharakter hat. Zweitens entspricht die
schweizerische Regelung derjenigen, die auch nach Art. 7 Abs. 2 MRL gilt (vorne
E. 5.7).
8.
Zu prüfen ist sodann, ob die Konformitätsvermutung widerlegt ist.
8.1.
8.1.1. Die SUVA hat in ihrer Verfügung vom 31. März 2014 und im Verfahren vor
Bundesverwaltungsgericht vorgebracht, es sei im Zusammenhang mit SWE, welche
die SN EN 474-1 einhalten, verschiedentlich zu Unfällen gekommen, worunter zwei
tödlichen, und sie hat dazu Unterlagen eingereicht.
8.1.2. Die Vorinstanz hat dazu erwogen, die vorgelegten Unterlagen würden keine
Hinweise auf Marke oder Typ der involvierten SWE enthalten. Die beiden
tödlichen Unfälle seien durch SWE einer anderen Herstellerfirma verursacht
worden, bei denen bestimmte Details anders gestaltet seien als beim
streitbetroffenen Produkt. Aufgrund der Unfallereignisse könne nicht
geschlossen werden, dass alle SWE die grundlegenden Anforderungen verletzen
würden. Auch die genaue Ursache der Unfälle bleibe weitgehend unklar; nur bei
den beiden tödlichen Unfällen werde die Unfallursache genau beschrieben; sie
bestehe darin, dass die Bolzen ausgefahren seien, aber nicht unterhalb der
unteren Achsen des Geräterahmens zu liegen kommen, und gleichzeitig die
optischen und akustischen Warnungen erlöschen, so dass der Maschinist
irrtümlich davon ausgehen könne, dass das Anbaugerät korrekt angekuppelt sei.
Ob diese Fehlerkette auch beim streitbetroffenen Produkt auftrete, habe die
SUVA nicht nachgewiesen. Die Vorinstanz kam deshalb zum Schluss, dass die
Konformitätsvermutung nicht widerlegt sei.
8.1.3. Der Beschwerdeführer kritisiert, die Vorinstanz habe die konkrete
Sachlage ignoriert. Sie habe die technischen Unterlagen nicht gewürdigt und
nicht erkannt, dass das streitbetroffene Produkt ebenfalls nach dem
kritisierten Prinzip funktioniere. Die Vorinstanz verlange ein überhöhtes
Beweismass, wenn sie es als nicht erwiesen erachte, dass die Fehlerkette,
welche zu den Unfällen geführt habe, auch beim streitbetroffenen Produkt
auftrete; als Ursache der Unfälle komme einzig eine unkorrekte Verriegelung in
Frage, die nach dem Funktionsprinzip des streitbetroffenen Geräts auch bei
diesem möglich sei. Begründete Zweifel an der Konformität müssten ausreichen,
um die Konformitätsvermutung umzustossen.
8.2. Nicht bestritten ist die Feststellung der Vorinstanz, dass die zitierten
Unfälle nicht von einem Produkt des streitbetroffenen Typs verursacht wurden
und dass nicht im Einzelnen nachgewiesen ist, dass das streitbetroffene Produkt
die gleiche technische Ausführung aufweist wie diejenigen SWE, welche die zwei
tödlichen Unfälle verursacht haben. Zutreffend ist, dass die Vorinstanz nicht
im Einzelnen auf die technischen Unterlagen eingegangen ist. Sie brauchte dies
allerdings auch nicht von Amtes wegen zu tun, da sie mit Recht von der
Konformitätsvermutung ausging (vorne E. 7) und es daher Sache der SUVA war,
diese Vermutung zu widerlegen (vorne E. 5.7) und die dazu erforderlichen
Angaben zu machen. Die SUVA ist in ihrer Verfügung vom 31. März 2014 nicht im
Detail auf die technische Beschaffenheit des streitbetroffenen Produkts
eingegangen, sondern hat die Massnahme damit begründet, dass ein Herunterfallen
des Anbaugeräts nicht mit technischen Massnahmen verhindert werde. In der
Vernehmlassung vor dem Bundesverwaltungsgericht hat sie technische
Erläuterungen zur SWE-Problematik eingereicht und zugleich eingeräumt, dass
bestimmte Details bei verschiedenen Produkten anders gestaltet sein könnten;
doch bleibe die Grundproblematik überall dieselbe, nämlich dass eine
mangelhafte Verriegelung vom Maschinenführer oftmals nicht erkannt werde,
obwohl eine Überprüfung möglich wäre. Dass beim streitbetroffenen Produkt eine
unvollständige Verriegelung nicht mit technischen Mitteln verunmöglicht wird,
ist nicht umstritten. Der Streit dreht sich vielmehr um die Frage, ob bereits
deshalb die Konformitätsvermutung umgestossen ist.
8.3.
8.3.1. Wie bereits ausgeführt, legen die grundlegenden Sicherheits- und
Gesundheitsanforderungen nach Anhang I MRL nicht detailliert fest, wie hoch das
erforderliche Sicherheitsniveau sein muss. Allerdings finden sich doch einige
Hinweise: So ist zunächst - als "erste[r] Schritt des im allgemeinen Grundsatz
1 [des Anh. 1 MRL] beschriebenen Verfahrens der Risikobeurteilung" (Leitfaden
MRL, a.a.O., § 172 [S. 156]) - das mit einer Maschine verbundene Risiko, das
die Marktüberwachungsbehörde zu beurteilen hat, nicht auf das Risiko zu
begrenzen, das bei normaler, d.h. bestimmungsgemässer Verwendung der Maschine
(vgl. HESS, Sicherheit, a.a.O., S. 37 f.; siehe auch Ziff. 1.1.1. lit. h Anh. 1
MRL) besteht. Vielmehr ist auch jede vernünftigerweise vorhersehbare
Fehlanwendung (zum Begriff: Ziff. 1.1.1. lit. i Anh. 1 MRL) zu berücksichtigen
- wie verschiedene Bestimmungen der MRL fordern (vgl. Anh. I Allgemeine
Grundsätze Ziff. 1 Abs. 2 erster Spiegelstrich, Ziff. 1.1.2 lit. a und c Abs. 1
Anh. I MRL; vgl. Leitfaden MRL, a.a.O., § 172 S. 156; Urteil des EuG vom 15.
Juli 2015 T-337/13 CSF Srl, Rnr. 56, 59, 60 i.f.; HESS, Handkommentar, a.a.O.,
Rz. 20 i.i.). Einem Unternehmer ist deshalb zumutbar, dass er sich die
Spielarten eines Fehlgebrauchs ausmalt und sie in die Produktgestaltung
einplant (vgl. EUGÉNIE HOLLIGER-HAGMANN, Produktesicherheitsgesetz, 2010, S.
122 ff.). Nicht anders verhält es sich bei Schnellwechseleinrichtungen. Dabei
kann sich der Hersteller seiner Pflicht, nur sichere Produkte in Verkehr zu
bringen, nicht dadurch entledigen (siehe unten E. 8.3.2-8.3.4), dass er eine
Gebrauchsanweisung mit Gefahrenwarnungen verfasst (vgl. Urteil des EuG vom 15.
Juli 2015 T-337/13 CSF Srl, Rnr. 69 f.; siehe auch Leitfaden MRL, a.a.O., §
174 S. 162 i.f.). Insofern umfasst im vorliegenden Fall das Risiko auch die
nicht korrekte Verriegelung der Schnellwechseleinrichtung (= Fehlgebrauch
[Unachtsamkeit: vgl. Leitfaden MRL, a.a.O., § 172 S. 157]), da dies eine
Verwendung darstellt, mit der vernünftigerweise zu rechnen und die vorhersehbar
ist. Dies ist im Grundsatz unbestritten.
8.3.2. Angesichts der Schwierigkeit, die Höhe des erforderlichen
Sicherheitsniveaus zu bezeichnen, hat die MRL - wie bereits ausgeführt - eine
bestimmte Methodik und bestimmte Kriterien festgelegt: Ziff. 1.1.2. Anh. I MRL
legt die fundamentalen Grundsätze für die Integration der Sicherheit fest. Die
Sicherheit soll primär durch "Sicherheit durch Konstruktion" (Leitfaden MRL,
a.a.O., § 173 S. 157, § 174 S. 160) erreicht werden. Dies zeigt sich auch
implizit in der Methodik, welche in Ziff. 1.1.2. lit. b Anh. 1 MRL zum Ausdruck
kommt: Bei der Wahl der angemessensten Lösung muss der Hersteller folgende
Grundsätze anwenden, und zwar in der angegebenen Reihenfolge: Erstens
Beseitigung oder Minimierung der Risiken so weit wie möglich (Integration der
Sicherheit in Konstruktion und Bau der Maschine); zweitens Ergreifen der
notwendigen Schutzmassnahmen gegen Risiken, die sich nicht beseitigen lassen;
drittens Unterrichtung der Benutzer über die Restrisiken aufgrund der nicht
vollständigen Wirksamkeit der getroffenen Schutzmassnahmen; Hinweis auf eine
eventuell erforderliche spezielle Ausbildung oder Einarbeitung und persönliche
Schutzausrüstung. Sicherheit durch Konstruktion hat Vorrang. Der zweite Schritt
(technische Schutzmassnahmen) ist nur dann zulässig, "wenn es nicht möglich
ist, durch Massnahmen zur Integration der Sicherheit in die Konstruktion
Gefährdungen zu beseitigen oder Risiken hinreichend zu verringern" (vgl.
Leitfaden MRL, a.a.O., § 174 S. 161; CARSTEN SCHUCHT/NORBERT BERGER, Praktische
Umsetzung der Maschinenrichtlinie, 2016, S. 110; WILRICH, a.a.O., S. 118 f.).
M.a.W. ist unmittelbare Gefahrenabwehr durch Konstruktion vorrangig gegenüber
der mittelbaren technischen Sicherheit (WILRICH, a.a.O., Rz. 308 i.f.). Die
von den Herstellern zu ergreifenden Massnahmen müssten demnach zum Ziel haben,
"bereits im Stadium der Konstruktion und des Baus der Maschine jedes Risiko
auszuschliessen, zu dem ihre bestimmungsgemässe Verwendung oder ihre
vernünftigerweise vorhersehbare Fehlanwendung führen könnte" (Urteil des EuG
vom 15. Juli 2015 T-337/13 CSF Srl, Rnr. 71 i.i.). Dies wird auch durch Ziff.
1.2.1 Anhang I MRL bestätigt: So sind Steuerungen (zum Begriff vgl. Leitfaden
MRL, a.a.O., § 184 Abs. 1 S. 175) von Maschinen so zu konzipieren und zu bauen,
dass es nicht zu Gefährdungssituationen kommt. Insbesondere müssen sie so
ausgelegt und beschaffen sein, dass ein bewegliches Maschinenteil oder ein von
der Maschine gehaltenes Werkstück u.a. nicht herunterfallen darf. Im Leitfaden
MRL werden dabei die zugehörigen Teile der Steuerung zu
Verriegelungseinrichtungen besonders hervorgehoben (Leitfaden MRL, a.a.O., §
184 Abs. 3 S. 176).
8.3.3. Bei all dem ist zu berücksichtigen, dass die nach Ziff. 1.1.2. lit. b
Anh. I MRL vorgesehene Reihenfolge der Grundsätze für die Integration der
Sicherheit unabhängig von der Grösse des Risikos anzuwenden ist. Auch bei
kleinen Risiken ist zunächst zu prüfen, ob die Sicherheit in Konstruktion und
Bau der Maschine erfolgen kann, um damit Risiken zu beseitigen oder zu
minimieren - allerdings nur "so weit wie möglich". Solange also eine
Schutzmassnahme auf einer höheren Stufe möglich und zumutbar ist, darf nicht
auf eine niedrigere Stufe ausgewichen werden (WILRICH, a.a.O., Rz. 308). Fehl
ginge diesbezüglich deshalb auch eine Argumentation, wonach sich bei Maschinen
naturgemäss Unfälle infolge menschlichen Fehlverhaltens ereignen. Denn Ziff.
1.1.2. lit. b Anh. I MRL will mit der Sicherheit durch Konstruktion (d.h.
technisch bauliche Massnahmen) dieses, sofern es vernünftigerweise vorhersehbar
ist, so weit wie möglich gerade ausschliessen. Angesichts der Vorgaben von
Ziff. 1.1.2. lit. b Anh. I MRL ist es auch müssig darüber zu diskutieren, ob
mit der vorgegebenen Abarbeitung der Risiken diese bei jedem einzelnen Schritt
signifikant reduziert werden. Massgebend ist allein, ob eine Schutzmassnahme
auf einer höheren Stufe möglich und zumutbar ist.
8.3.4. Die Massnahmen zur Integration der Sicherheit in Konstruktion sind nur
"so weit wie möglich" an die Hand zu nehmen. Damit wird auf die Zumutbarkeit
verwiesen (vgl. WILRICH, a.a.O., Rz. 308, 340 ff.; siehe auch Erwägungsgrund 14
MRL). Ist eine Massnahme nicht zumutbar, dürfen und müssen Massnahmen der
zweiten Stufe ergriffen werden. Da dem Aufwand zur Beseitigung von Gefährdungen
und zur Erreichung von Sicherheit grundsätzlich keine Grenzen gesetzt sind,
stellt sich die Frage, wann für die einzelnen Stufen die Zumutbarkeit
überschritten wird. Das PrSG fordert kein Nullrisiko - wie insbesondere Art. 3
Abs. 1 i.f. PrSG klar macht. Allerdings kann man sich nach Ziff. 1.1.2. lit. b
Anh. I MRL nur innerhalb einer Stufe auf die fehlende Zumutbarkeit berufen. Es
ist also nicht möglich, Massnahmen der dritten Stufe (Gebrauchsanweisung)
gegenüber der ersten Stufe (bauliche Massnahmen) zu vergleichen. Wo die
Unzumutbarkeitsgrenze genau verläuft, ist im Einzelfall zu beurteilen. Es sind
diejenigen Massnahmen zu treffen, die nach den Gegebenheiten des konkreten
Falles zur je nach Stufe nach Ziff. 1.1.2. lit. b Anh. I MRL geforderten
Risikoverminderung erforderlich und nach objektiven Massstäben zumutbar sind.
Die Massnahmen hängen dabei von der "Schwere möglicher Verletzungen oder
Gesundheitsschäden" und "der Wahrscheinlichkeit ihres Eintretens" (vgl. Anhang
I Allgemeine Grundsätze Ziff. 1 Abs. 2 drittes Lemma MRL) ab und je grösser die
möglichen Schäden sind, desto strengere Massnahmen sind zu ergreifen. Insgesamt
sind die wirksamsten Massnahmen anzuwenden, deren Kosten zu den Gesamtkosten
der betreffenden Maschinenkategorie und der erforderlichen Risikominimierung in
einem angemessenen Verhältnis stehen (vgl. Leitfaden MRL, a.a.O., § 161 S.
149).
8.4. Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass bei einer unkorrekten
Handhabung des Verriegelungssystems schwere Gesundheitsschäden auftreten
können; die Eintrittswahrscheinlichkeit wurde weder von den Vorinstanzen noch
vom Beschwerdeführer quantifiziert. Erwähnt wurden einige Unfälle, wovon zwei
tödliche, doch wurden diese nicht in Relation zur Anzahl Betriebsstunden
gesetzt. Trotzdem liegt ein zu regulierendes Risiko vor, was auch die Norm SN
EN 474-1 mit entsprechenden Vorschriften anerkennt. Diese enthält zwar für die
Verriegelung (Ziff. B.2.1 erstes Lemma Anh. B) eine technische Regelung -
allerdings hat sie nur die normalen Betriebsbedingungen im Blick. Für
vernünftigerweise vorhersehbare Fehlanwendungen sieht sie - entgegen den
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzvorschriften nach Ziff. 1.1.2.
lit. b Anh. I MRL - nur organisatorische Massnahmen (= Massnahmen nach Ziff.
1.1.2 lit. b zweites Lemma Anh. I MRL; dazu WILRICH, a.a.O., Rz. 308) vor: Die
Verriegelungsstellung muss vom Maschinenführerplatz oder von der Position aus,
von der das Verriegelungsstellteil betätigt wird, überprüft werden können
(Ziff. B.2.1 zweites Lemma Anh. B). Die Norm SN EN 474-1 verlangt - wie der
Beschwerdeführer und auch die SUVA während des Verfahrens wiederholt und
genügend klar vorgebracht haben - hingegen keine Integration der Sicherheit in
Konstruktion und Bau der Maschine für vernünftigerweise vorhersehbare
Fehlanwendungen, mithin keine diesbezügliche Beseitigung oder Minimierung
dieser Risiken. Wie bereits ausgeführt, können organisatorische Massnahmen
(vgl. dazu WILRICH, a.a.O. Rz. 308) erst dann ergriffen werden, wenn die
technisch baulichen Massnahmen unverhältnismässig wären (vgl. WILRICH, a.a.O.,
Rz. 308). Insofern berücksichtigt die Norm SN EN 474-1 einen fundamentalen
Aspekt der grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen nicht,
weshalb die entsprechenden Schnellwechseleinrichtungen, die sich an der Norm SN
EN 474-1 orientieren, die grundlegenden Sicherheits- und
Gesundheitsanforderungen verletzen. Insofern ist die Vermutung von Art. 5 Abs.
2 PrSG widerlegt.
9.
9.1. Das streitbetroffene Produkt ist in der EU nach EU-Vorschriften
hergestellt worden. Es ist deshalb zu prüfen, ob das MRA der
Vermutungswiderlegung entgegensteht.
9.2. Der Sinn dieses Abkommens besteht darin, dass für die Vermarktung eines
Produkts in der Schweiz und in der EU nur noch eine einzige
Konformitätsbewertung oder Zulassung erforderlich ist, um so technische
Handelshemmnisse abzubauen (Präambel MRA; Botschaft vom 23. Juni 1999 zur
Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG
[Botschaft bilaterale Abkommen], BBl 1999 6128 ff., 6148 f., 6170 f., 6213;
HEINZ HERTIG, Grundzüge des Abkommens über die gegenseitige Anerkennung von
Konformitätsbewertungen, in: Felder/Kaddous [Hrsg.], Accords bilatéraux Suisse
- UE, 2001, S. 555 ff., 556 f.) und so das Tor zum Binnenmarkt zu öffnen
(PFENNINGER, FS Hänni, a.a.O., S. 420). Das MRA kennt zwei verschiedene
Anerkennungsmechanismen: In denjenigen Bereichen, in denen die Anforderungen
der EU und diejenigen der Schweiz nicht als gleichwertig anerkannt werden,
anerkennen die Gemeinschaft und die Schweiz gegenseitig die von den gemäss den
in diesem Abkommen festgelegten Verfahren anerkannten Stellen ausgestellten
Berichte, Bescheinigungen, Zulassungen und Konformitätskennzeichen sowie die
Konformitätserklärungen des Herstellers, mit denen die Übereinstimmung mit den
Anforderungen der anderen Vertragspartei in den in Artikel 3 genannten
Bereichen bescheinigt wird (Art. 1 Abs. 1 MRA). In den Fällen, in denen die
schweizerischen Anforderungen mit denen der Gemeinschaft als gleichwertig
beurteilt werden, anerkennen die Gemeinschaft und die Schweiz zur Vermeidung
doppelter Verfahren gegenseitig die von den anerkannten
Konformitätsbewertungsstellen ausgestellten Berichte, Bescheinigungen und
Zulassungen sowie die Konformitätserklärungen des Herstellers, mit denen die
Übereinstimmung mit ihren jeweiligen Anforderungen in den in Artikel 3
genannten Bereichen bescheinigt wird (Art. 1 Abs. 2 MRA). Diese vereinfachte
Form der gegenseitigen Anerkennung erlaubt es einer Stelle, die Konformität
eines Produkts auf der Grundlage einer einzigen Gesetzgebung zu bewerten, da
diese mit der Gesetzgebung der anderen Vertragspartei als gleichwertig
anerkannt wird. Dies bedeutet, dass Schweizer Produkte ein einziges Mal auf der
Grundlage der schweizerischen Gesetzgebung kontrolliert und anschliessend
direkt auf den EU-Markt gebracht werden können (Botschaft bilaterale Abkommen,
BBI 1999 6214 f., 6225, 6431; THEODOR BÜHLER, Abkommen über die gegenseitige
Anerkennung von Konformitätsbewertungen, in: Thürer et al [Hrsg.], Bilaterale
Verträge I & II Schweiz - EU, 2007, S. 581 ff., 601 f.; HERTIG, a.a.O., S. 557
f.; HANSPETER PFENNINGER, Produktsicherheitsrecht Schweiz - EU im Vergleich,
AJP 2014 S. 1157 ff., 1161; VINCENT MARTENET/PIERRE TERCIER, Loi fédérale sur
les entraves techniques au commerce [LETC], in: Commentaire romand, Droit de la
concurrence, 2. Aufl. 2013, S. 2159 ff., Intro LETC Rz. 122; OSCAR ZOSSO, Das
Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen: eine
politische und wirtschaftliche Würdigung, in: Felder/Kaddous, a.a.O., S. 449
ff., 550). Umgekehrt werden Produkte aus der EU ein einziges Mal auf der
Grundlage der EU-Gesetzgebung kontrolliert und können anschliessend direkt auf
den schweizerischen Markt gebracht werden. Festzuhalten ist dabei, dass das MRA
nur die Anerkennung der Konformitätsbewertungsergebnisse regelt und nicht die
Harmonisierung des diesem Verfahren zugrundeliegenden Rechts (vgl. PFENNINGER,
AJP 2014, a.a.O., S. 1161) bzw. nicht die Anerkennung von technischen
Vorschriften oder Normen (vgl. GEORGIOS DIMITROPOULOS, Zertifizierung und
Akkreditierung im Internationalen Verwaltungsverbund, 2012, S. 132 mit Fn.
442).
9.3. Gemäss Art. 1 Abs. 3 MRA legt der durch das MRA gebildete Ausschuss fest,
in welchen Fällen Absatz 2 Anwendung findet. Gemäss Art. 3 gilt dieses Abkommen
für die durch die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Anhang 1 verbindlich
vorgeschriebenen Konformitätsbewertungsverfahren. Anhang 1 legt fest, welche
Produktsektoren unter dieses Abkommen fallen. Gemäss Anhang 1 Kapitel 1 gehören
dazu auch Maschinen, wobei in Abschnitt 1 für die EU die Richtlinie 2006/42/EG
und für die Schweiz das PrSG, die PrSV und die MaschV als Bestimmungen des Art.
1 Abs. 2 bezeichnet werden. Die Vorschriften gelten somit als gleichwertig.
Die Konformitätserklärungen der Hersteller, mit denen die Übereinstimmung von
Maschinen mit dem EU-Recht bescheinigt wird, sind daher gemäss Art. 1 Abs. 2
auch in der Schweiz anzuerkennen.
9.4. Zu klären ist nunmehr, wie sich die Verpflichtung, die
Konformitätserklärungen der Hersteller, mit denen die Übereinstimmung von
Maschinen mit dem EU-Recht bescheinigt wird, anzuerkennen, auf das vorliegende
Verfahren auswirkt. Das Inverkehrbringen des hier strittigen Produkts richtet
sich nach dem PrSG und der MaschV i.V.m. der MRL. In diesem Rahmen sind u.a.
verschiedene Nachweise und bei einem grenzüberschreitenden Sachverhalt wie hier
eine EU-Konformitätserklärung zu erbringen. Nur auf diesen Teilbereich bezieht
sich das MRA. Folgerichtig können die schweizerischen Behörden im Rahmen der
Marktüberwachung deshalb auch überprüfen, ob die für das Inverkehrbringen eines
in der Europäischen Union im Verkehr befindlichen Produkts erforderliche
Konformitätserklärung zu Recht erfolgt ist (vgl. Urteile 2C_754/2010 vom 1.
Februar 2011 E. 3.7; 2C_790/2009 vom 21. Oktober 2010 E. 4.4). Dabei dürfen
angesichts der gleichwertigen Rechtsgrundlage die schweizerischen Behörden eine
EU-Konformität nicht mit der Begründung verneinen, das Schutzniveau sei in der
Schweiz höher als in der EU (vgl. PFENNINGER, FS Hänni, a.a.O., S. 433 f.).
Nicht Gegenstand des MRA bildet indes die Frage, ob die technischen Normen auch
tatsächlich die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen
erfüllen. Zur Beantwortung dieser Frage ist allein das PrSG anwendbar (so wohl
auch das Urteil 2C_754/2010 vom 1. Februar 2011 E. 3.7 Abs. 2, das nach
Bezugnahme auf das MRA ausdrücklich festhält, "dass [wenn] die auf das
betreffende Gerät anwendbaren technischen Vorschriften nicht eingehalten sind,
[...] die erforderlichen Massnahmen zu treffen [sind]." Technische Vorschriften
sind rechtsverbindliche Regeln [Art. 3 lit. b THG], was die grundlegenden
Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen nach Art. 4 PrSG sind) : Nach Art. 1
Abs. 3 MRA sollen doppelte Verfahren vermieden werden. Da das PrSG und auch die
MRL auf dem Grundsatz der Selbstregulierung basieren (Art. 5 PrSG, Art. 7 MRL),
umfasst das Verfahren nur dasjenige Verfahren, wonach festgestellt wird, dass
das Produkt den festgelegten Anforderungen entspricht (Art. 2 Ziff. 1 Begriff:
Konformitätsbewertung MRA). Das Verfahren klärt demgegenüber nicht, dass das
Produkt den Anforderungen nach Art. 4 PrSG bzw. Art. 5 MRL entspricht. Dies
wird nur vermutet, und die Vermutung kann in einem separaten Verfahren
widerlegt werden. Anders wäre zu entscheiden, wenn das Verfahren in einer
staatlichen Zulassung, welche ebenfalls Gegenstand des MRA bildet (vgl. ZOSSO,
a.a.O., Fn. 2), enden würde, weil dort eine Übereinstimmung des Produkts mit
dem rechtsverbindlichen Recht festgestellt wird (zu einer solchen Regelung
siehe Art. 4 BGBM [SR 943.02]). Würde demgegenüber mit der Verpflichtung, die
Konformitätserklärungen der Hersteller, mit denen nur die Übereinstimmung von
Maschinen mit den technischen Normen der EU bescheinigt wird, anzuerkennen,
auch die Konformität der unverbindlichen, nur vermutungsweise rechtskonformen
Regeln mit dem verbindlichen Recht umfassen, würden durch einen Staatsvertrag
bisher unverbindliche Regeln unter der Hand zu nicht überprüfbarem
verbindlichen Regeln, d.h. zu Recht, was ja - wie bereits oben ausgeführt (oben
E. 9.2) - nicht der Regelung des MRA entspricht. Abgesehen davon, wären bei
einem solchen Verständnis der Schweiz bei einem akuten nicht tragbaren Risiko
auch die Hände gebunden, um entsprechende Massnahmen zu ergreifen (siehe auch
diese E. i.f.), was nicht der Intention des MRA entspricht: Mit dem MRA soll
zwar der Handel erleichtert werden, allerdings nur unter gleichzeitiger Wahrung
u.a. des Gesundheitsschutzes und der Sicherheit (Präambel MRA). Diese
Auffassung lässt sich auch Art. 12 Abs. 4 MRA entnehmen, wonach jede
Vertragspartei die andere Vertragspartei unverzüglich über die in ihrem Gebiet
getroffenen Schutzmassnahmen unterrichtet. Für dieses Verständnis spricht
sodann auch die Perspektive der EU-Staaten: Nach der MRL sind in erster Linie
die nationalen Behörden dafür zuständig zu beurteilen, ob eine Maschine die
Gesundheit oder Sicherheit von Personen zu gefährden droht und allfällige
Massnahmen zu ergreifen. "Die zu diesem Zweck in Art. 11 [MRL] vorgesehene
Schutzklausel muss in Zusammenhang mit Art. 114 Abs. 10 AEUV gesehen werden,
der es den Mitgliedstaaten erlaubt, aus einem oder mehreren der in Art. 36 AEUV
genannten nicht wirtschaftlichen Gründe [...], zu denen der Schutz der
Gesundheit und des Lebens von Menschen gehört, solche Massnahmen zu treffen"
(Urteil des EuG vom 15. Juli 2015 T-337/13 CSF Srl, Rnr. 79). Solche
Schutzklauseln stellen ein Instrumentarium dar, um in Notfällen schnell
reagieren zu können. Zwar ist damit zwingend ein Kontrollverfahren verbunden,
um die Rechtmässigkeit der Massnahme beurteilen zu können (vgl. MATTHIAS ROSSI,
in: Vedder/Heintschel von Heinegg [Hrsg.], Europäisches Unionsrecht, Kommentar,
2012, N. 11 ad Art. 114 AEUV), doch ändert dies nichts an der Tatsache, dass
die nationalen Behörden bei einer Sachlage, gemäss welcher das Produkt nicht
den grundlegenden Gesundheits- und Sicherheitsanforderungen genügt, die
notwendigen Massnahmen ergreifen können müssen, um einen möglichen Schaden
abwenden zu können. Insofern ist deshalb davon auszugehen, dass die
Mitgliedstaaten nicht auf ihr diesbezügliches Recht verzichtet haben.
Entsprechend Art. 12 Abs. 4 MRA hat die Schweiz die andere Vertragspartei über
die getroffenen Schutzmassnahmen zu informieren.
10.
Nach den bisherigen Ausführungen hat die Beschwerdegegnerin somit das Risiko
durch technische Massnahmen zu beseitigen oder zu minimieren - auch wenn die
Beschwerdegegnerin die Machbarkeit einer technischen Lösung bezweifelt und eine
solche auch nicht aktenkundig ist. In diesem Zusammenhang ist es auch nicht
Aufgabe der SUVA, solche Lösungen vorzuschlagen, auch wenn Art. 10 Abs. 2 PrSG
dies vom Wortlaut her nicht ausschliesst. PrSG und THG basieren auf dem
Regulierungsansatz der regulierten Selbstregulierung, wonach der Staat
lediglich den Rahmen setzt. Innerhalb dieses Rahmens obliegt die Regulierung
den Privaten. So überlässt das PrSG es bewusst den Inverkehrbringern, wie sie
ihre Produkte im Rahmen der grundlegenden Sicherheits- und
Gesundheitsanforderungen technisch-konstruktiv umsetzen. Es ist deshalb im
Rahmen des Vollzugs ebenfalls nicht Aufgabe des Staates, Lösungen
vorzuschlagen, ansonsten das System der regulierten Selbstregulierung über den
Vollzug unterlaufen würde. Abgesehen davon verfügt der Staat in aller Regel
nicht über das gleiche Wissen in Bezug auf die einzelnen Maschinen wie der
Hersteller oder Konstrukteur. Schliesslich sprechen auch
staatshaftungsrechtliche Fragen für eine Zurückhaltung. Zusammenfassend liegt
es somit in der Kompetenz des Herstellers zu entscheiden, wie bzw. in casu mit
welcher baulichen Massnahme, sofern diese zumutbar ist, der Mangel zu
beseitigen ist. Nach Beseitigung des Mangels kann das Produkt wieder
selbstverantwortlich (Art. 3 und 5 PrSG) in Verkehr gebracht werden, da das
Produkt produktsicherheitsrechtlich mit dem ursprünglichen Verfügungsobjekt
nicht identisch ist (in diesem Sinne auch HANSPETER PFENNINGER,
Produktesicherheitsrecht - Rechtsprechungstendenzen, SJZ 2015, S. 273 ff., 278
f.).
11.
Die Beschwerde des WBF erweist sich damit als begründet und ist gutzuheissen.
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Dezember 2015 (C-2330/2014) ist
deshalb aufzuheben und die Verfügung der SUVA vom 31. März 2014 zu bestätigen
mit der Anpassung, dass der Verfügungspassus "und vergleichbare SWE (gemäss
Erwägung 2.7) " zu streichen ist.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdegegnerin die Kosten für das
bundesgerichtliche Verfahren 2C_80/2016 (Art. 66 Abs. 1 BGG). Für das Verfahren
2C_79/2016 sind von der SUVA keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die
SUVA hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren 2C_79/2016
indes eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG),
währenddem diese dem WBF im Verfahren 2C_80/2016 keine zu leisten hat (Art. 68
Abs. 3 BGG). Das Bundesverwaltungsgericht hat über die Kosten und
Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens neu zu befinden (Art. 67 e
contrario und Art. 68 Abs. 5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 2C_79/2016 und 2C_80/2016 werden vereinigt.
2.
Auf die Beschwerde 2C_79/2016 wird nicht eingetreten.
3.
Die Beschwerde 2C_80/2016 wird gutgeheissen. Das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Dezember 2015 (C-2330/2014) wird aufgehoben.
Die Verfügung der SUVA vom 31. März 2014 wird bestätigt mit der Anpassung, dass
der Verfügungspassus "und vergleichbare SWE (gemäss Erwägung 2.7) " gestrichen
wird.
4.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der A.________ AG auferlegt.
5.
Die SUVA hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
6.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des
vorangegangenen Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.
7.
Dieses Urteil wird der SUVA, dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft,
Bildung und Forschung, der A.________ AG und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. April 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Errass
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