II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.72/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_72/2016
Urteil vom 3. Juni 2016
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
A.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt und Notar Claude
Wyssmann,
gegen
Anwaltskammer Solothurn.
Gegenstand
Ausstand; Zuständigkeit,
Beschwerde gegen den Beschluss des Obergerichts
des Kantons Solothurn, Beschwerdekammer,
vom 3. Dezember 2015, sowie gegen die Verfügung
des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 7. Dezember 2015.
Sachverhalt:
A.
Aufgrund einer Aufsichtsanzeige eröffnete die Anwaltskammer des Kantons
Solothurn am 28. April 2015 gegen A.________, einen im Anwaltsregister des
Kantons Solothurn eingetragenen Rechtsanwalt, ein Verfahren wegen Verletzung
von Berufsregeln.
B.
Am 3. August 2015 stellte A.________ ein Ausstandsbegehren gegen den
Präsidenten der Anwaltskammer sowie gegen deren Sekretär. Die Anwaltskammer
wies das Ausstandsbegehren am 23. September 2015 ab. Dagegen gelangte
A.________ an die Beschwerdekammer des Obergerichts des Kantons Solothurn,
welche in der Rechtsmittelbelehrung als Beschwerdeinstanz angegeben war. Das
Obergericht trat sinngemäss auf die Beschwerde nicht ein und überwies sie am 3.
Dezember 2015 zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht des Kantons
Solothurn. Dieses stellte am 7. Dezember 2015 fest, das Verfahren sei
überwiesen worden, und stellte den Verfahrensbeteiligten weitere
prozessleitende Verfügungen in Aussicht.
C.
A.________ erhebt am 22. Januar 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht mit folgenden Anträgen: Der Beschluss des
Obergerichts des Kantons Solothurn, Beschwerdekammer, vom 3. Dezember 2015,
sowie die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 7.
Dezember 2015 seien aufzuheben. Die Streitsache sei unter Feststellung der
Nichtigkeit der angefochtenen Entscheide zum Neuentscheid an das Obergericht
des Kantons Bern zu überweisen, dies aufgrund der fehlenden Ergebnisoffenheit
des gesamten Obergerichts des Kantons Solothurn und der systemimmanenten Gefahr
der fehlenden Unabhängigkeit bzw. der Abstimmung der erst- und
zweitinstanzlichen Entscheidfindung. Eventualiter sei die Beschwerdesache an
die kantonale Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese weitere Abklärungen
vornehme und das Verwaltungsgericht anweise, die seit 1. Januar 2005 ergangenen
Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn betreffend Anwaltskammer
als Vorinstanz zu publizieren oder ihm - A.________ - in anonymisierter Form
zur Verfügung zu stellen.
Das Obergericht beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell
sei sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht und die Anwaltskammer schliessen auf
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Präsidialverfügung vom 18. Februar 2016 ist der Beschwerde antragsgemäss
aufschiebende Wirkung zuerkannt, das Gesuch um Sistierung des Verfahrens
indessen abgewiesen worden.
Mit unaufgeforderter Eingabe vom 22. Februar 2016 stellte A.________
verschiedene Beweis- und Verfahrensanträge, darunter ein weiteres
Sistierungsgesuch. Die Verfahrensanträge sind am 29. Februar 2016 behandelt
worden, mit Ausnahme des Antrags, die Beschwerde sei in Anwendung von Art. 23
Abs. 1 und 2 BGG unter Einholung der Zustimmung der I. Sozialrechtlichen
Abteilung des Bundesgerichts zu entscheiden.
Am 18. März 2016 reichte A.________ eine Replik ein. Darin beantragt er, das
Beschwerdeverfahren zu sistieren, bis das hängige Ausstandsverfahren gegen den
leitenden Gerichtsschreiber des Verwaltungsgerichts rechtskräftig abgeschlossen
sei.
Erwägungen:
1.
1.1. Der Entscheid in einem anwaltsrechtlichen Disziplinarverfahren betrifft
eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts und unterliegt grundsätzlich der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a BGG).
Sowohl das Obergericht als auch das Verwaltungsgericht sind zulässige
Vorinstanzen im Sinn von Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG. Materiell zu
beantworten ist die Frage, ob das Obergericht seine Zuständigkeit zur
Beurteilung der Streitsache zu Recht verneint hat und - sinngemäss - auf die
Beschwerde nicht eingetreten ist. In der Verfügung des Verwaltungsgerichts vom
7. Dezember 2015 wird nichts angeordnet, was darüber hinausginge; auch nicht,
das Verwaltungsgericht sei zuständig. Es wird dort nur gesagt, dass das
Verwaltungsgericht von der Überweisung Kenntnis genommen hat. Die Verfügung des
Verwaltungsgerichts hat insofern keine eigenständige Bedeutung; sie ist
akzessorisch zum Nichteintretens- und Überweisungsbeschluss des Obergerichts.
Die Verfügung des Verwaltungsgerichts kann als mitangefochten gelten, fällt
aber ohnehin dahin, sollte der Beschluss des Obergerichts aufgehoben werden.
Somit beeinflusst die Verfügung des Verwaltungsgerichts den Umfang des
Streitgegenstands nicht.
1.2. Die Frage, ob der Beschluss des Obergerichts als Endentscheid nach Art. 90
BGG oder als Vor- bzw. Zwischenentscheid nach Art. 92 BGG zu qualifizieren ist,
kann offen bleiben, da er als selbständig eröffneter Entscheid über die
funktionelle Zuständigkeit so oder anders anfechtbar ist (Qualifikation offen
gelassen in Urteil 9C_10/2015 vom 26. Juni 2015 E. 2.2; Zwischenentscheid
bejaht in BGE 138 III 558 E. 1.3 S. 559).
1.3. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen (Legitimation, Frist und Form) sind
offensichtlich erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Streitgegenstand ist die Frage, ob das Obergericht seine Zuständigkeit zur
Beurteilung des Zwischenentscheids der Anwaltskammer, das Ausstandsbegehren
abzuweisen, zu Recht verneint und - sinngemäss - auf die Beschwerde nicht
eingetreten ist. Von einem Nichteintretensentscheid ist auszugehen, weil das
Obergericht zur Frage der Zuständigkeit einen Schriftenwechsel durchgeführt
hat, in dessen Rahmen der Beschwerdeführer beantragt hatte, die Zuständigkeit
der Beschwerdekammer des Obergerichts sei gerichtlich festzustellen.
2.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). In Bezug auf die
Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und
Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 136
II 304 E. 2.5 S. 314). Die rechtsfehlerhafte Auslegung von kantonalem Gesetzes-
und Verordnungsrecht bildet keinen eigenständigen Rügegrund; sie wird nur
daraufhin geprüft, ob sie vor der Verfassung und dem Völkerrecht standhält (BGE
136 I 241 E. 2.4 S. 249; 133 II 249 E. 1.2.1 S. 251 f.; Urteil 8C_262/2015 vom
3. November 2015 E. 2.1).
3.
3.1. Mit unaufgeforderter Eingabe vom 22. Februar 2016 legt der
Beschwerdeführer die Urkunden 32 bis 37 vor und beantragt, diese zum Beweis
zuzulassen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Beschwerdeergänzung nach
Ablauf der Beschwerdefrist nur insoweit statthaft, als die Ausführungen in der
Vernehmlassung eines anderen Verfahrensbeteiligten dazu Anlass geben (BGE 135 I
19 E. 2.2 S. 21; 134 IV 156 E. 1.7 S. 162; 132 I 42 E. 3.3.4 S. 47). Dies gilt
nicht nur für neue Rügen, sondern auch für die mit ihnen vorgebrachten
Tatsachen und die zugehörigen Beweismittel. Eine Partei kann somit replikweise
auf ein im Rahmen des Schriftenwechsels neues Argument eines
Verfahrensbeteiligten reagieren. Weil der Beschwerdeführer am 22. Februar 2016
noch nicht im Besitz der Vernehmlassungen der übrigen Verfahrensbeteiligten
war, sind diese Beweismittel von vornherein unzulässig. Es braucht daher weder
geprüft zu werden, ob die Urkunden (sofern sie nicht ohnehin als echte Noven
unzulässig sind) sich in erkennbarer Weise auf den Streitgegenstand beziehen,
noch, ob der Beschwerdeführer rechtsgenüglich darlegt, welche Tatsachen damit
bewiesen werden sollen.
3.2. Ebenfalls verspätet ist der Antrag, über die Beschwerde sei in Anwendung
von Art. 23 Abs. 1 und 2 BGG unter Einholung der Zustimmung der I.
Sozialrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts zu befinden. Verfahrensanträge
können nach Ablauf der Beschwerdefrist gestellt werden, wenn sich der Anlass
dazu aus dem Verfahren ergibt. Dies ist hier nicht der Fall, so dass der Antrag
unberücksichtigt bleibt.
3.3. Der Beschwerdeführer beantragt die Sistierung des Verfahrens, bis ein
hängiges Ausstandsverfahren gegen den leitenden Gerichtsschreiber des
Verwaltungsgerichts rechtskräftig abgeschlossen sei.
Anlass zur Verfahrenssistierung bildet die Konstellation, dass der Ausgang
eines hängigen Verfahrens durch den Ausgang eines anderen Verfahrens
beeinflusst wird. Diesfalls wird der Prozess sistiert, bis das andere Verfahren
abgeschlossen ist. Dadurch können widersprüchliche Entscheide vermieden werden.
Mit Blick auf den Streitgegenstand ist nicht ersichtlich, inwiefern der
Entscheid über das Ausstandsbegehren den Ausgang des vorliegenden Verfahrens zu
beeinflussen vermöchte. Ein allfälliger Ausstand des leitenden
Gerichtsschreibers des Verwaltungsgerichts beschlägt die Frage der
Zuständigkeit des Obergerichts im vorliegenden Fall nicht. Das am 18. März 2016
eingereichte Gesuch um Sistierung des Verfahrens ist daher abzuweisen.
4.
4.1. Der Beschwerdeführer moniert, der Beschluss des Obergerichts vom 3.
Dezember 2015 habe keine Rechtsmittelbelehrung enthalten, und auf entsprechende
Nachfrage hin sei er nur in allgemeiner Weise auf das BGG verwiesen worden. In
der Tat ist der angefochtene Beschluss des Obergerichts nicht mit einer
Rechtsmittelbelehrung versehen.
4.2. Ein Entscheid eines oberen kantonalen Gerichts, der trotz Anfechtbarkeit
keine Rechtsmittelbelehrung aufweist, muss als mangelhaft eröffnet gelten (Art.
112 Abs. 1 lit. d BGG). Aus mangelhafter Eröffnung, insbesondere wegen
unrichtiger oder unvollständiger Rechtsmittelbelehrung oder wegen Fehlens einer
vorgeschriebenen Rechtsmittelbelehrung, dürfen den Parteien keine Nachteile
erwachsen (Art. 49 BGG). Der Beschwerdeführer, Rechtsanwalt und Notar sowie
Fachanwalt für Haftpflicht- und Versicherungsrecht, ist anwaltlich vertreten
und hat den Beschluss des Obergerichts frist- und formgerecht beim
Bundesgericht angefochten. Er macht nicht geltend, durch die fehlende
Rechtsmittelbelehrung einen Nachteil erlitten zu haben; ein
Rechtsschutzinteresse ist nicht ersichtlich (vgl. auch Urteile 5A_973/ 2014 vom
9. Dezember 2014; 4A_85/2007 vom 11. Juni 2007 E. 5). Von einer Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör, des Rechtsgleichheitsgebots, des
Diskriminierungsverbots und der Rechtsweggarantie kann nicht die Rede sein. Der
Antrag auf kostenpflichtige Aufhebung und Rückweisung des Beschlusses an das
Obergericht, verbunden mit der Anweisung, den Entscheid mit einer
Rechtsmittelbelehrung zu versehen, ist abzuweisen. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers ist es nicht Aufgabe des Bundesgerichts, seine Vorinstanzen
im Fall eines Fehlers zu massregeln, sondern, dem materiellen Recht zum
Durchbruch zu verhelfen. Auch vor diesem Hintergrund erweisen sich die Rügen
als unbegründet.
5.
Der Beschwerdeführer beantragt, die angefochtenen Entscheide für nichtig zu
erklären. Auch hier geht es in erster Linie um den Nichteintretensentscheid des
Obergerichts; ist dieser nichtig, fällt auch die Verfügung des
Verwaltungsgerichts dahin. Auf die Gültigkeit der Verfügung des
Verwaltungsgerichts ist deshalb nur kurz in E. 5.2 einzugehen.
5.1. Fehlerhafte Entscheide sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
nichtig, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er
offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die
Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet
wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab die funktionelle und sachliche
Unzuständigkeit der verfügenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in
Betracht. Die Nichtigkeit eines Entscheids ist von sämtlichen rechtsanwendenden
Behörden jederzeit von Amtes wegen zu beachten (BGE 138 II 501 E. 3.1 S. 503;
137 I 273 E. 3.1; 133 II 366 E. 3.1 und 3.2; 132 II 342 E. 2.1; 129 I 361 E.
2).
5.2. Die Auffassung des Beschwerdeführers, die Verfügung des
Verwaltungsgerichts sei nichtig, da sie nur vom Gerichtsschreiber unterzeichnet
worden sei, geht fehl: Im Unterschied zu dem von ihm zitierten BGE 131 V 483 E.
2.2, die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege betreffend (wobei die
Frage, ob die mangelhafte Verfügung anfechtbar oder nichtig sei, offen gelassen
wurde), geht es hier lediglich um eine nicht anfechtbare Zwischenverfügung,
deren Inhalt rein informativen Charakter hatte, nämlich die Bestätigung des
Eingangs der Beschwerde sowie die Mitteilung, weitere Instruktionsverfügungen
würden folgen. Damit wurde dem Beschwerdeführer letztlich nur mitgeteilt, dass
das Verwaltungsgericht die Beschwerde an die Hand nehmen würde, wobei die Frage
der Zuständigkeit bzw. des Eintretens noch offen war. Dass diese Mitteilung,
welche den Charakter einer Eingangsbestätigung aufweist, nicht von einer
Richterin oder einem Richter unterzeichnet ist, vermag jedenfalls keine
Nichtigkeit zu begründen; ein krasser Verfahrensfehler ist nicht ersichtlich.
5.3. Die Nichtigkeit des Entscheids des Obergerichts begründet der
Beschwerdeführer zunächst mit der "dargelegten fehlenden Ergebnisoffenheit des
gesamten Obergerichts des Kantons Solothurn und der systemimmanenten Gefahr der
fehlenden Unabhängigkeit resp. der Abstimmung der erst- und zweitinstanzlichen
Entscheidfindung". Diese Rüge wird in E. 5.4 behandelt.
Sodann wird moniert, der Beschluss des Obergerichts sei nicht durch sämtliche
Behördenmitglieder unterzeichnet worden, sondern nur durch Oberrichter Beat
Frey, wobei nicht bekannt sei, ob dieser als "Vorsitzender" geamtet habe.
Oberrichter Beat Frey sei weder Präsident der Beschwerdekammer des Obergerichts
noch des Obergerichts als Gesamtgericht. Seit dem 1. Januar 2011 bestehe für
das Obergericht keine Unterschriftenregelung mehr. Diese unklare und
unbestimmte Lösung verletze das Legalitätsprinzip nach Art. 5 der Verfassung
des Kantons Solothurn vom 17. Juni 2007 (KV/SO; SRL 1) sowie den Anspruch auf
ein verfassungsmässiges, auf Gesetz beruhendes Gericht nach Art. 30 Abs. 1 BV
und Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Diese Rüge wird in E. 5.5 behandelt.
5.4. Der Beschwerdeführer sieht aufgrund der Gerichtsorganisation des Kantons
Solothurn eine systembedingte Befangenheit aller Mitglieder des Obergerichts.
Das Verwaltungsgericht sei kein unabhängiges Gericht im Sinn von Art. 30 Abs. 1
BV, weil es aus Mitgliedern des Obergerichts bestellt werde, die gemäss § 11
Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Solothurn vom 10. Mai 2000 über die
Rechtsanwälte und Rechtsanwältinnen (AnwG/SO; BGS 127.10) ihrerseits in der
Anwaltskammer Einsitz hätten. Die Beurteilung der Beschwerdesache durch
Oberrichter im Kleid von Verwaltungsrichtern verstosse gegen den Grundsatz der
Gewaltenteilung als grundlegendes Prinzip der BV bzw. nach Art. 58 Abs. 1 KV/
SO, gegen das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 18 Abs. 1 KV/
SO, gegen die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV, gegen den Anspruch auf ein
durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht
nach Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie gegen die richterliche
Unabhängigkeit nach Art. 191c BV. Die Beschwerdeinstanz, nämlich das Ober- bzw.
Verwaltungsgericht, befinde sich in einem permanenten Befangenheitszustand.
Eine ergebnisoffene Beurteilung sei dadurch von vornherein unmöglich.
5.4.1. Vorab ist daran zu erinnern, dass Streitgegenstand einzig die Frage ist,
ob das Obergericht (in der Formation der Beschwerdekammer) seine Zuständigkeit
zur Behandlung der Beschwerde gegen den Zwischenentscheid der Anwaltskammer
betreffend das Ausstandsbegehren gegen deren Präsidenten und deren Sekretär zu
Recht verneint hat. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers hat das
Obergericht nicht entschieden, sondern nur erwogen, das Verwaltungsgericht sei
zuständig. Denn eine Behörde kann niemals anordnen, eine ihr gleichgeordnete
Behörde sei für eine Angelegenheit zuständig (BGE 127 V 476 E. 4a S. 180; 120 V
489 E. 1a S. 491). Dies gilt sowohl für Verwaltungs- als auch für
Gerichtsbehörden. Eine Behörde kann nur über ihre eigene (negative oder
positive) Zuständigkeit befinden oder über die Zuständigkeit einer ihr
untergeordneten Behörde. Sofern in der Hauptsache ein Rechtsmittelweg besteht,
sind solche Entscheide anfechtbar. In dieser Weise ist hier der negative
Zuständigkeitsentscheid des Obergerichts angefochten. Die Bejahung der
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist nur eine Begründung für den negativen
Zuständigkeitsentscheid des Obergerichts, nicht aber ein (zusätzlicher)
Entscheid. Auf die Vorbringen betreffend die bestrittene Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts ist daher nur insoweit einzugehen, als es für das
Verständnis der Rügen, welche sich auf den Streitgegenstand beziehen, notwendig
ist. Ob das Verwaltungsgericht gegebenenfalls bei der Behandlung der
Beschwerdesache korrekt zusammengesetzt ist oder sein wird, ist ebenfalls nicht
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weshalb auf die entsprechenden
Vorbringen nicht einzugehen ist. Das Gleiche gilt für das Obergericht, falls
dessen Zuständigkeit bejaht und der angefochtene Beschluss aufgehoben würde.
Schliesslich steht auch die Zusammensetzung der Anwaltskammer nicht im
Zusammenhang mit der Frage der Zuständigkeit des Obergerichts. Die Tatsache,
dass die Anwaltskammer teilweise aus Richterpersonen zusammengesetzt ist,
berührt nicht die Frage, welches Gericht die Entscheide der Anwaltskammer zu
überprüfen hat. Nur in einem konkreten Fall - der hier nicht geltend gemacht
wird - kann sich für ein Mitglied der Beschwerdeinstanz ein Ausstandsgrund
ergeben, wenn es am angefochtenen Entscheid mitgewirkt hat.
5.4.2. Das Obergericht umfasst 9-12 Richterstellen (§ 23 des Gesetzes des
Kantons Solothurn vom 13. März 1977 über die Gerichtsorganisation [GO/SO; BGS
125.12]). Der Kantonsrat wählt die Oberrichter (§ 23 Abs. 1biserster Satz GO/
SO). Das Obergericht tagt als Gesamtgericht oder in Dreierbesetzung (§ 24 Abs.
1 GO/SO). Es bestellt aus seiner Mitte folgende dreigliedrige Kammern:
Zivilkammer, Strafkammer, Schuldbetreibungs- und Konkurskammer,
Beschwerdekammer (§ 24 Abs. 2 GO/SO). Die Beschwerdekammer beurteilt die
Beschwerden, die gemäss der Schweizerischen Strafprozessordnung sowie der
Schweizerischen Jugendstrafprozessordnung in die Zuständigkeit der
Beschwerdeinstanz fallen (§ 33bis Abs. 1 GO/SO). Das Obergericht teilt die
Richter für die Dauer einer Amtsperiode dem Verwaltungsgericht zu; dieses
konstituiert sich selbst (§ 47 Abs. 1 GO/SO). Es trifft somit zu, dass die ins
Obergericht gewählten Richterinnen und Richter auf Beschluss des Obergerichts
hin als Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichter amten. Dennoch gilt das
Verwaltungsgericht als selbständige Behörde (§ 3 Abs. 1 lit. b des Gesetzes des
Kantons Solothurn über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 15. November
1970 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG/SO; BGS 124.11]), deren Kompetenzen
im VRPG/SO niedergelegt sind. Die Tatsache, dass das Verwaltungsgericht aus
Mitgliedern des Obergerichts besteht, ändert nichts an seiner funktionellen
Autonomie. Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwiefern durch diese
Gerichtsorganisation das Gewaltenteilungsprinzip nach Art. 58 Abs. 1 KV/SO (der
ebenfalls angerufene Art. 58 Abs. 2 KV/SO ist ohnehin nicht einschlägig)
verletzt sein soll: Nach der genannten Bestimmung erfüllen Kantonsrat,
Regierungsrat und die Gerichte ihre Aufgaben grundsätzlich getrennt; keine
dieser Behörden darf in den durch Verfassung oder Gesetz festgelegten
Wirkungskreis der anderen eingreifen. Die Tatsache, dass Obergericht und
Verwaltungsgericht im gleichen Gebäude tagen, schadet der Gewaltenteilung
nicht, zumal beide Gerichte der gleichen Staatsgewalt angehören (der
Judikative) und einander gleichgeordnet sind (beide sind obere kantonale
Gerichte im Sinn von Art. 86 Abs. 2 BGG). Aus der solothurnischen
Gerichtsorganisation ergibt sich nicht, dass die Kammern des Obergerichts
keinen gültigen Nichteintretens- und Überweisungsentscheid fällen könnten. Auch
die übrigen als verletzt gerügten Bestimmungen (Art. 18 Abs. 1 KV/SO [Anspruch
auf Rechtsschutz], § 91bis Abs. 2 GO/SO [Nebenbeschäftigung von Richtern], Art.
5 Abs. 1 BV [Legalitätsprinzip], Art. 29a BV [Rechtsweggarantie], Art. 30 Abs.
1 BV [Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und
unparteiisches Gericht], Art. 191c BV [Grundsatz der richterlichen
Unabhängigkeit], Art. 6 Ziff. 1 EMRK [Recht auf ein faires Verfahren] sowie die
Präambel der EMRK) stehen - sofern sie überhaupt einschlägig sind - der
Gerichtsorganisation nicht entgegen. Eine systembedingte Befangenheit des
Obergerichts oder dessen Beschwerdekammer ist nicht ersichtlich, so dass die
Nichtigkeit des Beschlusses von dieser Warte aus zu verneinen ist.
5.5. Der Beschwerdeführer trägt vor, auf dem Rubrum des angefochtenen
Entscheids seien drei Mitglieder der Beschwerdekammer aufgeführt. Es sei nicht
nachvollziehbar, warum dieser in Dreierbesetzung zu treffende Entscheid nur
durch ein Mitglied des Spruchkörpers, welches sich nicht einmal als
Vorsitzender zu erkennen gebe, unterzeichnet werden dürfe, anstatt von allen
beteiligten Gerichtspersonen. Die fehlende Unterzeichnung des angefochtenen
Entscheids durch alle Behördenmitglieder verstosse gegen Art. 5 Abs. 1 BV bzw.
Art. 5 Abs. 1 KV/SO, Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie Art. 238
lit. h ZPO i.V.m. Art. 13 und Art. 11 Abs. 2 OR.
5.5.1. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, im Verfahren vor der
Anwaltskammer kämen gemäss § 58 Abs. 1 VRPG/SO die Vorschriften der ZPO
sinngemäss zur Anwendung, geht dies an der Sache vorbei: Es geht nicht darum,
ob der Entscheid der Anwaltskammer vom 23. September 2015 vorschriftsgemäss
unterzeichnet wurde; diese Rüge wäre verspätet. Die geltend gemachte
Nichtigkeit bezieht sich auf die Frage, ob der Beschluss des Obergerichts
rechtsgültig unterzeichnet ist.
Gemäss Art. 238 lit. h ZPO enthält ein Entscheid die Unterschrift des Gerichts.
Der Geltungsbereich der ZPO umfasst, soweit hier von Interesse, das Verfahren
vor den kantonalen Instanzen für Streitigkeiten in Zivilsachen (Art. 1 lit. a
ZPO). Es kann offen bleiben, ob der angefochtene Beschluss, materiell ein
Nichteintretensentscheid wegen funktioneller Unzuständigkeit des angerufenen
Gerichts, eine Streitigkeit in Zivilsachen im Sinn von Art. 1 lit. a ZPO
darstellt. Die geltend gemachte Verletzung von Art. 238 lit. h ZPO wäre ohnehin
zu verneinen, denn nach der Lehre ist nicht erforderlich, dass alle Mitglieder
des Gerichts unterzeichnen. Wer namens des Gerichts unterschreibt, richtet sich
nach kantonalem Recht; dieses kann vorsehen, dass nur der Gerichtsschreiber
bzw. die Gerichtsschreiberin unterzeichnet (DANIEL STAEHELIN, in: Kommentar zur
Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], 3. Aufl. 2016, N. 43 zu Art. 238
ZPO). Bezogen auf die Frage der Unterschrift gibt es weder im Zivil- noch im
Verwaltungsrecht über das Unterschriftserfordernis hinausgehende
bundesrechtliche Vorgaben. Insbesondere sind Art. 11 Abs. 2 und Art. 13 OR
nicht einschlägig, betreffen sie doch das Vertragsrecht. Der Beschluss des
Obergerichts ist von Bundesrechts wegen in Bezug auf die Unterschrift weder
nichtig noch (infolge mangelhafter Eröffnung) anfechtbar.
5.5.2. Zu prüfen bleibt, ob die kantonalen Vorschriften eingehalten wurden und
wenn nicht, ob der Verstoss so krass ist, dass er zur Nichtigkeit des
angefochtenen Beschlusses führt.
Das Gesamtgericht bestellt die Kammern und wählt für jede Kammer einen
Präsidenten oder eine Präsidentin und einen Vizepräsidenten oder eine
Vizepräsidentin sowie die berichterstattenden Mitglieder (§ 2 Abs. 2 des
Geschäftsreglements des Obergerichts des Kantons Solothurn und der ihm
angegliederten Spezialgerichte vom 11. September 1998 [BGS 125.71]). Der
Kammerpräsident oder die Kammerpräsidentin besorgt die Prozessleitung und
bestimmt für jeden Fall ein referierendes Mitglied. Diesem kann die
Prozessleitung übertragen werden (§ 9 Abs. 1 des Geschäftsreglements).
Es trifft zu, dass weder das GO/SO noch das zugehörige Geschäftsreglement eine
Regelung zur Unterzeichnung von Gerichtsurteilen enthält. Im vorliegenden Fall
haben der im Spruchkörper zuerst genannte Richter sowie der Gerichtsschreiber
den Beschluss unterzeichnet. Ob der unterzeichnende Richter den Vorsitz hatte
oder Referent war oder beides, geht aus dem Beschluss nicht hervor.
Die Unterschrift des Einzelrichters oder - beim Kollegialgericht - des zur
Unterzeichnung befugten Gerichtsmitglieds bezeugt in authentischer Weise die
tatsächliche Mitwirkung der rubrizierten Richterperson (en) am gefällten
Entscheid (BGE 131 V 483 E. 2.3.2). Der Gerichtsschreiber oder die
Gerichtsschreiberin bestätigt mit seiner bzw. ihrer Unterschrift, dass er bzw.
sie in dieser Funktion (meist mit beratender Stimme) am Urteil mitgewirkt hat.
Die Unterschriften bezwecken somit die Authentizität des Urteils in Bezug auf
dessen Urheber. Vor diesem Hintergrund ist es wünschbar, aber
verfassungsrechtlich nicht unabdingbar, dass das kantonale Recht vorsieht,
wessen Unterschrift das Urteil bzw. die (gerichtliche) Verfügung tragen soll.
Indessen spielt es verfassungsrechtlich keine Rolle, wer die Instruktion
geführt hat und ob der Referent mit dem vorsitzenden Richter identisch ist.
Denn die Kammer entscheidet als Dreiergremium und hat als solches den Entscheid
zu verantworten (Kollegialitätsprinzip). Insofern "vertritt" der Unterzeichner
die übrigen Mitglieder des Spruchkörpers, sei er nun Referent, Vorsitzender
oder Kammerpräsident. Wird die unterzeichnende Richterperson im Rubrum an
erster Stelle genannt, kann angenommen werden, dass sie in der betreffenden
Angelegenheit den Vorsitz hatte.
Trägt ein kantonaler Gerichtsbeschluss - wie hier - die Unterschrift der an
erster Stelle im Rubrum genannten Richterperson sowie jene des
Gerichtsschreibers, liegt bestimmt keine Nichtigkeit vor. Aus dem Urteil geht
klar hervor, wer daran mitgewirkt hat; wie erwähnt besteht verfassungsrechtlich
keine Notwendigkeit, die Unterschrift einer gerichtsinternen Funktion wie etwa
dem Kammerpräsidium zuzuordnen. In Bezug auf diese Frage hat das Bundesgericht
erwogen, es grenze an Mutwilligkeit, wenn nicht gar an Rechtsmissbrauch, die im
Bund und in den Kantonen gepflegte Praxis, gemäss welcher Urteile und
Entscheide in der Regel vom Präsidenten bzw. von einem Mitglied des Gerichts
und vom Gerichtsschreiber unterzeichnet werden, ohne plausiblen Grund als
nichtig zu rügen (Urteil 8C_724/2015 vom 29. Februar 2016 E. 2.3). Eine
Vorschrift, wonach nur der Kammerpräsident bzw. die Kammerpräsidentin zur
Unterzeichnung befugt wäre, ist nicht ersichtlich. Es ist somit unerheblich,
wer diese Funktion im Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses innehatte.
Massgeblich ist, dass die Mitglieder des Spruchkörpers namentlich genannt und
der Beschluss durch den erstgenannten Richter (allem Anschein nach den
Vorsitzenden) sowie den Gerichtsschreiber unterzeichnet worden ist. Damit sind
die verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere im Hinblick auf ein
allfälliges Ausstandsbegehren, erfüllt. Inwiefern das Legalitätsprinzip und der
Anspruch auf ein gesetzmässiges Gericht verletzt sein sollen, ist nicht
erkennbar.
5.6. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass weder der Beschluss des
Obergerichts noch die Verfügung des Verwaltungsgerichts nichtig sind. Aber
selbst wenn das Bundesgericht die Nichtigkeit der angefochtenen Entscheide
feststellen würde, wäre die Überweisung der Streitsache in den Kanton Bern
mangels einer gesetzlichen Grundlage ausgeschlossen.
6.
6.1. In materieller Hinsicht trägt der Beschwerdeführer vor, indem die
Vorinstanz ohne gesetzliche Grundlage die Beschwerdesache an eine andere,
unzuständige gerichtliche Instanz habe überweisen lassen, habe sie das
Legalitäts- und Rechtsstaatlichkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 KV/SO, Art. 88 Abs.
1 KV/SO, Art. 5 Abs. 1 BV und Präambel EMRK), den Anspruch auf ein
verfassungsmässiges und auf Gesetz beruhendes Gericht (Art. 30 Abs. 1 BV und
Art. 6 Ziff. 1 EMRK), den Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung gegenüber
anderen aufsichtsrechtlichen Berufsgruppen (Art. 7 KV/SO, Art. 8 Abs. 1 und 2
BV sowie Art. 14 EMRK) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) verletzt.
6.2. Der Beschwerdeführer präzisiert, für die angenommene sachliche und
funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bestehe keine gesetzliche
Grundlage. Somit würden durch den angefochtenen Beschluss sein Anspruch auf ein
verfassungsmässiges Gericht sowie das Legalitätsprinzip verletzt.
Wie in E. 5.4.1 dargelegt, hatte das Obergericht nicht über die Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts zu entscheiden; die Frage liegt ausserhalb des
Streitgegenstands. Auf die Vorbringen, mit denen der Beschwerdeführer die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bestreitet, ist daher nicht näher
einzugehen.
6.3. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, durch die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts würden Anwälte ohne sachlichen Grund anders behandelt als
beispielsweise Ärzte oder Notare, weil in deren Aufsichtsbehörden keine
Oberrichter Einsitz hätten, ist nicht darauf einzugehen. Wie bereits in E.
5.4.1 erwähnt, ist weder die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts noch die
Zusammensetzung der Anwaltskammer vom Streitgegenstand erfasst.
6.4. Weiter rügt der Beschwerdeführer, das Obergericht hätte die
Beschwerdesache gestützt auf § 29 Abs. 1 lit. e GO/SO an das (Ober-)
Gesamtgericht überweisen müssen, weil die Beurteilung grundsätzlicher
Rechtsfragen zur Diskussion gestanden habe.
Diese Rüge ist verspätet. Verfahrensrechtliche Ansprüche sind sofort im
betreffenden Verfahren geltend zu machen; im Rechtsmittelverfahren kann nur
noch gerügt werden, die Vorinstanz habe den entsprechenden Antrag zu Unrecht
abgewiesen (BGE 135 I 91 E. 2.1 am Ende S. 93; 119 II 386 E. 1a S. 388; 119 Ia
221 E. 5a am Ende S. 228; Urteile 1C_494/2011 vom 31. Juli 2012 E. 4; 9C_141/
2014 vom 26. November 2014 E. 3.3).
6.5. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Obergericht sei gemäss § 8 Abs. 1
VRPG/SO i.V.m. § 98 Abs. 3 GO/SO zur Beurteilung der Beschwerdesache sachlich
und funktionell zuständig. Die Ausstandsbestimmungen nach den §§ 91ter ff. GO/
SO hätten universellen Charakter, weshalb sie mit Ausnahme der schweizerischen
Zivilprozessordnung für sämtliche kantonalen Verfahren, nicht nur für
gerichtliche Verfahren, gelten würden. Der Ausnahmekatalog von § 91ter GO/SO
sei abschliessend; insbesondere die Verfahren vor der Anwaltskammer seien nicht
ausgenommen. § 98 Abs. 3 GO/SO habe auch für das kantonale Verwaltungsverfahren
Geltung. Lediglich die Ausstandsbestimmungen des Gemeindegesetzes und des
Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung blieben
gemäss § 8 Abs. 2 VRPG/SO vorbehalten. Dies bedeute, dass das
Ausstandsverfahren für alle anderen Behörden, also auch für die Anwaltskammer,
nach § 98 Abs. 3 GO/SO geregelt sei. Eine andere Auslegung dieser Norm sei
willkürlich.
6.5.1. Ein Ausstandsbegehren ist grundsätzlich von der Behörde zu behandeln,
gegen deren Mitglied (er) es sich richtet. Dieser Grundsatz bedarf in gewissen
Fällen der Präzisierung; etwa dann, wenn eine Behörde nur mit einer Person
derselben Funktion ausgestattet ist (Bezirksgerichtspräsident, Oberamtsperson
etc.) oder wenn verschiedene Ebenen in der betreffenden Behörde für die
Beurteilung des Ausstandsbegehrens in Frage kommen (Kammern oder Abteilungen in
grösseren Gerichten). Für diese Fälle gibt es unterschiedliche Lösungen, die
hier nicht weiter interessieren (vgl. für den Bund Art. 10 Abs. 2 VwVG). Der
Kanton Solothurn hat derartige Zuständigkeitsfragen in § 98 Abs. 1 GO/SO
geregelt (zitiert in E. 6.5.2 hiernach).
6.5.2. Das VRPG/SO enthält keine Bestimmungen über die Zuständigkeit zur
Behandlung von Ausstandsbegehren. Als Kollegialbehörde entscheidet die
Anwaltskammer gemäss dem erwähnten Grundsatz (vgl. E. 6.5.1 hiervor) - unter
Ausschluss der durch das Begehren betroffenen Personen - über den Ausstand.
Gemäss § 8 Abs. 1 VRPG/ SO gelten die Ausstands- und Ablehnungsgründe des GO/SO
auch für das Verwaltungsverfahren und das Verfahren vor den
Verwaltungsgerichtsbehörden. Diese Gründe sind im Abschnitt 9.2 des GO/SO
("Ausstandsfälle") niedergelegt, wobei § 92 GO/SO den "Ausschluss" von
Richterpersonen und Gerichtsschreibenden, § 93 die "Ablehnungsfälle" in Bezug
auf diese zum Gegenstand hat. § 91ter Abs. 1 GO/SO mit dem Marginale
"Anwendungsbereich" erklärt die Ausstandsbestimmungen der §§ 92-100 GO/SO für
nicht anwendbar auf Verfahren nach StPO, JStPO oder ZPO, unter Vorbehalt von §
98 Abs. 1 für Verfahren nach ZPO.
§ 98 GO/SO mit dem Marginale "Zuständigkeit" ist im Abschnitt 9.3 ("Verfahren")
des GO/SO angesiedelt und hat folgenden Wortlaut:
1 Über das von einer Gerichtsperson oder einer Partei gestellte
Ausstandsbegehren entscheidet:
a) wenn es gegen den Friedensrichter gerichtet ist, der Amtsgerichtspräsident;
b)...;
b bis)...;
c) wenn es gegen den Amtsgerichtspräsidenten als Instruktionsrichter oder als
erkennenden Einzelrichter oder gegen den Jugendgerichtspräsidenten als
erkennenden Einzelrichter, gegen den Präsidenten der Schätzungskommission oder
den Präsidenten des Kantonalen Steuergerichts gerichtet ist, deren
Stellvertreter;
d) wenn es gegen das Mitglied eines Gerichts oder gegen den Gerichtsschreiber
gerichtet ist, das betreffende Gericht in Abwesenheit der betroffenen Person
und ohne Zuzug eines Ersatzrichters;
2 Lautet der Entscheid auf Ausstand, so hat die zuständige Instanz zu befinden,
ob und wieweit bereits erfolgte Prozesshandlungen der ausgestellten
Gerichtsperson zu wiederholen sind.
3 Gegen Entscheide nach § 98 Absätze 1 und 2 ist die Beschwerde an die
Beschwerdekammer des Obergerichts zulässig, ausgenommen gegen Entscheide des
Obergerichts selbst, der Kammern des Obergerichts, des Verwaltungsgerichts und
des Versicherungsgerichts sowie des Kantonalen Steuergerichts.
Um die Zuständigkeit der Beschwerdekammer des Obergerichts gestützt auf § 98
Abs. 3 GO/SO zu begründen, müsste ein Entscheid nach § 98 Abs. 1 oder 2 GO/SO
vorliegen. Das Obergericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass dieser
Normkomplex nicht einschlägig ist, weil es dabei um den Ausstand von
Gerichtspersonen (im Gegensatz zu Mitgliedern einer Verwaltungsbehörde wie der
Anwaltskammer) geht. Die gesamte Ausstandsordnung des GO/SO betrifft
Gerichtspersonen, wie sich aus der Regelung in diesem Gesetz und aus den
einzelnen Bestimmungen ohne Weiteres ergibt. Aus diesem Bereich werden gemäss §
91 Abs. 1 GO/SO noch einige Verfahren ausgenommen. Weil sich diese Bestimmung
nur auf gerichtliche Verfahren bezieht, ist der Schluss falsch,
Verwaltungsverfahren seien von der Ausnahme nicht erfasst und gehörten somit
zum Anwendungsbereich des GO/SO. Art. 8 Abs. 1 VRPG/SO erklärt lediglich die
Gründe für den Ausstand ("Ausstandsfälle") gemäss §§ 92 und 93 GO/SO für
anwendbar im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren (wobei
Letzteres vom GO/SO bereits erfasst wäre; die Erwähnung ist deklaratorisch).
Die Zuständigkeit zur Behandlung von Beschwerden gegen Ausstandsentscheide wird
davon nicht berührt. Diese liegt bei der Behörde, die den Entscheid in der
Hauptsache zu überprüfen hat. Weil die Verfügungen der Anwaltskammer gemäss §
16 Abs. 1 AnwG/SO der Beschwerde an das Verwaltungsgericht unterliegen, ist
dieses auch zuständig für die Behandlung der Beschwerde gegen den
Zwischenentscheid der Anwaltskammer betreffend Ausstand.
Als Beschwerdeinstanz für die Fälle nach § 98 Abs. 1 und 2 GO/SO nennt § 98
Abs. 3 GO/SO die Beschwerdekammer des Obergerichts, wobei die Entscheide des
Obergerichts, dessen Kammern, des Verwaltungsgerichts, des
Versicherungsgerichts und des Kantonalen Steuergerichts ausgenommen sind. Die
Zuständigkeit der Beschwerdekammer des Obergerichts im Bereich des Ausstands
ist demnach auf Entscheide der erstinstanzlichen Gerichte, zu denen auch die
Schätzungskommission gehört, zugeschnitten.
6.5.3. Aus dieser Ordnung ergibt sich klar, dass die Beschwerdekammer des
Obergerichts nicht Beschwerdeinstanz für Verwaltungsverfügungen betreffend
Ausstand ist. Die Vorinstanz ist ohne Willkür zum Schluss gekommen, dass der
Zwischenentscheid betreffend Ausstand des Präsidenten und des Sekretärs der
Anwaltskammer nicht beim Obergericht angefochten werden kann.
6.6. Nach dem Gesagten ist der Nichteintretens- und Überweisungsbeschluss des
Obergerichts nicht zu beanstanden. Das Obergericht hat seine Zuständigkeit
gestützt auf die kantonalen Rechtsgrundlagen zu Recht verneint.
Aufgrund der klaren Sach- und Rechtslage erübrigt sich eine Behandlung des
Eventualbegehrens. Nur der Vollständigkeit halber sei gesagt, dass der Antrag,
das Obergericht habe das Verwaltungsgericht anzuweisen, die seit 1. Januar 2005
ergangenen Urteile des Verwaltungsgerichts betreffend die Anwaltskammer als
Vorinstanz zu publizieren oder dem Beschwerdeführer zur Verfügung zu stellen,
den Streitgegenstand sprengt.
7.
Die Beschwerde ist abzuweisen. Der unterliegende Beschwerdeführer trägt die
Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht
zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Das Sistierungsgesuch vom 18. März 2016 wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Obergericht des Kantons
Solothurn, Beschwerdekammer, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Juni 2016
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Genner
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