II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.70/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_70/2016
Urteil vom 5. September 2016
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Mösching.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Joachim Breining, HENDRY BREINING
Rechtsanwälte,
gegen
Städtische Werke Schaffhausen und Neuhausen am Rheinfall,
Stadt Schaffhausen, vertreten durch den Stadtrat,
Regierungsrat des Kantons Schaffhausen.
Gegenstand
Installationskontrolle,
Beschwerde gegen den Entscheid des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 8.
Dezember 2015.
Sachverhalt:
A.
Die von der A.________ AG beauftragte Y.________ AG reichte den Städtischen
Werken Schaffhausen und Neuhausen am Rheinfall am 1. Februar 2013 eine
Installationsanzeige Wasser ein, wonach in der Liegenschaft an der
Z.________strasse in Schaffhausen im Keller ein Boiler eingebaut sowie die
zugehörige Kellerverteilung und die Verteilbatterie ersetzt werden sollten. Die
Städtischen Werke erteilten am 6. Februar 2013 die Ausführungsbewilligung. Mit
Schreiben vom 12. Februar 2013 forderten die Städtischen Werke die A.________
AG auf, ihnen Zutritt zur Liegenschaft an der Z.________strasse in Schaffhausen
zu gewähren, um die Belastungswerte in der gesamten Liegenschaft aufnehmen zu
können. Nachdem ihr die A.________ AG den Zutritt verweigert hatte, erliessen
die Städtischen Werke am 18. April 2013 eine entsprechende Verfügung.
B.
Die A.________ AG erhob gegen diesen Entscheid Einsprache, welche die Stadt
Schaffhausen am 30. Juli 2013 abwies. Daraufhin gelangte die A.________ AG an
den Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, welcher den Rekurs mit Beschluss
vom 4. November 2014 abwies. Dagegen legte die A.________ AG Beschwerde beim
Obergericht des Kantons Schaffhausen ein. Dieses wies die Beschwerde mit
Entscheid vom 8. Dezember 2015 ab.
C.
Die A.________ AG legt mit Eingabe vom 22. Januar 2016 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein. Sie beantragt,
der Entscheid des Obergerichts des Kantons Schaffhausen sei aufzuheben.
Ebenfalls seien der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Schaffhausen vom
4. November 2014, Ziff. 1 - 4, der Einspracheentscheid des Stadtrats
Schaffhausen vom 30. Juli 2013 sowie die Verfügung der Städtischen Werke
Schaffhausen und Neuhausen am Rheinfall vom 18. April 2013 aufzuheben.
Eventualiter sei der Entscheid des Obergerichts des Kantons Schaffhausen
aufzuheben und die Sache zur Neuentscheidung an den Regierungsrat des Kantons
Schaffhausen zurückzuweisen. Subeventualiter sei der Entscheid des Obergerichts
des Kantons Schaffhausen aufzuheben und die Sache zur Neuentscheidung an dieses
zurückzuweisen.
Der Abteilungspräsident legte der Beschwerde am 16. Februar 2016 antragsgemäss
aufschiebende Wirkung bei.
Das Obergericht und die Stadt Schaffhausen beantragen in ihren
Vernehmlassungen, die Beschwerde sei abzuweisen.
Erwägungen:
1.
1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren
Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier
Kognition (Art. 95 lit. a BGG; BGE 139 III 133 E. 1 S. 133; 139 V 42 E. 1 S.
44).
1.2. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig
gegen einen (End-) Entscheid einer letzten oberen kantonalen Instanz in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, soweit kein Ausschlussgrund vorliegt
(Art. 82 lit. a, Art. 83, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Auf
die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 42
Abs. 2 und Art. 100 Abs. 1 BGG).
1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG geltend gemacht werden. Das
Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch
prüft es unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der
Beschwerde (Art. 42 BGG) grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern
die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 135 II 384 E.
2.2.1 S. 389; 134 III 102 E. 1.1 S. 104; 133 II E. 1.4.1 S. 254). Die
Verletzung von Grundrechten (Art. 7-34 BV, nebst den übrigen
verfassungsmässigen Rechten der BV [BGE 134 I 23 E. 6.1 S. 31; 133 III 638 E. 2
S. 640] und den Rechtsansprüchen der EMRK [BGE 138 I 97 E. 4.3 S. 106])
untersucht das Bundesgericht in jedem Fall nur, soweit eine Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Solche
Rügen sind klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen
Entscheids darzulegen. Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am
vorinstanzlichen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 139 I 138 E.
3.8 S. 144; 138 I 171 E. 1.4 S. 176; 137 IV 1 E. 4.2.3 S. 5; 137 V 57 E. 1.3 S.
60; Urteil 2C_170/2013 vom 20. Juni 2013 E. 1.2). Abgesehen von Art. 95 lit. c
(kantonale verfassungsmässige Rechte) und lit. d BGG (kantonale Bestimmungen
zum Stimm- und Wahlrecht) kann das Bundesgericht die Verletzung von kantonalem
Recht als solche nicht überprüfen (BGE 136 I 241 E. 2.5.2 S. 250). Wird die
Anwendung kantonalen (Gesetzes-) Rechts gerügt, kann lediglich geltend gemacht
werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht (Art. 95 lit. a
BGG). Darunter sind namentlich die verfassungsmässigen Rechte und Grundsätze zu
verstehen (BGE 137 V 143 E. 1.2 S. 145; 134 II 349 E. 3 S. 351; Urteil 2C_124/
2013 vom 25. November 2013 E. 1.5), im Wesentlichen die Verletzung des
Willkürverbots (BGE 138 I 225 E. 3.1 S. 227 f.; 136 I 241 E. 2.4 S. 249; Urteil
2C_485/2010 vom 3. Juli 2012 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 138 I 378).
1.4. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das
Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die
Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung
ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 138
I 49 E. 7.1 S. 51; 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f.).
1.5. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzlichen
Feststellungen können nur berichtigt werden, sofern sie entweder offensichtlich
unrichtig, d.h. willkürlich ermittelt worden sind (Art. 9 BV; BGE 137 II 353 E.
5.1 S. 356) oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen
(Art. 105 Abs. 2 BGG). Zudem hat die beschwerdeführende Partei aufzuzeigen,
dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein
kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 137 III 226 E. 4.2 S. 234).
2.
Die Beschwerdeführerin bestreitet in ihrer Beschwerdeschrift (S. 19) die
Feststellung der Vorinstanz, dass bloss das Zutrittsrecht der Behörden zum
Keller nicht mehr Streitgegenstand des Verfahrens bilde. Die Behörden dürften
auch die Backstube (inkl. Pissoirs) in ihrer Liegenschaft betreten, nicht aber
die privaten Räumlichkeiten. Dies habe sie bereits im vorinstanzlichen
Verfahren mit Eingabe vom 25. November 2015 (S. 3) ausdrücklich erklärt. Darin
findet sich jedoch keine genaue Aussage zu einem allfälligen Zutrittsrecht zur
Backstube. Die Beschwerdeführerin führte nur aus, dass der Zutritt zum Keller
offen stehe. Die Vorinstanz betrachtete deshalb zutreffend nur das
Zutrittsrecht zu diesem als nicht mehr umstritten (vgl. E. 3). Da im Verfahren
vor Bundesgericht der Streitgegenstand jedoch verengt, bzw. um nicht strittige
Punkte reduziert werden kann, ist die Einschränkung des Streitgegenstandes
immer noch möglich; nur eine Ausweitung oder Abänderung wäre nicht zulässig
(vgl. HANSJÖRG SEILER, in: Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2015, N. 24 zu Art.
99 BGG).
3.
Die Beschwerdeführerin rügt die unrichtige Feststellung des Sachverhalts durch
die Vorinstanz (Art. 97 BGG), eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) sowie auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV), einen
Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) und die
willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts (Art. 9 BV). Zudem macht die
Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz habe die Vorgaben von Art. 5 Abs. 1
und 2 BV nicht beachtet. Bei diesen handelt es sich allerdings um
Verfassungsgrundsätze und nicht um verfassungsmässige Individualrechte, deren
Verletzung selbständig gerügt werden könnte. Sie können im Rahmen einer
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bei der Anwendung
kantonalen Rechts ausserhalb des Schutzbereichs spezieller Grundrechte nur
unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots angerufen werden (BGE 134 I 153 E.
4.3 S. 158; 127 I 60 E. 3a S. 67). Vorliegend wird in Zusammenhang mit dem
Recht auf Schutz der Privatsphäre geprüft, ob die Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse sowie die Verhältnismässigkeit
zur Einschränkung von Grundrechten erfüllt sind (E. 6).
3.1. Gemäss dem festgestellten Sachverhalt führte die Stadt Schaffhausen mit
der Verordnung des Grossen Stadtrats vom 15. September 2009 über die
Wasserabgabe (VW 2010; RSS 7200.1) sowie der Rahmentarifverordnung Wasser des
Grossen Stadtrats vom 20. August 2009 (RTOW 2010; RSS 7200.2), welche beide am
1. Januar 2010 in Kraft traten, ein neues Mess- und Tarifsystem ein. Gemäss
Art. 24 Abs. VW 2010 liefern, montieren, kontrollieren und unterhalten die
Städtischen Werke für jede angeschlossene Liegenschaft einen Wasserzähler. Sie
bestimmen für jedes Bezugsverhältnis aufgrund der notwendigen Maximalleistung
(massgebend ist die Summe der sog. Belastungswerte) die Wasserzählergrösse
(Art. 4 Abs. 1 RTOW 2010). Die Belastungswerte seien den Städtischen Werken
bisher nicht bekannt gewesen und müssten in ein elektronisches Erfassungssystem
eingetragen werden, welches sich im Aufbau befinde. Die Städtischen Werke
nahmen die ohnehin vorzunehmende und nicht bestrittene Installationskontrolle
des neuen Boilers im Keller des Gebäudes zum Anlass, um die für das neue Mess-
und Tarifsystem massgeblichen Belastungswerte in der gesamten Liegenschaft zu
erfassen. Dieses Vorgehen entspreche einer bestehenden Dienstanweisung.
3.2. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Vorinstanz den Sachverhalt in
verschiedener Hinsicht willkürlich festgestellt habe.
3.2.1. Es sei nicht notwendig gewesen, dass die Städtischen Werke die
Belastungswerte erheben, weil sie von diesen bereits Kenntnis gehabt hätten.
Die Mitarbeiter der von ihr für den Umbau beauftragten Y.________ AG hätten die
ganze Liegenschaft besichtigt, sämtliche Belastungswerte bestimmt und diese
anschliessend den Städtischen Werken mitgeteilt. Die Vorinstanz habe sich
jedoch geweigert, die Mitarbeiter der Y.________ AG als Zeugen einzuvernehmen,
welche die Darstellung der Beschwerdeführerin bestätigen könnten. Sie habe sich
hingegen einseitig auf die Aussage von A.________, Geschäftsbereichsleiter SH
Power (welche Teil der Städtischen Werke ist), abgestützt, die dieser in einem
Telefonat mit dem zuständigen Oberrichter getätigt habe.
3.2.2. Ebenso wenig treffe es zu, dass die durch die Y.________ AG erhobenen
Belastungswerte falsch gewesen seien. Diese Behauptung sei erst in der
Beschwerdeantwort der Städtischen Werke vom 6. Februar 2015 im Verfahren vor
der Vorinstanz erstmals geltend gemacht worden. Auch in dieser Hinsicht habe
die Vorinstanz einseitig auf die Ausführungen der Städtischen Werke abgestellt
und auf die Einvernahme der Mitarbeiter der Y.________ AG verzichtet, welche
die Darstellung der Beschwerdeführerin hätten bestätigen können. Erneut habe
die Vorinstanz telefonische Abklärungen getätigt, welche der Beschwerdeführerin
erst nachträglich mittels Aktennotiz zugänglich gemacht worden seien. Im
Weiteren sei die Vorinstanz unter Bezugnahme auf eine E-Mail von A.________ vom
20. Oktober 2015 davon ausgegangen, dass die Angaben zu den Bäckereimaschinen
sowie die fehlende Unterscheidung zwischen WC und Urinal mangelhaft seien,
könne diese Ansicht aber nicht weiter begründen.
3.2.3. Insgesamt habe die Vorinstanz den Sachverhalt willkürlich festgestellt
und dabei verschiedene Rechtsverletzungen begangen. So habe sie den
Beweisantrag der Beschwerdeführerin zur Befragung der Mitarbeiter der
Y.________ AG ungerechtfertigt abgewiesen und dadurch gegen Art. 29 Abs. 2 BV
(Anspruch auf rechtliches Gehör) verstossen. Mit der wiederholten telefonischen
Befragung von A.________ habe sich die Vorinstanz zudem eines im kantonalen
Verfahrensrecht nicht zulässigen Beweismittels bedient. Im Weiteren liege ein
Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 BV vor, weil die
Vorinstanz den Streitgegenstand nur mit einer Partei telefonisch erörtert habe.
Damit bestehe der berechtigte Anschein, dass sie den Interessen dieser Partei
besonders zugetan sei.
3.3. Unter Art. 29 Abs. 2 BV fällt das Recht der betroffenen Person, sich vor
Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu
äussern sowie das Recht auf Abnahme der rechtzeitig und formrichtig angebotenen
rechtserheblichen Beweismittel (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56). Es handelt sich um
ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht (vgl. BGE 138 V 125 E. 2.1 S.
127; 134 I 140 E. 5.3 S. 148; 127 I 54 E. 2b S. 56; 126 I 97 E. 2b S. 102) im
Sinne einer verfassungsmässigen Mindestgarantie (BGE 129 II 497 E. 2.2 S. 504
f. mit Hinweisen; zum ganzen Urteil 2C_104/2013 / 2C_105/2013 vom 27. September
2013 E. 1). Eine behauptete Verletzung des verfassungsmässigen Gehöranspruchs
ist, da bundesrechtliche Rechtsfrage, mit freier Kognition zu prüfen (vorne E.
1.3).
3.3.1. Dem Anspruch auf rechtliches Gehör lässt sich keine allgemeine Pflicht
der Behörde zur Abnahme aller angebotenen Beweise und zur Würdigung sämtlicher
Argumente entnehmen. Die Abweisung eines Beweisantrags erweist sich namentlich
als zulässig, falls die Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde sich ihre Meinung
aufgrund zuvor erhobener Beweise bereits bilden konnte und sie ohne Willkür in
vorweggenommener, antizipierter Beweiswürdigung annehmen darf, die gewonnene
Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht erschüttert (BGE 136 I
229 E. 5.3 S. 236; 134 I 140 E. 5.3 S. 148; 131 I 153 E. 3 S. 157; Urteil
2C_545/2012 vom 22. Februar 2013 E. 2.2).
3.3.2. Im Verwaltungsprozess ist sodann nur der rechtserhebliche Sachverhalt
beweisbedürftig (vgl. Urteil 2C_317 vom 14. Januar 2014 mit weiteren
Hinweisen). Um Anspruch auf Beweis zu haben, muss die antragstellende Partei
darlegen, dass sie rechtserhebliche Fakten beweisen will. Sind die Fakten, zu
deren Beweis sie Beweismittel anruft, nicht rechtserheblich, kann das
Sachgericht auf die Abnahme dieser Beweise verzichten (vgl. Urteil 2D_15/2013
vom 24. Juli 2013 E. 5, am Ende).
3.3.3. Wie die Vorinstanz festgehalten hat, sind die Städtischen Werke aufgrund
von Art. 24 Abs. 1 VW 2010 gehalten, für jede angeschlossene Liegenschaft einen
Wasserzähler zu liefern, montieren, kontrollieren und unterhalten. Zur
korrekten Installation des Wasserzählers müssen die Belastungswerte des
fraglichen Bezugsverhältnisses bekannt sein (vgl. E. 3.1). Vor diesem
Hintergrund spielt es keine Rolle, ob die Städtischen Werke bereits über die
Angaben zu den Belastungswerten verfügten. Sie hätten die Belastungswerte bei
der Installationskontrolle des Wasserzählers ohnehin selbständig überprüfen
müssen, ungeachtet davon, ob sie ihnen bereits zur Kenntnis gebracht worden
sind oder nicht. Die anbegehrte Einvernahme der Mitarbeiter der Y.________ AG
erweist sich deshalb als nicht rechtserheblich. Die Vorinstanz durfte den
Beweisantrag ablehnen, ohne das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin zu
verletzen.
3.4. Das Bundesgericht hat in Bezug auf die Form von Beweisvorkehren im
Verwaltungsverfahren allgemein erkannt, dass Auskünfte von Drittpersonen
grundsätzlich schriftlich zu erfolgen haben. Eine formlos eingeholte und in
einer Aktennotiz festgehaltene mündliche bzw. telefonische Auskunft stellt nur
insoweit ein zulässiges und taugliches Beweismittel dar, als damit bloss
Nebenpunkte, namentlich Indizien oder Hilfstatsachen festgestellt werden. Sind
hingegen von Drittpersonen Auskünfte zu wesentlichen Punkten des
rechtserheblichen Sachverhaltes einzuholen, fällt grundsätzlich nur die Form
der schriftlichen Anfrage und Auskunft in Betracht. Werden Auskunftspersonen zu
wichtigen tatbeständlichen Fragen dennoch mündlich befragt, ist eine
Einvernahme durchzuführen und darüber ein Protokoll aufzunehmen. Es entspricht
einem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten allgemeinen
Verfahrensgrundsatz, dass entscheidrelevante Tatsachen und Ergebnisse
schriftlich festzuhalten sind. Dazu gehört auch die Pflicht zur
Protokollführung über entscheidwesentliche Abklärungen, Zeugeneinvernahmen und
Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren (BGE 130 II 473 E. 4.2 S. 478 mit
Hinweisen).
3.4.1. Unter diesen Voraussetzungen war es zulässig, dass die Vorinstanz
zusätzliche telefonische Befragungen einer Auskunftsperson vornahm, die mit den
technischen Voraussetzungen der Wassermessung vertraut ist. Die beiden
Telefonate dienten als ergänzende Abklärungen dazu, sich die Verwaltungspraxis
zu den Kontrollen nach den Vorschriften der VW 2010 und dem neuen
Erfassungssystem erläutern zu lassen. Am entscheidwesentlichen Sachverhalt,
dass den Städtischen Werken die Belastungswerte in der Liegenschaft der
Beschwerdeführerin nicht bekannt waren, ändert sich dadurch nichts. Im Einklang
mit dem kantonalen Verfahrensrecht (Art. 44 des Gesetz [des Kantons
Schaffhausen] vom 20. September 1971 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen
[Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG/ SH; SHR 172.200]) erstellte die Vorinstanz
im Anschluss an die beiden Telefonate jeweils ein Besprechungsprotokoll und gab
der Beschwerdeführerin Gelegenheit, sich dazu zu äussern. Davon hat die
Beschwerdeführerin auch Gebrauch gemacht. Zusätzlich belegte die
Auskunftsperson ihre Aussagen mit schriftlichen Unterlagen, welche der
Beschwerdeführerin ebenfalls zugestellt worden sind.
3.4.2. Das VRG/SH sieht im Zusammenhang mit der Anhörung von Auskunftspersonen
für die Verfahrensbeteiligten kein Anwesenheits- und Fragerecht vor. Es besteht
demnach kein Anspruch auf Parteiöffentlichkeit der Befragung einer
Auskunftsperson. Den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV ist Genüge getan, wenn
sich die Parteien im Zusammenhang mit der Einvernahme von Auskunftspersonen zum
Befragungsprotokoll äussern können (KASPAR PLÜSS, in: Kommentar VRG, 3. Aufl.
2014, N. 59 zu § 7 VRG/ZH). Das Vorgehen der Vorinstanz in Bezug auf die
telefonischen Befragungen ist somit nicht zu beanstanden.
3.4.3. Ebensowenig stellt die Befragung der Auskunftsperson ohne Anwesenheit
aller Verfahrensbeteiligten eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots von
Art. 8 Abs. 1 BV dar. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin erwecken die
beiden Telefonate nicht den berechtigten Anschein, das Gericht sei einseitig
den Interessen einer Partei besonders zugetan und die richterliche
Unabhängigkeit dadurch kompromittiert. Die Vorinstanz hat im Gegensatz zum von
der Beschwerdeführerin zitierten Urteil 1P.19/1998 vom 23. Februar 1998 die
Verfahrensbeteiligten über ihre Befragungen informiert und diese auch
schriftlich festgehalten. Weitere Anhaltspunkte für eine allfällige
Befangenheit der Vorinstanz bringt die Beschwerdeführerin nicht vor. Es liegt
daher kein Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV vor.
4.
Die Beschwerdeführerin beanstandet die willkürliche Anwendung kantonalen
Rechts. Weder Art. 34 Abs. 1 noch Art. 10 VW 2010 bildeten eine ausreichende
Grundlage für ein Zutrittsrecht der Städtischen Werke. Die Vorinstanz habe
diese Normen offensichtlich falsch ausgelegt.
4.1. Die fraglichen Normen lauten folgendermassen:
Art. 10
Die Städtischen Werke Schaffhausen (StWS) haben für den Unterhalt und die
Bedienung der Versorgungsanlagen, zur Vornahme von Kontrollen (z.B.
Installationskontrollen), zum Ablesen der Wasserzähler und im Fall von
Störungen das Zutrittsrecht zu sämtlichen Versorgungsanlagen. Die Betroffenen
sind in geeigneter Form im Voraus zu informieren, ausgenommen sind Notfälle.
Die StWS sind befugt, alle zur Erfüllung dieser Aufgaben erforderlichen
Massnahmen, Angaben und Unterlagen zu verlangen.
Art. 34
Die StWS prüfen die Hausinstallationen nach Abschluss der Arbeiten
(Installationskontrolle). Die StWS können zudem während der laufenden Arbeiten
und nach der Inbetriebsetzung Kontrollen durchführen. Der Aufwand für die
Kontrollen kann in Rechnung gestellt werden.
Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass der Wortlaut von Art. 10 VW 2010
ein Zutrittsrecht nur für eine Kontrolle der Versorgungsanlagen ermögliche,
nicht aber für die Erhebung von Grundlagen für eine korrekte Installation. Art.
34 Abs. 1 VW 2010 erlaube wiederum nur das Betreten einer Liegenschaft nach
Abschluss der Installation, nicht aber eine Mängelkontrolle oder eine generelle
Bestandesaufnahme. Da die Arbeiten ausschliesslich im Keller der Liegenschaft
ausgeführt worden seien, dürfe nur dieser betreten werde. Ein generelles
Zutrittsrecht für die gesamte Liegenschaft bestehe hingegen nicht.
4.2. Die Vorinstanz legte Art. 10 VW 2010 dahingehend aus, dass dieser den
Städtischen Werken für den Unterhalt und die Bedienung der Versorgungsanlagen,
wozu gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. d und e VW 2010 auch die Wasserzähler gehören,
ein Zutrittsrecht für sämtliche Räume einer Liegenschaft gewährt, die über
einen Anschluss an die Hausinstallation verfügen. Für die Vornahme von
Kontrollen bestehe ebenfalls ein Zutrittsrecht zu sämtlichen
Versorgungsanlagen. Die Installationskontrolle sei dabei nur als Beispiel
erwähnt. Eine Kontrolle der Versorgungsanlagen bedürfe aber selbstverständlich
eines begründeten sachlichen Anlasses und dürfe nicht nur der Neugierde oder
einer unnötigen Störung des Privatlebens dienen. Ein solcher bestehe aufgrund
des durch die VW 2010 und die RTOW 2010 neu eingeführten Mess- und
Tarifsystems, welches die Erfassung der Belastungswerte benötige.
4.3. Die Vorinstanz geht implizit davon aus, dass die Erfassung der
Belastungswerte als notwendige Voraussetzung zur Installation der passenden
Wasserzähler durch die Begriffe Unterhalt und Bedienung mitumfasst sind.
Gleiches gilt in Bezug auf die Kontrollen (Art. 34 VW 2010). Diese Auslegung
der VW 2010 kann nicht als willkürlich, d.h. offensichtlich falsch, gelten
(vgl. E. 1.4). Auch wenn es nicht ausdrücklich erwähnt ist, ist es doch eine
Selbstverständlichkeit, dass der Gebrauch einer Versorgungsanlage deren
fachgemässe Installation voraussetzt. Andernfalls dürfte der Wasserzähler zwar
nachträglich auf seine ordnungsgemässe Funktion kontrolliert, nicht aber vorher
die Belastungswerte ermittelt werden, die für seine korrekte Installation
notwendig sind. Eine solch realitätsfremde Annahme lässt sich weder dem
Wortlaut der Norm entnehmen noch kann sie deren Sinn und Zweck entsprechen. Die
Auslegung von Art. 10 sowie Art. 34 WV 2010 durch die Vorinstanz ist folglich
nicht zu beanstanden.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung von Art. 13 Abs. 1 BV,
welcher die Privatsphäre schützt und die Achtung der Wohnung gewährleistet.
5.1. Das Recht auf Privatsphäre steht vorab allen natürlichen Personen zu.
Juristische Personen, wie die Beschwerdeführerin, können sich auf jene
Teilgehalte der Garantie berufen, deren Schutzziel nicht untrennbar auf die
Existenz einer natürlichen Person gerichtet ist, wozu auch die Achtung der
Wohnung gilt (KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 166). Primäres
Schutzobjekt ist die Wohnung, d.h. Räume, die Wohnzwecken dienen und eine
selbständige Lebensführung ermöglichen. Erfasst sind alle Privaträume sowie
Räume zur Berufsausübung, die in eine Privatwohnung integriert sind.
Geschäftsräume sind vom Schutzbereich umfasst, wenn sie Tätigkeiten dienen, die
in engem Zusammenhang mit Geschäftsgeheimnissen von Unternehmen oder der
Privatsphäre von Klienten stehen. Geschäftsräume (z.B. Apotheken,
Lebensmittelgeschäfte etc.), Büros, Produktionsstätten (Fabrikhallen, Werkhöfe
etc.) und andere Lokalitäten, die grundsätzlich allein der Berufsausübung
dienen, stehen nicht unter dem Schutz von Art. 13 BV. Sie werden von der
Wirtschaftsfreiheit geschützt (KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 174; MÜLLER/SCHEFER,
Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 189 f.), deren Verletzung die
Beschwerdeführerin jedoch nicht geltend gemacht hat. Gleiches gilt für die
Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV.
5.2. Aus dem Sachverhalt ergeben sich die Nutzungsverhältnisse an den einzelnen
Räumen der Liegenschaft nur in beschränkter Weise. Die Beschwerdeführerin
bestreitet pauschal das Zutrittsrecht der Behörden zu ihren "privaten
Räumlichkeiten", ohne diese näher zu definieren. Aufgrund des von der
Y.________ AG ausgefüllten Protokolls vom 1. Februar 2013 befinden sich
zumindest in den beiden Obergeschossen Wohnräume mit Wasseranschlüssen, die
ebenfalls kontrolliert werden müssen. Für die grundsätzliche Beantwortung der
aufgeworfenen Rechtsfragen ist es allerdings nicht notwendig, dass der
Nutzungszweck jedes einzelnen Raumes der Liegenschaft bekannt ist.
5.3. Ebenfalls ungewiss ist, inwieweit sich die Beschwerdeführerin aufgrund des
sachlichen und persönlichen Schutzbereichs von Art. 13 Abs. 1 BV als
juristische Person und Eigentümerin der Liegenschaft überhaupt auf den Schutz
der Privatsphäre berufen kann. Wie jedoch bereits die Vorinstanz zutreffend
ausgeführt hat, sind die Anfor-derungen von Art. 36 BV an die Einschränkung von
Grundrechten ohnehin erfüllt, so dass die Frage offenbleiben kann.
6.
Nach Art. 36 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen
Grundlage und schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen
sein (Abs. 1). Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches
Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2) und
verhältnismässig sein (Abs. 3). Der Kerngehalt der Grundrechte ist sodann nach
Abs. 4 unantastbar (vgl. BGE 139 I 280 E. 4.3 S. 283 mit Hinweisen).
6.1. Die Vorinstanz ging davon aus, dass es es sich um einen leichten
Grundrechtseingriff handelt. Diese Einschätzung ist nicht zu beanstanden: Ob
ein Grundrechtseingriff schwer ist, beurteilt sich grundsätzlich nach
objektiven Kriterien (BGE 139 I 280 E. 5.2 S. 285 mit zahlreichen Hinweisen).
Das Betreten einer Wohnung, um sich Zugang zu einer örtlich von Vornherein
bekannten Sache wie einem Wasserzähler zu verschaffen, ist nur von beschränkter
Persönlichkeitsrelevanz und lässt sich nicht mit einer Hausdurchsuchung
vergleichen (Urteil 2C_1/2009 vom 11. September 2009 E. 4.3.1; s.a. MÜLLER/
SCHEFER, a.a.O., S. 198; JEAN-MARC VON GUNTEN, Das Grundrecht auf
Unverletzlichkeit der Wohnung, 1992, S. 167). Die VW 2010 wurde vom Grossen
Stadtrat als Legislative der Gemeinde Schaffhausen erlassen und stellt ein
Gesetz im formellen Sinn dar. Sie könnte folglich sogar als Grundlage für einen
schweren Grundrechtseingriff dienen, was auch die Beschwerdeführerin anerkennt.
Wie sich bei E. 4 ergeben hat, ist Art. 10 VW 2010 genügend präzise, um
angewendet und als gesetzliche Grundlage für einen Grundrechtseingriff dienen
zu können (vgl. dazu BGE 139 I 280 E. 5.1 S. 284 mit weiteren Hinweisen zur
ausreichenden Bestimmtheit einer Norm).
6.2. Die Wasserversorgung der Bevölkerung stellt ein öffentliches Interesse
dar, welches ausdrücklich in Art. 2 VW 2010 festgehalten wurde. Es beinhaltet,
dass die bezogene Wassermenge korrekt gemessen wird und alle Wasserbezüger den
gleichen Preis für die gleiche Leistung bezahlen. Diese Grundsätze sind
ebenfalls festgehalten (Art. 42 ff. VW 2010). Hat das Gesetz eine staatliche
Aufgabe festgelegt, so ist diese im demokratischen Prozess als öffentliches
Interesse bestimmt worden. Es ist alsdann nicht Sache des Bundesgerichts, diese
Entscheidung als unzulässig zu erklären (vgl. Art. 3, 43 und 47 BV), solange
das Gesetz nicht Interessen verfolgt, die verfassungsrechtlich nicht zulässig
oder geradezu willkürlich sind (BGE 138 I 378 E. 8.3 S. 394). Solches liegt
hier nicht vor. Die Beschwerdeführerin bestreitet zwar die Notwendigkeit des
Zutritts zu ihren privaten Räumlichkeiten, um die Belastungswerte zu messen.
Dies betrifft allerdings die Erforderlichkeit der getroffenen Massnahme, nicht
aber das bestehende Interesse an einer öffentlichen Wasserversorgung, zu der
alle nach Massgabe ihres Wasserverbrauchs beitragen.
6.3. Das Verhältnismässigkeitsgebot verlangt, dass eine behördliche Massnahme
für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels
geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der
Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar und verhältnismässig erweist.
Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen. Eine Massnahme ist
unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren
Grundrechtseingriff erreicht werden kann (BGE 138 I 331 E. 7.4.3.1 S. 346 mit
Hinweisen).
6.3.1. Die vorgesehene Kontrolle ist geeignet, zu gewährleisten, dass die
bezogene Wassermenge entsprechend den Belastungswerten der überprüften
Wasserinstallationen korrekt gemessen wird und alle Wasserbezüger rechtsgleich
behandelt werden. Die Eignung der Massnahme stellt die Beschwerdeführerin auch
nicht in Frage. Ihrer Meinung nach ist ein generelles Zutrittsrecht der
Behörden zu ihrer Liegenschaft jedoch nicht erforderlich, um das angestrebte
Ziel zu erreichen. Den Behörden stünden mildere Mittel zur Verfügung. Die
Erhebung der Belastungswerte durch einen von den Behörden anerkannten
Kontrolleur sei ausreichend. Es bestehe dadurch für die betroffenen Eigentümer
eine Auswahlmöglichkeit, welche bei der Kontrolle durch die Städtischen Werke
nicht vorhanden sei. Die Qualität der Kontrolle bleibe bei einer personellen
Trennung zwischen Installations- und Kontrolltätigkeit gleichermassen
gewährleistet. Die Überprüfung sei zudem durch eine ausserkantonale Fachperson
vorzunehmen; im kleinräumigen Kanton Schaffhausen, wo jeder jeden kenne, stelle
dies einen milderen Eingriff in die Privatsphäre dar.
6.3.2. Die Erforderlichkeit eines Eingriffs in die Grundrechte fehlt, wenn eine
aus Sicht des Bürgers weniger einschneidende Anordnung das angestrebte Ziel
ebenso erreicht (BGE 135 I 176 E. 3.3 S. 181). Entscheidend ist der
Eignungsnachweis der Massnahmealternative. Eine mildere Massnahme fällt als
ungeeignet ausser Betracht, wenn sie eine geringere Zwecktauglichkeit als die
ursprünglich ins Auge gefasste Vorkehrung aufweist, d.h. nicht den erwünschten
Erfolg zeitigt (BGE 129 I 35 E. 10.2 S. 46). Gleiches gilt, wenn die mildere
Massnahme zwar zwecktauglich wäre, das Gemeinwesen aber einen grossen
Mehraufwand in Kauf nehmen müsste (TSCHANNEN/ZIMMERLI/ MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 21 Rz. 7).
6.3.3. Zur genauen Bestimmung der Belastungswerte in einer Liegenschaft ist der
Zutritt zu sämtlichen Räumen mit Versorgungsanlagen unerlässlich. Die
Städtischen Werke sind für die Kontrolle der Wasserzähler verantwortlich (Art.
24 Abs. 1 VW) und verpflichtet, die gemeldeten Werte auf ihre Richtigkeit zu
überprüfen. Es bestehen keine Hinweise darauf, dass die zuständigen Behörden
die Kontrolle nicht neutral vornehmen oder gewonnene Eindrücke aus den
Räumlichkeiten weiter verbreiten würden. Die anbegehrte Durchführung der
Kontrollen durch private Fachpersonen würde keinen milderen Eingriff in die
Privatsphäre darstellen. Diese müssten ebenfalls sämtliche Räumlichkeiten
betreten und die notwendigen Angaben an die zuständige Behörde weiterleiten.
Gleiches gilt hinsichtlich der angeforderten ausserkantonalen Fachkräfte, deren
genereller Beizug ausserdem zu einem nicht mehr zu rechtfertigenden Mehraufwand
führen würde. Wie bereits die Vorinstanz festgehalten hat, muss die zuständige
Behörde auch konzessionierte Tätigkeiten beaufsichtigen (vgl. TSCHANNEN/
ZIMMERLI/ MÜLLER, a.a.O., § 45 Rz. 35), so dass bei einer solchen Ausgestaltung
der Wasserversorgung ein Zutrittsrecht der Behörden zu den fraglichen
Liegenschaften zumindest für Stichproben weiterhin bestehen bliebe. Insgesamt
bestehen keine mildere Massnahmen, welche genauso zwecktauglich sind, wie das
bestehende Zutrittsrecht für Mitarbeiter der Städtischen Werke zur Kontrolle
sämtlicher Räumlichkeiten mit Versorgungsanlagen. Dieses erweist sich somit als
erforderlich zur Gewährleistung der öffentlichen Wasserversorgung.
6.3.4. Die Kontrolle der Versorgungsanlagen einer Liegenschaft dauert nicht
lange und ist den jeweiligen Inhabern ohne Weiteres zumutbar. Sie ist vorher
anzukündigen, damit sichergestellt werden kann, dass die betroffenen Personen
bei der Durchführung ebenfalls anwesend sein können. Die angeordnete Kontrolle
erweist sich als verhältnismässig für sämtliche Räume einer Liegenschaft mit
Versorgungsanlagen.
6.4. Der angefochtene Entscheid verletzt somit kein Bundesrecht und verstösst
insbesondere nicht gegen Bundesverfassungsrecht.
7.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet, soweit darauf einzutreten ist. Der
Beschwerdeführer trägt die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66
Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Obergericht des Kantons
Schaffhausen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. September 2016
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Mösching
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