II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.703/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_703/2016
Urteil vom 29. August 2016
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Feller.
Verfahrensbeteiligte
C.A.________,
handelnd durch A.A.________ und B.A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Beratungsstelle für Ausländer, Milosav Milovanovic,
gegen
Politische Gemeinde U.________, Schulrat,
Erziehungsrat des Kantons St. Gallen.
Gegenstand
Sonderschulung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 28. Juni 2016.
Sachverhalt:
A.
Der 2009 geborene C.A.________ wohnt mit seinen Eltern, deren Hauptsprache
Serbisch ist, in U.________. In einem ersten Bericht des Schulpsychologischen
Dienstes vom 16. Mai 2013 wurde festgestellt, dass C.A.________ von den Eltern
überbehütet und verwöhnt werde und deshalb von vielen wichtigen Erfahrungen im
Umgang mit Kindern, von der (nur rudimentär beherrschten) deutschen Sprache,
von Spiel, Gefahren alltäglichen Gegenständen und Situationen ferngehalten
werde. Der Schulrat der Politischen Gemeinde U.________ verfügte den Aufschub
der Einschulung in den Kindergarten um ein Jahr.
Gestützt auf Feststellungen der Logopädin wurde C.A.________ im Mai/Juni 2014
erneut schulpsychologisch abgeklärt (Berichte des Schulpsychologischen Dienstes
vom 10. Juni und 11. Juli 2014). Die Untersuchung ergab Entwicklungsrückstände
im kognitiven, sprachlichen und emotionalen Bereich sowie insgesamt deutlich
unterdurchschnittliche nonverbale intellektuelle Fähigkeiten;
Entwicklungsbedarf wurde insbesondere im Bedürfnisaufschub, in der
Regelbefolgung und in der Arbeitseinstellung geortet. Trotz des
Entwicklungsrückstands besuchte C.A.________ gemäss Empfehlung der
Schulpsychologin ab dem Schuljahr 2014/15 den Regelkindergarten, allerdings mit
integriertem schulischem Förderunterricht (ISF) in der Kleingruppe; zusätzlich
erhielt C.A.________ im Verlauf des ersten Kindergartenjahres heilpädagogische
Früherziehung von wöchentlich zwei Stunden und Deutschunterricht für Kinder mit
Migrationshintergrund. Eine dritte schulpsychologische Standortbestimmung fand
am 19. Mai 2015 statt. Gemäss dem entsprechenden Bericht vom 12. Juni 2015
ergaben sich wiederum für die Altersstufe deutlich unterdurchschnittliche
nonverbale intellektuelle Fähigkeiten, Schwierigkeiten beim Ziehen von
Schlussfolgerungen und beim Erkennen von komplexeren Zusammenhängen und eine
tiefe Verarbeitungsgeschwindigkeit. Im sprachlichen Denken lagen die Leistungen
drei Standardabweichungen unterhalb des Altersdurchschnitts, u.a.
zurückzuführen auf geringen, weit unterdurchschnittlichen Wortschatz, weshalb
es C.A.________ schwerfalle, sprachliche Informationen zu verstehen und sich
mit Worten auszudrücken. Weit unterdurchschnittliche Leistungen wurden auch im
Umgang mit Zahlen und beim mathematisch logischen Denken festgestellt. Weiter
erschien die motorische Entwicklung zurückgeblieben, was sich bei der
unsicheren Stiftführung und beim Treppensteigen bemerkbar mache. Es wurde
erkannt, dass C.A.________ einen kleinen Klassenverband, viel Einzelbetreuung
und seinen Bedürfnissen angepasste Schulstrukturen benötige. Der Schulrat der
Politischen Gemeinde U.________ verfügte am 16. Juni 2015 für C.A.________ die
externe Sonderschulung in der Heilpädagogischen Schule (HPS) U.________ "ab dem
Schuljahr 2015/16".
Gegen diese Verfügung wurde durch die Eltern von C.A.________ Rekurs an den
Erziehungsrat des Kantons St. Gallen erhoben. Dieser betraute ein Mitglied der
vorbereitenden Arbeitsgruppe für Rekursentscheide mit weiteren
Sachverhaltsabklärungen. Das Mitglied besuchte und beobachtete C.A.________ im
Kindergarten und führte Gespräche mit seiner Lehrerin, der Schulischen
Heilpädagogin, der Lehrperson für Deutsch für Kinder mit Migrationshintergrund,
der Schulpsychologin, der Schulleitung, dem Schulrat und den Eltern. Er empfahl
gestützt auf seine Beobachtungen die Abweisung des Rekurses. Der Erziehungsrat
wies den Rekurs mit Entscheid vom 16. Dezember 2015 ab. Die gegen diesen
Rekursentscheid erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen mit Entscheid vom 28. Juni 2016 ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. August 2016
beantragt C.A.________, handelnd durch seine Eltern als gesetzliche Vertreter,
dem Bundesgericht, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und es
sei festzustellen, dass er in eine Kleinklasse umgeschult werde.
Die Akten des Verwaltungsgerichts sind eingeholt, ein Schriftenwechsel ist
nicht angeordnet worden.
Mit dem vorliegenden instanzabschliessenden Urteil wird das Gesuch um
aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen gegenstandslos.
Erwägungen:
1.
1.1. Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG ist zur Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer durch den angefochtenen
Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung hat. Erforderlich ist in der Regel ein aktuelles
praktisches Interesse; davon sieht das Bundesgericht ausnahmsweise ab, wenn
sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit
wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je
möglich wäre und deren Beantwortung wegen deren grundsätzlichen Bedeutung im
öffentlichen Interesse liegt (Art. 139 I 206 E. 1.1 S. 208 mit Hinweisen).
Ausgangspunkt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist der Entscheid über die
Schulzuweisung ab dem Schuljahr 2015/16, welches abgelaufen ist. Aus den vom
Verwaltungsgericht eingereichten Akten ergibt sich, dass C.A.________ gestützt
auf die aufschiebende Wirkung während der Dauer der Rechtsmittelverfahren gegen
den Entscheid des Schulrats offenbar im Regelkindergarten verblieb. Zudem hat
die Schulleitung der Kindergärten U.________ unter Berücksichtigung eines
Berichts der von den Eltern beigezogenen privaten Psychologin/Sonderpädagogin,
Dr. D.________, vom 18. Februar 2016 am 7. April 2016 unter Hinweis auf das
Einverständnis der Eltern entschieden, dass C.A.________ auf den
Schuljahresbeginn 2016/17 ins Einschulungsjahr im U.________ übertrete
(Schreiben des Schulleiters der Kindergärten U.________ vom 7. April 2016).
Andererseits stellt das Verwaltungsgericht in E. 6 fest, dass das Schreiben der
Kindergärten-Schulleitung, deren Zuständigkeit sie in Zweifel zieht, nichts
daran ändere, dass C.A.________ ab dem Schuljahr 2016/17 die HPS U.________
besuche (dazu nachfolgend E. 4). Unter diesen Umständen besteht ein
hinreichendes schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der Beurteilung
seiner Rügen.
1.2. Gemäss Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG haben Rechtsschriften die Begehren und
deren Begründung zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt schweizerisches Recht (Art. 95 BGG)
verletze. Die Begründung muss sachbezogen sein; die Beschwerde führende Partei
hat in gezielter Auseinandersetzung mit den für das Ergebnis des angefochtenen
Entscheids massgeblichen Erwägungen plausibel aufzuzeigen, welche Rechte bzw.
Rechtsnormen die Vorinstanz verletzt haben soll (BGE 140 III 86 E. 2 S. 88 f.
mit Hinweisen). Diesen Anforderungen genügt die Beschwerdeschrift nur knapp und
bloss teilweise.
2.
2.1. Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie
sorgen für einen ausreichenden, an öffentlichen Schulen unentgeltlichen
Grundschulunterricht, der obligatorisch ist und allen Kindern offen steht (Art.
19 und Art. 62 Abs. 2 BV). Die Kantone sorgen sodann für eine ausreichende
Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum
vollendeten 20. Lebensjahr (Art. 62 Abs. 3 BV). Gemäss Art. 20 des
Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen
von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz [BehiG; SR
151.3]) sorgen die Kantone dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine
Grundausbildung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen entspricht (Abs.
1). Die Kantone fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten
Kindes oder Jugendlichen dient, mit entsprechenden Schulungsformen die
Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule (Abs. 2).
Aus der Verfassung und der Bundesgesetzgebung ergibt sich ein Anspruch
gegenüber dem Kanton auf eine den individuellen Fähigkeiten des Kindes und
seiner Persönlichkeitsentwicklung entsprechende und im Interesse des Kindswohls
stehende unentgeltliche Grundschulausbildung an einer öffentlichen Schule. Die
Kantone haben zur Umsetzung dieses Anspruchs Bestimmungen über
sonderpädagogische Massnahmen und Sonderschulen aufzustellen.
Der Kanton St. Gallen konkretisiert diesen Auftrag mit Art. 34 ff. des
Volksschulgesetzes vom 13. Januar 1983 (VSG). Gemäss Art. 34 und Art. 35 Abs. 1
VSG unterstützen sonderpädagogische Massnahmen schulpflichtige Kinder mit
besonderem Bildungsbedarf, namentlich mit Schulschwierigkeiten, Verzögerungen
oder Beeinträchtigungen in der Entwicklung, Behinderungen oder besonderen
Begabungen. Sonderpädagogische Massnahmen orientieren sich gemäss Art. 35 VSG
am Bedarf der Kinder in Erfüllung des Erziehungs- und Bildungsauftrags, unter
Berücksichtigung des Aufwandes von Schulgemeinde und Kanton (Abs. 1). Die
Abgrenzung zwischen Regelschule oder Sonderschule regelt Art. 35bis VSG: Gemäss
Abs. 1 besuchen Schüler mit besonderem Bildungsbedarf die Regelklasse oder
Kleinklasse, wenn sie vom Unterricht profitieren und das soziale Gefüge der
Klasse wahrnehmen können (lit. a); der Besuch für die Erfüllung des Erziehungs-
und Bildungsauftrags geeignet, erforderlich und zumutbar ist (lit. b); nicht
überwiegende Interessen der Klasse oder des Umfeldes entgegenstehen (lit. c).
Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, besuchen Schüler mit besonderem
Bildungsbedarf eine Sonderschule (Abs. 3).
2.2. Vorliegend wird nicht grundsätzlich bestritten, dass besonderer
Bildungsbedarf besteht. Der Beschwerdeführer ist indessen der Auffassung, dem
könne mit der Zuweisung in eine Kleinklasse begegnet werden, während die
Behörden den Besuch einer Sonderschule für notwendig erachten. Ob der
Beschwerdeführer die Voraussetzungen für den Besuch einer Kleinklasse erfüllt,
hängt von der Beurteilung seiner Fähigkeiten und Beeinträchtigungen ab, wofür
ein Fachgutachten einzuholen ist, wie dies Art. 36bis Abs. 1 VSG vorschreibt
(Gutachten der Abklärungsstelle, Schulpsychologischer Dienst). Die Behörden
haben im Falle des Beschwerdeführers insgesamt drei Berichte des
Schulpsychologischen Dienstes eingeholt. Die Eltern des Beschwerdeführers haben
ihrerseits in Serbien drei kinderärztliche und psychologische Gutachten von
zwei spezialisierten Ärzten beschafft, die sie im Verlaufe des Rekursverfahrens
dem Erziehungsrat vorlegten. Zudem reichten sie im vorinstanzlichen Verfahren
einen Kurzbericht der privat konsultierten Psychologin, Dr. D.________, vom 18.
Februar 2016 vor. Das Verwaltungsgericht zieht aus den verschiedenen
Fachberichten sowie aus den Beobachtungen des Mitglieds der vorbereitenden
Arbeitsgruppe für Rekursentscheide des Erziehungsrats insgesamt den Schluss,
dass der Beschwerdeführer dem Regelunterricht nicht zu folgen vermöge. Dabei
handelt es sich vorab um eine auf Beweiswürdigung beruhende
Sachverhaltsfeststellung. Sachverhaltsfeststellungen sind für das Bundesgericht
verbindlich, es sei denn, die Partei zeige auf, dass sie qualifiziert falsch
oder in Verletzung von Verfahrensvorschriften getroffen worden sind;
entsprechende Mängel sind spezifisch geltend zu machen und zu begründen, sofern
sie nicht ins Auge springen (vgl. Art. 105 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 sowie Art.
105 Abs. 2 BGG; dazu BGE 140 III 264 E. 2.3 S. 266; 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62 mit
Hinweisen). Ausgehend von dieser Feststellung erkennt das Verwaltungsgericht,
dass der Besuch der Heilpädagogischen Sonderschule U.________ bedarfsgerecht
sei und sich aus der Sicht des Kindeswohls aufdränge. Diese auf kantonalem
Recht beruhende Erkenntnis kann das Bundesgericht primär nur auf Willkür
prüfen; frei prüft es bloss, ob das entsprechende Resultat den
bundesrechtlichen Mindestgrundsätzen (Behindertengleichstellungsgesetz, Art. 19
und Art. 62 BV) entspricht (BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 166 mit Hinweisen).
3.
3.1. Der Beschwerdeführer rügt, die Behörden hätten den Fall nicht
rechtsgenügend abgeklärt; das Verwaltungsgericht habe diesen Mangel übersehen
und somit einen Entscheid unter rechtsungenügender Abklärung des Sachverhalts
getroffen und das Bundesrecht verletzt. Dabei macht er geltend, die Abklärungen
des Schulpsychologischen Dienstes erfüllten die Voraussetzungen einer
Begutachtung nicht, weil dabei kein Bericht des Hausarztes - dieser behaupte,
dass er völlig normal entwickelt und in der Lage sei, den Schulunterricht zu
verfolgen - eingeholt worden sei. Weiter wird bemängelt, dass der Bericht von
Prof. E.________ aus Belgrad vom 28. Juli 2015 vom Verwaltungsgericht nur
erwähnt, hingegen zu wenig berücksichtigt worden sei, wobei es versuche, ihn zu
bagatellisieren. Weiter wird erwähnt, dass die Psychologin Dr. D.________ in
ihrem Bericht vom 18. Februar 2016 festgestellt habe, der Beschwerdeführer
solle nicht die Sonderschule besuchen. Nach Auffassung des Beschwerdeführers
hätte angesichts der "extrem unterschiedliche (n) Berichte der Fachleute" nicht
nur auf die Meinung des Schulpsychologischen Dienstes abgestellt werden dürfen,
sondern wäre eine (weitere) Begutachtung anzuordnen gewesen; alle anderen
Meinungen seien abgewertet worden; insofern habe das Verwaltungsgericht eine
Überschreitung des freien Ermessens begangen.
3.2. Das Verwaltungsgericht schildert die Wesenszüge der Sonderpädagogik im
Kanton St. Gallen und den von den Behörden einzuschlagenden Weg, namentlich die
Bedeutung der schulpsychologischen Abklärung. Zu den entsprechenden Darlegungen
(E. 3 des angefochtenen Entscheids) lässt sich der Beschwerdeschrift nichts
entnehmen, und es ist nicht ersichtlich, inwiefern dadurch schweizerisches
Recht verletzt worden wäre. Dasselbe gilt für die Frage der beschränkten
Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 4). Ebenso wenig lassen sich die
Erwägungen des Verwaltungsgerichts über das Gewicht von Gutachten und das
Verhältnis zwischen behördlichen Gutachten und privaten Expertisen (E. 5.2)
beanstanden. In E. 5.3 und 5.4 wie auch im Sachverhaltsteil (Buchstabe A)
schildert das Verwaltungsgericht die behördlichen Abklärungen; namentlich
werden die eigenen Wahrnehmungen des Mitglieds der vorbereitenden Arbeitsgruppe
für Rekursentscheide des Erziehungsrats (ein weiterer Experte) dargestellt. In
E. 5.5 setzt sich das Verwaltungsgericht im Einzelnen mit den Berichten der
serbischen Ärzte auseinander und relativiert diese schon aufgrund der zu
schmalen Untersuchungsbasis und zusätzlich angesichts von deren Unkenntnis des
St. Galler Schulsystem (E. 5.6); insgesamt findet es, dass diese Berichte den
Befunden des schulpsychologischen Dienstes nicht widerprächen. Dasselbe lasse
sich zum - knappen - Bericht von Dr. D.________ sagen, deren Schlüsse über die
Entwicklung des Beschwerdeführers nur verhalten positiver ausfielen als
diejenigen des Schulpsychologischen Dienstes. Insgesamt lässt sich die
Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, dass die vorgelegten Privatgutachten
nicht geeignet seien, die Auffassungen und Schlussfolgerungen des
Schulpsychologischen Dienstes zu erschüttern und Anlass für eine vom
Beschwerdeführer verlangte andere bzw. erneute Beurteilung zu geben, nicht
beanstanden. Die Zuweisung des Beschwerdeführers in die Heilpädagogische
Sonderschule hält rechtlicher Prüfung offensichtlich stand. Namentlich beruht
sie nicht auf einer willkürlichen Anwendung von Art. 35bis VSG; die
bundesrechtlichen Mindestgrundsätze sind eingehalten. Dass die konkret
bezeichnete Schule, die HPS U.________, bei ausgewiesenem Sonderschulbedarf für
den Beschwerdeführer ungeeignet wäre, wird nicht behauptet und ist im Lichte
von E. 5.7. des angefochtenen Entscheids auch nicht ersichtlich.
4.
Das Verwaltungsgericht erklärt in E. 6 seines Entscheids, dass der
Beschwerdeführer nun ab dem Schuljahr 2016/17 die HPS U.________ besuche. Die
Ausgangsverfügung des Schulrats der Politischen Gemeinde U.________ vom 16.
Juni 2015 nimmt die entsprechende Schulzuweisung "ab" dem Schuljahr 2015/16 vor
und scheint insofern nicht auf dieses eine Schuljahr begrenzt. Daran ändert
nach Vorliegen des Endentscheids gemäss Erkenntnis des Verwaltungsgerichts das
Schreiben des Schulleiters der Kindergärten U.________ vom 7. April 2016
nichts, welches es als vorsorgliche Massnahme wertet, für die im Lichte von
Art. 64 in Verbindung mit Art. 18 Abs. 1 und 2 des St. Galler Gesetzes vom 16.
Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege wohl keine Zuständigkeit gegeben
wäre. Darüber hinaus dürfte dem Schulleiter der Kindergärten U.________
angesichts von Art. 36 VSG von vornherein die Entscheidkompetenz für einen
definitiven Schulzuweisungsentscheid fehlen. Jedenfalls enthält die Beschwerde
keine Begründung zu E. 6 des angefochtenen Entscheids. Damit besteht für das
Bundesgericht keine Handhabe um sich mit der Frage zu befassen, ob bei einem
Kind, das sich wie der Beschwerdeführer in der Phase des Übergangs vom
Kindergarten zur Grundschule befindet, für die Schulzuweisung ohne neue
Abklärungen auf einen im Hinblick auf das vorausgehende (an sich noch der
Kindergarten-Periode zuzurechnenden) Schuljahr getroffenen Entscheid abgestellt
werden kann, der aus prozessualen Gründen (aufschiebende Wirkung) während eines
Jahres nicht umgesetzt wurde.
5.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten (Art. 65 BGG) sind dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art.
66 Abs. 1 erster Satz BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. August 2016
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Feller
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