II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.694/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_694/2016
Arrêt du 23 décembre 2016
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Aubry Girardin et Stadelmann.
Greffière : Mme Kleber.
Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Serge Pannatier, avocat,
recourante,
contre
Département de l'emploi, des affaires sociales et de la santé, Direction
générale de la santé.
Objet
Violation des devoirs professionnels, mesures disciplinaires,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de
Genève, Chambre administrative, du 7 juin 2016.
Faits :
A.
A.a. La Doctoresse A.________, ressortissante allemande née en 1964, diplômée
de l'Université de B.________, pratique en tant qu'ophtalmologue depuis 1991.
Autorisée à exercer la profession de médecin dans le canton de Genève depuis le
25 juin 2003, elle a repris, en 2006, la Clinique ophtalmologique de
C.________.
A.b. Le 13 février 2012, M. D.________, né en 1923, aujourd'hui décédé, a
déposé une plainte auprès de la Commission de surveillance des professions de
la santé et des droits des patients du canton de Genève (ci-après: la
Commission de surveillance) contre la Dresse A.________. Il avait perdu l'usage
de l'oeil droit à la suite d'opérations effectuées par cette spécialiste les 14
septembre et 13 octobre 2011 (cataracte et pause d'un implant).
Le 31 août 2012, Mme E.________, née en 1928, et M. E.________, né en 1925 et
aujourd'hui décédé, ont également adressé une plainte à la Commission de
surveillance à l'encontre de la Dresse A.________. Celle-ci les avait tous deux
opérés de la cataracte les 11 novembre 2009 et 13 janvier 2010. Les deux
patients avaient par la suite souffert d'un décollement de la rétine et
n'avaient pas retrouvé la pleine fonctionnalité de leur yeux.
A la suite de ces plaintes, la Commission de surveillance a ouvert, les 6 mars
et 31 octobre 2012, deux procédures administratives à l'encontre de la Dresse
A.________, laquelle a contesté toute faute.
A.c. Le 21 novembre 2012, le Médecin cantonal, rattaché à la direction générale
de la santé du Département de l'emploi, des affaires sociales et de la santé du
canton de Genève (ci-après: le Département), a indiqué à la Dresse A.________
qu'il envisageait de lui retirer son droit de pratiquer des chirurgies
oculaires (cf. art. 105 al. 2 LTF). Celle-ci a proposé de continuer d'opérer le
temps de l'instruction en étant assistée d'un confrère.
Le 1er avril 2015, le Médecin cantonal a pris, à titre provisionnel, la
décision d'interdire tout acte chirurgical à la Dresse A.________, qui avait
été assistée d'un généraliste et non d'un spécialiste en ophtalmologie lors
d'opérations chirurgicales ayant donné lieu à de nouvelles plaintes (cf. art.
105 al. 2 LTF). La Dresse A.________ n'a pas recouru contre ce prononcé.
B.
Le 30 avril 2015, la Commission de surveillance a rendu deux préavis à
l'attention du Département, préconisant le retrait définitif de l'autorisation
de la Dresse A.________ de pratiquer la chirurgie ophtalmique, au motif d'une
violation grave des devoirs professionnels. L'intéressée ne s'était pas rendue
compte d'une complication post-opératoire chez M. E.________, n'avait pas posé
le diagnostic correct de décollement de la rétine chez Mme E.________, et avait
notamment laissé sans raison une lentille rompue à l'intérieur de l'oeil de M.
D.________. Ses gestes chirurgicaux étaient maladroits et ses constatations
cliniques fausses. En outre, la Dresse A.________ adoptait une attitude
désinvolte face au sort des patients, manquait de rigueur dans la tenue de ses
dossiers et rejetait la responsabilité de ses actes sur les autres
intervenants.
Par arrêté du 15 septembre 2015, le Département, faisant siens les préavis de
la Commission de surveillance, a retiré à la Dresse A.________ l'autorisation
de pratiquer la chirurgie, un arrêté fixant les dates du retrait de
l'autorisation devant être publié dans la feuille d'avis officielle du canton
de Genève une fois que l'arrêté serait définitif et exécutoire.
Le 7 juin 2016, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de
Genève (ci-après: la Cour de justice) a rejeté le recours formé par
l'intéressée contre l'arrêté du 15 septembre 2015. En substance, les juges
cantonaux ont considéré que le Département avait à juste titre suivi les
préavis de la Commission de surveillance, fondés sur des constatations de fait
précises. La violation des devoirs professionnels était grave; trois patients
avaient totalement ou partiellement perdu l'usage d'un oeil. Dès lors que la
Dresse A.________ surestimait ses capacités et ne prenait pas conscience de ses
erreurs, la sanction prononcée était proportionnée au but visé de protection de
la santé des patients et devait partant être confirmée.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Dresse
A.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens,
d'annuler l'arrêt de la Cour de justice du 7 juin 2016 et de renvoyer l'affaire
à cette autorité pour qu'elle établisse en tant que de besoin les conséquences
économiques de la décision contestée et que, sur cette base, elle décide, avec
l'aide d'experts si nécessaire, les actes opératoires à autoriser au regard de
l'intérêt public. Elle se plaint d'une violation du principe de la
proportionnalité.
Le Département s'en remet à justice quant à la recevabilité du recours, conclut
à son rejet et à la confirmation du jugement entrepris. La Cour de justice s'en
rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les
considérants et le dispositif de son arrêt. La Dresse A.________ a déposé des
observations finales, en persistant dans ses conclusions.
D.
Par ordonnance du 1 ^er septembre 2016, le Président de la IIe Cour de droit
public du Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure où elle n'était pas sans
objet, la requête d'effet suspensif contenue dans le recours.
Considérant en droit :
1.
1.1. Le présent litige porte sur une interdiction de pratiquer une activité
médicale prise sur la base de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les
professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11) et de la loi cantonale
genevoise du 7 avril 2006 sur la santé (LS/GE; RS/GE K 1 03). Comme il s'agit
d'une matière relevant du droit public (art. 82 let. a LTF) et qu'aucune des
exceptions mentionnées à l'art. 83 LTF n'est applicable, la voie du recours en
matière de droit public est ouverte.
1.2. La recourante s'est limitée à des conclusions en renvoi. Celles-ci restent
admissibles (cf. ATF 133 II 409 consid. 1.4 p. 414 s.), bien que le Tribunal
fédéral ait un pouvoir de réforme (art. 107 al. 2 LTF). En effet, la recourante
demande à ce qu'une nouvelle pesée des intérêts soit effectuée, si nécessaire
avec l'aide d'experts pour définir les actes opératoires qu'elle pourrait
continuer à pratiquer, de sorte que, si le Tribunal fédéral lui donnait raison,
il devrait renvoyer la cause à la Cour de justice.
1.3. Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF), rendue par un tribunal
supérieur statuant en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al.
2 LTF), le recours a été déposé en temps utile, compte tenu des féries (art. 46
al. 1 let. b et 100 al. 1 LTF), et dans les formes prescrites (art. 42 LTF). La
recourante, destinataire de l'arrêt attaqué, est particulièrement atteinte par
la décision entreprise et a un intérêt digne de protection à son annulation, de
sorte qu'elle a la qualité pour recourir (cf. art. 89 al. 1 LTF). Il convient
par conséquent d'entrer en matière.
2.
2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral
contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de
nature constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve
des exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Aux termes de cet
alinéa, le Tribunal fédéral n'examine les droits fondamentaux que si le grief a
été invoqué et motivé par le recourant (cf. ATF 141 IV 249 consid. 1.3.1 p.
253; 139 I 229 consid. 2.2 p. 232).
2.2. Le Tribunal fédéral statue par ailleurs sur la base des faits établis par
l'autorité précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF; ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p.
156). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon
manifestement inexacte - ce qui correspond à la notion d'arbitraire (ATF 141 IV
249 consid. 1.3.1 p. 253) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF
(art. 105 al. 2 LTF). La partie recourante qui entend s'écarter des
constatations de l'autorité précédente doit expliquer de manière circonstanciée
en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient
réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la
cause (art. 97 al. 1 LTF). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un
état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 141
III 28 consid. 3.1.2 p. 34 et les références citées).
En l'occurrence, quand bien même elle déclare admettre l'état de fait retenu
par les juges précédents, la recourante leur reproche de ne pas avoir tenu
compte du fait que, selon un des médecins interrogés, le pourcentage des
décollements de la rétine observés à la suite des opérations qu'elle a
effectuées (3%) pouvait s'expliquer par le nombre important de patients à
risque dans sa patientèle. A teneur des constatations cantonales, ce
spécialiste a également indiqué que le taux de décollement de la rétine ne
devrait pas dépasser 2% et que les cas difficiles rencontrés par sa consoeur
auraient dû être adressés à un centre universitaire. Dans la mesure où la
recourante ne démontre pas en quoi ces constatations de fait seraient
manifestement inexactes et se contente en réalité d'opposer sa propre
interprétation des faits à celle de la Cour de justice, sa critique n'a pas à
être prise en considération. Il sera partant statué sur la base des faits
établis par l'autorité précédente.
3.
La recourante fait valoir que la sanction prononcée à son encontre constitue
une atteinte disproportionnée à sa liberté économique (art. 27 et 36 Cst.).
3.1. Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2
Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu, telle celle
de médecin (cf. ATF 134 I 214 consid. 3 p. 215 s.; arrêts 2C_523/2014 du 18
mars 2015 consid. 6.1; 2C_66/2013 du 7 mai 2013 consid. 7.1; 2C_871/2008 du 6
avril 2009 consid. 5.1).
Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit
être fondée sur une base légale, qui doit être de rang législatif en cas de
restriction grave (al. 1); elle doit en outre être justifiée par un intérêt
public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et être
proportionnée au but visé (al. 3).
3.2. En l'occurrence, l'interdiction de pratiquer la chirurgie constitue une
restriction à la liberté économique de la recourante, dès lors que celle-ci se
voit interdire d'exercer une partie de son activité médicale. Il n'est pas
contesté que cette mesure repose sur une base légale, à savoir l'art. 40 let. a
LPMéd (auquel renvoie l'art. 80 LS/GE), qui contient une disposition générale
imposant aux personnes exerçant une profession médicale universitaire à titre
indépendant d'exercer leur activité avec soin et conscience professionnelle, en
lien avec l'art. 128 al. 1 let. b LS/GE, qui prévoit que le droit de pratiquer
d'un professionnel de la santé peut être limité ou retiré - par le Département
(cf. art. 127 al. 1 let. c LS/GE) - notamment en cas de violation grave des
devoirs professionnels. S'agissant de l'intérêt public, une mesure
d'interdiction de pratiquer pour tout ou partie du champ d'activité vise
principalement à protéger la santé des patients (cf. arrêts 2C_574/2015 du 5
février 2016 consid. 4.3; 2C_523/2014 du 18 mars 2015 consid. 6.2.1). La mesure
prononcée à l'encontre de la recourante poursuit concrètement l'intérêt public
de protection des patients, ce qui n'est au demeurant pas contesté. Reste donc
uniquement à déterminer si la mesure respecte le principe de la
proportionnalité, ce que la recourante remet en cause devant la Cour de céans.
3.3. Le principe de la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte
à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité).
En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts; cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84; 140 I 218 consid. 6.7.1 p.
235 s.). En matière de mesures disciplinaires envers les membres de professions
médicales, le Tribunal fédéral laisse une certaine liberté à l'autorité
disciplinaire dans le choix de la sanction à prononcer, à condition qu'elle
respecte le principe de la proportionnalité (cf. arrêts 2C_574/2015 du 5
février 2016 consid. 4.1; 2C_66/2013 du 7 mai 2013 consid. 7.1; 2C_1083/2012 du
21 février 2013 consid. 6.3; 2C_500/2012 du 22 novembre 2012 consid. 3.2).
3.4. En l'espèce, comme le relève elle-même la recourante, la mesure prise à
son encontre est apte à atteindre le but de protection de la santé des
personnes, puisqu'elle ne pourra plus effectuer le type d'intervention à
l'origine de la perte des fonctions visuelles de trois de ses patients.
3.5. Concernant le critère de la nécessité, la recourante fait grief à la Cour
de justice de ne pas avoir examiné si une mesure moins incisive pouvait
atteindre l'objectif d'intérêt public visé. L'interdiction aurait notamment pu
être limitée à une interdiction de pratiquer les opérations de la cataracte.
A teneur des constatations cantonales, qui lient la Cour de céans (cf. art. 105
al. 1 LTF), la recourante a violé de façon importante des règles élémentaires
de sa profession d'ophtalmologue. Elle n'a pas agi conformément à ses devoirs
et n'a pas su poser les bons diagnostics. En raison de ses manquements, trois
de ses patients au moins ont perdu totalement ou partiellement l'usage d'un
oeil. La recourante a surestimé ses capacités et n' a pas pris conscience de
ses erreurs. Enfin, elle a passé outre les avertissements qu'elle a reçus,
continuant à pratiquer sans l'aide d'un confrère ophtalmologue malgré
l'avertissement du Médecin cantonal. Dans ces circonstances, on ne peut
reprocher au Département et à la Cour de justice d'avoir considéré que seule
une mesure impliquant la cessation définitive des activités à risque, soit les
opérations de chirurgie, était à même d'atteindre l'objectif de protection de
la santé de futurs patients. Dans la mesure où certains manquements de la
recourante constatés dans l'arrêt entrepris, comme la mauvaise tenue de ses
dossiers, sa propension à rejeter la responsabilité de ses erreurs sur les
autres et sa désinvolture à l'égard de ses patients, font craindre pour la
santé des patients en lien avec toute opération chirurgicale, on ne voit pas
comment une mesure consistant en une restriction de l'activité aux seules
opérations de la cataracte, comme le demande la recourante, pourrait atteindre
l'objectif de protection de la santé des patients.
Il découle de ce qui précède que les autorités ont respecté le critère de la
nécessité dans le choix de la sanction prononcée à l'encontre de la recourante.
3.6. Du point de vue de la pesée des intérêts, la recourante reproche à la Cour
de justice d'avoir confirmé la sanction prononcée par le Département, sans en
examiner la portée sur sa situation personnelle et économique.
Cette critique doit être écartée. La Cour de justice n'a pas méconnu l'intérêt
de la recourante à pouvoir continuer la pratique de la chirurgie et a qualifié
la sanction prononcée "d'importante" pour celle-ci. Elle a toutefois estimé que
l'intérêt public prévalait. Cette pesée des intérêts ne prête pas le flanc à la
critique. La mesure prise à l'encontre de la recourante est limitée à une
partie de l'activité d'ophtalmologue, de sorte que celle-ci n'est pas privée de
toute source de revenu issue de son activité. De ce point de vue, l'ingérence
dans sa liberté économique demeure mesurée. Contrairement à ce que la
recourante soutient, la mesure prise à son encontre n'est pas la plus grave des
sanctions envisagées aux art. 127 et 128 LS/GE. En effet, elle n'est pas aussi
incisive qu'une interdiction totale et définitive de pratiquer, qui aurait
aussi pu être prononcée en vertu de l'art. 128 al. 2 LS/GE (sur la
proportionnalité de ce type de mesure, cf. arrêts 2C_574/2015 du 5 février 2016
consid. 4.3; 2C_523/2014 du 18 mars 2015 consid. 6; 2C_500/2012 du 22 novembre
2012 consid. 3.2). Au regard de l'intérêt public à prévenir d'autres opérations
chirurgicales aux conséquences potentiellement graves pour les patients, la
mesure d'interdiction de pratiquer la chirurgie constitue une restriction
admissible à la liberté économique de la recourante. Il s'ensuit que le grief
tiré d'une restriction disproportionnée à la liberté économique est infondé et
doit partant être rejeté.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant, la
recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est
pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département
de l'emploi, des affaires sociales et de la santé, Direction générale de la
santé, et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre
administrative.
Lausanne, le 23 décembre 2016
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
La Greffière : Kleber
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