II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.658/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_658/2016
Urteil vom 25. August 2016
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Fellmann.
Verfahrensbeteiligte
X.________ SA,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Urs Portmann,
gegen
Stadt Zürich, Tiefbauamt, Direktion,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Laura Locher, Schneider Rechtsanwälte AG,
Y.________ AG, vertreten durch Rechtsanwältin Martina Schweizer.
Gegenstand
Submission,
Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1.
Abteilung, Einzelrichter, vom 7. Juni 2016.
Sachverhalt:
A.
Die Stadt Zürich eröffnete mit Ausschreibung vom 3. Oktober 2014 ein offenes
Vergabeverfahren für den Aufbau und den Betrieb eines Veloverleihsystems. Mit
"Verfügung" vom 25. Februar 2015 stellte der Vorsteher des Tiefbau- und
Entsorgungsdepartements der Stadt Zürich die Rangfolge fest, die sich aus der
Bewertung der drei zugelassenen Angebote ergab. Die Offerte der Y.________ AG
belegte den ersten, jene der X.________ SA den dritten Rang. Mit Schreiben vom
25. Februar 2015 teilte die Stadt Zürich den drei im Verfahren verbliebenen
Anbietern das Resultat der Auswertung mit. Gleichzeitig setzte sie der
erstplatzierten Y.________ AG Frist zur Einreichung eines
Finanzierungsnachweises an.
Die X.________ SA erhob gegen die Mitteilung vom 25. Februar 2015 erfolglos
Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und gelangte alsdann an
das Bundesgericht. Dieses trat auf die gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit Urteil
2C_1014/2015 vom 21. Juli 2016 nicht ein. Die gleichzeitig erhobene subsidiäre
Verfassungsbeschwerde wies das Bundesgericht im selben Urteil ab.
B.
Mit Verfügung vom 4. April 2016 erteilte die Stadt Zürich der Y.________ AG den
Zuschlag für den Aufbau und den Betrieb des Veloverleihsystems. Die X.________
SA gelangte dagegen mit Beschwerde vom 15. April 2016 erneut an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte die Aufhebung der
Verfügung vom 4. April 2016 und die Erteilung des Zuschlags an sie selbst,
eventualiter die Rückweisung der Sache zur neuen Entscheidung an die Stadt
Zürich. In prozessualer Hinsicht ersuchte die X.________ SA unter anderem um
Sistierung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bis zum rechtskräftigen
Entscheid im damals noch vor Bundesgericht hängigen Verfahren 2C_1014/2015. Mit
einzelrichterlicher Verfügung vom 7. Juni 2016 wies das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich das Sistierungsgesuch ab und trat auf die Beschwerde wegen
sachlicher Unzuständigkeit nicht ein.
C.
Gegen die Verfügung vom 7. Juni 2016 gelangt die X.________ SA mit Eingabe vom
20. Juli 2016 (Posteingang: 22. Juli 2016) an das Bundesgericht. Sie beantragt
die Aufhebung der Verfügung vom 7. Juni 2016 und die Rückweisung zu neuer
Entscheidung an die Vorinstanz.
Während die Y.________ AG auf eine Beteiligung am Verfahren vor Bundesgericht
verzichtet, schliessen die Stadt Zürich und die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde, soweit auf sie einzutreten ist. Mit Verfügung vom 22. Juli 2016
wurde der Beschwerde superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren
Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier
Kognition (BGE 141 II 113 E. 1 S. 116).
1.1. Die form- (Art. 42 BGG) sowie fristgerecht (Art. 100 Abs. 1 BGG [i.V.m.
Art. 117 BGG]) eingereichte Beschwerde richtet sich gegen den kantonal
letztinstanzlichen, verfahrensabschliessenden (Art. 90 BGG) Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 7. Juni 2016 in einer Angelegenheit
des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Mangels entsprechender Grundlage
in einem Bundesgesetz steht der Rechtsmittelweg an das Bundesverwaltungsgericht
nicht offen (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; Art. 33 lit. i VGG [SR 173.32]).
Der rein kassatorische Antrag der Beschwerdeführerin auf Aufhebung des
vorinstanzlichen Urteils und Rückweisung der Angelegenheit an das
Verwaltungsgericht ist zulässig, da dieses auf das Rechtsmittel nicht eintrat,
ohne die Sache in einer Eventualbegründung auch materiell zu beurteilen (vgl.
zum grundsätzlich reformatorischen Charakter der Rechtsmittel vor Bundesgericht
Art. 107 Abs. 2 BGG [i.V.m. Art. 117 BGG]; weiter BGE 139 II 233 E. 3.2 S. 235
f.; 135 II 38 E. 1.2 S. 41; Urteile 2C_139/2016 vom 14. Juni 2016 E. 1.1;
2C_300/2014 vom 9. Februar 2015 E. 1.5.2.3 [nicht publ. in: BGE 141 II 141]).
1.2. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist auf dem
Gebiet der öffentlichen Beschaffungen nur zulässig, wenn der geschätzte Wert
des zu vergebenden Auftrags den massgeblichen Schwellenwert erreicht und sich
überdies eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f
BGG; vgl. BGE 141 II 14 E. 1.2 S. 20 f.; 133 II 396 E. 2.1 S. 398; Urteil
2C_919/2014 / 2C_920/2014 vom 21. August 2015 E. 2.2 [nicht publ. in: BGE 141
II 307]).
1.2.1. In ihrem Entscheid vom 7. Juni 2016 verneinte die Vorinstanz die
Anwendbarkeit von Beschaffungsrecht auf die Vergabe des Auftrags durch die
Stadt Zürich für den Aufbau und den Betrieb eines Veloverleihsystems.
Demgegenüber stellt sich die Beschwerdeführerin in Übereinstimmung mit dem
Urteil des Bundesgerichts 2C_1014/2015 vom 21. Juli 2016 auf den Standpunkt,
dass der streitgegenständliche Auftrag in den Anwendungsbereich der
Interkantonalen Vereinbarung vom 15. März 2001 über das öffentliche
Beschaffungswesen (nachfolgend: Interkantonale Vereinbarung, IVöB) fällt, der
der Kanton Zürich mit Erlass des Gesetzes vom 15. September 2003 über den
Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (LS 720.1; nachfolgend: Beitrittsgesetz)
beigetreten ist. Der angefochtene Entscheid vom 7. Juni 2016 erging folglich
auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen im Sinne von Art. 83 lit. f BGG,
weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur unter den
dort genannten Voraussetzungen zulässig ist (vgl. ausführlich zum Ganzen Urteil
2C_1014/2015 vom 21. Juli 2016 E. 2.2).
1.2.2. Als Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung (Art. 83 lit. f Ziff. 2
BGG) möchte die Beschwerdeführerin im Verfahren der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zunächst beantwortet wissen, ob die
Feststellung, dass sich ein Dienstleistungsauftrag nicht unter die Positivliste
in Anhang I Annex 4 des Übereinkommens vom 15. April 1994 über das öffentliche
Beschaffungswesen (SR 0.632.231.422; nachfolgend: GPA) subsumieren lässt, in
jedem Fall die Nichtanwendung des öffentlichen Beschaffungsrecht zur Folge hat.
Weiter stellt sich nach Ansicht der Beschwerdeführerin die grundsätzliche
Rechtsfrage, ob die Übertragung der Aufgabe, ein öffentliches Veloverleihsystem
zu errichten und zu betreiben, einen öffentlichen Auftrag darstellt und die
Anwendbarkeit des öffentlichen Beschaffungsrechts nach sich zieht.
1.2.3. In der Rechtsprechung sind beide Fragen bereits beantwortet (vgl. auch
E. 1.2.1 hiervor) : Die Nichtanwendbarkeit von Staatsverträgen aus dem Gebiet
des öffentlichen Beschaffungswesens schliesst nicht aus, dass ein Auftrag der
öffentlichen Hand gleichwohl in den Anwendungsbereich der
Submissionsgesetzgebung im Nicht-Staatsvertragsbereich fällt (vgl. dazu
ausführlich Urteil 2C_1014/2015 vom 21. Juli 2016 E. 2.2.1 und E. 2.2.2).
Sodann ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung anerkannt, dass die
Einrichtung eines Veloverleihsystems ein Mittel zur Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe darstellen kann. Sie fällt jedenfalls dann unter das
öffentliche Beschaffungsrecht, wenn der Veloverleih den städtischen
Langsamverkehr mit dem Ziel einer Begrenzung der mit dem motorisierten Verkehr
verbundenen Immissionen fördert oder ähnliche Zielsetzungen verfolgt (vgl. BGE
135 II 49 E. 5.2.2 S. 58; Urteile 2C_1014/2015 vom 21. Juli 2016 E. 2.2.3;
2D_43/2015 vom 10. Dezember 2015 E. 4).
1.2.4. Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung, die einer Klärung durch das
Bundesgericht harren, liegen nach dem Dargelegten nicht vor. Auf die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nicht einzutreten. Zu prüfen
bleibt die Zulässigkeit der gleichzeitig erhobenen subsidiären
Verfassungsbeschwerde (Art. 113 und Art. 119 BGG).
1.3. Gemäss Art. 115 BGG ist zur Verfassungsbeschwerde berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat (lit. a) und über ein rechtlich geschütztes Interesse an der
Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids verfügt (lit. b).
Im Bereich des öffentlichen Vergabewesens ist letzteres der Fall, wenn die
Beschwerdeführerin als unterlegene Bewerberin eine reelle Chance hat, bei
Gutheissung ihres Rechtsmittels den Zuschlag zu erhalten (vgl. BGE 141 II 14 E.
4.1 S. 27; Urteile 2C_665/2015 vom 26. Januar 2016 E. 1.4; 2D_19/2015 vom 31.
Juli 2015 E. 1.1, je mit Hinweisen). Soweit nicht ohne weiteres ersichtlich
ist, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen erfüllt sind, hat die
Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer allgemeinen Begründungspflicht (Art. 42 Abs.
1 und Abs. 2 BGG) darzulegen, weshalb sie zur Beschwerde zuzulassen ist (BGE
138 III 537 E. 1.2 S. 539; 133 II 400 E. 2 S. 403 f.; Urteile 9C_284/2016 vom
19. Juli 2016 E. 3.1 [zur Publikation vorgesehen]; 8C_31/2013 vom 17. Juli 2013
E. 1.1 [nicht publ. in: BGE 139 V 433]).
Die Beschwerdeführerin weist als drittplatzierte Anbieterin mit 2,885 von
maximal 4 Punkten einigen Abstand auf die mit 3,382 und 3,006 Punkten erst- und
zweitplatzierten Bewerberinnen auf. Ihre Legitimation in der Sache liegt somit
nicht auf der Hand, wobei sich die Beschwerdeführerin zu ihren Chancen auf den
Zuschlag nicht äussert.
Mit ihrem Rechtsmittel rügt die Beschwerdeführerin indes eine Verletzung
verschiedener Verfahrensrechte, deren mögliche Missachtung eine formelle
Rechtsverweigerung darstellt. Dazu ist sie als bereits im kantonalen Verfahren
beteiligte Partei unbesehen ihrer allenfalls fraglichen Legitimation in der
Sache berechtigt (sog. "Star-Praxis", vgl. BGE 138 IV 78 E. 1.3 S. 79 f.; 137
II 305 E. 2 S. 308; 135 I 265 E. 1.3 S. 270; Urteil 2C_203/2014 vom 9. Mai 2015
E. 2.5). Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist einzutreten.
2.
Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann ausschliesslich die Verletzung
von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 116 BGG). Die Rüge einer
Missachtung von Gesetzes- und Konkordatsrecht ist ausgeschlossen (vgl. Urteile
2C_1014/2015 vom 21. Juli 2016 E. 4; 2C_1196/2013 vom 21. Februar 2013 E. 1.5;
2C_85/2007 vom 1. Oktober 2007, E. 3.1). Zulässig ist indes die Rüge einer
gegen Art. 9 BV verstossenden Anwendung der massgebenden Submissionserlasse, da
die Anbieter im öffentlichen Beschaffungsrecht ein rechtlich geschütztes
Interesse an der Einhaltung der entsprechenden Gesetzgebung haben (vgl. BGE 125
II 86 E. 4 S. 95; Urteile 2C_1014/2015 vom 21. Juli 2016 E. 4; 2C_665/2015 vom
26. Januar 2016 E. 2.3; 2D_39/2014 vom 26. Juli 2014 E. 2.1; 2C_1196/2013 vom
21. Februar 2014 E. 1.5). Die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten prüft
das Bundesgericht jedoch nur, soweit eine entsprechende Rüge präzise
vorgebracht und begründet worden ist (sog. Rügeprinzip; Art. 117 i.V.m. Art.
106 Abs. 2 BGG). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde,
den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 118 Abs. 1 BGG). Es kann die
Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder
ergänzen, wenn sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 116 BGG beruht
(Art. 118 Abs. 2 BGG).
3.
3.1. Ohne die einschlägigen kantonalen Bestimmungen im Einzelnen darzulegen
(vgl. zu den diesbezüglichen Anforderungen an kantonal letztinstanzliche
Entscheide Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG) erwog das Verwaltungsgericht im
angefochtenen Urteil, dass es für Beschwerden gegen Vergabeentscheide
kantonaler und kommunaler Auftraggeber zuständig sei. Teilweise unter
Verweisung auf seinen Beschluss VB.2015.00158 vom 8. Oktober 2015, der
Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens 2C_1014/2015 bildete, verneinte
es jedoch im konkreten Fall die Anwendbarkeit öffentlichen Beschaffungsrechts
und gestützt darauf seine sachliche Zuständigkeit.
3.2. Die Beschwerdeführerin stellt sich dagegen auf den Standpunkt, dass die
Vergabe des Auftrags zum Aufbau und Betrieb des Veloverleihsystems klarerweise
in den Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung falle. Entsprechend
sei die Vorinstanz sachlich zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Mit ihrem
Nichteintretensentscheid begehe sie eine formelle Rechtsverweigerung und
verstosse sie gegen Art. 29 Abs. 1 BV.
3.3. Gemäss Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor
Gerichtsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf
Beurteilung innert angemessener Frist. Als Teilgehalt fliesst aus der genannten
Bestimmung das Verbot formeller Rechtsverweigerung. Eine formelle
Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und
formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden
müsste (vgl. BGE 141 I 172 E. 5 S. 181 f.; 135 I 6 E. 2.1 S. 9 f.; 134 I 229 E.
2.3 S. 232 f.; Urteile 8C_506/ 2015 vom 22. März 2016 E. 4.2 [zur Publikation
vorgesehen]; 4A_116/ 2015 / 4A_118/2015 vom 9. November 2015 E. 7 [nicht publ.
in: BGE 141 III 539]). Ob eine solche formelle Rechtsverweigerung vorliegt,
prüft das Bundesgericht mit freier Kognition. Die Auslegung und Anwendung des
kantonalen Rechts, das die Zuständigkeit der Behörden regelt, untersucht es auf
Willkür hin (vgl. BGE 135 I 6 E. 2.1 S. 9 f. mit Hinweisen).
3.4. Nach dem bereits Dargelegten fällt der Auftrag zur Errichtung und zum
Betrieb eines Veloverleihsystems in der Stadt Zürich entgegen der Auffassung
der Vorinstanz in den Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung (vgl.
E. 1.2.1 hiervor sowie Urteil 2C_1014/ 2015 vom 21. Juli 2016 E. 2.2). Beim
streitgegenständlichen Entscheid des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements der
Stadt Zürich vom 4. April 2016, dessen rechtsgestaltender Charakter von keiner
Seite bestritten wird, handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 15
IVöB. Über Beschwerden gegen Verfügungen gemäss Art. 15 IVöB entscheidet nach
dem klaren Wortlaut von § 2 Abs. 1 des kantonalen Beitrittsgesetzes das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dies entspricht im Übrigen auch der
Praxis der Vorinstanz selbst (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.1; Beschluss
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2015.00158 vom 8. Oktober 2015 E.
1). Dass das Verwaltungsgericht seine sachliche Zuständigkeit zur Behandlung
der Beschwerde gleichwohl verneint, erweist sich vor dem Hintergrund der
geschilderten Zuständigkeitsordnung als unhaltbar. Mit ihrem auf willkürlicher
Anwendung kantonalen Rechts (§ 2 Abs. 1 Beitrittsgesetz) beruhenden
Nichteintretensentscheid verstiess die Vorinstanz gegen das Verbot der
formellen Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV).
3.5. Die Beschwerdeführerin dringt mit ihrer Rüge einer Verletzung von Art. 29
Abs. 1 BV durch, was zur vollumfänglichen Gutheissung der subsidiären
Verfassungsbeschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt.
Damit sind die übrigen Rügen der Beschwerdeführerin im bundesgerichtlichen
Verfahren nicht weiter zu behandeln. Die Angelegenheit ist zur materiellen
Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, wobei das Gesuch um aufschiebende
Wirkung mit dem vorliegenden Entscheid in der Hauptsache gegenstandslos wird.
4.
Zu regeln bleiben die Kosten- und Entschädigungsfolgen.
4.1. Vorab stellt sich die Frage, ob dem Kanton Zürich die Gerichtskosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens aufzuerlegen sind und der Beschwerdeführerin zu
seinen Lasten eine Parteientschädigung zuzusprechen ist. Kosten und
Parteientschädigungen können dem Gemeinwesen, dem die Vorinstanz angehört, nach
dem Verursacherprinzip auferlegt werden, wenn letztere in qualifizierter Weise
die Pflicht zur Justizgewährleistung verletzt und damit ein Verfahren erst
verursacht hat (vgl. Art. 66 Abs. 3 und Art. 68 Abs. 4 BGG; BGE 133 I 234 E. 3
S. 248; Urteile 5A_579/2014 vom 18. August 2014 E. 5 [nicht publ. in: BGE 140
III 529]; 9C_546/2011 vom 31. Oktober 2011 E. 3; 9C_251/ 2009 vom 15. Mai 2009
E. 2.1). Im vorliegenden Fall ist nicht leicht einzusehen, wieso die Vorinstanz
dem Sistierungsantrag der Beschwerdeführerin im Hinblick auf die umstrittene
Frage der sachlichen Zuständigkeit nicht stattgegeben hat, obwohl in derselben
Angelegenheit bereits ein Verfahren vor Bundesgericht hängig war. Die
Vorinstanz betrachtete es indes als ungewiss, ob das im damaligen Zeitpunkt
noch ausstehende Urteil des Bundesgerichts im Verfahren 2C_1014/2015 mit Blick
auf die sachliche Zuständigkeit präjudizierende Wirkung haben werde. Angesichts
dieser Umstände erscheint eine Kostenverlegung nach dem Verursacherprinzip noch
nicht als gerechtfertigt. Die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen
richtet sich nach den allgemeinen Grundsätzen.
4.2. Im vorliegenden beschaffungsrechtlichen Verfahren gilt die Stadt Zürich
als unterliegende Partei, die eigene Vermögensinteressen verfolgt (Art. 66 Abs.
1 und Abs. 4 BGG; vgl. BGE 130 I 258 E. 6 S. 268; 125 II 86 E. 8 S. 103;
Urteile 2C_553/2015 vom 26. November 2015 E. 3; 2C_1131/2013 vom 31. März 2015
E. 8.1 [nicht publ. in: BGE 141 II 113]; 2D_58/2013 vom 24. September 2014 E. 8
[nicht publ. in: BGE 140 I 285]). Ebenfalls als unterliegende Partei (Art. 66
Abs. 1 BGG) gilt die Y.________ AG, da der Beschwerde superprovisorisch die
aufschiebende Wirkung erteilt wurde und mit dem Ausgang des bundesgerichtlichen
Verfahrens ein Eingriff in ihre Rechtsstellung weiterhin als möglich erscheint
(diesbezüglich anders die prozessuale Sachlage bei BGE 125 II 86 E. 8 S. 103
sowie bei den Urteilen 2D_21/2011 / 2D_47/2011 vom 2. Juni 2012 E. 7; 2C_144/
2009 vom 15. Juni 2009 E. 7; vgl. HANSJÖRG SEILER, in: Bundesgerichtsgesetz
(BGG), 2. Aufl. 2015, N. 24 zu Art. 66 BGG). An ihrer Kostenpflicht ändert
nichts, dass die zur Vernehmlassung eingeladene Y.________ AG auf eine
Beteiligung im bundesgerichtlichen Verfahren verzichtet hat (vgl. Urteil 2C_785
/2013 / 2C_786/2013 vom 28. Mai 2014 E. 6); sie ist im vorliegenden
Vergabeverfahren notwendige Gegenpartei der Beschwerdeführerin (vgl. BGE 123 V
156 E. 3c S. 158; Urteil 2C_434/ 2013 vom 18. Oktober 2013 E. 2.4 und E. 2.5
mit Hinweisen; HANSJÖRG SEILER, a.a.O., N. 18 und N. 24 zu Art. 66 BGG; BERNARD
CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, 2. Aufl. 2014, N. 38 zu Art. 66 BGG). Der
Stadt Zürich und der Y.________ AG als unterliegende Parteien sind die
Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 4, Abs. 5 BGG) und die
Parteientschädigung zugunsten der Beschwerdeführerin (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 4
i.V.m. Art. 66 Abs. 5 BGG) je zur Hälfte aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht
eingetreten.
2.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird gutgeheissen. Der angefochtene
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 7. Juni 2016 wird
aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Entscheidung an das Verwaltungsgericht
zurückgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Stadt Zürich und der Y.________
AG je zur Hälfte, ausmachend je Fr. 1'500.--, auferlegt.
4.
Die Stadt Zürich und die Y.________ AG werden verpflichtet, die X.________ SA
für das bundesgerichtliche Verfahren je mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 1. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. August 2016
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Fellmann
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