II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.589/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_589/2016
Arrêt du 8 mars 2017
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Haag.
Greffier : M. Ermotti.
Participants à la procédure
1. Association genevoise
des directeurs d'établissements primaires,
A.________,
2. B.________,
3. C.________,
tous les trois représentés par Maître Thomas Barth
et Maître Romain Jordan, avocats,
recourants,
contre
1. Grand Conseil de la République
et canton de Genève,
2. Conseil d'Etat de la République
et canton de Genève,
intimés.
Objet
Art. 59 de la loi sur l'instruction publique genevoise; contrôle abstrait d'une
norme,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice
de la République et canton de Genève,
Chambre constitutionnelle, du 19 mai 2016.
Faits :
A.
A.a. Le 17 septembre 2015, le Grand Conseil de la République et canton de
Genève (ci-après: le Grand Conseil) a adopté la loi genevoise sur l'instruction
publique (LIP/GE; RS/GE C 1 10), qui a remplacé l'ancienne loi homonyme du 6
novembre 1940. Lors de la discussion article par article du projet de loi, le
Grand Conseil a notamment examiné une proposition d'amendement visant à insérer
dans la loi (au début du "Chapitre X - Degré primaire") un nouvel article, dont
la teneur était la suivante:
"Art. 59
Les directeurs d'établissement consacrent une partie de leur temps de travail à
l'enseignement."
A la suite d'un vote nominal, cet amendement a été accepté tel que proposé (47
oui, 41 non et une abstention). L'art. 59 a ainsi été inséré dans la loi. Lors
des discussions qui ont suivi ce vote, le Grand Conseil a refusé (47 non, 42
oui et une abstention) de donner suite à un amendement visant à abroger l'art.
59 LIP/GE nouvellement adopté. Il a aussi refusé (46 non, 43 oui et une
abstention) de modifier l'article litigieux en remplaçant le mot "consacrent"
par les mots "peuvent consacrer".
A l'issue du délai référendaire, qui n'a pas été utilisé, le Conseil d'Etat de
la République et canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a adopté, le 11
novembre 2015, l'arrêté de promulgation de la LIP/GE, qui a été publié dans la
Feuille d'avis officielle dudit canton (ci-après: la feuille officielle) du 13
novembre 2015. Par arrêté du 16 décembre 2015, publié dans la feuille
officielle du 18 décembre 2015, le Conseil d'Etat a fixé la date d'entrée en
vigueur de la LIP/GE au 1 ^er janvier 2016.
A.b. L'Association genevoise des directeurs d'établissements primaires
(anciennement: Association genevoise des cadres de l'enseignement primaire;
ci-après: l'Association), constituée conformément à l'art. 60 CC, a pour buts
de "défendre les intérêts généraux des directeurs d'établissements primaires
genevois, soit les conditions-cadre nécessaires à leur travail" (art. 3.1 des
statuts de l'Association; ci-après: les statuts), de "veiller à la sauvegarde
des intérêts professionnels de chacun de ses membres, notamment en cas de
difficultés" (art. 3.2 des statuts) et de "contribuer au développement et aux
progrès du système éducatif de l'enseignement obligatoire sur le plan genevois
et romand" (art. 3.3 des statuts). Elle a son siège au domicile de son
président (art. 2 des statuts), soit à Genève. Son président est D.________ et
sa vice-présidente est A.________.
B.________ et C.________ sont depuis 2008 directeurs d'établissements scolaires
primaires dans le canton de Genève.
B.
Le 11 décembre 2015, l'Association, B.________ et C.________ ont recouru auprès
de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice du canton de Genève
(ci-après: la Cour de justice) contre l'art. 59 LIP/GE, en concluant à son
annulation. Par décision du 15 janvier 2016, la Présidente de la Chambre
constitutionnelle a accordé l'effet suspensif au recours. Par arrêt du 19 mai
2016, la Cour de justice a rejeté le recours.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, l'Association,
B.________ et C.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la
Cour de justice du 19 mai 2016 et de "renvoyer la cause à la cour cantonale
pour instruction complémentaire puis annulation de l'art. 59 de la loi
genevoise sur l'instruction publique du 17 septembre 2015". Ils se plaignent de
violations des principes de la confiance et de la bonne foi, du droit d'être
entendu et de la liberté syndicale.
La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son
arrêt. Le Grand Conseil dépose des observations et propose le rejet du recours.
Le Conseil d'Etat, par le biais du Département de l'instruction publique, de la
culture et du sport, fait siennes les conclusions du Grand Conseil. Les
recourants ont répliqué.
Par ordonnance du 18 juillet 2016, le Président de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral a rejeté la requête d'effet suspensif formulée par les
recourants. Par ordonnance du 30 décembre 2016, la Juge chargée de
l'instruction a rejeté une deuxième requête d'effet suspensif déposée le 29
décembre 2016 par les intéressés.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II
113 consid. 1 p. 116).
1.1. D'après l'art. 87 al. 1 LTF, le recours en matière de droit public est
directement recevable contre les actes normatifs cantonaux ne pouvant faire
l'objet d'un recours cantonal. En revanche, selon l'art. 87 al. 2 LTF, lorsque
le droit cantonal instaure une voie de recours contre les actes normatifs,
l'art. 86 LTF, qui prévoit que le recours est recevable contre les décisions
des autorités cantonales de dernière instance, si le recours devant le Tribunal
administratif fédéral n'est pas ouvert (al. 1 let. d), est applicable.
La loi contestée est un acte normatif cantonal qui peut, dans le canton de
Genève, faire l'objet d'un moyen de droit, appelé tantôt "requête", tantôt
"recours", devant la Chambre constitutionnelle de la Cour de Justice (art. 124
let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre
2012 [Cst/GE; RS/GE A 2 00] et art. 130B al. 1 let. a de la loi genevoise sur
l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 [LOJ/GE; RS/GE E 2 05]),
statuant en tant que dernière instance cantonale, et ne peut être attaquée
devant le Tribunal administratif fédéral. Les instances précédentes étant
épuisées, la matière litigieuse relevant du droit public (cf. art. 30 al. 1
let. c ch. 2 RTF [RS 173.110.131]) et la liste des exceptions de l'art. 83 LTF
ne s'appliquant pas aux actes normatifs (arrêts 2C_500/2016 du 31 octobre 2016
consid. 1.1.2; 2C_62/2015 du 2 septembre 2016 consid. 1.1; 8C_779/2015 du 8
août 2016 consid. 4.4.3), la voie du recours en matière de droit public est
ainsi en principe ouverte.
1.2. S'il existe, comme en l'espèce, une juridiction constitutionnelle
cantonale, on peut, devant le Tribunal fédéral (art. 82 let. b LTF), conclure
non seulement à l'annulation de la décision de dernière instance cantonale,
mais également à celle de l'acte normatif cantonal soumis à examen (ATF 141 I
36 consid. 1.2.2 p. 39 s.; arrêt 2C_62/2015 du 2 septembre 2016 consid. 1.2,
non destiné à la publication). En l'occurrence, les recourants demandent au
Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Cour de justice et de renvoyer la
cause à cette autorité pour instruction complémentaire et annulation de l'art.
59 LIP/GE. De telles conclusions sont recevables.
1.3. L'art. 89 al. 1 LTF confère la qualité pour former un recours en matière
de droit public à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est
particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et
a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let.
c). Lorsque l'acte attaqué est un acte normatif, l'intérêt personnel requis
peut être simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de
vraisemblance que la partie recourante puisse se voir un jour appliquer les
dispositions contestées (ATF 138 I 435 consid. 1.6 p. 445; 136 I 17 consid. 2.1
p. 21; arrêt 2C_500/2016 du 31 octobre 2016 consid. 3.3). Quant à l'intérêt
digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un
intérêt de fait étant suffisant (ATF 141 I 78 consid. 3.1 p. 81; 137 I 77
consid. 1.4 p. 81; 136 I 17 consid. 2.1 p. 21). En revanche, un intérêt général
tendant à une application correcte du droit n'est pas suffisant (ATF 136 I 49
consid. 2.1 p. 53 s.; arrêt 9C_422/2014 du 23 décembre 2014 consid. 2.1, non
publié in ATF 140 V 574).
1.3.1. En leur qualité de directeurs d'établissements scolaires primaires dans
le canton de Genève, B.________ et C.________ sont directement touchés dans
leur activité professionnelle par l'art. 59 LIP/GE, qui leur impose de
consacrer une partie de leur temps de travail à l'enseignement. Ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente, ils ont donc qualité pour
recourir.
1.3.2. Une association jouissant de la personnalité juridique est habilitée à
recourir soit lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection,
soit lorsqu'elle sauvegarde les intérêts de ses membres. Dans le second cas, il
faut que la défense de l'intérêt de ses adhérents figure parmi ses buts
statutaires et que la majorité de ses membres, ou du moins une grande partie de
ceux-ci, soit personnellement touchée par l'acte attaqué (ATF 137 II 40 consid.
2.6.4 p. 46 s.; 131 I 198 consid. 2.1 p. 200; 130 I 26 consid. 1.2.1 p. 30).
En l'espèce, l'Association recourante regroupe les directeurs d'établissements
primaires genevois et la sauvegarde des intérêts de ses membres figure
expressément à l'art. 3 de ses statuts; il ne fait donc pas de doute que la
majorité de ceux-ci est personnellement touchée par l'article 59 LIP/GE, qui
vise spécifiquement les directeurs d'établissements du degré primaire. Par
ailleurs, l'Association était aussi partie à la procédure devant la Cour de
justice. Il y a donc lieu de lui reconnaître également la qualité pour
recourir.
1.4. Pour le surplus, le recours a été interjeté dans les formes requises (art.
42 LTF) et en temps utile (art. 100 al. 1 LTF). Il convient donc d'entrer en
matière.
2.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, le Tribunal fédéral examine
librement la conformité d'un acte normatif aux droits constitutionnels, à
condition que ceux-ci soient invoqués et motivés conformément aux exigences
découlant de l'art. 106 al. 2 LTF; il s'impose cependant une certaine retenue
eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la
proportionnalité. Dans ce contexte, il est décisif que la norme mise en cause
puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un
sens compatible avec les droits fondamentaux invoqués (ATF 138 I 321 consid. 2
p. 323). Le Tribunal fédéral n'annule dès lors une norme cantonale que lorsque
celle-ci ne se prête à aucune interprétation conforme à la Constitution ou à la
Convention européenne des droits de l'homme. Pour en juger, il faut notamment
tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause, de la
possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une
protection juridique suffisante, et des circonstances concrètes dans lesquelles
ladite norme sera appliquée (ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 137 I 31 consid. 2 p.
39 s.; 135 II 243 consid. 2 p. 248; arrêt 2C_66/2015 du 13 septembre 2016
consid. 2, non publié in ATF 142 I 195).
Le juge constitutionnel ne doit pas se borner à traiter le problème de manière
purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse
la vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les
explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou
envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises
en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles
que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas,
son application puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe
justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (
ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 134 I 293 consid. 2 p. 295 et les arrêts cités).
3.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits
constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en
écarter que si ceux-ci ont été établis de façon manifestement inexacte - ce qui
correspond à la notion d'arbitraire (ATF 136 II 304 consid. 2.4 p. 313 s.) - ou
en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour
autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la
cause (cf. art. 97 al. 1 LTF). La partie recourante qui entend s'écarter des
constatations de l'autorité précédente doit expliquer de manière circonstanciée
en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient
réalisées. A défaut d'une telle motivation, il n'est pas possible de prendre en
considération un état de fait qui diverge de celui retenu dans la décision
attaquée, ni des faits qui n'y sont pas contenus (ATF 133 IV 286 consid. 6.2 p.
288).
Dans la mesure où les recourants, même s'ils affirment se référer aux faits
retenus par l'instance précédente (recours, p. 3), présentent une argumentation
partiellement appellatoire, en opposant leur propre version des faits à celle
de la Cour de justice, sans invoquer ni l'arbitraire, ni une constatation
manifestement inexacte des faits, le Tribunal fédéral ne peut pas en tenir
compte. En effet, la simple référence, entre parenthèses, à l'art. 105 al. 2
LTF (cf. recours, p. 8, 10, 11 et 13), ne saurait permettre aux recourants de
compléter librement l'état de fait constaté dans l'arrêt entrepris.
Le Tribunal fédéral statuera donc sur la base des faits tels qu'ils ressortent
de l'arrêt attaqué.
4.
Les recourants ne s'en prennent pas au contenu de la norme attaquée, mais
uniquement à sa procédure d'adoption et à son opposabilité. En particulier, ils
considèrent que, lors de la procédure législative ayant porté à l'insertion de
l'art. 59 dans LIP/GE, leur droit d'être entendus aurait été violé à trois
reprises (cf. infra consid. 5-7). En outre, la disposition litigieuse ne
tiendrait pas compte du fait que "les recourants ont été engagés sur la base
d'un accord négocié par les partenaires sociaux" lequel, de bonne foi, "devait
être respecté" (cf. infra consid. 8).
5.
Les recourants voient une première violation de leur droit d'être entendus dans
la façon dont la Cour de justice a établi les faits. Les critiques des
recourants à ce sujet portent sur la constatation, par l'autorité précédente,
de l'existence d'une audition effectuée le 18 septembre 2013 par la Commission
de l'enseignement, de l'éducation, de la culture et du sport du Grand Conseil.
Lors de cette audition, qui avait eu lieu dans le cadre de discussions
concernant une motion déposée le 20 août 2012 par trois membres du Grand
Conseil (ci-après: la motion 2100), relative à l'obligation d'enseignement pour
les directeurs d'établissements primaires, la Commission avait entendu
D.________, président de l'Association, A.________, E.________ et F.________.
Les recourants soutiennent que la Cour de justice ne pouvait retenir ce fait,
qui n'avait été allégué "ni par l'autorité intimée, ni par les recourants",
sans leur octroyer au préalable la possibilité de "se prononcer sur cette
question" (recours, p. 7).
5.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend
notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3 p.
282; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370 s. et les arrêts cités).
5.2. En l'espèce, les recourants ne contestent pas qu'une audition s'est bien
tenue le 18 septembre 2013, que le président et la vice-présidente de
l'Association y ont participé et que celle-ci traitait de l'obligation
d'enseignement pour les directeurs d'établissements primaires, thème abordé par
la motion 2100 et concrétisé ensuite dans la loi à l'art. 59 LIP/GE. Ils ne
pouvaient ignorer l'existence de cette audition ni son contenu, puisque
l'Association y était dûment représentée. Les recourants, qui se plaignaient
précisément devant la Cour de justice de ne pas avoir été entendus de manière
suffisante dans le cadre de l'adoption de l'art. 59 LIP/GE, devaient s'attendre
à ce que les juges précédents se réfèrent à une audition survenue en 2013 sur
le même sujet, ce d'autant plus que le Grand Conseil, dans sa réponse à la Cour
de justice, avait précisément fait référence à la procédure concernant la
motion 2100. Dans ces circonstances, on ne voit pas que l'on puisse reprocher à
la Cour de justice une violation de l'art. 29 al. 2 Cst. pour avoir retenu ce
fait, sans attirer expressément l'attention des recourants à ce propos et sans
leur permettre au préalable de se déterminer à ce sujet. Autre est la question
de savoir si l'audition de 2013 pouvait être valablement opposée aux intéressés
dans le cadre de la procédure d'adoption de l'art. 59 LIP/GE, qui sera abordée
ci-après (cf. infra consid. 7).
6.
Les recourants reprochent ensuite à la Cour de justice d'avoir considéré à tort
que le Grand Conseil pouvait adopter l'art. 59 LIP/GE sans les entendre
individuellement au préalable. Ils semblent soutenir que, les personnes
touchées par la disposition litigieuse étant aisément identifiables, elles
auraient dû être entendues en tant que "destinataires spéciaux" (recours, p. 5)
avant l'adoption de celle-ci.
6.1. A ce sujet, les juges précédents ont relevé que, bien que l'art. 59 LIP/GE
ne s'appliquait qu'à un groupe de personnes - les directeurs d'établissements -
pouvant être numériquement défini à un jour donné, il s'agissait d'une règle de
droit qui concernait un nombre indéfini de personnes et de situations, en
raison notamment du fait que sa durée n'était pas limitée dans le temps. Le
cercle des destinataires "présents et futurs" de la règle en question n'était
donc pas "suffisamment étroit" pour qualifier celle-ci de décision générale.
Sur cette base, la Cour de justice a retenu que le Grand Conseil n'avait pas
violé le droit d'être entendu des recourants en adoptant l'art. 59 LIP/GE sans
auditionner au préalable B.________ et C.________ (cf. arrêt entrepris, p. 12).
6.2. Les recourants, dans leur argumentation, mélangent les principes
applicables aux actes normatifs et ceux relatifs au décisions générales, de
sorte qu'il sied en premier lieu de préciser ces notions.
6.2.1. Les actes normatifs cantonaux comprennent toutes les lois et ordonnances
édictées par les autorités cantonales, voire dans une certaine mesure, les
ordonnances administratives de portée externe. Ils contiennent par définition
des règles générales et abstraites destinées à s'appliquer à un nombre
indéterminé de personnes qui rentreront ultérieurement dans leur champ
d'application (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45; arrêts 2C_330/2013 du 10
septembre 2013 consid. 3.4.4 et 2C_825/2011 du 25 avril 2012 consid. 1.2.2).
6.2.2. L'acte normatif s'oppose à la décision administrative, qui est un acte
individuel et concret s'adressant à une ou plusieurs personnes déterminées dans
un cas d'espèce (cf. ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45; arrêt 2C_609/2010 du 18
juin 2011 consid. 1.1.1). Certains actes administratifs, en particulier les
décisions générales (" Allgemeinverfügungen "), sont hybrides. Il s'agit
d'actes qui, comme une décision particulière, régissent une situation
déterminée, mais qui, à l'instar d'une norme légale, s'adressent à un nombre
important de personnes qui ne sont individuellement pas déterminées. Ils ont
vocation à s'appliquer directement à la majorité des intéressés potentiels en
fonction d'une situation de fait suffisamment concrète, sans qu'il ne soit
besoin de les mettre en oeuvre au moyen d'un autre acte de l'autorité (ATF 134
II 272 consid. 3.2 p. 280; arrêt 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 1.1.1). Du
point de vue de la protection juridique, ces actes sont assimilés à des
décisions (arrêt 2C_330/2013 du 10 septembre 2013 consid. 3.4.5).
6.2.3. En l'espèce, la LIP/GE est un acte normatif cantonal, ce qui n'est pas
contesté. Les recourants ne soutiennent d'ailleurs pas que l'art. 59 LIP/GE
revêtirait les caractéristiques d'une décision générale. Partant, la violation
du droit d'être entendu dont ils se plaignent ne sera examinée qu'à la lumière
des principes applicables aux actes normatifs. L'ATF 125 I 313, invoqué par les
recourants, ne saurait donc leur être d'aucun secours, dans la mesure où il
concerne une décision générale (" Allgemeinverfügung") au sens exposé
ci-dessus (cf. supra consid. 6.2.2).
6.3. De manière générale, la Constitution fédérale ne confère pas aux citoyens
le droit d'être entendus dans une procédure législative (ATF 134 I 269 consid.
3.3.1 p. 274; 131 I 91 consid. 3.1 p. 95; 129 I 113 consid. 1.4 p. 118; 129 I
232 consid. 3.2 p. 236 s.; 123 I 63 consid. 2a p. 67; 121 I 230 consid. 2c p.
232). Selon la jurisprudence, une exception n'est admise que lorsque certaines
personnes (destinataires dits "spéciaux") sont touchées de façon sensiblement
plus grave que le plus grand nombre des destinataires "ordinaires", par exemple
lorsqu'un décret de portée générale ne touche concrètement qu'un très petit
nombre de propriétaires (ATF 134 I 269 consid. 3.3.1 p. 274; 121 I 230 consid.
2c p. 232 s.; 119 Ia 141 consid. 5 p. 149 ss; arrêt 1C_333/2015 du 24 mai 2016
consid. 3.1).
Dans l'ATF 119 Ia 141, cité par les recourants, le Tribunal fédéral a considéré
que l'adoption, par le Grand Conseil bernois, d'un décret de portée générale
interdisant la navigation sur trente petits lacs et quatre torrents,
n'affectait pas la situation de la "propriétaire" de deux de ces lacs avec une
intensité suffisante, propre à lui conférer la qualité de destinataire spéciale
du décret litigieux. L'intéressée ne jouissait donc pas d'un droit particulier
d'être entendue dans la procédure législative ayant porté à l'adoption de
celui-ci. La Haute Cour a aussi relevé que la situation aurait été différente
si le décret n'avait concerné que les deux lacs en question, ou s'il avait
introduit un régime légal différent pour chacun des trente lacs. Dans ce cas,
en effet, il aurait fallu reconnaître à la recourante le statut de
"destinataire spéciale" du décret et, partant, lui octroyer le droit d'être
entendue avant l'adoption de celui-ci (ATF 119 Ia 141 consid. 5d p. 151 s.).
6.4. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, il n'y a pas lieu de
leur reconnaître la qualité de "destinataires spéciaux" de l'art. 59 LIP/GE au
sens de la jurisprudence exposée ci-dessus (cf. supra consid. 6.3). En effet,
cette disposition s'applique exactement de la même façon à tous ses
destinataires ordinaires, c'est-à-dire, d'après le texte clair de la loi, aux
directeurs d'établissements primaires du canton de Genève, les recourants ne
pouvant au demeurant pas être suivis lorsqu'ils affirment que les parents des
élèves seraient également des destinataires de la norme litigieuse. On ne
discerne dès lors pas - et les recourants ne le soutiennent pas non plus - en
quoi B.________ et C.________ seraient touchés de façon plus grave que les
autres destinataires de l'art. 59 LIP/GE.
Dans ces circonstances, c'est à juste titre que la Cour de justice a retenu que
le Grand Conseil n'avait pas violé le droit d'être entendus des recourants en
adoptant l'art. 59 LIP/GE sans auditionner "individuellement" au préalable
B.________ et C.________.
7.
Les recourants se plaignent en troisième lieu d'une "violation du droit d'être
entendu et de la liberté syndicale" au sens des art. 11 CEDH, 28 et 29 Cst. Ils
font valoir que la Cour de justice aurait méconnu ces dispositions en retenant
que "l'association syndicale recourante" avait été entendue sous une forme
appropriée par le Grand Conseil avant l'adoption de l'art. 59 LIP/GE.
7.1. Bien que les recourants se réfèrent à l'art. 11 CEDH, ils ne développent
aucune motivation spécifique à l'appui de cette critique, leur argumentation se
confondant, à cet égard, avec celle relative aux art. 28 et 29 Cst. Partant, le
grief ne sera examiné qu'à l'aune de ces dernières dispositions.
7.2. L'autorité précédente a laissé ouverte la question de savoir si
l'Association pouvait se prévaloir de la liberté syndicale collective pour en
tirer "un réel droit d'être entendue dans la procédure législative", en
relevant que l'intéressée avait de toute façon été auditionnée "sous une forme
appropriée" par le Grand Conseil. A ce sujet, elle a constaté que, le 18
septembre 2013, l'Association avait été entendue par la Commission de
l'enseignement, de l'éducation, de la culture et du sport du Grand Conseil dans
le cadre de la motion 2100, qui portait, comme l'art. 59 LIP/GE, sur le devoir
d'enseigner des directeurs. La Cour de justice a aussi relevé que la prise de
position de l'Association, qui avait été auditionnée "sous son ancien nom, mais
bien par la voix de son président et de sa vice-présidente qui n'ont pas changé
depuis lors", avait été consignée dans le rapport de majorité favorable à la
motion 2100. Les juges précédents ont constaté que cette motion avait un lien
évident avec l'art. 59 LIP/GE, lequel avait été proposé "en tant
qu'application" de la motion. De l'avis de la Cour de justice, l'audition du 18
septembre 2013, bien qu'elle ait eu lieu en relation avec la motion 2100 et non
pas directement dans le cadre de la procédure d'adoption de la LIP/GE,
constituait ainsi une forme appropriée de mise en oeuvre du droit d'être
entendue de l'Association.
7.3. La liberté syndicale consacrée à l'art. 28 al. 1 Cst. prévoit que les
travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se
syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y
adhérer ou non. Jurisprudence et doctrine distinguent la liberté syndicale
individuelle de la liberté syndicale collective. La liberté syndicale
individuelle donne au particulier le droit de contribuer à la création d'un
syndicat, d'adhérer à un syndicat existant ou de participer à son activité
(liberté syndicale positive), ainsi que celui de ne pas y adhérer ou d'en
sortir (liberté syndicale négative), sans se heurter à des entraves étatiques.
Quant à la liberté syndicale collective, elle garantit au syndicat la
possibilité d'exister et d'agir en tant que tel, c'est-à-dire de défendre les
intérêts de ses membres. Elle implique notamment le droit de participer à des
négociations collectives et de conclure des conventions collectives (ATF 140 I
257 consid. 5.1 p. 261 et les nombreuses références citées).
Un syndicat de la fonction publique peut, sous certaines conditions, se
prévaloir de la liberté syndicale collective. Il ne s'ensuit pas que les
syndicats puissent tirer de l'art. 28 al. 1 Cst. le droit de participer à
l'élaboration des projets de lois et de règlements concernant les conditions de
travail de leurs membres; la reconnaissance d'un tel droit se heurterait en
effet à la souveraineté de l'Etat en matière législative et réglementaire. Même
si leur avis ne lie pas les autorités, en particulier le législateur, les
syndicats du secteur public ont toutefois le droit d'être entendus sous une
forme appropriée en cas de modifications significatives - législatives ou
réglementaires - touchant le statut de leurs membres (cf. ATF 140 I 257 consid.
5.1.1 p. 261; 134 I 269 consid. 3.3.1 p. 274; 129 I 113 consid. 3.4 p. 123 s.;
arrêts 8C_691/2011 du 30 août 2012 consid. 2.1.1 et 2P.42/2006 du 3 juillet
2006 consid. 2.1).
7.4. En l'espèce, la question de savoir si l'Association remplit les conditions
pour pouvoir se prévaloir de la liberté syndicale collective (pour une analyse
approfondie de ces conditions, cf. ATF 140 I 257 consid. 5.2 p. 262 ss et 6 p.
264 ss), laissée ouverte par la Cour de justice (cf. supra consid. 7.2), peut
demeurer indécise. En effet, à la lecture des faits retenus dans l'arrêt
entrepris, qui lient la Cour de céans (art. 105 al. 1 LTF; cf. supra consid.
3), force est de constater que l'Association s'est effectivement vu octroyer la
possibilité de s'exprimer au sujet de l'obligation d'enseigner imposée aux
directeurs d'établissements primaires. Le 18 septembre 2013, elle a été
auditionnée (sous son ancien nom) par la Commission de l'enseignement, de
l'éducation, de la culture et du sport du Grand Conseil, soit par la même
Commission qui s'est ensuite occupée de traiter la nouvelle LIP/GE. L'opinion
de l'Association concernant la question du devoir d'enseigner des directeurs a
été relatée dans le rapport de majorité favorable à la motion 2100, lequel est
consultable en ligne à l'adresse suivante: http://ge.ch/grandconseil/memorial/
seances/010113/83/13/. S'il faut admettre - avec les recourants - que
l'audition de l'Association n'a pas été effectuée dans le cadre de l'adoption
de la LIP/GE, mais en relation avec la motion 2100, cette dernière traitait
pourtant exactement de la question litigieuse en l'occurrence, c'est-à-dire du
problème de l'enseignement obligatoire pour les directeurs. D'ailleurs, comme
l'ont relevé aussi les juges précédents, ces deux objets étaient étroitement
liés, car l'introduction de l'art. 59 LIP/GE avait été proposée en application
de la motion 2100. En ce sens, la prise de position de l'Association, bien
qu'exposée en relation avec la motion 2100, conservait toute son importance
pour l'adoption de l'art. 59 LIP/GE. Finalement, il faut relever que,
conformément à la jurisprudence exposée ci-dessus (cf. supra consid. 7.3), la
liberté syndicale ne va pas au-delà, quand il s'agit de fixer les conditions de
travail dans le secteur public, de la reconnaissance aux organisations
syndicales d'un simple droit d'être entendu dont la mise en oeuvre et les
modalités appartiennent aux cantons (voir en particulier ATF 129 I 113 consid.
3.5 p. 124).
Dans ces circonstances, la Cour de justice n'a pas violé les art. 11 CEDH, 28
et 29 Cst. en retenant que l'Association avait été entendue sous une forme
appropriée au sujet de l'obligation d'enseigner imposée aux directeurs
d'établissements primaires.
Les griefs liés au droit d'être entendu sont donc infondés.
8.
Les recourants invoquent en dernier lieu une violation "du principe de la
confiance et de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.) ". En faisant référence
aux circonstances ayant porté à la création du poste de "directeur
d'établissement primaire" (discussions politiques, consultation des milieux
intéressés), ils affirment avoir été engagés sur la base d'un cahier des
charges "bien délimité" et d'un "accord négocié par les partenaires sociaux"
lequel, de bonne foi, "devait être respecté" (recours, p. 13). De l'avis des
recourants, l'adoption de l'art. 59 LIP/GE ne tiendrait pas compte de ces
circonstances et procéderait ainsi d'une violation du principe de la bonne foi,
ce que la Cour de justice aurait nié à tort.
8.1. Concernant les principes de la confiance et de la bonne foi, la Cour de
justice a retenu, en substance, que plusieurs étapes préparatoires avaient été
annoncées en vue de mettre en oeuvre l'art. 59 LIP/GE, que le cahier des
charges sur la base duquel les directeurs avaient été engagés ne pouvait pas
être tenu pour un droit acquis et que l'"accord négocié par les partenaires
sociaux" invoqué par les recourants ne pouvait en aucun cas "avoir valeur
d'assurance".
8.2. Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les
particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne foi; selon l'art.
9 Cst., toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'Etat sans
arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. Selon la jurisprudence,
le principe de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le
droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances
précises qu'elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a
légitimement placée dans ces dernières (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193;
131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.). Cette protection disparaît, en règle
générale, en cas de modification de la législation, étant donné que l'ordre
juridique suisse peut être modifié à tout moment, conformément aux principes
régissant la démocratie (ATF 130 I 26 consid. 8.1 p. 60; arrêt 2C_507/2011 du
16 janvier 2012 consid. 9.3). Dans un tel cas, le principe de la bonne foi
peut, à certaines conditions, imposer un régime transitoire (ATF 134 I 23
consid. 7.6.1 p. 40; 130 I 26 consid. 8.1 p. 60; arrêts 2C_651/2015 du 11
novembre 2016 consid. 9.2.1 et 2C_507/2011 du 16 janvier 2012 consid. 9.3). Ce
régime doit permettre aux administrés de s'adapter à la nouvelle réglementation
et non pas de profiter le plus longtemps possible de l'ancien régime plus
favorable (ATF 134 I 23 consid. 7.6.1 p. 40; arrêt 2C_735/2015 du 11 novembre
2016 consid. 6.2).
Dans les rapports de travail de droit public, en principe, le fonctionnaire n'a
pas droit au maintien de ses conditions générales d'engagement telles qu'elles
existaient au moment où il a été nommé; le régime qui lui est applicable suit
les modifications que le législateur apporte au statut, sous réserve de la
protection des droits acquis, lesquels constituent l'exception. Il y a,
premièrement, droit acquis lorsque la loi déclare explicitement conférer tel
droit ou, par diverses formulations, fixer un droit une fois pour toutes. La
seconde catégorie de droits acquis se rapporte aux arrangements que
l'administration et le fonctionnaire peuvent passer (arrêt 1C_88/2007 du 26
novembre 2008 consid. 2.3).
8.3. En l'occurrence, il ne ressort pas des faits retenus par l'arrêt attaqué,
qui lient la Cour de céans (art. 105 al. 1 LTF; cf. supra consid. 3), que
l'"accord" auquel se réfèrent les recourants aurait contenu des promesses leur
garantissant expressément que leur cahier des charges n'aurait jamais pu être
modifié. Les intéressés ne soutiennent pas que l'arrêt entrepris serait
manifestement inexact et qu'il devrait être complété sur ce point. Ils ne
prétendent d'ailleurs même pas qu'une telle promesse aurait existé. Partant,
l'accord en question ne saurait en aucun cas leur permettre de se prévaloir
d'un droit acquis au sens exposé ci-dessus (cf. supra consid. 8.2 in fine).
Pour le reste, les recourants n'affirment pas que la législation cantonale
contiendrait une disposition ayant pour effet de leur conférer des droits
acquis en relation avec leur activité professionnelle. En outre, l'arrêt
entrepris retient que la mise en oeuvre de l'art. 59 LIP/GE avait été précédée,
entre janvier et juin 2016, de plusieurs étapes préparatoires, que le Conseil
d'Etat avait communiquées aux intéressés le 21 décembre 2015, de sorte qu'un
régime transitoire - à supposer qu'il eût été obligatoire sur la base du
principe de la bonne foi - a bien été prévu pour l'application de la
disposition litigieuse.
Le grief de violation des principes de la confiance et de la bonne foi en
relation avec la garantie des droits acquis doit dès lors être écarté.
9.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant, les
recourants doivent supporter un émolument judiciaire, solidairement entre eux
(art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3
LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants, au Grand
Conseil et au Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, et à la Cour
de justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle.
Lausanne, le 8 mars 2017
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Ermotti
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