II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.534/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_534/2016
Urteil vom 21. März 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann, Haag,
Gerichtsschreiberin Petry.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwälte Felix Ludwig und/oder MLaw Dominik Sennhauser,
Rechtsanwälte,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen.
Gegenstand
Disziplinarverfahren wegen Verletzung der Berufspflichten und
Administrativverfahren betreffend Entzug Berufsausübungsbewilligung;
Wiederherstellung einer Frist,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 27. April 2016.
Sachverhalt:
A.
A.________ erhielt am 3. Oktober 2005 eine Berufsausübungsbewilligung als
Zahnarzt im Kanton St. Gallen. Am 9. Mai 2012 teilte das Gesundheitsdepartement
des Kantons St. Gallen (hiernach: Gesundheitsdepartement) A.________ mit, dass
es aufgrund von verschiedenen Aufsichtsbeschwerden beabsichtige, ein
Disziplinarverfahren gegen ihn zu eröffnen. Im Dezember 2012 gab A.________ die
zahnärztliche Tätigkeit im Kanton St. Gallen auf. Seitdem ist er im Kanton
Thurgau tätig.
B.
B.a. Mit Verfügung vom 28. Mai 2014 sprach das Gesundheitsdepartement des
Kantons St. Gallen gegenüber A.________ wegen Verletzungen von Berufspflichten
ein definitives und uneingeschränktes Verbot der selbständigen Berufsausübung
als Zahnarzt aus. Gleichzeitig verfügte es den Entzug der am 3. Oktober 2005
erteilten Berufsausübungsbewilligung als Zahnarzt, wobei es einer allfälligen
Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzog. Im Übrigen wies es die von
A.________ gestellten Ausstandsbegehren ab, auferlegte ihm eine Busse von Fr.
10'000.-- und verpflichtete ihn, die ihm angezeigten Schadensfälle verzugslos
der zuständigen Berufshaftpflichtversicherung zu melden. Am 4. Juni 2014 erhob
A.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Darin
ersuchte er um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich des
Entzugs der Berufsausübungsbewilligung und beantragte die Aufhebung der
vorinstanzlichen Verfügung. Ferner ersuchte er um Ansetzung einer Nachfrist zur
Sachverhaltsdarstellung und Einreichung der Begründung hinsichtlich der
materiellen, nicht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
betreffenden Rechtsbegehren.
B.b. Mit Schreiben vom 6. Juni 2014 erstreckte der Präsident des
Verwaltungsgerichts St. Gallen die Frist zur Einreichung der
Beschwerdeergänzung bis 7. Juli 2014 mit dem Hinweis, dass das
Verwaltungsgericht im Säumnisfall nicht auf die Beschwerde eintreten werde. Auf
entsprechendes Gesuch hin erstreckte er die Frist erneut bis zum 18. August
2014, wobei er hinsichtlich der Säumnisfolgen auf das Schreiben vom 6. Juni
2014 verwies. Ein weiteres Erstreckungsgesuch adressierten die Rechtsvertreter
von A.________ am 18. August 2014 irrtümlicherweise an Rechtsanwalt B.________,
anstatt an das Verwaltungsgericht. Nach Feststellung dieses Irrtums holte einer
der Rechtsvertreter das Fristerstreckungsgesuch bei Rechtsanwalt B.________ ab
und überbrachte es am 19. August 2014 persönlich dem Verwaltungsgericht. Auch
Rechtsanwalt B.________ leitete das Gesuch an das Gericht weiter mit dem
Hinweis, er gehöre dem Stadtrat von Rheineck an und ihn treffe eine Pflicht zur
Weiterleitung.
B.c. Mit Schreiben vom 20. August 2014 zeigte der Präsident des
Verwaltungsgerichts A.________ die mutmassliche Säumnis an und gab ihm
Gelegenheit, zur Verspätung und deren Folgen Stellung zu nehmen und allenfalls
ein Gesuch um Wiederherstellung der Frist einzureichen. Mit Eingabe vom 28.
August 2014 ersuchte A.________ um Wiederherstellung der Frist zur Einreichung
der Beschwerdeergänzung. Mit Blick auf die Säumnis beantragte er am 8.
September 2014, auf das Fristverlängerungsgesuch vom 18. August 2014 sei
einzutreten; eventuell sei ihm eine Notfrist zur Beschwerdeergänzung anzusetzen
oder es sei auf die Beschwerde auch ohne Ergänzung einzutreten; werde von einer
Verspätung ausgegangen, sei dem Fristwiederherstellungsgesuch vom 28. August
2014 stattzugeben.
B.d. Mit Zwischenentscheid vom 21. November 2014 wies der Präsident des
Verwaltungsgerichts das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde bezüglich der kantonalen Berufsausübungsbewilligung ab. Dies
wurde letztinstanzlich vom Bundesgericht bestätigt (Urteil 2C_1180/2014 vom 11.
Mai 2015).
B.e. Mit Urteil vom 27. April 2016 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch um
Wiederherstellung der Frist zur Einreichung der Beschwerdeergänzung ab und trat
auf die Beschwerde nicht ein.
C.
Mit Beschwerde vom 9. Juni 2016 an das Bundesgericht beantragt A.________ die
Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils. Es sei die Frist zur Einreichung der
Beschwerdeergänzung wiederherzustellen. Eventualiter sei die Vorinstanz auch
ohne Wiederherstellung der Frist betreffend die Einreichung der
Beschwerdeergänzung zu verpflichten, auf die Beschwerde vom 4. Juni 2014
einzutreten. Subeventualiter sei die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Während das Verwaltungsgericht auf eine Vernehmlassung verzichtet, beantragt
das Gesundheitsdepartement die Abweisung der Beschwerde.
Mit Verfügung des präsidierenden Mitglieds der II. öffentlich-rechtlichen
Abteilung des Bundesgerichts vom 4. Juli 2016 wurde dem Gesuch von A.________
um aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen insofern entsprochen, als
das definitive, uneingeschränkte Verbot der selbständigen Berufsausübung als
Zahnarzt gemäss Dispositiv-Ziff. 4 der Verfügung des Gesundheitsdepartements
des Kantons St. Gallen vom 28. Mai 2014 vorläufig nicht vollstreckbar ist.
Erwägungen:
1.
Die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde des gestützt auf Art. 89
Abs. 1 BGG legitimierten Beschwerdeführers richtet sich gegen einen
Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2
BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG),
welche unter keinen der Ausschlussgründe gemäss Art. 83 BGG fällt und insoweit
der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt. Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter
Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1
und 2 BGG), nur die geltend gemachten Vorbringen, falls allfällige weitere
rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6 S.
280). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten, insbesondere des
Willkürverbots, gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art.
106 Abs. 2 BGG).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die
Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder
ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). "Offensichtlich
unrichtig" bedeutet dabei "willkürlich" (BGE 140 III 115 E. 2 S. 117).
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, in der Weigerung der Vorinstanz, die
verpasste Frist wiederherzustellen, liege eine willkürliche Anwendung von Art.
30 des St. Galler Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRP/SG; sSG 951.1)
und eine Verletzung von Art. 148 ZPO (SR 272) vor.
3.1. Gemäss Art. 30 Abs. 1 VRP/SG finden die Bestimmungen der ZPO über die
gerichtliche Vorladung, die Form der Zustellung, die Fristen und die
Wiederherstellung sachgemässe Anwendung, soweit das Gesetz nichts anderes
bestimmt. Gemäss Art. 148 Abs. 1 ZPO kann das Gericht auf Gesuch einer säumigen
Partei eine Nachfrist gewähren oder zu einem Termin erneut vorladen, wenn die
Partei glaubhaft macht, dass sie kein oder nur ein leichtes Verschulden trifft.
Diese bundesrechtliche Norm wird durch den Verweis im kantonalen
Verwaltungsrechtspflegegesetz zu subsidiärem kantonalem Recht und ihre
Anwendung ist insofern nicht frei, sondern nur unter dem beschränkten
Gesichtswinkel der Willkür zu überprüfen (vgl. Urteil 2C_1107/2015 vom 23. März
2016 E. 2.2). Darüber hinaus steht den Gerichten bei der im Einzelfall
vorzunehmenden Abgrenzung zwischen leichtem und schwerem Verschulden im Sinne
von Art. 148 Abs. 1 ZPO ein Ermessensspielraum zu (Urteil 1C_878/2013 vom 16.
Mai 2014 E. 4.1 mit Hinweisen). Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz in
willkürlicher Weise zum Schluss gekommen ist, dass ein mehr als leichtes
Verschulden im Sinne von Art. 148 Abs. 1 ZPO vorgelegen habe und deshalb dem
Wiederherstellungsgesuch nicht stattzugeben sei.
3.2. Ein Grund, der die Wiederherstellung einer Frist rechtfertigen könnte, ist
nicht leichthin anzunehmen. Vielmehr rechtfertigt sich eine strenge Praxis aus
Gründen der Rechtssicherheit und der Verfahrensdisziplin (vgl. KASPAR PLÜSS,
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, N. 45 zu § 12 mit Hinweisen). Für Rechtsanwälte
gelten strenge Sorgfaltsmassstäbe. Der Rechtsanwalt muss seinen Kanzleibetrieb
so organisieren, dass er in der Lage ist, eine gehörige Instruktion und die
(frist- und termingerechte) Wahrnehmung der prozessualen Rechte seines Klienten
sicherzustellen, wozu auch die sorgfältige Erfassung und Prüfung eingehender
und mit eingeschriebener Post versandter Gerichtskorrespondenz gehört (vgl.
NICCOLÒ GOZZI, in: Basler Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, 2.
Aufl. 2013, N. 31 zu Art. 148 ZPO).
3.3. Die Vorinstanz hat erwogen, dass nicht von einem leichten Verschulden
ausgegangen werden könne. Der Umstand, dass der Beschwerdeführer die streitige
Frist nur knapp verpasst habe, sei nicht geeignet, das Verschulden geringer
erscheinen zu lassen. Ein Rechtsanwalt bzw. dessen Hilfspersonen müssten die
mit eingeschriebener Post zu versendende Gerichtskorrespondenz sorgfältig
prüfen. Von einem Rechtsanwalt könne erwartet werden, fristwahrender
Behördenkorrespondenz besondere Aufmerksamkeit und Kontrolle dahingehend zu
widmen, dass sie auch tatsächlich ordnungsgemäss verpackt und rechtzeitig der
Poststelle übergeben werde. Der von den Rechtsvertretern des Beschwerdeführers
gewählte Arbeitsvorgang sei fehleranfällig. Durch das Überkleben des
Couvertfensters lebe genau das Risiko der Fehladressierung wieder auf, das
durch die Verwendung von Fenstercouverts eliminiert werden solle. Die
entsprechende Unterweisung erscheine mithin unsorgfältig. Wenn die auf- bzw.
überklebte Adressierung nicht zusätzlich gewissenhaft und systematisch
kontrolliert werde, sei dies nachlässig. Unter diesen Umständen könne das dem
Beschwerdeführer und seinen Rechtsvertretern anzulastende Verschulden nicht
mehr als leicht bezeichnet werden. Bei der Anwendung der erforderlichen
Sorgfalt wäre es ohne weiteres möglich gewesen, das Fristerstreckungsgesuch
fristgerecht einzureichen.
3.4. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, dass die falsche Adressierung
einer Eingabe als leichtes Verschulden im Sinne von Art. 148 Abs. 1 ZPO zu
werten sei. Von einem Rechtsanwalt könne nicht verlangt werden, jeden Versand
nach der Etikettierung durch das Sekretariat nochmals systematisch zu prüfen.
Ferner sei die Tatsache, dass der Bundesgesetzgeber in Art. 148 Abs. 1 ZPO die
Wiederherstellung nicht nur bei Schuldlosigkeit, sondern auch bei leichtem
Verschulden gewähre, bei der Frage der Verschuldenszurechnung zu
berücksichtigen. Die Partei und deren Vertreter müssten sich gegenüber Fehlern
von Hilfspersonen exkulpieren können. Es sei daher geboten, die von der Lehre
geforderte Zurechnung mit Entlastungsbeweis im Sinne von Art. 55 OR anzuwenden.
Bezüglich der Auswahl, Instruktion und Überwachung der
Sekretariatsmitarbeiterin, welche das Couvert mit dem Fristerstreckungsgesuch
vom 18. August 2014 mit einer falschen Etikette beklebt habe, würden die
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers kein Verschulden treffen. Da somit weder
ein direktes Verschulden des Beschwerdeführers oder seiner Rechtsvertreter noch
ein Hinzurechnen von schuldhaftem Verhalten nach Art. 55 OR vorgelegen habe,
hätte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Wiederherstellung der Frist
gewähren müssen.
3.5. Diese Vorbringen überzeugen nicht. Aus den unbestritten gebliebenen und
damit für das Bundesgericht verbindlichen vorinstanzlichen
Sachverhaltsfeststellungen geht hervor, dass die strittige Eingabe, bei der es
sich nicht um die eigentliche Beschwerdeergänzung handelte, sondern um ein
erneutes Fristerstreckungsgesuch, am letzten Tag der Frist versandbereit
gemacht wurde. Angesichts der dadurch gesteigerten Möglichkeit des Eintritts
einer Gefahr und der Grösse des möglichen Schadens war von den Rechtsvertretern
des Beschwerdeführers (bzw. deren Hilfspersonen) erhöhte Sorgfalt gefordert.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers durfte von den Rechtsvertretern
erwartet werden, dass sie die nötigen Instruktions- bzw. Kontrollmassnahmen
ergreifen, um die korrekte Adressierung sicherzustellen, zumal es sich um das
dritte Fristerstreckungsgesuch handelte. Dass sie solche Massnahmen getroffen
hätten, geht jedoch weder aus dem vorinstanzlichen Urteil hervor, noch wird
dies vom Beschwerdeführer geltend gemacht. Wenn die Vorinstanz unter den
genannten Umständen von mangelnder Sorgfalt ausgeht und ein leichtes
Verschulden verneint, ist dies unter dem Blickwinkel der Willkür nicht zu
beanstanden.
Nicht zu hören ist der Beschwerdeführer, soweit er geltend macht, aufgrund der
Zulässigkeit eines leichten Verschuldens in Art. 148 Abs. 1 ZPO sei von der
gefestigten Rechtsprechung des Bundesgerichts abzuweichen, nach welcher sich
der Rechtsvertreter bzw. sein Auftraggeber die Fehler von Kanzleiangestellten
wie eigene anrechnen lassen muss (BGE 114 Ib 67 E. 2/e, noch zuletzt bestätigt
in Urteil 1C_175/2016 vom 31. Januar 2017 E. 2.4). Der Beschwerdeführer legt
nicht ansatzweise dar, dass bzw. inwiefern die Voraussetzungen für eine
Praxisänderung gegeben wären (vgl. dazu BGE 141 II 297 E. 5.5.1 S. 303).
Insbesondere zeigt er nicht auf, dass der Gesetzgeber mit Art. 148 Abs. 1 ZPO
die gefestigte Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Haftung des Anwalts für
das Verhalten seiner Hilfspersonen nach Art. 101 OR in Frage zu stellen
beabsichtigte. Dessen ungeachtet bleiben die Ausführungen des Beschwerdeführers
zu diesem Punkt sehr allgemein und verweisen im Wesentlichen auf seine Eingaben
vor der Vorinstanz, was vor Bundesgericht unzulässig ist (vgl. BGE 140 III 115
E. 2 S. 116). Ohnehin besteht im vorliegenden Fall kein Anlass, von der
gefestigten Rechtsprechung des Bundesgerichts bezüglich der
Hilfspersonenhaftung abzuweichen.
Schliesslich erweist sich auch der in diesem Zusammenhang erhobene Vorwurf der
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) als
unbegründet. Der Beschwerdeführer erblickt eine solche darin, dass die
Vorinstanz sich nicht mit seinen Argumenten bezüglich der analogen Anwendung
von Art. 55 OR auseinandergesetzt habe. Die Vorinstanz hat sehr wohl zu diesem
Punkt Stellung genommen und auf die gefestigte Rechtsprechung des
Bundesgerichts verwiesen (E. 5.4 des angefochtenen Entscheids), was nicht zu
beanstanden ist. Im Übrigen hat sie auch aufgeführt, dass ihrer Auffassung nach
selbst mit Blick auf Art. 55 OR dem Beschwerdeführer der Sorgfaltsnachweis
nicht gelungen wäre (E. 5.8 des angefochtenen Entscheids). Eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs ist somit nicht ersichtlich.
3.6. Nach dem Gesagten stellt die Abweisung des Fristwiederherstellungsgesuchs
keine Rechtsverletzung dar.
4.
Zu prüfen bleibt der Eventualantrag des Beschwerdeführers, die Vorinstanz sei
auch ohne Wiederherstellung der Frist betreffend die Einreichung der
Beschwerdeergänzung zu verpflichten, auf die Beschwerde vom 4. Juni 2014
einzutreten, weil diese bereits eine genügende Begründung enthalten habe. In
der Weigerung der Vorinstanz, auf die Beschwerde einzutreten, liege eine
Verletzung des Verbots des überspitzten Formalismus (Art. 29 Abs. 1 BV).
4.1. Gemäss Art. 64 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 zweiter Satz VRP/SG muss die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht einen Antrag sowie eine Darstellung des
Sachverhaltes und eine Begründung enthalten.
4.2. Mit Bezug auf die Beschwerdeschrift vom 4. Juni 2014 hat die Vorinstanz
erwogen, der Beschwerdeführer habe dort den Sachverhalt ausreichend
dargestellt. In den nachfolgenden Ziffern habe er sich mit der beantragten
Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels und damit
schwergewichtig mit prozessualen Fragen befasst. Gründe, weshalb die
angefochtene Verfügung darüber hinaus in der Sache selbst materielles Recht
verletze, habe er hingegen nicht angeführt. Gewissermassen im Nachsatz habe er
auf die noch zu erstellende Begründung im Hauptverfahren verwiesen. Die in der
Beschwerde skizzierten Herangehensweisen an die angefochtene Verfügung würden
zwar das (voraussichtliche) Fazit einer möglichen Beschwerdebegründung
vorwegnehmen, seien aber nicht geeignet, aufzuzeigen, inwiefern die Vorinstanz
in ihrer über achtzigseitigen Verfügung konkret den Sachverhalt falsch
festgestellt und Recht verletzt haben sollte. Eine Auseinandersetzung mit den
detaillierten, im Ergebnis gegenteiligen Erwägungen des angefochtenen
Entscheids und namentlich der vorinstanzlichen Beweiswürdigung könne darin
nicht erblickt werden. Konkrete, sich auf die Erwägungen der Vorinstanz
beziehende Hinweise würden sich aus den vorhandenen Begründungsansätzen des
Beschwerdeführers nicht ergeben. Deshalb könne auf die Beschwerde nicht
eingetreten werden.
4.3. Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung liegt
vor, wenn eine Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt
oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und damit dem Bürger
den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt. Das Bundesgericht prüft frei, ob
eine solche Rechtsverweigerung vorliegt und der angefochtene Entscheid damit
gegen Art. 29 Abs. 1 BV verstösst (BGE 128 II 139 E. 2/a S. 142). Wie das
Bundesgericht immer wieder betont, stellt nicht jede prozessuale Formstrenge
einen überspitzten Formalismus dar, sondern nur jene, die durch kein
schutzwürdiges Interesse mehr gerechtfertigt ist und zum blossen Selbstzweck
wird. Prozessuale Formen sind unerlässlich, um die ordnungsgemässe Abwicklung
des Verfahrens sowie die Durchsetzung des materiellen Rechts zu gewährleisten.
Eingaben an Behörden, vor allem Rechtsmittelschriften, haben daher im
Allgemeinen bestimmten formellen Anforderungen zu genügen: Es soll aus ihnen
hervorgehen, dass und weshalb der Rechtsuchende einen Entscheid anficht und
inwieweit dieser geändert oder aufgehoben werden soll. Wird daher die
Gültigkeit eines Rechtsmittels kraft ausdrücklicher gesetzlicher Bestimmung
davon abhängig gemacht, dass es eine minimale Begründung enthält, so liegt
darin weder eine Verweigerung des Anspruchs auf rechtliches Gehör noch kann
darin ein überspitzter Formalismus gesehen werden (BGE 134 II 244 E. 2.4.2 S.
248 mit Hinweisen).
An die Qualität und Ausgestaltung der Begründung eines Rechtsmittels werden
jedoch keine grossen Anforderungen gestellt. Eine Begründung ist ausreichend,
wenn Argumente vorgebracht werden, nach denen ein Entscheid oder eine Verfügung
auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beruht.
Erforderlich ist nicht, dass die Begründung die als verletzt erachteten
Rechtsnormen genau bezeichnet (vgl. CAVELTI / VÖGELI,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, N. 921 und N.
922 mit Hinweisen). So weist auch das Verwaltungsgericht St. Gallen in seiner
Rechtsprechung darauf hin, dass "an die Beschwerdebegründung keine allzu hohen
Anforderungen zu stellen sind" (vgl. Entscheid Verwaltungsgericht des Kantons
St. Gallen vom 19. Februar 2015 B 2014/38). Nichts anderes ergibt sich aus der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Begründungspflicht vor Bundesgericht
(Art. 42 Abs. 2 BGG) : Danach muss aus der Beschwerdeschrift ersichtlich sein,
in welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird (BGE
134 I 303 E. 1.3 S. 306 mit Hinweisen). Dies setzt voraus, dass sich der
Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den massgeblichen Erwägungen der
Vorinstanz auseinandersetzt (BGE 139 I 306 E. 1.2 S. 309; 134 II 244 E. 2.1 S.
245 f.).
4.3.1. In seiner Beschwerdeschrift vom 4. Juni 2014 äussert sich der
Beschwerdeführer u.a. wie folgt (S. 9 bis 11) :
"Seit Jahren hat sich [der Beschwerdeführer] nichts zu Schulden kommen lassen,
der Entzug der Berufsausübungsbewilligung stützt sich denn auch nicht auf eine
besonders gravierende Verfehlung, sondern einzig auf die Tatsache, dass mehrere
aufsichtsrechtliche Beschwerden eingereicht worden sind. Dass die einzelnen
Beschwerden aber bereits vor Jahren vom Kantonszahnarzt (damals noch
zahnärztlich Beauftragter des Kantons St. Gallen) als nicht relevant
abgeschlossen wurden und bei den neuen Beschwerden keine Gutachten vorliegen,
welche einen Behandlungsfehler belegen würden, sei an dieser Stelle bereits
erwähnt.[...]
Auch kann dem Beschwerdeführer keine mangelnde Mitwirkung im Verfahren
vorgeworfen werden, was im Übrigen von der Beschwerdegegnerin auch nicht
gemacht wird. Der Beschwerdeführer hat im Verfahren aktiv teilgenommen sowie
Unterlagen, Stellungnahmen und sachdienliche Hinweise eingereicht. Vielmehr ist
eine mangelhafte Mitwirkung der Beschwerdegegnerin zu bemängeln. So wurden
diverse Aufsichtsbeschwerden vor Jahren bereits untersucht und als irrelevant
abgeschlossen. Wenn die Beschwerdegegnerin nun Jahre später diese bereits
abgeschlossenen Fälle neu aufrollt und ohne neue Beurteilung (es wurden keine
Gutachten in Auftrag gegeben) diametral entgegengesetzt beurteilt - die neue
Beurteilung erfolgte notabene auch nicht durch den Kantonszahnarzt, sondern
durch juristische Mitarbeiter des Rechtsdienstes des Gesundheitsdepartements -
und als genügenden Grund für den Entzug der Berufsausübungsbewilligung sowie
ein definitives Berufsverbot erachtet, hat sie entweder vor Jahren, als die
Fälle aktuell waren und vom Kantonszahnarzt als irrelevant beurteilt wurden,
ihren gesetzlichen Auftrag - namentlich den Schutz der öffentlichen Gesundheit
- nicht wahrgenommen oder es handelt sich um einen reinen Willkürakt. Hinzu
kommt, dass die Beschwerdegegnerin diverse Verfahrensanträge (z.B. Aufnahme von
Sachverhaltselementen in das Augenscheinprotokoll, Anträge auf Erlass einer
Zwischenverfügung, Ausstandsbegehren etc.) faktisch ignorierte.
Abschliessend sei an dieser Stelle erwähnt, dass die Beschwerdegegnerin zu
einem viel früheren Zeitpunkt hätte intervenieren müssen, sollten die
Verfehlungen des Beschwerdeführers tatsächlich so gravierend sein. Tatsache
ist, dass diverse dem Beschwerdeführer zur Last gelegte Verfehlungen bereits
vor Jahren untersucht und als nicht relevant beurteilt wurden. Sollten diese
Aufsichtsbeschwerden aus aufsichtsrechtlicher Sicht tatsächlich von Relevanz
sein, hätte bereits zum damaligen Zeitpunkt eine mildere Massnahme (z.B.
Verwarnung mit Aufforderung des Weiter- und/oder Fortbildungsnachweises)
verfügt werden müssen. Es ist indessen nicht statthaft und widerspricht in
krasser Weise dem Grundsatz von Treu und Glauben und der ratio legis, wenn die
Beschwerdegegnerin über Jahre hinweg - trotz Kenntnis der Aufsichtsbeschwerden
- zuwartet und plötzlich die Höchststrafe (definitives Berufsverbot) mit der
Begründung, aufgrund der Vielzahl der Fälle seien die fachlichen und
persönlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllt, verfügt. Entsprechend lässt
das Verhalten der Beschwerdegegnerin eine Mitwirkung im Verfahren vermissen.
Der Beschwerdeführer hatte nämlich gar nie die Möglichkeit, seine
Vertrauenswürdigkeit zu beweisen, da er dazu gar nie aufgefordert wurde. Die
Beschwerdegegnerin hat direkt die maximale Sanktion verfügt, als nach ihrem
Dafürhalten genügend Gründe für das Berufsverbot vorlagen."
4.3.2. Auch wenn die Eingabe eine detaillierte Auseinandersetzung mit den
einzelnen Erwägungen der angefochtenen Verfügung vermissen lässt und vom
anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer eine weitaus substantiiertere
Beschwerdebegründung erwartet werden durfte, geht aus der am 4. Juni 2014
eingereichten Beschwerdeschrift dennoch in groben Zügen hervor, in welchen
Punkten der Beschwerdeführer die verhängte Massnahme als rechtswidrig
kritisiert. Insbesondere lässt sich daraus ableiten, dass er die
Beweiswürdigung insofern beanstandet, als die erste Instanz auf
aufsichtsrechtliche Beschwerden abgestellt haben soll, welche vom
Kantonszahnarzt als irrelevant gewertet worden seien. Ebenso geht aus der
Beschwerdeschrift hervor, dass der Beschwerdeführer das Berufsverbot für
unverhältnismässig hält, weil ihm seiner Auffassung nach keine gravierenden
Verfehlungen vorgeworfen werden könnten. Unter diesen Umständen erweist sich
der Schluss der Vorinstanz, die Eingabe erfülle nicht die minimalen
Anforderungen an eine Beschwerdebegründung, als unzutreffend. Dass der
Beschwerdeführer, wie die Vorinstanz ausführt, ursprünglich selbst davon
ausgegangen sei, dass die Beschwerdebegründung nicht die materiellen Punkte
betreffe und er deshalb um Ansetzung einer Frist zur Nachreichung einer
ausführlichen Sachverhaltsfeststellung und der Begründung ersucht habe, ändert
daran nichts.
Demzufolge wäre die Vorinstanz zur Behandlung der Beschwerde gehalten gewesen.
Indem sie auf die Beschwerde wegen unzureichender Beschwerdebegründung nicht
eingetreten ist, hat sie zu hohe Anforderungen an die Begründungspflicht
gestellt und das Verbot des überspitzten Formalismus verletzt. Die Beschwerde
erweist sich in diesem Punkt als begründet.
5.
5.1. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und das
angefochtene Urteil wird insoweit aufgehoben, als die Vorinstanz auf die
Beschwerde nicht eingetreten ist. Die Angelegenheit ist an die Vorinstanz
zurückzuweisen, damit diese auf die Beschwerde vom 4. Juni 2014 eintritt und
deren Begründetheit prüft.
Bei diesem Ergebnis erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit den weiteren
Rügen des Beschwerdeführers.
5.2. Da der Beschwerdeführer mit seinem Eventualantrag zwar obsiegt, im
Hauptantrag aber unterliegt, hat er einen Teil der Gerichtskosten zu tragen.
Dem Kanton St. Gallen sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1
und 4 BGG). Der Kanton St. Gallen hat dem anwaltlich vertretenen
Beschwerdeführer eine reduzierte Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs.
2 BGG). Die Vorinstanz wird die Kosten und Entschädigungsfolgen des
vorinstanzlichen Verfahrens neu zu verlegen haben (Art. 67, Art. 68 Abs. 5
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird das Urteil des
Verwaltungsgerichts St. Gallen vom 27. April 2016 insofern aufgehoben, als die
Vorinstanz auf die Beschwerde vom 4. Juni 2014 nicht eingetreten ist. Die Sache
wird an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit diese auf die betreffende
Beschwerde eintritt und die darin enthaltenen Vorbringen materiell prüft. Im
Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
2.
Dem Beschwerdeführer werden Gerichtskosten in Höhe von Fr. 1'500.-- auferlegt.
3.
Der Kanton St. Gallen hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-- auszurichten.
4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des
kantonalen Rechtsmittelverfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. März 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Petry
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