II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.44/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_44/2016
Urteil vom 29. August 2016
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz, Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Fey,
gegen
Gemeinde U.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Casanova, Kornplatz 2, Postfach 201, 7002
Chur.
Gegenstand
Parkplatzersatzabgabe,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 4.
Kammer, vom 20. Oktober 2015.
Sachverhalt:
A.
A.a. Die A.________ AG, Eigentümerin der (ehemaligen) Parzelle xxx-x in der
(damaligen) Gemeinde V.________ (GR), reichte am 14. Mai 2007 ein Baugesuch für
den Abbruch eines Gebäudes und den Neubau von Alterswohnungen, Hotel,
Restaurant, Büro und Einstellhallen auf dieser Parzelle ein. Die Baukommission
V.________ erteilte der A.________ AG am 19. Juli 2007 die Baubewilligung unter
Bedingungen und Auflagen. Im Beilageblatt zur Baubewilligung wurde unter Ziff.
17 mit der Überschrift "Parkplätze" Folgendes festgehalten:
"Die definitive Anzahl Pflichtparkplätze wird bei der Bauschlussabnahme
aufgrund der effektiven Gegebenheiten überprüft und entsprechend neu
festgelegt.
Die Nutzung der unterirdischen Garage zwischen STWEG 'C.________' und der
'A.________ AG' ist privatrechtlich zu regeln. Diesbezüglich ist mit der
Bürgergemeinde V.________ Kontakt aufzunehmen."
Mit Urkunde von 18. April 2008 liess die A.________ AG die Parzelle xxx-x in
drei Parzellen aufteilen: Parzelle xxx-x, Parzelle xxx-y und Parzelle xxx-z.
Der Grundbucheintrag erfolgte per 23. April 2008. Sodann wurde auf der Parzelle
xxx-y Stockwerkeigentum begründet.
Mit Kaufvertrag vom 7. Mai 2009 veräusserte die A.________ AG sechs
Stockwerkeigentumseinheiten der Parzelle xxx-y (xxx-y-1, xxx-y-2, xxx-y-3,
xxx-y-4, xxx-y-5 und xxx-y-6 sowie die Parzelle xxx-x) an die
Aktiengesellschaft B.________. Die entsprechenden Grundbucheinträge erfolgten
per 29. Mai 2009. Mit Nachtrag vom 10. Juli 2012 zu diesem Kaufvertrag
veräusserte die A.________ AG noch die Stockwerkeigentumseinheiten xxx-y-7,
xxx-y-8 und xxx-y-9 an die Aktiengesellschaft B.________. In der Urkunde wurde
festgehalten, diese Grundstücke seien versehentlich nicht im Kaufvertrag vom 7.
Mai 2009 aufgeführt worden, seien aber im Kaufpreis enthalten gewesen. Den
Besitz "mit Übergang von Rechten und Pflichten, Nutzen und Gefahr" habe die
Aktiengesellschaft B.________ bereits am 1. Oktober 2010 angetreten. Der
Grundbucheintrag erfolgte per 12. Juli 2012.
Ende Juli 2009 beantragte die A.________ AG eine Projektänderung zum
bewilligten Baugesuch. Die Änderungen betrafen u.a. Anpassungen in den
Grundrissen und geplanten Nutzungen in den verschiedenen Gebäuden. Die
Baukommission bewilligte die Projektänderung am 25. August 2009 und teilte
diesen Entscheid der A.________ AG mit Verfügung vom 26. August 2009 mit. Darin
hielt sie Folgendes fest:
"Aufgrund der neuen Nutzungen wird die definitive Parkplatzanzahl bei der
Schlussabnahme festgestellt."
Das Bauamt V.________ teilte der A.________ AG am 29. Oktober 2010 mit, die
Bauschlussabnahme betreffend Überbauung der Parzellen xxx-x und xxx-y (Haus I
und II) habe am 25. Oktober 2010 stattgefunden. Es sei festgestellt worden,
dass die Ausführung den bewilligten Plänen entspreche. Sodann wurde
festgehalten:
"Die unterirdische Garage wird zusammen mit der Bauschlussabnahme am Haus III
vorgenommen und dann gleichzeitig die Parkplatzzahl gemäss Baugesetz
überprüft."
A.b. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2010 gelangte der Gemeindevorstand
V.________ mit einer Zusammenstellung der fehlenden bzw. abzugeltenden
Einstellhallen- und Besucherparkplätze an die A.________ AG. Der Gesamtbetrag
der Ersatzabgabe belief sich auf Fr. 45'468.--. Die A.________ AG wurde
aufgefordert mitzuteilen, ob sie mit dieser Abrechnung einverstanden sei.
Am 18. April 2011 teilte der Gemeindevorstand V.________ der A.________ AG mit,
es sei keine Antwort auf die Abrechnung vom 20. Dezember 2010 eingegangen und
der Betrag von Fr. 45'468.-- werde der A.________ AG in den nächsten Tagen in
Rechnung gestellt.
Am 17. Mai 2011 erliess die Gemeindeverwaltung V.________-U.________ die
Rechnung über Fr. 45'468.-- zu Lasten der A.________ AG. Rechtsanwalt
D.________ teilte der Gemeindeverwaltung am 23. Mai 2011 mit, die Forderung sei
bestritten.
Per 1. Januar 2012 fusionierten die Gemeinden V.________ und W.________ zur
politischen Gemeinde U.________. Nach Auflösung der Aktiengesellschaft
B.________ am 21. Dezember 2012 gingen deren Aktiven und Passiven auf die
Gemeinde U.________ über.
Mit "Verfügung des Gemeindevorstandes in Sachen Parkplatzabgeltung" vom 21.
Juli 2014 verpflichtete der Gemeindevorstand U.________ die A.________ AG, Fr.
45'468.-- an die Gemeinde U.________ zu bezahlen für die Abgeltung von
fehlenden Park- und Besucherparkplätzen.
Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden mit Urteil vom 20. Oktober 2015 ab.
B.
Die A.________ AG erhebt am 12. Januar 2016 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit den Anträgen, das
angefochtene Urteil aufzuheben und festzustellen, dass die mit Verfügung der
Gemeinde U.________ vom 21. Juli 2014 erhobene Parkplatzabgabe von Fr.
45'468.-- nicht geschuldet sei.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde U.________ beantragen die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Am 4. Februar 2016 ist der Beschwerde antragsgemäss aufschiebende Wirkung
zuerkannt worden.
Erwägungen:
1.
1.1. Das angefochtene Urteil betrifft die Auferlegung einer öffentlichen
Abgabe. Dagegen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG). Die Legitimation
der Beschwerdeführerin im Sinn von Art. 89 Abs. 1 BGG ist gegeben. Auf die
form- und fristgerecht (vgl. Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereichte
Beschwerde ist einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft die
Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur
insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 136 II 304 E. 2.5
S. 314). Die rechtsfehlerhafte Auslegung von kantonalem Gesetzes- und
Verordnungsrecht bildet keinen eigenständigen Rügegrund; sie wird nur daraufhin
geprüft, ob sie vor dem Bundesrecht, namentlich dem verfassungsrechtlichen
Willkürverbot, standhält (Art. 95 lit. a BGG; vgl. BGE 140 III 385 E. 2.3 S.
387; 136 I 241 E. 2.4 S. 249 mit Hinweisen). Darunter fällt auch die Frage,
welches (kantonale oder kommunale) Recht anwendbar ist. Eine Verletzung des
Legalitätsprinzips nach Art. 5 Abs. 1 BV wird nur unter dem Blickwinkel der
Willkür geprüft und unterliegt der qualifizierten Rügepflicht gemäss Art. 106
Abs. 2 BGG (Urteil 2C_475/2013 vom 4. November 2013 E. 3.1).
1.3. Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der
Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar
ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm
oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender
Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen
Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das
Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder
gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 141 IV 305 E. 1.2 S. 308 f.; 140
III 167 E. 2.1 S. 168; 138 I 305 E. 4.3 S. 319; 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 136 I 316
E. 2.2.2 S. 318 f.; je mit Hinweisen).
2.
2.1. Ersatzabgaben sind Entgelt für die Befreiung von einer primären
öffentlichrechtlichen Realleistungspflicht. Die Abgabe dient dem Ausgleich
zwischen jenen, welche die Pflicht in natura zu erfüllen haben, und jenen, die
davon befreit sind (DANIELA WYSS, Kausalabgaben, 2009, S. 13 f.). Wie die
Vorinstanz korrekt dargelegt hat, handelt es sich bei der Parkplatzersatzabgabe
um eine solche Sekundärpflicht, welche eine primäre Sachleistungspflicht
voraussetzt und bei Unmöglichkeit als Kausalabgabe an deren Stelle tritt. Die
Parkplatzerstellungspflicht als Primärpflicht und die Parkplatzersatzabgabe als
Sekundärpflicht sind im Kanton Graubünden auf kommunaler Ebene geregelt.
2.2. Art. 111 Abs. 1 und 5 des Baugesetzes der Gemeinde V.________ vom 12. März
2000, in Kraft bis 21. März 2011 (aBG/V.________) lauten wie folgt:
1 Bei sämtlichen Neubauten sowie Umbauten, durch die zusätzlicher Verkehr
entsteht, sind gemäss nachstehender Aufstellung Parkplätze oder Garagen auf
privatem Boden zu erstellen und ganzjährig zu unterhalten. (...)
5 Ist das Erstellen von Parkplätzen auf eigenem Grund nicht möglich oder aus
Gründen des Orts- und Landschaftsbildes oder aus verkehrstechnischen Gründen
nicht erwünscht, so kann der Gemeindevorstand den Grundeigentümer zur Leistung
von zweckgebundenen Beiträgen an Bau und Unterhalt solcher Anlagen an einem
anderen Ort verpflichten. Die Abgabe beträgt ein Viertel der durchschnittlichen
Kosten, welche andere Grundeigentümer in einer vergleichbaren Bauzone für die
Erstellung der verlangten Anzahl oberirdischer Parkplätze (einschliesslich
Landerwerb) zu bezahlen hätten.
Mit der Genehmigung durch die Regierung des Kantons Graubünden am 22. März 2011
trat das Baugesetz der Gemeinde V.________ vom 27. Juni 2010 (BG/V.________;
000.300) in Kraft. Art. 69 BG/V.________ lautet folgendermassen:
1 Bei sämtlichen Neubauten sowie Umbauten sowie bei Nutzungsänderungen ist die
erforderliche Anzahl Parkplätze oder Garagen auf privatem Grund zu erstellen
und zu unterhalten.
2 Die vom Gemeindevorstand zu erlassende Parkplatzverordnung legt die
erforderliche Anzahl Parkplätze fest. Die Anzahl richtet sich nach der Art der
Nutzung und der Ausnützung des Grundstücks sowie nach der
Erschliessungsqualität mit dem öffentlichen Verkehr (...).
3 Ist das Erstellen von Parkplätzen auf eigenem Grund nicht möglich oder aus
Gründen des Orts- und Landschaftsbildes oder aus verkehrstechnischen Gründen
nicht erwünscht, so kann der Gemeindevorstand den Grundeigentümer zur Leistung
von zweckgebundenen Beiträgen an Bau und Unterhalt solcher Anlagen an einem
andern Ort verpflichten. Die Höhe der Abgabe wird in der Parkplatzverordnung
festgelegt.
Gestützt auf Art. 69 BG/V.________ erliess der Gemeindevorstand V.________ am
19. Mai 2011 die Parkplatzverordnung der Gemeinde V.________
(Parkplatzverordnung/V.________; 000.310), welche gleichentags in Kraft trat.
Die Ersatzabgaben sind in den Art. 10 und 11 der Parkplatzverordnung/V.________
geregelt.
Art. 10 der Parkplatzverordnung/V.________ trägt den Randtitel "Abgabepflicht"
und hat folgenden Wortlaut:
1 Wer als Grundeigentümerin oder als Grundeigentümer die erforderlichen
Abstellplätze nicht selber schaffen kann, hat eine Ersatzabgabe zu entrichten.
2 Die Abgabe beträgt einen Viertel der durchschnittlichen Kosten, welche
Grundeigentümer für die Erstellung der verlangten Anzahl Parkplätze
(einschliesslich Landerwerb) zu bezahlen hätten.
3 Der Gemeindevorstand legt auf Antrag der Baubehörde die Höhe der Abgabe pro
Parkplatz für die Dauer von drei Jahren fest.
Art. 11 der Parkplatzverordnung/V.________ trägt den Randtitel "Fälligkeit" und
hat folgenden Wortlaut:
1 Die Ersatzabgabe wird von der Baubehörde verfügt und wird innert 30 Tagen
nach Rechtskraft fällig.
2 (...)
3 Geschuldet ist die Ersatzabgabe von der jeweiligen Eigentümerschaft.
2.3. Vorinstanz und Beschwerdeführerin gehen übereinstimmend davon aus, dass
als Grundlage für die Auferlegung der Parkplatzersatzabgabe das aBG/V.________
heranzuziehen ist. Die Vorinstanz begründet dies damit, dass die Baubewilligung
und die Bewilligung zur Projektänderung vor Inkrafttreten des BG/V.________
erteilt worden seien. Bei dieser Ausgangslage besteht kein Anlass, die
Anwendbarkeit des aBG in Frage zu stellen (vgl. E. 1.2).
3.
3.1. Die Vorinstanz hält dafür, die Formulierung in Art. 111 Abs. 5 aBG/
V.________ sei so zu verstehen, dass derjenige, der ein Baugesuch einreiche,
die Pflicht zur Leistung der Parkplatzersatzabgabe trage und dass diese Pflicht
im Fall der Weiterveräusserung bei ihm verbleibe. Bei streng grammatikalischer
Auslegung von Art. 111 Abs. 5 aBG/V.________ hätte bei einem
baurechtsbelasteten Grundstück der Baurechtsgeber als Grundeigentümer die
Parkplatzabgabe zu leisten, obwohl der Baurechtsberechtigte die Planung
vornehme und auch als Bauherr auftrete. Die wortgetreue Auslegung sei nicht
zielführend. Die teleologische Auslegung ergebe, dass Art. 111 Abs. 1 aBG/
V.________ sich grundsätzlich an den Bauherrn richte, indem die Bestimmung
verbindliche Anforderungen an die Parkierungsanlage bei Neu- und Umbauten
stelle. Dass in Art. 111 Abs. 5 aBG/V.________ von "Grundeigentümer" die Rede
sei, ändere nichts daran, dass die Regelung den Bauherrn betreffen solle.
Grundsätzlich könnte nämlich der Bauherr bereits mit der Baubewilligung
verpflichtet werden, die Ersatzabgabe zu leisten. Regelmässig sei es der
Bauherr, welcher durch die Ersparnis der Anlagekosten profitiere und dadurch
sein Grundstück anderweitig besser ausnützen könne. Bei einer späteren
Veräusserung des Grundstücks lasse sich ein höherer Verkaufspreis erzielen,
weshalb der finanzielle Vorteil beim bauenden Grundeigentümer abzugelten sei.
Auch nach der Veräusserung sei derjenige, der von der Pflicht zur Erstellung
der Parkplatzabgabe befreit sei, zur Leistung der Parkplatzabgabe verpflichtet.
Zwar hätte die Gemeinde U.________ bzw. deren Rechtsvorgängerin bereits mit der
Baubewilligung eine provisorische Parkplatzersatzabgabe einfordern können und
sollen. Dennoch bleibe die Beschwerdeführerin abgabepflichtig, auch wenn sie im
Zeitpunkt der Bauabnahme am 25. Oktober 2010 bzw. der angefochtenen Verfügung
vom 21. Juli 2014 nicht mehr Eigentümerin der Grundstücke gewesen sei.
3.2. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe Art. 111 Abs. 5 aBG/
V.________ willkürlich ausgelegt. Sie habe den Wortlaut der Norm nicht nur zu
stark ausgedehnt, sondern regelrecht verdreht, indem sie den Begriff
"Grundeigentümer" dahingehend interpretiert habe, dass damit stets der
"Bauherr" gemeint sei, auch wenn dieser nicht Grundeigentümer sei. Die Pflicht
zur Erstellung von Parkplätzen und die Ersatzabgabepflicht gingen mit der
Veräusserung des Grundstücks an den Erwerber über. Es sei sachfremd, die
Pflicht beim ursprünglichen Bauherrn zu belassen.
4.
Vorab ist zu prüfen, wann die Ersatzpflicht entstanden ist.
4.1. Das Verfahren betreffend Auferlegung der Parkplatzabgabe wurde durch ein
Schreiben des Gemeindevorstands V.________ vom 20. Dezember 2010 eingeleitet.
Dieses trug den Betreff "Finanzielle Abgeltung von Parkplätzen. Regelung
Besucherparkplätze" und hatte folgenden Inhalt: Im Jahr 1995 sei das
Parkplatzkonzept "Zentrum V.________" geprüft und dafür eine
Ausnahmebewilligung erteilt worden. Darin habe er - der Gemeindevorstand - die
Anzahl Parkplätze in der unterirdischen Garage um 14 auf total 56 reduziert.
Diese 14 Parkplätze müssten jedoch geldmässig abgegolten werden. Gemäss dem
damaligen Entscheid müsse die Beschwerdeführerin 9 der 14 Parkplätze abgelten.
Anlässlich seiner letzten Sitzung habe er - der Gemeindevorstand - sich
abschliessend mit der Abgeltung der fehlenden Parkplätze befasst und analog der
bisherigen Praxis die einmalige Abgeltung pro Parkplatz auf Fr. 3'600.--
festgesetzt. Daraus ergebe sich ein Betrag von Fr. 32'400.-- (9 mal Fr.
3'600.--). Sodann könne die Beschwerdeführerin heute keine öffentlich
zugänglichen Besucherparkplätze nachweisen. Gemäss Baugesetz müssten insgesamt
22 Besucherparkplätze erstellt werden. Der Beschwerdeführerin werde jedoch das
Recht eingeräumt, den Parkplatz beim Rathaus zu benützen, welcher von der
Gemeinde bewirtschaftet werde. Als Gegenleistung solle die Beschwerdeführerin
die Kosten für die Belagsarbeiten des Rathausparkplatzes auf der Südostseite
des Rathauses übernehmen. Diese Kosten betrügen (bei einer Fläche von 220 m2)
Fr. 13'068.-- (inkl. MwSt.). Zusammen mit der Abgeltung von Fr. 32'400.-- für
die 9 fehlenden Parkplätze in der Einstellhalle ergebe sich ein Gesamtbetrag
von Fr. 45'468.--.
Nachdem keine Stellungnahme eingegangen war, erliess die Gemeindeverwaltung
V.________-U.________ am 17. Mai 2011 die Rechnung über Fr. 45'468.-- zu Lasten
der Beschwerdeführerin. Die Verfügung war mit folgender Rechtsmittelbelehrung
versehen: "Einsprache innert 20 Tagen ab Rechnungsstellung (Poststempel) an den
Gemeindevorstand V.________, Rathaus, 7206 V.________." Die am 23. Mai 2011
erhobene Einsprache wurde am 21. Juli 2014 durch den Gemeindevorstand
V.________ erledigt.
4.2. Es trifft zu, dass die Festlegung der definitiven Anzahl Parkplätze
mehrmals auf einen späteren Zeitpunkt verschoben worden war. So stellte die
Baubehörde der Beschwerdeführerin in der Baubewilligung vom 19. Juli 2007, in
der Bewilligung der Projektänderung vom 26. August 2009 und in der Bestätigung
der Bauschlussabnahme vom 29. Oktober 2009 in Aussicht, die definitive
Parkplatzzahl bei der Bauschlussabnahme festzulegen, wobei in den ersten beiden
Fällen offenbar auf die Fertigstellung der Häuser I und II, im letzten Fall auf
die Fertigstellung des Hauses III Bezug genommen wurde. Ob eine (teilweise)
Erfüllung der Primärpflicht damals noch in Betracht gezogen wurde oder ob die
beabsichtigte "Festlegung der definitiven Anzahl Parkplätze" bereits auf die
Sekundärpflicht (als Abgeltung für die fehlenden Parkplätze) abzielte, wird
nicht klar, kann aber offen bleiben. Auch wenn die genaue Anzahl
Pflichtparkplätze im Zeitpunkt der Baubewilligung noch nicht feststand, war
doch klar, dass die Ersatzabgabe erhoben würde. Es ist jedenfalls nicht
willkürlich, für den Zeitpunkt der Entstehung der Ersatzpflicht auf die
Erteilung der Baubewilligung abzustellen (vgl. auch BGE 103 Ia 26 E. 2 S. 28 f.
betreffend Kanalisationsanschlussgebühr). Massgeblich ist somit das Datum des
19. Juli 2007.
5.
Streitig ist, wer materieller Verfügungsadressat der Parkplatzersatzabgabe ist
bzw. wie der im Gesetz verwendete Begriff "Grundeigentümer" auszulegen ist.
5.1. Die Beschwerdeführerin war bis zum 29. Mai 2009 Eigentümerin der
Grundstücke 186, xxx-y-1, xxx-y-2, xxx-y-3, xxx-y-4, xxx-y-5 und xxx-y-6.
Hinsichtlich der drei Stockwerkeigentümereinheiten der Parzelle xxx-y (xxx-y-7,
xxx-y-8 und xxx-y-9) war die Beschwerdeführerin bis zum 12. Juli 2012
Eigentümerin. Im Zeitpunkt der Baubewilligung vom 19. Juli 2007 war die
Beschwerdeführerin somit Eigentümerin aller betroffenen Grundstücke.
5.2. Die Auslegung durch die Vorinstanz erscheint nicht geradezu willkürlich.
Zwar mag die Gleichsetzung der Begriffe "Grundeigentümer" und "Bauherr" in
manchen Konstellationen fragwürdig sein, insbesondere dann, wenn der Bauherr zu
keinem Zeitpunkt mit dem Grundeigentümer identisch ist (Bauherr ist, wer auf
eigene oder fremde Rechnung den Auftrag gibt, das Bauvorhaben auszuführen).
Zudem enthält der Wortlaut von Art. 111 Abs. 5 aBG/V.________ den Begriff des
Bauherrn nicht und eine teleologische Auslegung drängt sich nicht unbedingt auf
(BGE 141 II 262 E. 4.2 S. 272; 140 II 289 E. 3.2 S. 291). Gleichwohl ist das
Ergebnis, wonach die Beschwerdeführerin die Abgabe bezahlen muss, nicht
unhaltbar, denn als Grundeigentümerin und zugleich Bauherrin bei der Erteilung
der Baubewilligung zog sie den finanziellen Vorteil daraus, dass sie weniger
Parkplätze zu erstellen hatte als vorgeschrieben. Das Argument, der "bauende
Grundeigentümer" erspare sich die Anlagekosten für die Abstellplätze und könne
sein Grundstück dadurch anderweitig besser ausnützen, könnte allerdings damit
widerlegt werden, dass dieser (vorübergehende) "Vorteil" nicht die Frage des
Abgabesubjekts betrifft, sondern im Innenverhältnis zwischen Veräusserer und
Erwerber weitergegeben wird mit der Folge, dass eine noch ausstehende
Ersatzabgabe den zu erzielenden Verkaufspreis senken dürfte. Dennoch ist es
nicht willkürlich, wenn die Vorinstanz das Innenverhältnis ausser Acht lässt
und die Abgabe auch nach der Veräusserung bei der ursprünglichen
Grundeigentümerin erhebt.
5.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz den Begriff
"Grundeigentümer" in Art. 111 Abs. 5 aBG/V.________ nicht willkürlich ausgelegt
hat, indem sie ihn mit dem Begriff "Bauherr" gleichsetzte. Auch das Ergebnis
dieser Auslegung ist nicht willkürlich, weil die Beschwerdeführerin die
geforderte Anzahl Pflichtparkplätze nicht zu erstellen hatte und zudem von
Beginn an mit der Auferlegung der Ersatzabgabe rechnen musste.
6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Dem
Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- der
unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine
Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. August 2016
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Genner
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