II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.43/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_43/2016
Urteil vom 7. Juli 2016
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Fellmann.
Verfahrensbeteiligte
A.________AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Ruedi
Portmann,
gegen
1. Amt für Berufsbildung,
2. Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zug, Beschwerdegegner.
Gegenstand
Bildungswesen,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug,
Verwaltungsrechtliche Kammer, vom 24. November 2015.
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 12. September 2014 widerrief das Amt für Berufsbildung des
Kantons Zug die der A.________AG am 7. Mai 2014 erteilte Bildungsbewilligung in
der beruflichen Grundbildung Kauffrau EFZ/Kaufmann EFZ (Branche Handel). Die
frühere Bildungsbewilligung "Kaufmännische/r Angestellte/r / Informatik- und
Büromaterialhandel", die 2003 in die Bildungsbewilligung "Kauffrau/Kaufmann,
Branche Dienstleistung und Administration" umgewandelt worden war, widerrief
das Amt für Berufsbildung ebenso. Zugleich wurde der A.________AG bis ins Jahr
2020 untersagt, Lehrverträge in der beruflichen Grundausbildung Kaufmann EFZ/
Kauffrau EFZ auszustellen und abzuschliessen. Weiter verfügte das Amt für
Berufsbildung, dass die A.________AG frühestens am 1. Januar 2020 ein neues
Gesuch um Bewilligung für die berufliche Grundausbildung Kaufmann EFZ/Kauffrau
EFZ stellen könne.
Das Amt begründete diesen Entscheid mit mangelhafter Ausbildungsqualität in der
beruflichen Grundausbildung sowie mit der Verletzung der Bildungsvorschriften
und der Fürsorgepflicht. Die Bildung in der beruflichen Praxis sei daher
ungenügend und die gesetzlichen Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung der
Bildungsbewilligung seien nicht mehr erfüllt.
Gegen diese Verfügung erhob die A.________AG Beschwerde bei der
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zug. Diese wies die Beschwerde mit
Verfügung vom 6. Mai 2015 ab.
Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug vom 8. Juni 2015
beantragte die A.________AG die Aufhebung des Entscheids der
Volkswirtschaftsdirektion vom 6. Mai 2015 und der Verfügung des Amtes für
Berufsbildung vom 12. September 2014. Das Verwaltungsgericht hiess die
Beschwerde mit Urteil vom 24. November 2015 im Sinne der Erwägungen teilweise
gut und entzog der A.________AG die Berufsbildungsbewilligung vorläufig bis
längstens Ende 2016.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13. Januar 2016
gelangt die A.________AG an das Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des
vorinstanzlichen Urteils. Eventualiter sei die Verfügung des Amts für
Berufsbildung vom 12. September 2014 aufzuheben und die Sache zur vollständigen
und korrekten Sachverhaltsfeststellung und Neubeurteilung an das Amt
zurückzuweisen.
C.
Die Vorinstanzen halten die Beschwerde für unbegründet und beantragen deren
Abweisung. Von ihrer Gelegenheit zur (freiwilligen) Replik hat die
Beschwerdeführerin keinen Gebrauch gemacht.
Einem Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung wurde mit
Präsidialverfügung vom 5. Februar 2016 nicht entsprochen.
Erwägungen:
1.
Form- (Art. 42 Abs. 2 BGG) und fristgerecht (Art. 100 Abs. 1 BGG) angefochten
ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid, der in Anwendung von
eidgenössischem öffentlichem Recht erging (Art. 82 lit. a BGG). Da kein
Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG gegeben ist, steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG grundsätzlich
offen. Die Beschwerdeführerin ist als persönlich betroffene Adressatin des
angefochtenen Entscheids zur Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 89 Abs. 1
BGG).
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95
lit. a und lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es im Rahmen der allgemeinen
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG) nur die geltend gemachten
Rügen, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht
offensichtlich sind (BGE 140 III 115 E. 2 S. 116).
2.2. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat. Von Amtes wegen oder auf ausreichend begründete
Rüge hin (vgl. zu den Anforderungen bei Sachverhaltsrügen BGE 139 I 72 E.
9.2.3.6 S. 96; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.) korrigiert das Bundesgericht die
vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen, wenn diese offensichtlich
unrichtig sind oder sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG
beruhen. Die Behebung des Mangels erfolgt nur, sofern er für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2
BGG).
3.
Der angefochtene Entscheid stützt sich auf das Bundesgesetz vom 13. Dezember
2002 über die Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz, BBG; SR 412.10). Das
Berufsbildungsgesetz regelt unter anderem die berufliche Grundbildung (Art. 2
Abs. 1 lit. a BBG). Die berufliche Grundbildung dient der Vermittlung sowie dem
Erwerb der Fähigkeiten, Kenntnisse und Fertigkeiten, die zur Ausübung eines
Berufs erforderlich sind (Art. 15 Abs. 1 BBG). Sie besteht unter anderem aus
Bildung in beruflicher Praxis (Art. 16 Abs. 1 lit. a BBG). Wer die Bildung in
beruflicher Praxis vermittelt, gilt als Berufsbildner und muss über eine
qualifizierte fachliche Bildung sowie über angemessene pädagogische und
methodisch-didaktische Fähigkeiten verfügen (Art. 45 Abs. 1 und Abs. 2 BGG).
Anbieter der Bildung in beruflicher Praxis setzen sich für den bestmöglichen
Lernerfolg der Lernenden ein. Sie bedürfen einer Bildungsbewilligung des
Kantons (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 BBG). Die Aufsicht über die berufliche
Grundbildung obliegt den Kantonen (Art. 24 Abs. 1 BBG). Gegenstand der Aufsicht
sind gemäss Art. 24 Abs. 3 insbesondere die Qualität der Bildung in beruflicher
Praxis (Abs. 3 lit. a), die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen im
Lehrvertrag (Abs. 3 lit. d) sowie die Einhaltung des Lehrvertrags selbst (Abs.
3 lit. e). Im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit verweigert die kantonale Behörde
die Bildungsbewilligung oder widerruft sie, wenn die Bildung in beruflicher
Praxis ungenügend ist, Berufsbildnerinnen und Berufsbildner die gesetzlichen
Voraussetzungen nicht erfüllen oder sie ihre Pflicht verletzen (Art. 11 Abs. 1
der Verordnung vom 19. November 2003 über die Berufsbildung
[Berufsbildungsverordnung, BBV; SR 412.101]; vgl. zum Ganzen auch Urteile
2C_154/2012 vom 5. September 2012 E. 4; 2C_529/2010 vom 8. Oktober 2010 E. 4;
2C_103/2008 vom 30. Juni 2008 E. 3 und E. 6; noch zum alten Recht Urteil 2A.478
/2002 vom 28. Februar 2003).
4.
4.1. Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid aus, dass die
Beschwerdeführerin laut den Akten seit 1998 insgesamt zwölf Lernende
beschäftigt hat, wovon fünf ihr Lehrverhältnis vorzeitig auflösten. Bei zwei
Lernenden lag der Grund dafür hauptsächlich in ihrer eigenen Person. Immerhin
drei Personen hätten ihre Vertragsauflösung jedoch mit Mängeln und fehlender
Unterstützung seitens des Berufsbildners sowohl in fachlicher wie persönlicher
Hinsicht begründet. Zuletzt sei es mit dieser Begründung Ende Juni 2014 zu
einer Vertragsauflösung gekommen. Der Berufsbildner habe vom Amt für
Berufsbildung ausserdem mehrmals ermahnt werden müssen, nach monatelanger
Verzögerung endlich Arbeitsberichte zu den Lernenden einzureichen.
4.2. Nach Auffassung der Vorinstanz nicht ganz von der Hand zu weisen ist die
Rüge der Beschwerdeführerin, der Vorwurf einer Verletzung der Fürsorgepflichten
seitens des Berufsbildners sei vom Amt für Berufsbildung vorschnell aufgrund
blosser Behauptungen einer allenfalls wenig glaubwürdigen Lernenden erhoben
worden. In diesem Zusammenhang weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass
sich die Volkswirtschaftsdirektion als kantonale Vorinstanz zur Erhärtung ihres
Standpunkts auf ihr gegenüber gemachte Aussagen von nicht genannten Personen
sowie auf mehrere, ebenfalls nicht näher spezifizierte Vorfälle ohne zeitliche
Bestimmung und diverse Klagen von ebenfalls unbestimmten Personen berufe. Aus
welchen Gründen die Volkswirtschaftsdirektion keine Abklärungen beim ersten
Lehrbetrieb machte, zu welchem die bei der Beschwerdeführerin zuletzt
kündigende Lernende ihr Lehrverhältnis ebenfalls vorzeitig aufgelöst hatte,
werde nicht dargelegt. Sodann seien Herkunft und Herstellungszeitpunkt eines
kurzen Handy-Films, der unbestrittenermassen eine ausserordentliche Unordnung
auf Boden, Pulten und Regalen in Räumlichkeiten der Beschwerdeführerin zeigt,
nicht offengelegt worden. Die Beschwerdeführerin stelle sich diesbezüglich auf
den Standpunkt, dass der Handy-Film lediglich einen Abstellraum zeige, "in
welchem Lehrlinge nichts zu suchen" hätten (vgl. angefochtener Entscheid E.
4b). Die Vorinstanz führt weiter aus, dass die Aktenlage somit sehr dürftig
sei, die Sachumstände seien mit wenig harten Beweisen belegt und es stehe in
weiten Teilen Aussage gegen Aussage.
4.3. Die Beweiswürdigung ergab für die Vorinstanz, dass die der
Beschwerdeführerin zum Vorwurf gemachten Zustände und Pflichtverletzungen zwar
"nicht in der nötigen Striktheit nachgewiesen [seien], dass aber immerhin
starke Indizien dafür" bestünden (vgl. angefochtener Entscheid E. 5b). Der
Sachverhalt sei somit nicht in genügendem Mass ermittelt, weshalb das Amt für
Berufsbildung mit der Erhebung der weiteren erforderlichen Beweise zu betrauen
sei. Bei der gegebenen Beweislage könne der Entzug der Bildungsbewilligung für
die Dauer von fünf Jahren nicht gerechtfertigt werden. Die Akten liessen jedoch
den Schluss zu, dass die Beschwerdeführerin bzw. der verantwortliche
Berufsbildner den gesetzlichen Anforderungen für die Lehrausbildung nicht
genügten, weshalb die Bildungsbewilligung nicht uneingeschränkt weiter belassen
werden könne. Unter Verweisung auf das Urteil des Bundesgerichts 2A.478/2002
vom 28. Februar 2003 hiess die Vorinstanz die Beschwerde daher teilweise gut
und traf die gerichtliche Anordnung, dass die Bildungsbewilligung "vorläufig
bis längstens Ende 2016 entzogen wird." Bis dann hätten sowohl die
Beschwerdeführerin als auch das Amt für Berufsbildung die Möglichkeit, die "für
das Fortführen oder die Verweigerung der Bewilligung relevanten Tatsachen
darzulegen bzw. zu ermitteln" (vgl. angefochtener Entscheid E. 6).
5.
5.1. Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, bei der dargelegten
Beweislage hätte die Vorinstanz die Sache zur Ergänzung und Neubeurteilung an
eine untere Instanz zurückweisen müssen, anstatt einen materiellen Entscheid zu
fällen. Das Verhalten des Verwaltungsgerichts sei widersprüchlich und
willkürlich. Indem es den Entzug der Bewilligung und damit die härteste
Massnahme verfüge, sei auch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt.
Als mildere Massnahmen hätten etwa Kontrollen des Betriebs, vermehrter Einbezug
des zuständigen Berufsbildners oder die Auferlegung von Auflagen und deren
Kontrolle verfügt werden können.
5.2. Den Rügen der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Die
Beurteilung, dass aufgrund der im angefochtenen Entscheid (vgl. dort E. 4 und
E. 5) geschilderten Umstände ausreichend Grund zur Annahme erheblicher
Missstände im Bereich Berufsbildung der Beschwerdeführerin bestehen, erscheint
keineswegs bundesrechtswidrig. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
ist auch keine Widersprüchlichkeit darin zu erkennen, dass die Vorinstanz zum
Schluss gelangte, die Beweislage reiche für den ursprünglich verfügten Entzug
der Bildungsbewilligung während einer Dauer von (mindestens) fünf Jahren nicht
aus, für den (vorläufigen) Entzug bis längstens Ende 2016 hingegen schon: An
den Beweis längerfristigen Fehlens von Bewilligungsvoraussetzungen sind höhere
Anforderungen zu stellen, da dem prognostischen Element mit zunehmender Dauer
eines in die Zukunft wirkenden Bewilligungsentzugs höheres Gewicht zukommt. Die
Vorinstanz hat der von ihr festgestellten mangelhaften Beweislage für den
längerfristigen Entzug der Bildungsbewilligung hinreichend Rechnung getragen,
indem sie den Entzug bis längstens Ende 2016 beschränkte.
5.3. Vor diesem Hintergrund erweist sich der angefochtene Entscheid auch nicht
als unverhältnismässig. Der vorübergehende Entzug der Bildungsbewilligung
erscheint angesichts der Hinweise auf bestehende erhebliche Mängel zur
Sicherstellung einer gesetzeskonformen beruflichen Grundbildung geeignet und
erforderlich (vgl. zur Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns BGE 140 I 257
E. 6.3.1 S. 267 f., mit Hinweisen). Das gilt umso mehr, als der
Persönlichkeitsschutz der auszubildenden Jugendlichen eine besondere
Aufmerksamkeit verlangt (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Art. 24 Abs. 3 lit. d,
lit. e BBG i.V.m. Art. 355 OR i.V.m. Art. 328 Abs. 1 Satz 1 OR; dazu Urteile
2C_154/2012 vom 5. September 2012 E. 4.2; 2C_378/2010 vom 10. Mai 2011 E.
3.4.2; 2C_715/2009 vom 16. Juni 2010 E. 3.2.3) und sich Anbieter der Bildung in
beruflicher Praxis für den bestmöglichen Lernerfolg der Lernenden einzusetzen
haben (Art. 20 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 3 lit. a BBG). Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin ist nicht ersichtlich, wie diesen beiden Gesichtspunkten
mit milderen Massnahmen wie z.B. Betriebskontrollen ebenso gut Rechnung
getragen werden könnte, zumal es die Beschwerdeführerin nicht zuliess, dass
sich Mitarbeitende des Amts für Berufsbildung selber ein Bild von den
hygienischen Zuständen im Betrieb machten, die eine Lernende beanstandet hatte.
Nicht aufgezeigt wird von der Beschwerdeführerin im Übrigen, inwiefern sie der
von ihr als einschneidend bezeichnete, vorläufige Entzug der
Bildungsbewilligung in unzumutbarer Weise treffen könnte.
5.4. Als unbegründet erweist sich weiter das Vorbringen, der angefochtene
Entscheid stehe mit der Rechtsprechung gemäss Urteil des Bundesgerichts 2A.478/
2002 vom 28. Februar 2003, auf das die Vorinstanz verweist, nicht im Einklang.
Zwar trifft zu, dass das Dossier im erwähnten Entscheid vom Verwaltungsgericht
des Kantons Waadt als letzte kantonale Instanz formell an die zuständige
Behörde zur weiteren Abklärung und neuem Entscheid zurückgewiesen wurde (vgl.
dort Sachverhalt lit. C.), was die Vorinstanz im vorliegenden Fall unterliess.
Im Unterschied zum Prozesssachverhalt, wie er dem Urteil 2A.478/2002 vom 28.
Februar 2003 zugrunde lag (vgl. dort E. 3.2.1), sprach das Verwaltungsgericht
im hier angefochtenen Urteil jedoch einen zeitlich präzise befristeten Entzug
der Bildungsbewilligung bis längstens Ende des Jahres 2016 aus. Keine
Anhaltspunkte nennt die Beschwerdeführerin sodann zur Untermauerung ihrer
Befürchtung, wonach das Amt für Berufsbildung vor Ende 2016 überhaupt nicht
mehr tätig werde und der Bewilligungsentzug so ohne Weiteres bis Ende 2016
bestehen bleibe. In ihrer Stellungnahme im bundesgerichtlichen Verfahren zeigt
die Volkswirtschaftsdirektion vielmehr auf, dass sie die Angelegenheit mit der
gebotenen Beförderlichkeit behandeln wird. Eine formelle Rückweisung an das Amt
für Berufsbildung würde eine allfällige Untätigkeit der Behörde im Übrigen
nicht verhindern; gegen ein ungerechtfertigtes Zuwarten könnte sich die
Beschwerdeführerin zudem so oder anders mit Beschwerde wegen Rechtsverzögerung
oder -verweigerung zur Wehr setzen (Art. 29 Abs. 1 BV; vgl. BGE 139 I 37 E. 2.2
S. 41; 130 I 312 E. 5.1 S. 331 f.).
6.
Nach dem Dargelegten erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Bei diesem
Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1
BGG). Parteientschädigungen sind keine geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Juli 2016
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Fellmann
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