II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.438/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_438/2016
{T 0/2}
Arrêt du 11 janvier 2017
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Haag.
Greffier: M. Tissot-Daguette.
Participants à la procédure
X.________,
représenté par Me Olivier Cramer, avocat,,
recourant,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations.
Objet
Révocation de l'approbation de l'octroi d'une autorisation d'établissement et
renvoi de Suisse,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour III, du 8 avril
2016.
Faits :
A.
X.________, ressortissant iranien né en 1948, a bénéficié de plusieurs
engagements temporaires à Genève, au sein d'une organisation internationale dès
2002. Le 1 ^er janvier 2008, il a été engagé comme haut fonctionnaire par cette
organisation. Il a ainsi été mis au bénéfice d'une carte de légitimation du
Département fédéral des affaires étrangères, laquelle lui a été retirée au mois
de novembre 2010 lorsqu'il a fait valoir son droit à la retraite.
Le 2 novembre 2010, l'intéressé a déposé une demande auprès de l'Office
cantonal de la population de la République et canton de Genève (actuellement
l'Office cantonal de la population et des migrations de la République et canton
de Genève) tendant à lui permettre de poursuivre son séjour en Suisse en
compagnie de son épouse, ressortissante iranienne née en 1952. Le 10 août 2011,
cet office a informé X.________ qu'il était disposé à lui octroyer une
autorisation d'établissement, sous réserve de l'approbation du Secrétariat
d'Etat aux migrations (ci-après: le Secrétariat d'Etat). Le 26 août 2011, le
Secrétariat d'Etat a approuvé la délivrance d'une autorisation d'établissement
en faveur de l'intéressé et de son épouse. A la suite de cette approbation,
l'autorité cantonale compétente a octroyé l'autorisation d'établissement
requise.
B.
Par courrier du 31 août 2011 adressé au Secrétariat d'Etat, le Service de
renseignement de la Confédération (ci-après: le Service de renseignement) s'est
fermement opposé à l'octroi de tout titre de séjour en faveur de X.________,
dans la mesure où celui-ci avait déployé des activités illégales de
renseignement en faveur de l'Etat iranien. Ce courrier faisait suite à un
entretien téléphonique intervenu antérieurement au 26 août 2011 entre ces deux
autorités. Cet entretien n'ayant pas été relayé par le collaborateur du
Secrétariat d'Etat, c'est sans tenir compte de l'avis du Service de
renseignement que l'approbation de l'autorisation d'établissement a été donnée.
Suite à divers échanges de courriers entre l'intéressé et le Secrétariat
d'Etat, celui-ci, par décision du 28 octobre 2013, a révoqué l'approbation
donnée à l'octroi d'une autorisation d'établissement. X.________, par acte du
28 novembre 2013, a interjeté recours auprès du Tribunal administratif fédéral.
Par arrêt du 8 avril 2016, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le
recours de X.________. Il a jugé en bref que, par son comportement, l'intéressé
avait mis en danger la sécurité et l'ordre publics en Suisse et que la
révocation de l'approbation de l'octroi de l'autorisation d'établissement
constituait une mesure proportionnée.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X.________ demande
au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, outre l'effet suspensif,
d'annuler l'arrêt du 8 avril 2016 du Tribunal administratif fédéral et la
décision du 28 octobre 2013 du Secrétariat d'Etat et de maintenir son
autorisation d'établissement. Il se plaint d'établissement inexact des faits et
de violation du droit fédéral.
Par ordonnance du 18 mai 2016, le Juge présidant de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral a admis la demande d'effet suspensif.
Le Tribunal administratif fédéral renonce à prendre position sur le recours. Le
Secrétariat d'Etat en demande le rejet.
Considérant en droit :
1.
1.1. D'après l'art. 83 let. c ch. 2 LTF, le recours en matière de droit public
est irrecevable contre les décisions en matière de droit des étrangers qui
concernent une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit
international ne donnent droit. Il est recevable contre les décisions
révoquant, comme en l'espèce, l'approbation d'une autorisation d'établissement
parce qu'il existe en principe un droit au maintien de l'autorisation
d'établissement accordée à la suite de l'approbation du Secrétariat d'Etat (ATF
135 II 1 consid. 1.2.1 p. 4). La présente cause ne tombe ainsi pas sous le coup
de l'art. 83 let. c ch. 2 LTF, ni d'aucune autre clause d'irrecevabilité
figurant à l'art. 83 LTF. Partant, la voie du recours en matière de droit
public est ouverte.
1.2. Au surplus, déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes
prescrites par la loi (art. 42 LTF), par le destinataire de l'arrêt attaqué qui
a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 89
al. 1 LTF), le présent recours, dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF)
rendue par le Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF) dans
une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), est recevable, sous réserve de
ce qui suit.
1.3. La conclusion tendant à l'annulation de la décision du Secrétariat d'Etat
est irrecevable en raison de l'effet dévolutif complet du recours auprès du
Tribunal administratif fédéral (ATF 136 II 539 consid. 1.2 p. 543).
2.
Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Il statue
sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF).
Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été
établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de
l'art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le
sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF), ce que la partie recourante doit
démontrer d'une manière circonstanciée, conformément aux exigences de
motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 133 II 249 consid. 1.4.3 p. 254
s.). La notion de "manifestement inexacte" correspond à celle d'arbitraire au
sens de l'art. 9 Cst. (ATF 136 II 447 consid. 2.1 p. 450).
En l'occurrence, le recourant invoque un établissement inexact des faits en ce
que le Tribunal administratif fédéral a considéré qu'il s'est livré à des
activités illégales de renseignement en faveur de l'Etat iranien. Comme on le
verra ci-après, cette appréciation des faits est sans incidence sur l'issue de
la cause, raison pour laquelle il n'y a pas lieu d'examiner ce grief.
3.
Il ressort des faits retenus par le Tribunal administratif fédéral que par
appel téléphonique non daté, ma is antérieur à l'approbation de l'octroi de
l'autorisation d'établissement en faveur du recourant, le Service de
renseignement a transmis des informations relatives à celui-ci à un chef de
section du Secrétariat d'Etat. Par décision du 26 août 2011, le Secrétariat
d'Etat a approuvé l'octroi d'une autorisation d'établissement en faveur du
recourant. Cette décision est entrée en force et le recourant a obtenu le titre
de séjour demandé. Le 31 août 2011, le Secrétariat d'Etat a reçu un courrier du
Service de renseignement. Dans ce courrier, ce service s'est une nouvelle fois
opposé à l'octroi de tout titre de séjour. Sur cette base, le 28 octobre 2013,
le Secrétariat d'Etat a révoqué son approbation donnée à l'octroi de
l'autorisation d'établissement du recourant. Le Tribunal administratif fédéral,
relevant que le Secrétariat d'Etat était en droit de révoquer son approbation
initiale, comme toute autre décision de sa compétence, l'art. 63 LEtr (RS
142.20) n'ayant de surcroit pas d'autre vocation, a confirmé cette révocation
dans l'arrêt entrepris.
En conséquence, le litige porte en premier lieu sur le point de savoir si c'est
à juste titre que le Tribunal administratif fédéral a considéré que le
Secrétariat d'Etat était compétent pour révoquer son approbation donnée à
l'octroi de l'autorisation d'établissement du recourant.
4.
4.1. Il arrive fréquemment que la loi fixe elle-même les conditions dans
lesquelles une décision entrée en force peut être modifiée (TANQUEREL, Manuel
de droit administratif, 2011, n° 940; HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7 ^e éd., 2016, n° 1226). Si de telles dispositions légales
font défaut (cf. ATF 120 Ib 193 consid. 2 p. 193 s.), alors la jurisprudence
admet qu'en règle générale des décisions entrées en force, mais matériellement
irrégulières, peuvent, dans certaines conditions (cf. consid. 5.1 ci-dessous),
être révoquées (TANQUEREL, op. cit., n° 944; HÄFELIN/ MÜLLER/ UHLMANN, op.
cit., n° 1227).
4.2. Aux termes de l'art. 121 al. 1 Cst., la législation sur l'entrée en
Suisse, la sortie, le séjour et l'établissement des étrangers et sur l'octroi
de l'asile relève de la compétence de la Confédération. En application du
principe ancré à l'art. 46 al. 1 Cst., qui veut que les cantons mettent en
oeuvre le droit fédéral conformément à la Constitution et à la loi, le
législateur fédéral a dû déterminer dans quelle mesure l'exécution du droit
fédéral en matière d'étrangers devait être confiée aux cantons (art. 164 al. 1
let. f Cst.; cf. ATF 141 II 169 consid. 4.1 p. 173 s.; 127 II 49 consid. 3a p.
51 s.; NYFFENEGGER, in Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer
[AuG], Caroni/Gächter/Thurnherr [éd.], 2010, n° 4 ad art. 99 LEtr). L'autorité
cantonale compétente octroie les autorisations conformément aux art. 32 à 35 et
37 à 39 LEtr; l'approbation du Secrétariat d'Etat est réservée pour certains
cas particuliers (art. 40 al. 1 LEtr en relation avec l'art. 99 LEtr et 86 al.
2 let. a à c de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au
séjour et à l'exercice d'une activité lucrative [OASA; RS 142.201], cf.
également l'ordonnance du DFJP du 13 août 2015 relative aux autorisations
soumises à la procédure d'approbation et aux décisions préalables dans le
domaine du droit des étrangers [RS 142.201.1; ci-après: ODFJP]). Sur la base
des dispositions légales, en l'occurrence les art. 62 et 63 LEtr, les cantons
sont compétents pour refuser ou révoquer une autorisation en droit des
étrangers (cf. ZÜND/ARQUINT HILL, in Ausländerrecht, Uebersax et al. [éd.], 2 ^
e éd. 2009, n° 8.24). L'octroi par les cantons d'un titre de séjour, dans les
cas prévus par la loi, nécessite quant à lui l'approbation du Secrétariat
d'Etat (ATF 141 II 169 consid. 4.1 p. 173 s.; FF 2002 3469 p. 3526).
4.3. Partant de ce qui précède, on doit retenir que le Secrétariat d'Etat ne
saurait appliquer l'art. 62 ou 63 LEtr pour révoquer lui-même une autorisation
de séjour ou d'établissement. Ses compétences en matière d'autorisation sont en
principe limitées à l'approbation de l'octroi ou du renouvellement des
autorisations (sauf exceptions prévues à l'art. 40 al. 1 LEtr). Ce n'est que
dans le cadre de cette procédure d'approbation qu'il fera application des
dispositions de la LEtr relatives à la révocation des autorisations, en
examinant si les conditions de leur application sont réunies, pour refuser son
approbation à un octroi ou un renouvellement d'une autorisation (cf. art. 86
al. 2 OASA). Pour le surplus, la LEtr ne prévoit rien quant à la possibilité
pour le Secrétariat d'Etat de révoquer une approbation donnée à l'octroi, par
le canton, d'un titre de séjour. Dans le cas d'espèce, le Secrétariat d'Etat
n'avait donc pas la compétence de révoquer directement l'autorisation
d'établissement du recourant sur la base de l'art. 63 LEtr. Seules les
autorités cantonales disposaient de cette compétence.
5.
Aucune disposition légale ne permettant de révoquer l'approbation de l'octroi
d'une autorisation d'établissement, il convient donc encore de se demander si,
comme l'a retenu le Tribunal administratif fédéral, le Secrétariat d'Etat
pouvait révoquer son approbation sur la base des principes généraux relatifs à
la révocation des actes administratifs.
5.1. Ces principes généraux, qui ne s'appliquent que lorsque la possibilité de
révoquer la décision n'est pas prévue par des dispositions spéciales,
permettent de modifier une décision entrée en force qui se trouve être
matériellement irrégulière.
Au moment de rendre sa décision, l'autorité détermine la situation de fait et y
applique les dispositions légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette
décision, qui est entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité
initiale ou subséquente à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou
de droit, l'autorité a la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure
où l'intérêt à une correcte application du droit objectif l'emporte sur
l'intérêt de la sécurité du droit, respectivement à la protection de la
confiance. Dans le cas contraire, il n'est en principe pas possible de révoquer
la décision en cause. Cela est par exemple le cas lorsque la décision
administrative fonde un droit subjectif, que la procédure qui a mené à son
prononcé a déjà mis en balance les intérêts précités ou que le justiciable a
déjà fait usage du droit que lui a conféré la décision. Cette règle n'est
toutefois pas absolue et une révocation est également possible dans ces cas,
lorsqu'un intérêt public particulièrement important l'impose (cf. ATF 139 II
185 consid. 10.2.3 p. 202 s.; 137 I 69 consid. 2.3 p. 71 s.; 135 V 215 consid.
5.2 p. 221 s.; 127 II 306 consid. 7a p. 313 s. et les références citées).
Une décision assortie d'effet durables (" Dauerverfügung ") ne peut toutefois
être révoquée que dans les cas d'irrégularités subséquentes, soit parce que
l'état de fait a évolué et que les conditions posées à l'octroi de
l'autorisation ne sont plus réunies, soit en raison d'une modification
législative, mais en l'absence de droit acquis crée par la décision à révoquer
(cf. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n° 1230; DUBEY/ZUFFEREY, Droit
administratif général, 2014, n° 1025; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Volume
II, 3 ^e éd. 2011, p. 386).
5.2. En l'occurrence, pour examiner la question de la possibilité de révoquer
la décision d'approbation rendue par le Secrétariat d'Etat selon les règles
précitées, il convient en premier lieu de déterminer la nature de cette
décision. La procédure d'approbation est fondée sur l'art. 40 al. 1 LEtr, qui
dispose que les autorisations prévues aux art. 32 à 35 et 37 à 39 LEtr sont
octroyées par les cantons, mais que les compétences de la Confédération sont en
particulier réservées en matière de procédure d'approbation (cf. consid. 4.2
ci-dessus). L'art. 99 LEtr prévoit quant à lui que le Conseil fédéral détermine
les cas dans lesquels les autorisations de courte durée, de séjour ou
d'établissement, ainsi que les décisions préalables des autorités cantonales du
marché du travail sont soumises à l'approbation du Secrétariat d'Etat, celui-ci
pouvant refuser son approbation ou limiter la portée de la décision cantonale
(cf. art. 86 OASA). Le Conseil fédéral, à l'art. 85 al. 2 OASA (dans sa version
en vigueur depuis le 1 ^er septembre 2015), a délégué la compétence au
Département fédéral de justice et police de déterminer les cas dans lesquels
les autorisations précitées doivent être soumises à la procédure d'approbation.
Ce département a ainsi arrêté l'ODFJP.
5.3. On constate que l'approbation donnée par le Secrétariat d'Etat constitue
une condition de validité de l'autorisation octroyée par l'autorité cantonale.
Sans approbation, l'autorisation cantonale est sans effet (cf. art. 86 al. 5
OASA; NYFFENEGGER, op. cit., n° 13 ad art. 99 LEtr). Pour cette raison,
l'étranger peut contester le refus d'approbation (ou l'éventuelle fixation de
conditions; cf. art. 86 al. 1 OASA) dans une procédure de recours idoine auprès
du Tribunal administratif fédéral puis, éventuellement, auprès du Tribunal
fédéral. Dans le cas contraire, c'est-à-dire lorsque le Secrétariat d'Etat
approuve l'octroi, respectivement la prolongation de l'autorisation, sans
condition, cette décision perd son autonomie et "s'intègre" dans la décision
cantonale qui déploie pleinement ses effets.
L'approbation par le Secrétariat d'Etat ne présente ainsi nullement un
caractère de décision assortie d'effets durables, au contraire de la décision
cantonale. Le Secrétariat d'Etat ne saurait donc en aucun cas révoquer son
approbation lors de modifications de fait ou de droit subséquentes à son
prononcé. Il n'en va pas différemment en cas d'irrégularité initiale car, d'une
manière plus générale, le caractère conditionnel de la décision fédérale par
rapport à la décision cantonale, et le fait qu'elle soit "absorbée" par cette
dernière en cas d'approbation, exclut toute situation de révocation de
l'approbation en tant que telle.
5.4. En effet, dans le cas particulier d'une décision positive, prononcée sur
la base de l'art. 99 LEtr, celle-ci perd toute portée une fois rendue et seule
la décision cantonale peut ensuite faire l'objet d'une révocation. Cela se
manifeste au regard de la systématique de la loi. Dans un tel cas de figure, la
révocation ne vise qu'à retirer son titre de séjour à l'étranger. Or, le
législateur a expressément voulu et prévu une compétence cantonale pour ce
faire, en édictant les art. 62 et 63 LEtr (cf. consid. 4 ci-dessus). Permettre
au Secrétariat d'Etat de révoquer son approbation reviendrait donc à contourner
la loi et à priver les cantons de l'une de leurs prérogatives. La révocation
d'une autorisation octroyée sur la base des art. 32 à 35 et 37 à 39 LEtr est
ainsi toujours possible, mais exclusivement selon la procédure des art. 62 et
63 LEtr et par l'autorité cantonale compétente.
5.5. Par conséquent, on doit retenir que le Secrétariat d'Etat n'était pas
habilité à révoquer son approbation donnée à l'octroi de l'autorisation
d'établissement du recourant. C'est ainsi en violation du droit fédéral que
l'autorité précédente a rejeté le recours de l'intéressé.
6.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être admis dans la mesure où il
est recevable et l'arrêt attaqué annulé. L'autorisation d'établissement du
recourant est maintenue.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 66 al. 1 et 4 LTF). Ayant obtenu
gain de cause avec l'aide d'un mandataire professionnel, le recourant a droit à
une équitable indemnité de partie (art. 68 al. 1 LTF) à charge du Secrétariat
d'Etat. La cause est renvoyée au Tribunal administratif fédéral pour qu'il
procède à une nouvelle répartition des frais et dépens de la procédure qui
s'est déroulée devant lui (art. 67 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable. L'arrêt rendu le 8
avril 2016 par le Tribunal administratif fédéral est annulé. L'autorisation
d'établissement du recourant est maintenue.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Une indemnité de partie, arrêtée à 2'000 fr., est allouée au recourant, à
charge du Secrétariat d'Etat aux migrations.
4.
La cause est renvoyée au Tribunal administratif fédéral pour nouvelle décision
sur les frais et dépens de la procédure devant lui.
5.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Secrétariat
d'Etat aux migrations, au Tribunal administratif fédéral, Cour III et à
l'Office de la population et des migrations de la République et canton de
Genève.
Lausanne, le 11 janvier 2017
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Tissot-Daguette
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