II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.405/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_405/2016
Urteil vom 9. Januar 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
beide vertreten durch
Prof. Dr. Isabelle Häner, Rechtsanwältin,
Beschwerdeführer,
gegen
1. Stadt Zürich, Lindenhofstrasse 21, 8021 Zürich 1, vertreten durch die
Kreisschulpflege Waidberg, Rotbuchstrasse 42, 8037 Zürich,
2. Bezirksrat Zürich, Selnaustrasse 32, 8001 Zürich.
Gegenstand
Kosten für Sonderschulung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4.
Abteilung, vom 23. März 2016.
Sachverhalt:
A.
C.________ (geb. am 12. November 2008) weist eine spastische Tetraparese auf.
Sie ist deswegen in ihren Bewegungsmöglichkeiten, insbesondere in der
Fortbewegung und im Gebrauch ihrer Hände, sowie im Sprachgebrauch eingeschränkt
und auf Unterstützung angewiesen.
Am 27. März 2013 wurde C.________ durch D.________, Heilpädagogin an der
Sonderschule E.________, im Hinblick auf die Prüfung sonderpädagogischer
Massnahmen begutachtet. In ihrem Bericht vom 8. April 2013 empfahl D.________
insbesondere eine integrierte Sonderschulung in einem Regelkindergarten mit
kleiner Klassengrösse sowie weitere Massnahmen (Fachberatung, heilpädagogische
Förderung, Alltagsbegleitung für die Unterrichtszeit, Hort und/oder
Mittagstisch, Fahrdienst oder Wegbegleitung, Logopädie sowie Physiotherapie).
Aufgrund dieses Berichts fasste die Kreisschulpflege U.________ (der Stadt
Zürich zugehörig) den öffentlichen Kindergarten V.________ ins Auge, worauf
C.________ dort am 17. Juni 2013 im Beisein ihrer Mutter B.________ und der
Expertin D.________ einen Schnuppermorgen absolvierte. Während D.________ den
öffentlichen Kindergarten V.________ als grundsätzlich geeignet für C.________s
Bedürfnisse einstufte, äusserten C.________s Eltern, A.________ und B.________,
Bedenken und liessen erkennen, dass sie bereits Abklärungen betreffend
Unterricht in einem privaten Kindergarten getätigt hatten.
B.
Am 8. Juli 2013 ersuchten A.________ und B.________ die Kreisschulpflege
U.________ um Übernahme der Kosten für die integrierte Sonderschulung ihrer
Tochter im privaten Kindergarten W.________. Sie präzisierten, die Massnahmen
würden die Fachberatung durch die Sonderschule E.________, vier Wochenlektionen
heilpädagogische Förderung integriert im Kindergarten, die vollumfängliche
Alltagsbegleitung für die Unterrichtszeit, den Hort und/oder den Mittagstisch
sowie den Fahrdienst oder die Begleitung für den Weg in den Kindergarten
umfassen. Die Logopädie werde, wie bereits mündlich zugesichert, weiterhin
durchgeführt, die bisherige heilpädagogische Frühförderung zu Hause in
reduzierter Form (mindestens eine Wochenlektion) bis Ende 2013.
B.a. Am 17. Juli 2013 wies die Kreisschulpflege U.________ C.________ vom 19.
August 2013 bis 11. Juli 2014 dem Kindergarten V.________ zur integrierten
Sonderschulung zu und ordnete an, die Transportkosten würden von der Stadt
Zürich übernommen. Das Gesuch vom 8. Juli 2013 wurde am 18. Juli 2013 formell
abgewiesen.
A.________ und B.________ liessen C.________ ab dem 19. August 2013 den
Kindergarten W.________ besuchen. Den gegen die Verfügungen vom 17. und 18.
Juli 2013 erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Zürich am 7. November 2013 ab,
soweit er darauf eintrat.
B.b. Nachdem das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich den Beschluss des
Bezirksrates Zürich am 14. Mai 2014 aufgehoben und die Sache an die
Kreisschulpflege U.________ zurückgewiesen hatte, ordnete diese am 18.
September 2014 Folgendes an:
"1. Das Gesuch von A.________ und B.________ vom 8. Juli 2013 betreffend
Übernahme der Kosten für Logopädie für C.________ im Schuljahr 2013/2014
ergänzend zur Privatschulung im Kindergarten W.________ wird im beantragten
Umfang gutgeheissen. Im Übrigen wird das Gesuch abgewiesen.
2. A.________ und B.________ werden hierfür Fr. 12'178.50 überwiesen."
Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Zürich am 9. April 2015 ab.
Das Verwaltungsgericht bestätigte diesen Beschluss mit Urteil vom 23. März
2016.
C.
A.________ und B.________ führen am 9. Mai 2016 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, allenfalls subsidiäre
Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht mit den Anträgen, das angefochtene
Urteil aufzuheben und die Stadt Zürich zu verpflichten, das Gesuch vom 8. Juli
2013 betreffend Übernahme der Kosten von Sonderschule und Therapie
vollumfänglich gutzuheissen, ihnen die für die Alltagsbegleitung ihrer Tochter
erwachsenen Kosten von Fr. 13'528.20 zu erstatten und ihrer Tochter eine
nachholende heilpädagogische Behandlung für das abgelaufene Schuljahr 2013/2014
zu gewähren. Eventualiter sei die Sache zu neuem Entscheid im Sinn der
Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und der Bezirksrat Zürich verzichten auf Vernehmlassung.
Die Kreisschulpflege U.________ schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
A.________ und B.________ haben am 11. August 2016 repliziert.
Erwägungen:
1.
1.1. Das angefochtene Urteil betreffend Übernahme der Kosten für Sonderschulung
und weitere (damit zusammenhängende) Leistungen unterliegt der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d
und Art. 90 BGG). Der Ausnahmetatbestand nach Art. 83 lit. t BGG kommt nicht
zur Anwendung, da es vorliegend nicht um eine Fähigkeitsbewertung geht, sondern
um den Anspruch auf einen den Fähigkeiten angepassten Unterricht (Urteile 2C_10
/2016 vom 18. Juli 2016 E. 1.1; 2C_249/2014 vom 27. März 2015 E. 1.1; 2C_971/
2011 vom 13. April 2012 E. 1.1, nicht publiziert in: BGE 138 I 162). Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit zulässig; für
die hilfsweise erhobene subsidiäre Verfassungsbeschwerde bleibt kein Raum (Art.
113 BGG), so dass darauf nicht einzutreten ist. Die Beschwerdeführenden sind
als Eltern einer schulpflichtigen Tochter zur Erhebung des genannten
Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die frist- (Art. 100 Abs. 1
BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). In Bezug auf die
Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und
Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 136
II 304 E. 2.5 S. 314).
Die rechtsfehlerhafte Auslegung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht
bildet keinen eigenständigen Rügegrund; sie wird nur daraufhin geprüft, ob sie
vor dem Bundesrecht und dem Völkerrecht standhält (Art. 95 lit. a und b BGG;
BGE 136 I 241 E. 2.4 S. 249 mit Hinweisen).
2.
2.1. Art. 19 BV gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden
und unentgeltlichen Grundschulunterricht (BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158 mit
Hinweisen). Der Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der Schülerinnen und
Schüler erteilt werden; die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf
den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden. Aus der in
Art. 19 BV garantierten Unentgeltlichkeit ergibt sich daher auch ein Anspruch
auf Übernahme der Transportkosten, wenn der Schulweg wegen übermässiger Länge
oder Gefährlichkeit dem Kind nicht zugemutet werden kann (Urteil 2C_433/2011
vom 1. Juni 2012 E. 3.2; BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f.; REGULA KÄGI-DIENER, N.
52 ff. zu Art. 19 BV, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler
Kommentar, 3. Aufl. 2014). Bei Kindern mit einer Behinderung kann sich die
Frage der Zumutbarkeit des Schulwegs spezifisch stellen. Eine Behinderung kann
dazu führen, dass der Transport für das Kind besonders belastend ist, oder dass
es generell nicht in der Lage ist, den Weg ohne ein Transportmittel oder eine
Begleitung zurückzulegen (SCHEFER/HESS-KLEIN, Behindertengleichstellungsrecht,
2014, S. 363 f.; ANDREA AESCHLIMANN-ZIEGLER, Der Anspruch auf ausreichenden und
unentgeltlichen Grundschulunterricht von Kindern und Jugendlichen mit einer
Behinderung, 2011, S. 208).
2.2. Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie
sorgen für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen
steht. Der Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher
Leitung oder Aufsicht. An öffentlichen Schulen ist er unentgeltlich (Art. 62
Abs. 2 BV). Der Grundschulunterricht muss genügen, um die Schülerinnen und
Schüler sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag
vorzubereiten (BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158). Die Kantone sorgen für eine
ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis
längstens zum vollendeten 20. Lebensjahr (Art. 62 Abs. 3 BV). In diesem Rahmen
haben behinderte Kinder und Jugendliche einen Anspruch auf geeignete
Sonderschulung (BGE 141 I 9 E. 3.2 S. 12 mit Hinweisen).
2.3. Niemand darf wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen
Behinderung diskriminiert werden (Art. 8 Abs. 2 BV). Diese Bestimmung gibt
verfassungsunmittelbare Abwehransprüche dagegen, dass Menschen mit
Behinderungen wegen ihrer Behinderung rechtlich benachteiligt werden (BGE 139
II 289 E. 2.2.1 S. 293). Verboten ist eine sachlich nicht begründete Anknüpfung
an das verpönte Merkmal der Behinderung, namentlich eine damit verbundene
Benachteiligung, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung zu gelten hat (BGE 141
I 9 E. 3.1 S. 12; 139 I 169 E. 7.3.2 S. 177; 138 I 305 E. 3.3 S. 316; 135 I 49
E. 4.1 S. 53 f.; 134 I 105 E. 5 S. 108). Eine indirekte oder mittelbare
Diskriminierung liegt vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche
Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen
enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe
besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 138 I 305
E. 3.3 S. 316 f.; 135 I 49 E. 4.1 S. 53 f.).
Für die Beseitigung faktischer Benachteiligungen aufgrund von Behinderungen ist
Art. 8 Abs. 4 BVeinschlägig, wonach das Gesetz Massnahmen zur Beseitigung von
Benachteiligungen der behinderten Menschen vorsieht. Diese Bestimmung gibt
keinen individualrechtlichen, gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf
Herstellung faktischer Gleichheit, sondern enthält einen Gesetzgebungsauftrag,
der durch das Gesetz verbindlich (vgl. Art. 190 BV) wahrgenommen wird (BGE 141
I 9 E. 3.1 S. 12; 139 II 289 E. 2.2.1 S. 294; 135 I 161 E. 2.3 S. 163; 134 I
105 E. 5 S. 108).
2.4. Der Gesetzgebungsauftrag nach Art. 8 Abs. 4 BV wird durch das Bundesgesetz
vom 13. Dezember 2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen
mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG; SR 151.3) erfüllt.
Es verpflichtet die Kantone dafür zu sorgen, dass behinderte Kinder und
Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen
angepasst ist (Art. 20 Abs. 1 BehiG). Die Kantone fördern, soweit dies möglich
ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit
entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und
Jugendlicher in die Regelschule (Art. 20 Abs. 2 BehiG). Diese Bestimmungen
konkretisieren die in E. 2.1, 2.2 und 2.3 zitierten verfassungsrechtlichen
Grundsätze, ohne darüber hinauszugehen (BGE 141 I 9 E. 3.2 S. 12 f.; 138 I 162
E. 3.1 S. 164 f.; SCHEFER/HESS-KLEIN, a.a.O., S. 341 ff.; ANDREA
AESCHLIMANN-ZIEGLER, Der Inhalt des Anspruchs auf ausreichende und
unentgeltliche Sonderschulung und seine prozessuale Geltendmachung, Jusletter
21. Januar 2013 Rz. 22; PETER UEBERSAX, Der Anspruch Behinderter auf
ausreichende Grund- und Sonderschulung, in: Gabriela Riemer-Kafka [Hrsg.],
Kinder und Jugendliche mit Behinderungen, 2011, S. 36).
2.5. Im Rahmen dieser Grundsätze verfügen die Kantone über einen grossen
Gestaltungsspielraum (Art. 46 Abs. 3 BV; BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 13; 138 I 162 E.
3.2 S. 165; 130 I 352 E. 3.2 S. 354). Der verfassungsrechtliche Anspruch
umfasst nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an
öffentlichen Schulen. Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller
Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das
staatliche Leistungsvermögen nicht eingefordert werden. Der verfassungsmässige
Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht gebietet mit anderen Worten
nicht die optimale bzw. geeignetste überhaupt denkbare Schulung von behinderten
Kindern (BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 13; 138 I 162 E. 3.2 S. 165; 130 I 352 E. 3.3 S.
354 f.; 129 I 12 E. 6.4 S. 20).
2.6. Das Volksschulgesetz des Kantons Zürich vom 7. Februar 2005 (VSG/ZH; LS
412.100) umfasst fünf Teile. Der 2. Teil trägt den Titel "Öffentliche
Volksschule"; der 3. Teil trägt den Titel "Privatschulen und Privatunterricht".
2.6.1. Die sonderpädagogischen Massnahmen sind im 3. Abschnitt des 2. Teils des
Volksschulgesetzes geregelt und in der zugehörigen Verordnung des Kantons
Zürich vom 11. Juli 2007 über die sonderpädagogischen Massnahmen (VSM/ZH; LS
412.103) konkretisiert. Die sonderpädagogischen Massnahmen dienen der Schulung
von Schülerinnen und Schülern mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen. Die
Schülerinnen und Schüler werden wenn möglich in der Regelklasse unterrichtet (§
33 Abs. 1 VSG/ZH, konkretisiert in §§ 2-4 VSM/ZH). Sonderpädagogische
Massnahmen sind Integrative Förderung, Therapie, Aufnahmeunterricht, Besondere
Klassen und Sonderschulung (§ 34 Abs. 1 VSG/ZH). Integrative Förderung ist die
Unterstützung der Schülerinnen und Schüler durch die Förder- und
Regellehrpersonen (§ 34 Abs. 2 VSG/ZH, konkretisiert in §§ 6-8 VSM/ZH).
Therapie ist die individuelle Unterstützung von Schülerinnen und Schülern mit
spezifischen pädagogischen Bedürfnissen (§ 34 Abs. 3 VSG/ZH, konkretisiert in
§§ 9-11 VSM/ZH). Aufnahmeunterricht und Besondere Klassen sind hier nicht
einschlägig. Sonderschulung (konkretisiert in §§ 20-23 VSM/ZH) ist die Bildung
von Kindern, die in Regel- oder Kleinklassen nicht angemessen gefördert werden
können (§ 34 Abs. 6 VSG/ZH). Die Sonderschulung umfasst Unterricht, Therapie,
Erziehung und Betreuung. Sie erfolgt in einer öffentlichen oder privaten
Sonderschule, als integrierte Sonderschulung oder als Einzelunterricht (§ 36
Abs. 1 VSG/ZH). Der Anspruch auf Sonderschulung besteht vom Zeitpunkt des
Eintritts in die Kindergartenstufe bis zum Abschluss der Schule, längstens
jedoch bis zur Vollendung des 20. Altersjahres (§ 36 Abs. 2 VSG/ZH). Die Wahl
der Form der Sonderschulung wird unter Berücksichtigung der besonderen
Bildungsbedürfnisse sowie der übrigen Umstände getroffen. Stehen gleichwertige
Sonderschulen zur Verfügung, ist der kostengünstigeren Sonderschule der Vorzug
zu geben (§ 36 Abs. 3 VSG/ZH). Bei der integrierten Sonderschulung findet der
Unterricht zumindest teilweise in einer Regelklasse statt (§ 36a Abs. 1 VSG/
ZH). Die Schülerinnen und Schüler werden administrativ einer Sonder- oder
Regelschule zugeteilt, welche die Verantwortung für die Sonderschulung trägt
und insbesondere für die erforderliche Tagesstruktur sorgt (§ 36a Abs. 2 VSG/
ZH). Die Entscheidung über sonderpädagogische Massnahmen wird von den Eltern,
der Lehrperson und der Schulleitung gemeinsam getroffen (§ 37 Abs. 1 VSG/ZH).
Fällt eine Sonderschulung in Betracht, ist die Mitwirkung und die Zustimmung
der Schulpflege erforderlich (§ 37 Abs. 2 VSG/ZH). In der Regel wird eine
sonderpädagogische Fachperson oder eine Schulpsychologin oder ein
Schulpsychologe beratend beigezogen (§ 37 Abs. 3 VSG/ZH).
2.6.2. Schülerinnen und Schüler, die eine Privatschule besuchen oder privat
unterrichtet werden, können bei der Gemeinde an ihrem Wohnort die in der
Volksschule abgegebenen obligatorischen Lehrmittel unentgeltlich beziehen, die
Musikschulen besuchen und die Angebote des freiwilligen Schulsports benutzen (§
71 Abs. 1 VSG/ZH). Sie haben an ihrem Wohnort Anspruch auf Therapien gemäss §
34 Abs. 3 VSG/ZH, einschliesslich der dafür notwendigen Abklärungen. Die
Schulpflege entscheidet über Art und Umfang der Leistungen (§ 71 Abs. 2 VSG/
ZH). Im Übrigen besteht kein Anspruch auf die ausserhalb des ordentlichen
Unterrichts von der öffentlichen Volksschule zur Verfügung gestellten
Leistungen (§ 71 Abs. 3 VSG/ZH).
3.
Zunächst ist der Streitgegenstand zu bestimmen.
3.1. Streitig ist die Verfügung der Kreisschulpflege U.________ vom 18.
September 2014, soweit damit das Gesuch der Beschwerdeführenden vom 8. Juli
2013 abgewiesen worden ist.
3.2. Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführenden von Beginn an nicht die
Übernahme der Kosten für den privaten Kindergarten, soweit diese unabhängig von
der Behinderung geschuldet sind, beantragt haben. In ihrem Gesuch vom 8. Juli
2013 erklärten sie ausdrücklich ihre Bereitschaft, die Kosten des von ihnen
bevorzugten privaten Kindergartens selbst zu tragen. Sie ersuchten einzig um
Übernahme der Kosten für jene Leistungen, die ihrer Tochter (auch) beim Besuch
des öffentlichen Kindergartens zugesprochen worden waren bzw. wären. Es
handelte sich dabei um jene Leistungen, welche die Heilpädagogin D.________
nach der Begutachtung als zusätzliche Massnahmen zur integrierten
Sonderschulung in einem Regelkindergarten mit kleiner Klassengrösse empfohlen
hatte (mit Ausnahme der Physiotherapie, welche Sache der Sozialversicherungen
ist; das Gleiche gilt für die im Gesuch lediglich erwähnte Ergotherapie). Die
Übernahme der Kosten für die logopädische Therapie im Schuljahr 2013/2014 wurde
mit Verfügung vom 18. September 2014 bewilligt, so dass diese Kosten im zweiten
(hier massgeblichen) Rechtsmittelverfahren nicht mehr Teil des
Streitgegenstands waren und sind.
3.3. In ihrem Rekurs an den Bezirksrat gegen die Verfügung vom 18. September
2014 stellten die Beschwerdeführenden folgende (reformatorische) Anträge:
- Gutheissung des Gesuchs vom 8. Juli 2013 betreffend Übernahme der Kosten von
Sonderschule und Therapie;
- Erstattung der Kosten für die Alltagsbegleitung von Fr. 13'528.20;
- Gewährung einer nachholenden heilpädagogischen Behandlung für das Schuljahr
2013/2014.
In ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen den Beschluss des
Bezirksrates vom 9. April 2015 stellten die Beschwerdeführenden die gleichen
Anträge. Sie wiederholen diese Anträge vor Bundesgericht, ergänzt durch den
Eventualantrag, die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.4. Es fragt sich, ob der Streitgegenstand im Nachgang der Verfügung vom 18.
September 2014 eine Einschränkung erfahren hat oder ob die im Gesuch vom 8.
Juli 2013 gestellten Anträge - soweit nicht bereits bewilligt - in den im
zweiten Rechtsmittelverfahren neu formulierten Anträgen (vgl. E. 3.3 hiervor)
enthalten sind. Die Vorinstanz ging davon aus, dass lediglich die Kosten für
die logopädische Therapie sowie für Ergo- und Physiotherapie vom
Streitgegenstand ausgeschlossen sind. Die übrigen Anträge gemäss Gesuch vom 8.
Juli 2013 erachtete sie als vom Streitgegenstand erfasst. Sie prüfte diese
jedoch nicht einzeln, sondern als "Kosten sonderpädagogischer Massnahmen bei
Schulung im privaten Kindergarten".
3.5. Ob der Ersatz der Fahrkosten - der Fahrdienst stellt keine
sonderpädagogische Massnahme dar - im Begehren um Erstattung der Kosten für die
Alltagsbegleitung erfasst sind, geht weder aus dem angefochtenen Urteil noch
aus den Rechtsbegehren an das Bundesgericht hervor. Da die Fahrkosten in der
Beschwerdebegründung erwähnt werden, ist nicht davon auszugehen, dass in dieser
Hinsicht eine Einschränkung des Streitgegenstands beabsichtigt war. Der Ersatz
der Fahrkosten ist somit als Teil des Streitgegenstands zu betrachten.
Das Rechtsbegehren "nachholende heilpädagogische Behandlung" zielt auf eine
Sachleistung. Was genau damit gemeint ist - auch mit Bezug auf die
heilpädagogische Frühförderung zu Hause bis Ende 2013 - und ob ein
entsprechender Kostenersatz Teil des Streitgegenstands ist, kann mit Blick auf
die nachfolgenden Erwägungen offen bleiben. Das Gleiche gilt für die Frage, ob
die Anträge auf Ersatz der Kosten für Fachberatung durch die Sonderschule
E.________ sowie für Hort und/oder Mittagstisch fallen gelassen wurden oder in
einem der genannten Rechtsbegehrenenthalten sind. Unzweifelhaft umfasst der
Streitgegenstand den Kostenersatz für folgende Leistungen:
- Fahrdienst oder Wegbegleitung;
- Alltagsbegleitung für die Unterrichtszeit;
- Vier Lektionen pro Woche heilpädagogische Förderung integriert im
Kindergarten.
3.6. In zeitlicher Hinsicht beschränkt sich der Streitgegenstand auf das
Schuljahr 2013/2014.
4.
4.1. Es ist unbestritten, dass C.________ als Schülerin mit besonderen
pädagogischen Bedürfnissen im Sinn von § 33 Abs. 1 VSG/ZH gelten muss und damit
im Schuljahr 2013/2014 grundsätzlich Anspruch auf sonderpädagogische Massnahmen
hatte. Schulpflege, Fachpersonen und Eltern waren sich zudem einig, dass
C.________ die integrierte Sonderschulung erhalten sollte. Gemäss § 22 Abs. 1
VSM/ZH findet die integrierte Sonderschulung mindestens teilweise in einer
Regelklasse statt, im Gegensatz zur separativen Sonderschulung, bei der
behinderte Kinder ausschliesslich getrennt von nicht behinderten Kindern
unterrichtet werden (vgl. URS MOSER, Zur Förderung von Kindern mit besonderen
Bedürfnissen, in: Gächter/Jaag [Hrsg.], Das neue Zürcher Volksschulrecht, 2007,
S. 117 f.). Nach dem Willen des Verfassungs- und Gesetzgebers kommt der
integrierten Sonderschulung der Vorrang gegenüber der separativen
Sonderschulung zu (BGE 138 I 162 E. 4.2 S. 167). Integrierte Sonderschulung
kann sowohl an einer öffentlichen Schule als auch an einer Privatschule
stattfinden, handelt es sich doch um Unterricht in Regelklassen unter Beizug
heilpädagogischer Dienste (BERNHARD EHRENZELLER, in: Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 36 zu Art. 62 BV).
4.2. Der Anspruch auf (unentgeltliche) Grundschulung umfasst grundsätzlich auch
die erforderlichen sonderpädagogischen Massnahmen (UEBERSAX, a.a.O., S. 24).
Die Garantie auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht im Sinn
von Art. 19 BV beschränkt sich indessen auf die öffentlichen Schulen (Art. 62
Abs. 2 dritter Satz BV; vgl. auch E. 2.2 hiervor). Der Besuch einer
Privatschule ist ausnahmsweise unentgeltlich, wenn an öffentlichen Schulen im
spezifischen Fall kein ausreichendes schulisches Angebot zur Verfügung steht
(ANDREA AESCHLIMANN-ZIEGLER, Der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht von Kindern und Jugendlichen mit einer Behinderung, 2011,
S. 203). Unterhält der Staat ein geeignetes und zumutbares Angebot, ist er
selbst dann nicht verpflichtet, eine private Lösung zu finanzieren, wenn dort
ein noch besserer Unterricht zur Verfügung stünde (UEBERSAX, a.a.O., S. 46).
4.3. Die Vorinstanz erwog, die Beschwerdeführenden hätten sich aus freien
Stücken für den privaten Kindergarten entschieden und nicht, weil kein
zureichendes Angebot im öffentlichen Kindergarten zur Verfügung gestanden
hätte. Die in Frage stehenden Kosten seien deshalb vom Anspruch auf
unentgeltlichen Grundschulunterricht nach Art. 19 BV und ausreichende
Sonderschulung nach Art. 62 Abs. 3 BV nicht erfasst. Nachdem C.________ ohnehin
den privaten Kindergarten besuche, sei zu prüfen, auf welche
sonderpädagogischen Massnahmen bzw. Therapien im Sinn von § 71 Abs. 2 VSG/ZH
i.V.m. § 34 Abs. 3 VSG/ZH sie Anspruch habe.
Die geltend gemachten Ansprüche (Übernahme der Kosten für Sonderschule und
Therapie, Kostenersatz für Alltagsbegleitung, Gewährung einer nachholenden
heilpädagogischen Behandlung für das Schuljahr 2013/2014) wies die Vorinstanz
mit folgender Begründung ab: Der Wortlaut von § 71 Abs. 2 VSG/ZH sei eindeutig.
Danach hätten Schülerinnen und Schüler, welche eine Privatschule besuchen
würden, lediglich Anspruch auf Therapien im Sinn von § 34 Abs. 3 VSG/ZH. Die
beantragten Massnahmen seien keine Therapien im Sinn dieser Bestimmung; nur
Massnahmen, welche mit der Unterrichtsgestaltung nicht verknüpft seien, würden
darunter fallen. Zudem würden gemäss § 9 VSM/ZH nur die logopädische Therapie,
die psychomotorische Therapie und die Psychotherapie sowie die
audiopädagogischen Angebote als Therapien im Sinn von § 34 Abs. 3 VSG/ZH
gelten. Dass für Schülerinnen und Schüler einer Privatschule keine darüber
hinausgehenden Ansprüche bestünden, halte § 71 Abs. 3 VSG/ZH mit aller
Deutlichkeit fest.
4.4. Es trifft zu, dass die Verfügung der Kreisschulpflege U.________ vom 17.
Juli 2013 betreffend Zuweisung zur integrierten Sonderschulung im öffentlichen
Kindergarten V.________ im Verfahren vor der Vorinstanz nicht mehr
Streitgegenstand war. Wie bereits in E. 3.2 erwähnt, geht es nicht um die
Kosten für den privaten Kindergarten, soweit diese auch ohne Behinderung
angefallen wären. Unerheblich ist auch, ob der private Kindergarten W.________
die bessere Option dargestellt hat als der öffentliche Kindergarten V.________.
Zu prüfen ist einzig, ob und in welchem Mass das Gemeinwesen - hier die Stadt
Zürich - behinderungsbedingte Kosten im Zusammenhang mit dem
Grundschulunterricht an einer privaten Schule übernehmen muss.
4.5. Die Beschwerdeführenden rügen, § 71 Abs. 2 VSG/ZH i.V.m. § 34 Abs. 3 VSG/
ZH würden in der Auslegung der Vorinstanz bewirken, dass einem behinderten Kind
an einer Privatschule diejenigen begleitenden und unterstützenden Leistungen
verweigert würden, die es für den Schulbesuch benötige und die ihm in der
öffentlichen Schule ohne Weiteres gewährt würden. Darin liege eine indirekte
Diskriminierung, welche sich nicht durch qualifizierte Gründe rechtfertigen
lasse.
Die Kreisschulpflege U.________ hält in ihrer Beschwerdeantwort dafür, die
Kantone seien nicht verpflichtet, eine private Lösung durch Finanzierung von
zusätzlichen erforderlichen sonderpädagogischen Massnahmen zu ermöglichen, wenn
an der öffentlichen Schule ein für das betreffende Kind geeignetes und
zumutbares Angebot vorhanden sei und - wie hier - effektiv zur Verfügung stehe.
Ein Anspruch auf kostenlose sonderpädagogische Massnahmen ergänzend zum
Privatunterricht bestehe aufgrund der Bundesverfassung und des
Behindertengleichstellungsgesetzes nicht. § 71 VSG/ZH gewähre Schülerinnen und
Schülern einer Privatschule (nur) einzelne Leistungen der öffentlichen Schule.
Dies gelte gleichermassen für behinderte und nicht behinderte Kinder. Auch
nicht behinderte Kinder an einer Privatschule hätten keinen Anspruch auf
kostenlosen Transport in die Schule, selbst dann nicht, wenn der Schulweg in
die Privatschule "unzumutbar" sei. Auch integrative Förderung erhielten
Privatschulkinder nicht. Die Ungleichbehandlung von Privatschulkindern im
Vergleich zu Kindern an der öffentlichen Schule sei vom Gesetzgeber bewusst
gewählt. Die unterschiedliche finanzielle Behandlung von öffentlichen und
privaten Schulen sei in Art. 62 Abs. 3 BV selbst angelegt. Der Verfassungsgeber
habe es nicht als diskriminierend erachtet, wenn einem behinderten Kind im
Rahmen der öffentlichen Volksschule ein umfassendes Sonderschul-Setting zur
Verfügung gestellt werde, während die Schulkosten für ein behindertes Kind an
einer Privatschule weder ganz noch teilweise übernommen würden. Die
Chancengleichheit im Bereich der Bildung sei durch das Angebot an der
öffentlichen Schule im Rahmen des Möglichen und Zumutbaren auch bei der
Sonderschulung gewährleistet.
4.6. Die Beschwerdeführenden leiten aus Art. 8 Abs. 2 BV ab, dass ein
behindertes Kind, welches eine Privatschule besucht, im Grundsatz Anspruch auf
dieselben (behinderungsbedingten) staatlichen Leistungen hat wie ein
behindertes Kind, welches die öffentliche Schule besucht. Diese Auffassung
steht im Widerspruch zum Entscheid des Verfassungsgebers, wonach der
Grundschulunterricht (welcher auch den Anspruch auf ausreichende Sonderschulung
umfasst) nur an öffentlichen Schulen unentgeltlich ist (vgl. E. 2.2 hiervor).
Es kann vom Staat gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BV nicht verlangt werden, dass er
Leistungen separat entschädigt, welche er im Rahmen der öffentlichen Schule
bereits anbietet. Dies ist nicht eine Frage der indirekten Diskriminierung von
Schülerinnen und Schülern mit Behinderungen gegenüber solchen ohne
Behinderungen, sondern eine Frage der Ungleichbehandlung von behinderten
Kindern, welche eine Privatschule besuchen, und solchen, welche die öffentliche
Schule besuchen. Durch den Besuch einer Privatschule verzichten behinderte
Kinder bzw. deren Eltern freiwillig auf die staatlichen Leistungen, die ihnen
beim Besuch der öffentlichen Schule zuteil würden. Es liegt im
Gestaltungsspielraum des Staates, ob und inwieweit er behinderungsbedingte
Leistungen auf Privatschulen ausdehnen will. Die Freiheit, ein Kind in einer
Privatschule unterrichten zu lassen, wird dadurch nicht übermässig beschränkt.
Es verstösst weder gegen Art. 8 Abs. 2 BV noch gegen Art. 8 Abs. 1 BV, wenn §
71 Abs. 2 VSG/ZH den Schülerinnen und Schülern einer Privatschule nur punktuell
unentgeltlichen Zugang zu "Therapie als individuelle Unterstützung von
Schülerinnen und Schülern mit spezifischen pädagogischen Bedürfnissen" (vgl. §
34 Abs. 3 VSG/ZH) gewährt und wenn § 9 VSM/ZH diese Therapien abschliessend
aufzählt. Soweit die Gemeinde in Erfüllung des Verfassungsauftrags nach Art. 62
Abs. 3 BV sonderpädagogische Massnahmen nach § 34 VSG/ZH anbietet, kann für die
entsprechende Leistung an einer Privatschule kein Kostenersatz gefordert werden
(vgl. Urteil 2C_973/2014 vom 1. April 2015 E. 3.1). Selbst wenn dem Staat aus
dem Verzicht auf Inanspruchnahme von behinderungsbedingten Angeboten der
öffentlichen Schule unmittelbar eine Ersparnis erwächst, müssen die
entsprechenden Kosten - zu denken ist etwa an Fahrkosten - nicht erstattet
werden. Denn die Leistungen der öffentlichen Schule sind als Ganzes
unentgeltlich; es können nicht einzelne Leistungen abgespalten und die Kosten
dafür eingefordert werden. Dies liefe darauf hinaus, dass der Staat
Bildungsgutschriften verteilt, welche von den Bezügern - ähnlich der
Rechtsfigur der Austauschbefugnis im Sozialversicherungsrecht (vgl. BGE 127 V
121 E. 2a S. 123) - nach Wahl an einer öffentlichen oder einer privaten Schule
eingelöst werden. Ein solches System ist im Kanton Zürich nicht vorgesehen und
kann auch aus Art. 62 Abs. 2 dritter Satz BV, welcher die Unentgeltlichkeit auf
die öffentlichen Schulen beschränkt, nicht abgeleitet werden.
4.7. Zusammenfassend kann darin, dass der Staat behinderungsbedingte Leistungen
- wenn sie in pädagogischer Hinsicht angemessen sind - lediglich im Rahmen der
öffentlichen Schule erbringt, weder eine indirekte Diskriminierung noch eine
unzulässige Ungleichbehandlung erblickt werden. Die Chancengleichheit von
Schülerinnen und Schülern mit Behinderungen ist durch das verfassungsmässig
garantierte Angebot an der öffentlichen Schule ausreichend gewährleistet.
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
5.1. Die unterliegenden Beschwerdeführer haben die Gerichtskosten unter
solidarischer Haftung zu tragen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Für deren Bemessung
ist Art. 65 Abs. 4 lit. d BGG heranzuziehen, da es um einen Anspruch gemäss
Art. 8 Abs. 2 BehiG i.V.m. Art. 2 Abs. 5 BehiG ging (vgl. auch Urteil 2C_971/
2011 vom 13. April 2012 E. 5, nicht publ. in: BGE 138 I 162). Demgemäss sind
den Beschwerdeführern reduzierte Gerichtskosten aufzuerlegen.
5.2. Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
solidarischer Haftung auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Januar 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Genner
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