II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.380/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_380/2016
Arrêt du 1er septembre 2017
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Stadelmann.
Greffier : M. Chatton.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
tous les deux représentés par Me Michel Rossinelli
et Me Gloria Capt, avocats,
recourants,
contre
Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du
service des taxis, Comité de direction,
intimée.
Département des Institutions et de la Sécurité
du canton de Vaud, Secrétariat général.
Objet
Modifications du règlement intercommunal sur le service des taxis (RIT) et des
prescriptions d'application du RIT (PARIT), approuvées le 24 juin 2015,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour constitutionnelle, du 31 mars 2016 (CCST.2015.0003).
Faits :
A.
A.a. En 1964, plusieurs communes de la région lausannoise ont constitué le
Service intercommunal de taxis de l'arrondissement de Lausanne (ci-après : le
Service intercommunal). Le Conseil communal des communes concernées a adopté le
Règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après : RIT), qui est
entré en vigueur le 1 ^er novembre 1964. Le RIT a été complété par un texte
intitulé Prescriptions d'application du règlement intercommunal sur le service
des taxis (ci-après : PARIT), en vigueur depuis le 1 ^er novembre 1966. Les
communes membres du Service intercommunal se sont subséquemment regroupées en
une Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du
service des taxis (ci-après : l'Association), qui comporte, entre autres
organes, un Conseil intercommunal compétent pour adopter le règlement
intercommunal, ainsi qu'un Comité de direction compétent pour édicter les
prescriptions d'application précitées.
A.b. Par arrêt GE.2012.0162 du 3 décembre 2013, la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après : la CDAP), statuant
sur le recours d'un candidat à une concession de taxi, a confirmé ses jugements
antérieurs selon lesquels le système d'attribution des autorisations de type A
pour l'exploitation de taxis alors en vigueur dans la région lausannoise était
contraire à la liberté économique, sous l'angle de l'égalité entre concurrents,
en particulier aux motifs que le renouvellement quasi systématique des
autorisations A à l'échéance de la durée réglementaire d'une année limitait à
l'excès la réattribution des autorisations et que le nombre d'autorisations que
les personnes morales pouvaient détenir n'était pas limité.
A.c. Déférant à l'arrêt cantonal susmentionné, le Comité de direction de
l'Association a, par préavis du 9 mars 2015, soumis au Conseil intercommunal un
projet de révision partielle du RIT visant à "accélérer davantage le rythme de
rotation des autorisations A". Le 7 mai 2015, le Conseil intercommunal a adopté
les modifications suivantes du RIT :
" art. 20 RIT : Les autorisations d'exploitation A sont attribuées pour partie
à des compagnies exploitant plusieurs autorisations, pour partie à des
exploitants individuels n'ayant qu'une autorisation. Le Comité de direction est
compétent pour fixer le nombre d'autorisations dévolues à chaque catégorie
d'exploitants. Dans son examen, il veillera à ce que la répartition des
autorisations entre compagnies et exploitants individuels respecte un équilibre
en fonction des rôles respectifs des unes et des autres.
art. 21 RIT : La compagnie ou compagnie en formation qui sollicite plusieurs
autorisations d'exploitation A présente un dossier contenant son projet de
structure sociale, le nombre de véhicules et de conducteurs envisagés et toutes
indications utiles sur son organisation.
Des autorisations lui sont attribuées dans la limite des autorisations
disponibles.
art. 21bis RIT : Les compagnies ont le devoir, d'entente avec le central
d'appel, de faire en sorte qu'un nombre de taxis minimum soit au moins toujours
disponible pour répondre à toute heure aux besoins des clients, sauf
circonstances majeures imprévisibles.
En cas de besoin, notamment sur requête du central d'appel, le Comité de
direction est compétent pour imposer aux compagnies la mise à disposition du
public d'un nombre de véhicules déterminé à toute heure.
Par ailleurs, les compagnies sont tenues d'offrir une formation professionnelle
adéquate à un nombre suffisant de futurs nouveaux conducteurs.
Art. 21quinquies RIT : Les autorisations d'exploitation A octroyées à une
compagnie sont valables pour une durée de 12 ans, sauf mesures intermédiaires
justifiées pour une infraction grave. Au cours de la douzième année, la
compagnie qui sollicite un renouvellement de ses autorisations doit fournir un
dossier complet sur sa situation économique et financière, le volume et la
qualité de ses prestations et le respect des conditions réglementaires et des
dispositions légales qui lui sont applicables. La Commission administrative
procède à un examen complet du dossier en tenant compte des éventuels
antécédents. Elle peut réclamer des renseignements complémentaires. Si la
compagnie satisfait aux exigences, les autorisations lui sont renouvelées pour
une durée de 12 ans.
Après une durée ininterrompue de 24 ans au maximum, les autorisations A d'une
compagnie ne lui sont plus renouvelées, mais font l'objet d'un appel d'offres.
La compagnie peut y participer pour une nouvelle attribution.
Art. 22 RIT : Peut solliciter l'octroi d'une autorisation d'exploitation A
individuelle la personne qui réunit les conditions suivantes: a) être titulaire
d'un carnet de conducteur de taxis et exercer le métier de conducteur de taxis
depuis deux ans au minimum, à plein temps, soit au moins à raison de 1'500
heures par année; [...]
Art. 22bis : S'il n'y a pas d'autorisation A immédiatement disponible, le
requérant est inscrit sur une liste d'attente. Lorsque des autorisations sont
disponibles dans les limites du numerus clausus, elles sont attribuées aux
requérants inscrits sur la liste d'attente en fonction de critères
essentiellement fondés sur la date d'inscription sur la liste, la durée
effective d'activité dans la profession de taxis, la qualité des prestations
fournies par le requérant jusque-là, ses antécédents; ces critères peuvent être
complétés et précisés dans les PARIT.
Le requérant peut, pendant deux ans, décliner l'octroi d'une autorisation et
demander à conserver, pendant ce laps de temps, son droit lors d'une prochaine
attribution.
Si un requérant figurant dans la liste d'attente quitte la profession, il est
tenu de confirmer expressément le maintien de sa candidature dans les deux ans
au plus tard suivant sa cessation d'activité, puis de renouveler cette
confirmation tous les deux ans pendant un laps de temps maximum de six ans,
faute de quoi sa candidature est radiée de la liste.
Art. 22quater RIT : Le titulaire d'une autorisation individuelle A est tenu de
conduire lui-même son véhicule à raison de 1'500 heures par année au moins,
sauf dispense expressément requise et accordée. [...]
Art. 51 al. 3 RIT : A la fin de la course, le conducteur remet spontanément au
client une quittance indiquant la date et l'heure de son établissement, le
point de départ, le point d'arrivée, le prix de la course et permettant
l'identification du chauffeur."
Le 7 mai 2015 également, le Comité de direction a adopté un nouvel art. 17bis
PARIT, dont la teneur est la suivante :
"Art. 17bis PARIT :
1) Si le nombre de requérants sollicitant la délivrance d'une autorisation A
est supérieur au nombre d'autorisations disponibles, la candidature est
inscrite sur la liste d'attente.
L'inscription prend effet à la date de la réception de la demande. Avis écrit
en est communiqué à l'intéressé.
2) La Commission administrative établit et gère la liste d'attente.
Les informations contenues dans la liste demeurent confidentielles.
3) Les critères d'attribution des autorisations A sont les suivants:
a. La date de l'inscription dans la liste d'attente.
b. La durée effective d'activité exercée dans la profession. Cette durée est
exprimée en mois et correspond à la durée totale de l'activité déployée,
rapportée à un plein temps. Il n'est tenu compte que des périodes au cours
desquelles le candidat a été au bénéfice d'un [carnet de conducteur de taxis].
c. La qualité des prestations fournies. A ce titre, il est tenu compte de la
réputation du candidat (art. 12 let. b et 16 let. a RIT), en particulier des
mesures administratives ou pénales dont il aura fait l'objet ainsi que des
manquements aux règles de la profession.
Périodiquement, la Commission administrative examine toutes les candidatures
déposées durant les deux années civiles consécutives les plus anciennes de la
liste d'attente (période prise en considération). Toutes les candidatures
déposées durant la période prise en considération sont mises sur pied
d'égalité. Elles sont départagées en fonction de la durée d'activité dans la
profession. Enfin, la Commission prend en considération les aspects qualitatifs
du dossier de candidature. Celui qui a subi des sanctions pourra être
rétrogradé au sein de la liste, cas échéant de la liste suivante. La Commission
dispose d'un libre pouvoir d'appréciation.
4) A compter de son inscription sur la liste d'attente, le candidat est tenu
d'informer spontanément et sans délai, la Commission administrative de toute
circonstance susceptible d'avoir une influence sur l'examen de sa candidature
(changement de profession, mesures administratives, sanctions pénales,
décisions disciplinaires, prononcé de faillite, poursuite ou acte de défaut de
biens, etc.). Il annoncera également tout changement de domicile.
La Commission administrative procède périodiquement à la mise à jour de la
liste d'attente.
Elle procède d'office à la radiation des candidatures, notamment, lorsque les
conditions de l'art. 22bis al. 3 RIT sont remplies."
Ces modifications ont été approuvées par la Cheffe du Département des
institutions et de la sécurité du canton de Vaud le 24 juin 2015, et cette
approbation a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 juin 2015.
B.
Le 20 juillet 2015, A.________ et B.________ ont déposé une requête à la Cour
constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après : la Cour
constitutionnelle) tendant, principalement, à l'annulation des modifications
des art. 20, 21, 21bis, 21quinquies, 22 let. a, 22bis, 22quater, 1 ^ère phr.,
51 al. 3 RIT, ainsi que de l'art. 17bis PARIT, et subsidiairement à
l'annulation du RIT, en se plaignant pour l'essentiel d'une violation de la
liberté économique et de l'égalité de traitement entre concurrents. La Cour
constitutionnelle vaudoise a rejeté cette requête par arrêt CCST.2015.0003 du
31 mars 2016.
C.
A.________ (ci-après : le recourant 1) et B.________ (ci-après : le recourant
2) forment un "recours de droit public" contre l'arrêt de la Cour
constitutionnelle vaudoise du 31 mars 2016. Ils concluent en substance, sous
suite de frais et dépens de première instance et devant le Tribunal fédéral,
principalement, à la réforme de l'arrêt entrepris dans le sens de l'annulation
des art. 20, 21, 21bis, 21quinquies, 22 let. a, 22bis, 22quater, 1 ^ère phr.,
RIT et de l'art. 17 PARIT; subsidiairement, à l'annulation du RIT dans son
intégralité, au motif qu'il ne contient pas de dispositions permettant une
rotation dans un délai convenable des autorisations A ou que l'annulation des
dispositions demandée à titre principal entraînerait celle du RIT dans son
ensemble. Plus subsidiairement, ils requièrent l'annulation de l'arrêt cantonal
et le renvoi de la cause à la Cour constitutionnelle pour nouvelle décision
dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal se réfère à l'arrêt attaqué et renonce à formuler des
observations. L'Association, par l'entremise de son Comité de direction,
conclut au rejet du recours. Les recourants ont confirmé leurs conclusions dans
leur réplique du 23 août 2016.
Par ordonnance présidentielle du 31 mai 2016, le Tribunal fédéral a rejeté la
requête d'effet suspensif déposée par les recourants.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF [RS
173.110]) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis
(ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116; 141 III 395 consid. 2.1 p. 397).
1.1. Bien que l'institution du "recours de droit public" devant le Tribunal
fédéral a disparu avec l'entrée en vigueur de la LTF le 1 ^er janvier 2007 (RO
2006 p. 1242), la dénomination erronée employée par les recourants, représentés
par deux avocats, ne saurait leur nuire si leur acte répond aux exigences de la
voie de droit à disposition (ATF 138 I 367 consid. 1.1 p. 370; arrêt 2C_446/
2016 du 24 mai 2016 consid. 4).
1.2. D'après l'art. 87 LTF, le recours en matière de droit public est
directement recevable contre les actes normatifs cantonaux et communaux ne
pouvant faire l'objet d'un recours cantonal. En revanche, lorsque le droit
cantonal instaure une voie de recours contre les actes normatifs, l'art. 86 LTF
, qui prévoit que le recours est recevable contre les décisions des autorités
cantonales de dernière instance, si le recours devant le Tribunal administratif
fédéral n'est pas ouvert (al. 1 let. d), est applicable (cf. arrêts 2C_264/2016
du 23 juin 2017 consid. 1.1; 2C_500/2016 du 31 octobre 2016 consid. 1.1.1).
En l'espèce, les dispositions modifiées du Règlement intercommunal sur le
service des taxis (RIT) et des Prescriptions d'application du règlement
intercommunal sur le service des taxis (PARIT) font partie intégrante des
règles générales et abstraites intercommunales en matière de taxis. Dans le
canton de Vaud, celles-ci peuvent faire l'objet d'un moyen de droit, en
l'occurrence d'une requête, devant la Cour constitutionnelle du Tribunal
cantonal vaudois (art. 3 al. 3 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la
juridiction constitutionnelle [LJC/VD; RS/VD 173.32]), statuant en tant que
dernière instance cantonale, et ne peuvent être attaquées devant le Tribunal
administratif fédéral. Les instances précédentes étant épuisées, l'arrêt
attaqué étant une décision finale (art. 90 LTF) et la liste des exceptions de
l'art. 83 LTF ne s'appliquant pas aux actes normatifs (cf. arrêts 2C_500/2016
du 31 octobre 2016 consid. 1.1.2; 8C_91/2015 du 16 décembre 2015 consid. 3.3),
la voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte pour se
plaindre de la violation du droit fédéral, y compris du droit constitutionnel,
au sens de l'art. 95 lettre a LTF (cf. ATF 136 II 304 consid. 2.4 p. 313; arrêt
2C_500/2016 du 31 octobre 2016 consid. 1.1.2).
1.3. La qualité pour recourir contre un acte normatif cantonal se satisfait,
selon l'art. 89 al. 1 let. b et c LTF, d'une atteinte virtuelle; il suffit donc
que l'on puisse prévoir avec un minimum de vraisemblance que les recourants
puissent un jour être touchés directement par l'acte normatif attaqué afin que
ceux-ci soient à même d'agir (cf. ATF 138 I 435 consid. 1.6 p. 445; arrêt
2C_501/2015 du 17 mars 2017 consid. 2.2). Une association a qualité pour
recourir à titre personnel lorsqu'elle remplit les conditions posées à l'art.
89 al. 1 LTF. En outre, sans être elle-même touchée par la décision entreprise,
une association peut être admise à agir par la voie du recours en matière de
droit public - nommé alors recours corporatif ou égoïste - pour autant qu'elle
ait pour but statutaire la défense des intérêts de ses membres, que ces
intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux
et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir à titre
individuel (ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 p. 84; arrêts 2C_613/2015 du 7 mars
2017 consid. 1.2.2; 8C_779/2015 du 8 août 2016 consid. 4.4.1, in SJ 2017 I
138).
En l'occurrence, le recourant 1 est une association au sens des art. 60 CC (RS
210), qui est ainsi, en principe, dotée de la personnalité juridique (art. 60
al. 1 CC). Le Comité de direction doute cependant de l'existence juridique du
recourant 1, au motif que ses statuts ne sont pas signés et en raison d'une
"certaine confusion" quant à l'identité de ses représentants légaux. A l'appui
de sa réplique, le recourant 1 a produit des statuts dûment ratifiés par ses
président et secrétaire actuels, ce qui rend caduc l'examen de ces objections.
Par ailleurs, le but statutaire consiste à "grouper les exploitants de taxis
indépendants de la région lausannoise titulaires d'une autorisation d'exploiter
de type A et de défendre leurs intérêts professionnels communs" (art. 2
Statuts). Dans la mesure où ses membres, en tant que titulaires d'autorisations
A, sont tous personnellement touchés, à tout le moins virtuellement, par les
actes litigieux, le recourant 1 remplit partant les conditions pour introduire
un recours corporatif en leur faveur. S'agissant du recourant 2, il est
titulaire d'une autorisation A et possède par conséquent un intérêt virtuel à
l'annulation des dispositions révisées.
1.4. Pour le surplus, le présent recours a été interjeté en temps utile (art.
100 al. 1 LTF; cf. ATF 137 I 107 consid. 1.4.4 p. 111) et dans les formes
requises (art. 42 LTF). Le "recours de droit public", traité en tant que
recours en matière de droit public, est donc recevable, sous réserve de la
précision qui suit (consid. 1.5 infra).
1.5. Dans leur conclusion subsidiaire (tout comme auparavant dans leur requête
devant la Cour constitutionnelle vaudoise), les recourants demandent
l'annulation intégrale du RIT. Dans la mesure où seules certaines dispositions
de cette norme, qui date de 1964, ont fait l'objet d'une modification approuvée
le 24 et publiée le 30 juin 2015, la demande subsidiaire d'annulation du RIT
devra être comprise comme portant uniquement sur lesdites dispositions
modifiées, à savoir les art. 2 al. 2, 3, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20,
21, 21bis, 21ter, 21quater, 21quinquies, 22, 22bis, 22ter, 22quater,
22quinquies, 23, 23bis, 23ter, 23quater, 23quinquies et 51 al. 3 RIT.
2.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle
librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature
constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve des
exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Aux termes de cet
alinéa, le Tribunal fédéral n'examine les droits fondamentaux que si le grief a
été invoqué et motivé par le recourant (cf. ATF 141 I 36 consid. 1.3 p. 41; 136
II 304 consid. 2.5 p. 314). Il s'impose cependant une certaine retenue eu égard
notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité.
Dans ce contexte, il est décisif que la norme mise en cause puisse, d'après les
principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec
les droits constitutionnels invoqués. Le Tribunal fédéral n'annule dès lors une
norme cantonale ou (inter-) communale que lorsque celle-ci ne se prête à aucune
interprétation conforme au droit supérieur. Pour en juger, il faut notamment
tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la possibilité
d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection
juridique suffisante et des circonstances concrètes dans lesquelles ladite
norme sera appliquée. Le juge ne doit pas se borner à traiter le problème de
manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte, dans son
analyse, la vraisemblance d'une application conforme au droit supérieur. Les
explications de l'autorité cantonale ou (inter-) communale sur la manière dont
elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent
également être prises en considération. Si une réglementation de portée
générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des
situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir,
l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler
contraire au droit supérieur ne saurait en principe justifier une intervention
du juge au stade du contrôle abstrait des normes (cf. ATF 140 I 2 consid. 4 p.
14; 134 I 293 consid. 2 p. 295; arrêt 2C_501/2015 du 17 mars 2017 consid. 3).
3.
Les recourants contestent la conformité au droit supérieur des dispositions
intercommunales querellées. Ils se plaignent, en particulier sous l'angle de la
liberté économique et de l'art. 2 al. 7 de la loi fédérale du 6 octobre 1995
sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02), de l'incohérence et de l'opacité du
système d'attribution des autorisations A aux compagnies de taxis, lequel
n'assurerait pas une rotation suffisante, mais consoliderait la position des
cinq compagnies de taxis déjà établies sur le marché au détriment des autres
entreprises et chauffeurs particuliers. Ils dénoncent également l'inégalité de
traitement entre, d'une part, les compagnies de taxis obtenant immédiatement un
nombre indéterminé d'autorisations A et, d'autre part, les conducteurs de taxis
indépendants contraints à patienter durant des années sur une liste d'attente
avant d'obtenir une telle autorisation A. Par ailleurs, l'obligation (cf. art.
22 let. a RIT) imposée aux conducteurs de taxis désireux d'obtenir une
autorisation A qu'ils exercent leur métier au moins à raison de 1'500 heures
par année constituerait, selon eux, une atteinte disproportionnée à l'autonomie
organisationnelle et économique de l'exploitant indépendant.
4.
Il convient d'analyser le grief basé sur la LMI. A ce titre, les recourants
reprochent à la Cour constitutionnelle d'avoir méconnu les exigences découlant
de l'art. 2 al. 7 LMI en matière de concessions d'usage exclusif du domaine
public en lien avec le renouvellement des autorisations A pour taxis de place,
qui sont en droit de faire un usage accru du domaine public. D'après les
intéressés, leur (ré-) attribution en vertu des art. 20 et 21quinquies RIT ne
saurait avoir lieu sans qu'une procédure d'appel d'offres à même de respecter
les principes d'égalité de traitement entre concurrents, de neutralité
économique de l'Etat et de transparence, eût été préalablement menée.
4.1. Enoncé sous le titre "Principes de la liberté d'accès au marché" de la
section 2 de la loi et la note marginale "Liberté d'accès au marché", l'art. 2
al. 7 LMI prévoit que la transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal
ou communal à des entreprises privées doit faire l'objet d'un appel d'offres et
ne peut discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en
Suisse. Cette transmission est en général dénommée concession (de monopole),
étant cependant relevé que le terme employé n'est pas décisif en soi au regard
du champ d'application de l'art. 2 al. 7 LMI (cf. ETIENNE POLTIER, ad art. 2
al. 7 LMI, in Commentaire romand - Droit de la concurrence, 2 ^e éd., 2013, n.
33 p. 1891).
4.1.1. La concession est un acte juridique par lequel l'autorité (le concédant)
confère à une personne morale ou physique (le concessionnaire) le droit
d'exercer une activité dans un domaine juridiquement réservé à la collectivité
publique, autrement dit faisant l'objet d'un monopole étatique de droit ou de
fait ou entrant dans les tâches de l'Etat (cf. DUBEY/ZUFFEREY, Droit
administratif général, 2014, n. 1416 ss p. 501 s.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7 ^e éd., 2016, n. 2718 p. 617; PIERRE MOOR,
Droit administratif, vol. III, 1992, ch. 3.2.1.1 p. 120; RHINOW/SCHMID/
BIAGGINI/UHLMANN, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2 ^e éd., 2011, n. 38 p. 296;
THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1029 p. 351). La
concession revêt ainsi, d'une part, une certaine stabilité, dont le fondement
réside dans sa nature partiellement bilatérale, par opposition à la décision
d'autorisation exclusivement unilatérale; d'autre part, elle vise des activités
sur lesquelles la collectivité publique dispose d'un monopole (HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, op. cit., n. 2720 p. 618; MOOR, op. cit., ch. 3.2.1.1 p. 120; ATF 132
II 485 consid. 9.5 p. 513; 80 I 239 consid. 3 p. 246). Le champ d'application
de l'art. 2 al. 7 LMI s'étend tant aux monopoles de droit que de fait (cf.
Commission de la concurrence [ci-après : COMCO], Recommandation n° 611-0019 du
1 ^er janvier 2016, in DPC 2016/2 p. 565 ss, ch. 28 p. 568 s. et la doctrine
abondante citée; COMCO, Rapport annuel 2010, in DPC 2011/1 p. 20 ss, ch. 4.4 p.
30; FRANÇOIS BELLANGER, Marchés publics et concessions?, in Marchés publics
2012 [Zufferey/Stöckli (éd.)], 2012, p. 191 ss, n. 101 p. 195, n. 108 p. 197 et
n. 117 p. 199).
Lorsque le transfert d'un droit d'exploitation concerne l'usage du domaine
public, c'est l'intensité de l'usage qui permet de déterminer si l'on a affaire
à une autorisation (usage accru) ou à la délivrance d'une concession (usage
privatif) conduisant à l'application de l'art. 2 al. 7 LMI. En principe,
l'autorisation lato sensu donnée aux exploitants de taxis aux fins de parcage
sur le domaine public n'implique pas la réalisation d'installations
permanentes, ni d'emprise durable sur le domaine public, de sorte qu'une
autorisation d'usage accru s'avère généralement suffisante (cf. arrêt 2P.213/
1993 du 7 juin 1995 consid. 2b, non publié in ATF 121 I 129 mais in Pra 1996 n°
33 p. 87; arrêts 2C_829/2015 du 15 janvier 2016 consid. 4.3, in ZBl 117/2016 p.
493; 2C_116/2011 du 29 août 2011 consid. 7.1, in SJ 2011 I 405; 2C_564/2009 du
26 février 2010 consid. 7.2; 2P.58/1996 du 28 mai 1996 consid. 3b, in SJ 1996
p. 533). En revanche, on est en présence de véritables concessions, mêlant des
éléments domaniaux et de service public, lorsque les régimes cantonaux ou
communaux attribuent à certaines catégories d'entreprises de taxis des tâches
relevant du service public (POLTIER, ad art. 2 al. 7 LMI, in op. cit., n. 42 p.
1894).
4.1.2. La jurisprudence a, dans un premier temps, laissé indécise la question
de la portée de l'art. 2 al. 7 LMI, tout en soulignant que, selon la doctrine,
la procédure d'appel d'offres à laquelle se réfère cette disposition n'avait
pas pour conséquence de subordonner l'octroi de concessions de monopole
cantonal ou communal à l'ensemble de la réglementation applicable en matière de
marchés publics et que n'étaient visées par cette disposition que certaines
garanties procédurales minimales (ATF 135 II 49 consid. 4.1 p. 52; arrêt 2C_167
/2012 du 1 ^er octobre 2012 consid. 5, SJ 2013 I 341). Dans un arrêt de
principe ultérieur, le Tribunal fédéral a confirmé la position précitée de la
doctrine, en précisant que lors de la révision de la LMI entrée en vigueur le 1
^er juillet 2006 (RO 2006 2363, p. 2366), le législateur avait cherché à créer
une concurrence et une transparence en matière de transferts des concessions de
monopole cantonal ou communal, sans pour autant durcir leurs conditions de mise
en oeuvre; en d'autres termes, en introduisant l'obligation de recourir à un
appel d'offres, le législateur avait voulu faciliter, voire garantir un accès
au marché non discriminatoire et transparent, tout en respectant la compétence
constitutionnelle des cantons et des communes en matière d'activités
économiques à caractère monopolistique (cf. ATF 143 II 120 consid. 6.3.1 p.
127). La Cour de céans a déduit des travaux préparatoires (cf. FF 2005 421, p.
436) que le législateur ne voulait pas imposer le respect de toutes les
obligations du droit des marchés publics en matière d'appel d'offres portant
sur le transfert d'une concession de monopole cantonal ou communal, mais
permettre aux autorités compétentes de s'en inspirer, dans le respect des
particularités propres aux activités monopolistiques (ATF 143 II 120 consid.
6.3.1 p. 127). Cela étant, l'art. 2 al. 7 LMI imposait deux exigences
essentielles découlant du droit des marchés publics à la transmission de
l'exploitation d'un monopole, à savoir l'organisation d'un appel d'offres et
l'interdiction de discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur
siège en Suisse. Dans ce cadre, la collectivité publique devait non seulement
organiser une procédure permettant aux entreprises privées intéressées par
l'exploitation du monopole de déposer une offre, mais aussi attribuer la
concession par le biais d'une décision contre laquelle des voies de droit
devaient être ouvertes. Quant à l'interdiction de discriminer, elle
s'appliquait non seulement à la procédure d'appel d'offres stricto sensu, mais
aussi à la détermination des critères de sélection et au choix du
concessionnaire; elle imposait le respect du principe de transparence (cf. ATF
143 II 120 consid. 6.4.1 p. 129). S'agissant de la liberté que l'art. 2 al. 7
LMI accorde aux cantons et communes en vue de céder une concession de monopole
de nature commerciale s'exerçant sur le domaine public, le Tribunal fédéral a
jugé que celle-ci devait être plus grande qu'en matière de passation d'un
marché public, en ce sens qu'il n'y avait pas lieu de se montrer trop
formaliste et que les collectivités étaient en droit de prendre en compte des
intérêts publics plus larges. Cela dit, les choix opérés devaient respecter les
principes de non-discrimination et de transparence, si bien que toutes les
entreprises concernées devaient pouvoir déposer une offre avec les mêmes
chances et voir évaluer celle-ci en toute transparence et impartialité. Le
point - controversé - de savoir si et à quelles conditions la collectivité peut
renoncer à un appel d'offres n'a pas dû être tranché (cf. ATF 143 II 120
consid. 6.4.2 p. 130 s.).
4.2. En application des principes énoncés ci-dessus, on examinera dans quelle
mesure l'activité des exploitants de taxis A dans la région lausannoise entre
dans le champ de l'art. 2 al. 7 LMI et, le cas échéant, si les modifications du
RIT et des PARIT querellées satisfont aux exigences de cette disposition de
droit fédéral.
4.2.1. En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie, entre
autres, dans les domaines de la gestion du domaine public et de la sauvegarde
de l'ordre public (art. 139 al. 1 let. a et e de la Constitution du canton de
Vaud du 14 avril 2003 [Cst./VD; RS/VD 101.01]). L'art. 8 al. 1 de la loi
vaudoise sur la circulation routière du 25 novembre 1974 (LVCR/VD; RS/VD
741.01) les déclare compétentes pour réglementer le service des taxis.
Conformément à la réglementation mise en place par l'Association de communes de
la région lausannoise, les autorisations d'exploitation B, sans permis de
stationnement, sont accordées sans limitation quant au nombre; en revanche, les
autorisations d'exploitation A, avec permis de stationnement sur le domaine
public (cf. art. 15 let. a et art. 59 al. 2 RIT), sont limitées à un nombre
compris entre 230 et 280, compte tenu de la place disponible, des conditions de
la circulation dans l'agglomération, ainsi que de la coordination avec les
besoins des transports publics (cf. art. 19 RIT).
En sus de la quantité restreinte d'exploitants de taxis A autorisés à faire un
usage accru du domaine public, le système mis en place impose des obligations
qualitatives importantes auxdits exploitants, à commencer par l'application
d'un tarif uniforme (art. 73 al. 3 RIT) et le paiement d'une redevance aux
autorités (art. 94 al. 2 RIT). S'agissant des compagnies de taxis A ou en
formation, elles ont le devoir, d'entente avec le central d'appel
concessionnaire (auquel tout exploitant de taxis A est tenu de s'abonner [cf.
art. 6 du Règlement du 1 ^er janvier 2008 sur le central d'appel des taxis A de
l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du
service des taxis; RCAp]), de faire en sorte qu'un nombre de taxis minimum soit
au moins toujours disponible pour répondre à toute heure aux besoins des
clients, sauf circonstances majeures imprévisibles, ainsi que d'offrir une
formation professionnelle adéquate à un nombre de futurs nouveaux conducteurs
(cf. art. 21bis RIT). Quant aux exploitants individuels dotés d'une
autorisation A, dont le caractère transmissible est fortement limité (art. 18
et 22ter RIT), ils doivent réunir plusieurs conditions personnelles exigeantes,
notamment être titulaires d'un carnet de conducteur de taxis et exercer le
métier depuis deux ans au minimum, à plein temps, soit au moins à raison de
1'500 heures par année, avoir une bonne réputation, justifier de connaissances
suffisantes dans différents domaines, ainsi que d'une situation financière
saine; ils sont de plus tenus de conduire eux-mêmes leur véhicule à raison de
1'500 heures par année au moins, l'engagement d'autres conducteurs salariés
venant, sauf exceptions restrictives, s'ajouter à leur propre activité (cf.
art. 22 et 22quater RIT). De façon plus générale, les conducteurs n'ont le
droit de refuser une course que pour des raisons valables (art. 49 RIT).
S'ajoute à cela que, selon la réglementation querellée, les autorisations
d'exploitations A sont octroyées aux compagnies pour une durée de douze ans,
renouvelable d'autant avant l'organisation, après une durée ininterrompue de 24
ans au maximum, d'un appel d'offres (cf. art. 21quinquies RIT); elles sont
octroyées aux exploitants individuels pour une durée de sept ans, renouvelable
d'autant une fois (cf. art. 22quinquies RIT).
4.2.2. A l'aune des normes cantonales et intercommunales exposées ci-avant, il
apparaît que les autorités compétentes confèrent certes aux exploitants privés
de taxis A le droit non exclusif, mais néanmoins accru, d'exercer leur activité
sur le domaine public appartenant aux communes associées. Il n'en demeure pas
moins que ce droit est couplé à un nombre important d'obligations à charge des
exploitants, tant des points de vue quantitatif que qualitatif. Or, ces
conditions et devoirs visent, d'une part, à ce que l'exploitation des taxis A
soit assumée par des compagnies et conducteurs dignes de confiance,
expérimentés et présentant des garanties financières suffisantes, de même
qu'assurant - s'agissant des compagnies - une forme de service minimum à la
clientèle à toute date ou heure; il s'agit bien là d'obligations
contraignantes, qui sont assimilables à des tâches relevant du service public.
D'autre part, lorsqu'elle oblige les compagnies de taxis A à former
adéquatement de nouveaux conducteurs, la réglementation vaudoise poursuit des
intérêts publics plus larges relevant de la politique sociale, ce qui est en
principe caractéristique d'une concession de service public. Par ailleurs, la
longue durée des autorisations - qui plus est renouvelable - qui sont décernées
à certains exploitants individuels (sept ans) et, à plus forte raison, aux
compagnies de taxis A (douze ans), rapproche ces autorisations de véritables
concessions. Plaide, en dernier lieu, en faveur de l'assimilation de l'octroi
des autorisations A selon le RIT au transfert d'une concession la circonstance
que, de jurisprudence constante, le Tribunal fédéral désigne l'exercice de la
profession de chauffeur de taxis de place ("taxis A"), par sa fonction et son
importance, en tant que quasi-service public (concernant la région lausannoise
: arrêts 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 6.2, JdT 2006 I 492; 2C_116/
2011 du 29 août 2011 consid. 7.2.2 et 7.2.3, SJ 2011 I 405; voir aussi : arrêts
2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.3; 2P.35/2002 du 18 juin 2002 consid.
4.1 (Genève); cf. ATF 99 Ia 394 consid. 3 p. 401 s.; THIERRY TANQUEREL, Les
services publics de transports, in : Le service public [Tanquerel/ Bellanger
(éd.)], 2006, p. 221 ss, 226), ce qui ne modifie toutefois en rien la
circonstance que l'activité de conducteur ou d'entreprise de taxis A puisse se
prévaloir de la liberté économique (ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131; arrêt
2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 6.1).
4.2.3. En conséquence, tel qu'il a été conçu dans sa version actuelle, le RIT
entraîne le transfert, à tout le moins par analogie, d'une concession de
monopole en faveur des exploitants de taxis A de la région lausannoise.
4.3. L'assimilation des autorisations A en litige à des concessions de monopole
a pour conséquence que la réglementation intercommunale en matière de taxis A
doit, selon l'art. 2 al. 7 LMI, observer les exigences primordiales qui
découlent du droit des marchés publics. Cela signifie qu'il lui faut avant
tout, selon des critères transparents et sans discrimination, prévoir un appel
d'offres tant pour l'attribution que pour la réattribution des concessions,
sous la forme de décisions sujettes à recours (cf. consid. 4.1.2 supra).
4.3.1. En l'espèce, il est vrai que la réglementation intercommunale attaquée
énonce certains critères et conditions qui pourraient, le cas échéant, servir
soit de conditions légales, soit de critères d'aptitude ou de qualification,
soit aussi de critères d'adjudication ou d'attribution dans le cadre de marchés
publics (cf., pour ces notions, ATF 140 I 285 consid. 5.1 p. 294; cf. notamment
les art. 21, 21bis, 22bis et 22quater; art. 17bis al. 3 PARIT). Il n'en demeure
pas moins que ni le RIT, ni les PARIT ne soumettent l'attribution initiale des
quelque 230 à 280 concessions de taxis A disponibles à un appel d'offres. La
procédure de sélection et d'appréciation des candidatures tant individuelles
(autorisation d'exploitation A individuelle) que corporatives (autorisations
d'exploitation A pour compagnies) à une telle concession sont au contraire
confiées à la Commission administrative, un organe intercommunal composé de
trois membres pouvant être choisis au sein de l'administration des communes de
l'arrondissement lausannois (cf. art. 7 ch. 4 et art. 10 RIT) et disposant
d'une très large latitude de jugement s'agissant de l'attribution, du
renouvellement et de la réattribution des concessions. Ce n'est qu'au stade du
renouvellement d'une concession de deux fois douze ans au maximum en faveur des
autorisations d'exploitation A pour compagnies que le RIT impose l'organisation
d'un appel d'offres, en précisant que la compagnie de taxis sortante est en
droit de soumissionner (cf. art. 21quinquies al. 2 RIT). Il s'ensuit que,
contrairement aux obligations résultant de l'art. 2 al. 7 LMI, qui érigent le
principe d'un appel d'offres en tant que règle générale, la systématique du RIT
transforme cette règle en une exception, respectivement ne l'impose qu'au
sortir d'une durée de concession pouvant aller jusqu'à 24 ans, ce qui n'est
compatible ni avec le texte, ni avec l'esprit de la loi fédérale sur le marché
intérieur. Dans cette constellation, nul n'est donc besoin de trancher la
question, laissée indécise dans l'ATF 143 II 120 (consid. 6.4.2 p. 130) et
débattue en doctrine (cf. notamment DENIS ESSEIVA, Mise en concurrence de
l'octroi de concessions cantonales et communales selon l'art. 2 al. 7 LMI, in
DC 2006 p. 203 ss, 204 s.), de savoir si et à quelles conditions la
collectivité pourrait le cas échéant introduire certaines exceptions au
principe de l'appel d'offres; cela présupposerait, en effet, que la
réglementation des taxis consacre d'emblée le principe général de l'appel
d'offres, ce que, toutefois, elle omet de faire en l'état.
4.3.2. La violation de la LMI constatée s'exprime dans plusieurs des
dispositions intercommunales que les recourants ont entreprises soit à titre
principal, soit à titre subsidiaire (cf. let. C cum consid. 1.5 supra). Il sied
de déterminer quelles dispositions sont concernées. Les art. modifiés 2 al. 2,
3, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 et 19 RIT, auxquels les recourants ne s'en
prennent qu'à titre subsidiaire, traitent de la réglementation de la profession
de chauffeur de taxi de façon générale, sans lien direct avec les autorisations
A; il en va de façon semblable des art. 21ter, 21quater, 22ter, 23, 23bis,
23ter, 23quater, 23quinquies et 51 al. 3 RIT, qui traitent successivement de
l'organisation interne et de la gestion des compagnies A, du transfert
exceptionnel d'une autorisation individuelle à un proche, des autorisations
d'exploitation B et C, de l'exploitation d'un central d'appel et de la remise
spontanée au client d'une quittance (cf., à cet égard, arrêt 2P.83/2005 du 26
janvier 2006 consid. 5.2).
S'agissant de la distinction que le RIT opère, quant à son principe, entre les
compagnies et les exploitants individuels de taxis A (art. 20 RIT), qu'il
soumet à deux régimes partiellement distincts, ou des conditions personnelles
que le candidat à l'octroi d'une autorisation d'exploitation A individuelle
doit remplir (art. 22 et 22quater RIT), il est vrai que ces normes pourraient
présenter certains liens avec le domaine des marchés publics, en ce sens
qu'elles pourraient s'interpréter en tant que conditions légales et critères
d'aptitude ou d'attribution du marché (cf. consid. 4.3.1 supra). Ayant une
portée autonome et générale, de sorte à pouvoir opérer indépendamment du
système réglementaire mis en place pour les taxis A, elles se prêtent cela dit
à une interprétation conforme au droit supérieur et ne devront donc pas être
invalidées en raison d'une incompatibilité avec la LMI.
Affectent en revanche de façon directe la bonne application de l'art. 2 al. 7
LMI les art. 21, 21quinquies, 22bis et 22quinquies RIT ainsi que 17bis PARIT,
en ce sens que ces dispositions ont trait aux modalités concrètes et durée
d'attribution des concessions pour compagnies et exploitants individuels de
taxis A, lesquelles devraient en principe faire l'objet d'un appel d'offres. Il
conviendra partant d'annuler ces dernières dispositions.
4.3.3. Au vu de ce résultat, qui oblige les autorités compétentes, qui
disposent pour ce faire d'une certaine marge de manoeuvre, à élaborer un
nouveau système qui soit compatible avec l'art. 2 al. 7 LMI, il est inutile
d'examiner les griefs - qui sont du reste pour partie appellatoires - relatifs
à la prétendue incohérence, iniquité (notamment par rapport à la durée des
concessions accordées aux compagnies par rapport aux exploitants individuels),
opacité et absence d'objectivité du système actuel d'attribution des
autorisations de type A que les recourants fondent en sus sur la liberté
économique.
Il serait par ailleurs prématuré, ce également au vu de l'annulation du système
d'attributions mis en place et du besoin de concrétisation de cet élément dans
un nouveau règlement, de se prononcer sur tous les points des classification et
traitement partiellement différents que le RIT réserve aux compagnies et aux
exploitants individuels de taxis A. On précisera en outre que, de manière
générale, le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion d'admettre qu'une certaine
différence de traitement soit opérée entre ces catégories d'exploitants,
notamment au vu des obligations additionnelles dont doivent s'acquitter les
seules compagnies de taxis A dans l'arrondissement lausannois (en lien avec
l'obligation d'affiliation au central d'appel : arrêt 2C_116/2011 du 29 août
2011 consid. 7.3.5, SJ 2011 I 405; cf. aussi consid. 5.3 infra).
5.
Sous l'angle de la liberté économique et de l'égalité de traitement entre
concurrents, les recourants s'en prennent, d'une part, à l'art. 22 let. a RIT,
en vertu duquel "[p]eut solliciter l'octroi d'une autorisation d'exploitation A
individuelle la personne qui réunit les conditions suivantes: a) être titulaire
d'un carnet de conducteur de taxis et exercer le métier de conducteur de taxis
depuis deux ans au minimum, à plein temps, soit au moins à raison de 1'500
heures par année". Ils contestent, d'autre part, l'exigence figurant à l'art.
22quater RIT, selon laquelle "[l]e titulaire d'une autorisation individuelle A
est tenu de conduire lui-même son véhicule à raison de 1'500 heures par année
au moins, sauf dispense expressément requise et accordée"
5.1. Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1).
Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté
économique protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 137 I
167 consid. 3.1 p. 172; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135). Elle peut être invoquée
tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 135 I 130
consid. 4.2 p. 135; arrêt 2C_441/2015 du 11 janvier 2016 consid. 7.1, résumé in
sic! 4/2006 p. 222). Des restrictions cantonales à la liberté économique sont
admissibles, mais elles doivent reposer sur une base légale, être justifiées
par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité
(cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.).
La liberté économique comprend le principe de l'égalité de traitement entre
personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit
des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas
neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même
activité économique (ATF 143 I 37 consid. 8.2 p. 47; 140 I 218 consid. 6.2 p.
229). On entend par concurrents directs les membres de la même branche
économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire
les mêmes besoins. Ne sont considérés comme concurrents directs au sens de
cette règle que les entreprises situées dans la circonscription territoriale à
laquelle s'applique la législation en cause (cf. ATF 132 I 97 consid. 2.1 p.
100; arrêt 2C_441/2015 du 11 janvier 2016 consid. 7.1.2, résumé in sic! 4/2016
p. 222). L'égalité de traitement entre concurrents directs n'est pas absolue et
autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base
légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du système
lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient
réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi
(ATF 143 I 37 consid. 8.2 p. 47 s.; 137 I 167 consid. 3.5 p. 175).
5.2. Les recourants affirment que la nouvelle exigence imposée aux exploitants
individuels de taxis A d'effectuer deux années de travail à plein temps, à
raison de 1'500 heures par année avant de pouvoir solliciter une autorisation A
(cf. art. 22 RIT) porterait "une grave et inutile atteinte à la liberté de
l'exploitant indépendant", lequel se verrait ainsi interdit d'organiser son
travail de façon autonome, notamment en s'aidant de chauffeurs salariés au sens
de l'art. 22quater RIT ou en réduisant son temps de travail pour tenir compte
de son âge ou de ses obligations familiales.
Dans l'arrêt querellé, la Cour constitutionnelle vaudoise a rejeté ces
arguments, notamment aux motifs qu'il incombait à l'autorité de trouver un
juste équilibre entre la nécessaire limitation du nombre des autorisations A et
la satisfaction des besoins du public, qu'il était conforme à l'intérêt public
que les autorisations A délivrées en nombre restreint ne fussent pas
monopolisées par des entreprises qui en feraient un usage insuffisant et, du
point de vue de la proportionnalité, que le total de 1'500 heures de conduite -
temps d'attente et activités assimilées y comprises - exigées par année
représentait en réalité un taux d'activité de 80% (à savoir 47 semaines de
travail [après déduction de cinq semaines de vacances par an] x 8 heures par
jour x 4 jours par semaine = 1'504 heures) et permettait dès lors aux
conducteurs de taxis A d'exercer leur activité à temps réduit.
5.3. Il y a lieu de souscrire à l'argumentation développée par la cour
cantonale et par l'autorité intimée dans sa réponse, qui n'est point invalidée
par les motifs fournis par les recourants, pour autant que ceux-ci ne s'avèrent
pas d'emblée appellatoires (cf. art. 106 al. 2 LTF). En effet, comme il sera
vu, les développements de l'instance inférieure correspondent, au contraire, à
la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en matière de taxis A.
Premièrement, la Cour de céans a déjà souligné par le passé que le marché des
taxis A n'était pas entièrement libre en raison de l'usage commun accru du
domaine public qu'il supposait (arrêts 2C_116/2011 du 29 août 2011 consid.
7.2.2; 2C_71/2007 précité, consid. 6.2; voir aussi : arrêt 2C_940/2010 du 17
mai 2011 consid. 4; 2P.83/2005 du 26 janvier 2006, in toto), de sorte qu'une
réglementation plus étroite, dans le respect des conditions de restriction de
l'art. 36 Cst., était admissible dans le domaine des taxis de place.
Deuxièmement, le Tribunal fédéral a jugé, dans une cause relative à
l'affiliation obligatoire des exploitants de taxis A lausannois à un central
d'appel unique, que des mesures consistant, entre autres, à garantir la
disponibilité de taxis, à répondre rapidement à toute commande de course, à
garantir la fiabilité et la qualité du service des taxis A, ainsi qu'à
favoriser une politique coordonnée des transports diminuant le risque de
doubles commandes, sont d'intérêt public, en ce qu'ils contribuent à l'essor du
quasi-service public qui est offert par ces taxis (cf. arrêt 2C_116/2011 du 29
août 2011 consid. 7.2.2). Or, pour atteindre ces buts, il semble important de
veiller à ce que les exploitants d'autorisations A, dont le nombre est limité,
en fassent effectivement usage en vue de remplir leurs tâches. Les qualités et
disponibilité d'un tel service (et les capacités organisationnelles du central
en cause dans cette précédente affaire) seraient en effet mises à mal au cas où
un nombre important d'exploitants de taxis A choisiraient de n'exercer leur
activité qu'en tant qu'activité accessoire (cf. arrêts 2C_116/2011 du 29 août
2011 consid. 7.3.3, SJ 2011 I 405; 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 2.5).
Troisièmement, du point de vue de la proportionnalité de mesures réglementaires
à charge des exploitants de taxis A, la Cour de céans a eu l'occasion d'en
relativiser le caractère incisif en relevant que les exploitants de taxis
souhaitant s'affranchir des contraintes liées au système d'autorisations A,
notamment pour exercer ou poursuivre leur activité à temps réduit, étaient
libres de le faire dans le cadre du système de taxis B, étant rappelé que le
refus ou le retrait de l'autorisation A n'équivalait pas à une interdiction
d'exercer la profession de conducteurs de taxis, dès lors que les exploitants
restaient libres d'intégrer le système moins contraignant des taxis B (cf.
arrêt 2C_116/2011 du 29 août 2011 consid. 7.2.3 et 7.3.3, SJ 2011 I 405). On
ajoutera, quoi qu'en disent les recourants qui exagèrent les contraintes en
découlant (cf. notamment, la p. 19 de leur recours, dans laquelle ils
mentionnent la moyenne de travail statistique pour les femmes de 1'497,60
heures par année et les 1'500 heures prescrites dans le RIT), que bien qu'il
évoque une activité "à plein temps", l'art. 22 let. a RIT (cf. également l'art.
22quater, 1 ^ère phr., RIT) maintient néanmoins une certaine souplesse en
faveur des exploitants individuels. En effet, ces derniers restent libres de
briguer une autorisation A même en ne travaillant, à titre personnel, qu'à
raison de l'équivalent de 80% de leur temps.
Quatrièmement et dernièrement, on ne voit pas que la circonstance d'obliger les
exploitants individuels de taxis A à travailler au minimum 1'500 heures par
année, tandis que la personne responsable de la direction d'une compagnie de
taxis A n'est pas soumise à une obligation identique (art. 21quater al. 1 RIT),
heurterait l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même
branche économique. De manière générale, au vu des obligations spéciales que le
RIT impose aux compagnies de taxis A, une certaine distinction entre ce dernier
groupe et celui des exploitants individuels a été jugée admissible (cf. arrêt
2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 6.2). De manière plus spécifique, on
notera l'obligation faite aux compagnies de taxis A de garantir un service
minimum de taxis A à tout moment (cf. art. 21bis al. 2 RIT), tandis que les
exploitants individuels n'assument pas une telle obligation et peuvent se
contenter de travailler à 80% (cf. supra). Enfin, ce sont les compagnies de
taxis en tant que personnes morales à part entière qui se voient accorder des
autorisations d'exploitation A (cf. art. 21 et 21ter al. 1 RIT), tandis que les
autorisations d'exploitation A individuelles sont conférées à des personnes
physiques nommément citées (cf. art. 22 ss RIT), de sorte que la position d'un
directeur d'une compagnie de taxis A ne saurait être sans autre assimilée au
statut d'un entrepreneur individuel. Il s'ensuit qu'il existe des motifs
objectifs et systémiques suffisants pour justifier une telle différence de
traitement. Enfin, c'est en vain que les recourants effectuent des comparaisons
entre le RIT et les règlements-types d'autres communes vaudoises ou le modèle
proposé par le canton de Vaud. Il est en effet inhérent au fédéralisme que les
communes puissent, dans le respect du droit supérieur, adopter des normes
divergentes; quant au modèle vaudois, il ne s'agit pas, comme l'ont relevé les
précédents juges, d'un instrument contraignant.
5.4. Partant, les griefs des recourants tirés de la liberté économique et de
l'égalité entre concurrents en lien avec les art. 22 let. a et 22quater RIT
doivent être écartés.
6.
Il résulte de ce qui précède que le présent recours doit être partiellement
admis. L'arrêt attaqué doit par conséquent être partiellement annulé et réformé
en ce sens que les art. 21, 21quinquies, 22bis et 22quinquies RIT ainsi que
17bis PARIT seront annulés.
7.
Les recourants obtiennent largement gain de cause dans la présente procédure.
Il conviendra partant de leur faire supporter des frais judiciaires réduits,
solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). En tant qu'elle succombe dans
une plus large mesure et que, contrairement au canton de Vaud, elle défend
aussi, à travers la réglementation du marché des taxis, un intérêt patrimonial
(art. 66 al. 1 et al. 4 in fine LTF; cf. ATF 136 I 39 consid. 8.1.3 p. 40 s.;
arrêts 2C_500/2016 du 31 octobre 2016 consid. 6; 2C_116/2011 du 29 août 2011
consid. 12.3), l'Association supportera également des frais judiciaires
réduits, mais d'un montant supérieur (art. 66 al. 1 et 4 LTF). Le canton de
Vaud et l'Association seront solidairement tenus de verser une indemnité à
titre de dépens légèrement réduits aux recourants, créanciers solidaires (art.
68 al. 1, 2, 3 et 4 LTF). La cause sera pour le surplus renvoyée à la Cour
constitutionnelle du Tribunal cantonal pour nouvelle décision sur les frais de
la procédure antérieure (cf. art. 67 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est partiellement admis.
2.
L'arrêt de la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud du
31 mars 2016 est partiellement annulé en ce sens que les art. 21, 21quinquies,
22bis et 22quinquies RIT ainsi que 17bis PARIT sont annulés.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis pour 3'000 fr. à la charge
de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du
service des taxis et pour 1'000 fr. à la charge des recourants, débiteurs
solidaires.
4.
Le canton de Vaud et l'Association de communes de la région lausannoise pour la
réglementation du service des taxis, débiteurs solidaires, verseront aux
recourants, créanciers solidaires, une indemnité de 4'000 fr. à titre de dépens
réduits.
5.
La cause est renvoyée à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du
canton de Vaud pour nouvelle décision sur les frais de la procédure
antérieure.
6.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants, à l'Association
de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des
taxis, Comité de direction, au Département des Institutions et de la Sécurité,
ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour constitutionnelle, et,
pour information, à la Commission de la concurrence (COMCO).
Lausanne, le 1 ^er septembre 2017
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Chatton
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