II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.364/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_364/2016
Urteil vom 2. Februar 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Fuchs.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Susanne Raess,
gegen
Bildungsdirektion des Kantons Zürich.
Gegenstand
Kostentragung Sonderschulung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungs-
gerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung,
vom 9. März 2016.
Sachverhalt:
A.
A.a. Im August 2009 trat A.________ (geb. 1997) nach Abschluss der Primarschule
U.________ in die Kantonsschule X.________ ein. Am 13. April 2010 wurde er in
die Kinderstation V.________ des Kantonalzürcher Kinder- und
Jugendpsychiatrischen Dienstes (KJPD) eingewiesen. Der KJPD bescheinigte mit
Bericht vom 15. Juni 2010, dass A.________ kognitiv hochbegabt, seine
emotionale Kompetenz indes unterdurchschnittlich entwickelt sei. Er leide unter
einer "Anpassungsstörung mit gemischter Störung der Gefühle und des
Sozialverhaltens" sowie an einem "atypischen Autismus". Es wurde deshalb
"dringend die Beschulung in einer Kleinklasse mit strukturierter Lernumgebung
auf gymnasialem Niveau" empfohlen. Für das Schuljahr 2010/2011 kehrte
A.________ in die Kantonsschule X.________ zurück, wo er auf Kosten des Kantons
bis Anfang Dezember 2010 sonderpädagogische Einzelbetreuung erhielt.
A.b. Nach weiteren Abklärungen, einem "runden Tisch" unter Beizug der Eltern
sowie aufgrund zusätzlicher Empfehlung des Schulpsychologischen Dienstes des
Bezirks W.________ wurde A.________ in der Schule U.________ angemeldet. Mit
Verfügung vom 10. Mai 2011 leistete die Schulpflege U.________ die
Kostengutsprache für die Sonderschulung im Lernstudio Y.________ während des
restlichen Schuljahres 2010/2011. Die dagegen erhobenen Rechtsmittel (mit den
Begehren, die Schule U.________ habe die Kosten für eine gymnasiale Schulung in
einer Kleinklasse und/oder mit zusätzlichen Förderstunden, eventuell die Kosten
für die notwendige Hochbegabtenförderung zuzüglich Lateinunterricht zu
übernehmen) blieben erfolglos (vgl. letztinstanzlich Bundesgerichtsurteil
2C_930/2011 vom 1. Mai 2012).
B.
B.a. Mit Beschluss vom 30. Juni 2011 erteilte das Ressort Schülerbelange der
Schule U.________ die Kostengutsprache für die Sonderschulung am Lernstudio
Y.________ während des Schuljahres 2011/2012. Die Schulung sollte fünf
Einzellektionen pro Woche beinhalten. Die Kosten für Lateinstunden wurden nicht
übernommen. Dagegen erhob A.________ am 13. Juli 2011 Einsprache bei der
Schulpflege U.________ mit denselben Begehren wie im Rekurs gegen die Verfügung
vom 10. Mai 2011 (vgl. soeben Bst. A.b). Die Schulpflege sistierte das
Verfahren vorerst antragsgemäss.
B.b. Ebenfalls am 13. Juli 2011 beantragte A.________ der Schule U.________ die
Schulung im Gymnasium Z.________. Am 22. August 2011 teilte er der Schulpflege
U.________ per E-Mail mit, dass er ins Gymnasium Z.________ eingetreten sei. Am
5. September 2011 verlangte er die Übernahme der Kosten der Schulung im
Gymnasium Z.________ durch die Schule U.________, sofern die Schulgemeinde
U.________ der Meinung sei, es sei über diese Frage noch nicht entschieden
worden. Das Ressort Schülerbelange wies das Gesuch am 4. Oktober 2011 ab,
soweit es überhaupt darauf eintrat. Da es sich nicht für die gymnasiale
Schulung zuständig erachtete, leitete es das Gesuch an das Mittelschul- und
Berufsbildungsamt des Kantons Zürich (MBA) weiter. Hiergegen reichte A.________
am 9. November 2011 Einsprache bei der Schulpflege U.________ ein und
beantragte die Aufhebung des Beschlusses. Die Zuständigkeit für die
Kostentragung sei in Zusammenarbeit mit dem MBA abzuklären; eventuell sei
materiell auf das Gesuch um Übernahme der Kosten für eine gymnasiale Schulung
am Gymnasium Z.________ einzutreten. Am 23. Januar 2012 wies die Schulpflege
vorerst den Antrag auf Abklärung der Zuständigkeit in Zusammenarbeit mit dem
MBA ab und sistierte im Weiteren das Einspracheverfahren.
B.c. Am 27. Februar 2012 verlangte A.________, dass zum Meinungsaustausch mit
dem MBA eine anfechtbare Verfügung erlassen, eventualiter die Sache als Rekurs
an den Bezirksrat überwiesen werde. Die Präsidentin der Schulpflege U.________
leitete das Schreiben als Rekurs an den Bezirksrat weiter. Der Bezirksrat
W.________ sistierte mit Verfügung vom 29. Juni 2012 auf Antrag von A.________
hin das Verfahren bis zum Entscheid der Schulpflege U.________ über die
Einsprachen vom 13. Juli und 9. November 2011.
B.d. Mit Eingabe vom 12. Juni 2012 verlangte A.________ von der Schulpflege
U.________ die Aufhebung der Sistierungen betreffend die Verfahren gegen die
Beschlüsse des Ressorts Schülerbelange vom 30. Juni und 4. Oktober 2011 (vgl.
vorstehende Bst. B.a und B.b) und deren Vereinigung. Am 14. September 2012 zog
er die Anträge der Einsprache vom 13. Juli 2011 zurück. Er beantragte nun
lediglich noch, die Kostengutsprache für das Schuljahr 2011/2012 für das
Lernstudio Y.________ sei aufzuheben und anzuordnen, dass die Schule U.________
die Kosten für seine gymnasiale Schulung (gymnasiale Kleinklasse und/oder
zusätzliche Förderstunden) zu übernehmen habe. Die Schulpflege wies die
vereinigten Einsprachen daraufhin am 5. November 2012 ab und leitete das Gesuch
um Kostenübernahme an das MBA weiter.
C.
Ein Gesuch von A.________ vom 23. Juli 2013 um Übernahme der Schulungskosten
für das Schuljahr 2013/2014 überwies das Ressort Schülerbelange der Schule
U.________ am 13. August 2013 ebenfalls dem MBA.
D.
D.a. Mit Verfügung vom 27. Februar 2014 trat das MBA auf die Anträge, die
Schule U.________ habe die Kosten für eine gymnasiale Schulung in einer
Kleinklasse und/oder mit zusätzlichen Förderstunden ab Datum der Einreichung
der Einsprache vom 13. Juli 2013 zu übernehmen bzw. auf Übernahme der
"derzeitigen" Schulungskosten im Gymnasium Z.________ durch die Schulgemeinde
U.________ nicht ein. Es begründete dies damit, dass es nicht Aufsichts- bzw.
Rechtsmittelinstanz gegenüber der Schulpflege U.________ sei. Im Übrigen lehnte
es sowohl die Übernahme der Kosten für die Schulung im Gymnasium Z.________ für
die Schuljahre 2011/2012 sowie 2012/2013 durch das MBA als auch den Antrag auf
Überweisung der Sache an die Schule U.________ ab. Der Antrag auf Übernahme der
Kosten für die Schulung im Gymnasium Z.________ für das Schuljahr 2013/2014
durch das MBA sowie der Antrag auf Überweisung dieses Gesuchs an die Schule
U.________ wurden als gegenstandslos geworden abgeschrieben, mit der
Begründung, die IV-Stelle der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich
habe diese Kosten im Sinne einer beruflichen Massnahme übernommen.
D.b. Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Bildungsdirektion des Kantons Zürich
mit Verfügung vom 10. Juli 2015 ab, soweit sie darauf eintrat. Mit Urteil vom
9. März 2016 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Beschwerde von
A.________ insofern teilweise gut, als diesem für die vorinstanzlichen
Verfahren Kosten auferlegt worden waren. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
E.
Mit Eingabe vom 28. April 2016 führt A.________ Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Er beantragt die
Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts (Dispositivziffer 1 letzter Satz
und Dispositivziffer 4, das heisst soweit seine Beschwerde von der Vorinstanz
abgewiesen wurde und hinsichtlich der Parteientschädigung). Die Kosten für
seine gymnasiale Schulung am Gymnasium Z.________ für die Schuljahre 2011/2012
und 2012/2013 seien vom MBA zu übernehmen. Eventualiter sei das Verfahren zur
Klärung des Sachverhalts und der Zuständigkeit und Pflicht zur Kostentragung
durch die Gemeinde U.________ an die Vorinstanz zurückzuweisen. Schliesslich
sei ihm die unentgeltliche Prozessführung gestützt auf das Bundesgesetz vom 13.
Dezember 2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit
Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG; SR 151.3) zu gewähren.
Das MBA beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1. Der angefochtene letztinstanzliche kantonale Endentscheid (Art. 86 Abs. 1
lit. d und Abs. 2 BGG) beschlägt eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts
(Art. 82 lit. a BGG). Gegenstand des Verfahrens bildet die Frage der
Kostentragung für die Sonderschulung und damit nicht eine Fähigkeitsbewertung
im Sinne von Art. 83 lit. t BGG (vgl. Urteil 2C_930/2011 vom 1. Mai 2012 E.
1.1). Dieser Ausschlussgrund kommt somit nicht zum Tragen und die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich als zulässig. Auf die form-
und fristgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 42 und 100 Abs. 1 BGG) des
nach Art. 89 Abs. 1 BGG legitimierten Beschwerdeführers ist einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). In Bezug auf die
Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und
Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 136
II 304 E. 2.5 S. 314). Die rechtsfehlerhafte Auslegung von kantonalem Gesetzes-
und Verordnungsrecht bildet keinen eigenständigen Rügegrund; sie wird nur
daraufhin geprüft, ob sie vor dem Bundesrecht und dem Völkerrecht standhält
(Art. 95 lit. a und b BGG; BGE 138 I 143 E. 2 S. 149 f.; 136 I 241 E. 2.4 S.
249).
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Dieser kann als unzutreffend
festgestellt gerügt bzw. vom Bundesgericht aus diesem Grund von Amtes wegen
berichtigt oder ergänzt werden, wenn er als offensichtlich unrichtig (d.h.
willkürlich) zu gelten hat oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95
BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). Die entsprechende Rüge
muss präzise und verfassungsbezogen vorgebracht werden (Art. 42 Abs. 2 und Art.
106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.) und setzt voraus, dass
sich die Behebung des Mangels als verfahrensentscheidend erweist (Art. 97 Abs.
1 BGG).
Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen vor Bundesgericht nur soweit vorgebracht
werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt; echte Noven
sind unzulässig (vgl. Art. 99 Abs. 1 BGG; BGE 139 III 120 E. 3.1.2 S. 123; 133
IV 342 E. 2.1 S. 343 f.). Das vom Beschwerdeführer vor Bundesgericht
eingereichte Maturitätszeugnis vom 1. Juli 2016 ist als echtes Novum unzulässig
und bleibt damit unbeachtlich.
2.
2.1. Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine ungenügende Abklärung des
Sachverhalts betreffend die (aktuelle) Beschulung am Gymnasium Z.________. Am
Gymnasium Z.________ habe er zum ersten Mal über längere Zeit erfolgreich
bestehen können. Er sei in einer Klasse von nur 17 Schülern; einige Fächer
würden in Halbklassen oder sogar in Kleinstgruppen unterrichtet. Die
Lehrpersonen hätten grosses Verständnis für seine Behinderung und würden in
hohem Mass auf seine besonderen Bedürfnisse Rücksicht nehmen. Die Behauptungen
der Vorinstanzen, wonach es ihm an "Grundkompetenzen für einen
Gymnasiumsbesuch" mangle und ein Ausgleich seiner behinderungsbedingten
Einschränkungen zu einer Herabsetzung des Leistungsstandards des Gymnasiums
führe, seien willkürlich, aktenwidrig und fachlich nicht abgestützt. Soweit die
vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung zudem den Eindruck erwecke, er sei ab
Sommer 2010 jederzeit adäquat beschult worden, sei dies nicht der Fall gewesen.
Vielmehr sei damals schon Art. 19 BV verletzt worden. Die Vorinstanz lasse
weiter unbeachtet, dass er ab dem Schuljahr 2013/2014 durch die
Invalidenversicherung unterstützt werde. Diese betrachte die Schulung am
Gymnasium Z.________ als adäquate Lösung und habe die entsprechenden Kosten ab
diesem Zeitpunkt vollumfänglich übernommen.
2.2. Entgegen den Vorbringen ist dem Urteil der Vorinstanz weder zu entnehmen,
dass sie die Kostenübernahme durch die Invalidenversicherung nicht beachtet
hätte, noch am erfolgreichen Schulbesuch des Beschwerdeführers am Gymnasium
Z.________ Zweifel hatte. Diese Fragen erweisen sich vorliegend allerdings
nicht als entscheidend. Vielmehr geht es einzig noch darum, abzuklären, durch
wen die Kosten für den gymnasialen Unterricht der Schuljahre 2011/2012 und 2012
/2013 zu tragen sind. Dasselbe gilt betreffend den Vorwurf, die Vorinstanz
erwecke den Eindruck, der Beschwerdeführer sei ab Sommer 2010 jederzeit adäquat
beschult worden. Die hier behandelten Rügen der fehlerhaften
Sachverhaltsfeststellung beschlagen damit im Resultat nicht wesentliche Punkte
(vgl. jedoch auch nachfolgende Erwägungen, insb. E. 3.2, 3.4.2 f.), weshalb
darauf nicht weiter einzugehen ist (vgl. E. 1.3).
3.
Die Vorinstanz ging davon aus, der Beschwerdeführer hätte die Überprüfung des
Beschlusses der Schulpflege U.________ vom 5. November 2012 (vgl. Sachverhalt
Bst. B.d) mit Rekurs an den Bezirksrat W.________ verlangen müssen und habe
nicht im Verfahren vor dem MBA resp. im Verlaufe des folgenden
Rechtsmittelverfahrens eine Rücküberweisung an die Schule U.________ verlangen
können.
3.1.
3.1.1. Gemäss § 1 und § 41 Abs. 1 des Volksschulgesetzes des Kantons Zürich vom
7. Februar 2005 (VSG/ZH; LS 412.100) sind für die Bildung und Erziehung in der
Volksschule die (Schul-) Gemeinden zuständig. Sonderpädagogische Massnahmen
dienen der Schulung von Schülerinnen und Schülern mit besonderen pädagogischen
Bedürfnissen (§ 33 Abs. 1 VSG/ZH). Zu den sonderpädagogischen Massnahmen
gehören integrative Förderung, Therapie, Aufnahmeunterricht, besondere Klassen
und Sonderschulung (vgl. § 34 VSG/ZH). Die Entscheidung über sonderpädagogische
Massnahmen wird von den Eltern, der Lehrperson und der Schulleitung gemeinsam
getroffen (§ 37 Abs. 1 VSG/ZH). Fällt eine Sonderschulung in Betracht, ist die
Mitwirkung und die Zustimmung der Schulpflege erforderlich (§ 37 Abs. 2 VSG/
ZH). Kann keine Einigung über die sonderpädagogische Massnahme erzielt werden
oder bestehen Unklarheiten, wird eine schulpsychologische Abklärung
durchgeführt (§ 38 Abs. 1 VSG/ZH). Wird nach durchgeführter
schulpsychologischer Abklärung unter den Beteiligten keine Einigung erzielt,
entscheidet die Schulpflege (§ 39 VSG/ZH). Die Gemeinden sorgen für die
Überprüfung der angeordneten Massnahmen auf ihre Notwendigkeit und Wirksamkeit
(§ 40 VSG/ZH). Anordnungen der Schulpflege können gemäss § 75 Abs. 1 VSG/ZH mit
Rekurs beim Bezirksrat angefochten werden. Rekursentscheide des Bezirksrates
unterliegen nach Massgabe des Verwaltungsrechtspflegegesetzes der Beschwerde an
das Verwaltungsgericht (§ 75 Abs. 2 VSG/ZH). Für die Schulung von
Mittelschülerinnen und Mittelschüler ist der Kanton zuständig (vgl. § 1 Abs. 1
des Mittelschulgesetzes des Kantons Zürich vom 13. Juni 1999 [MSG/ZH; LS
413.21). Das Mittelschulgesetz sieht keine sonderpädagogischen Massnahmen vor.
Lediglich das Kinder- und Jugendhilfegesetz vom 14. März 2011 (KJHG/ZH; LS
852.1) enthält Bestimmungen zu sonderpädagogischen Massnahmen, die den
Nachschulbereich betreffen (vgl. § 28 ff. KJHG/ZH).
3.1.2. Die Vorinstanz schloss aus diesen Bestimmungen, dass eine
Kostenübernahme durch den Kanton nur in analoger Anwendung der Bestimmungen zu
den sonderpädagogischen Massnahmen des Volksschulgesetzes denkbar wäre. Im
Weiteren verwies sie auf "die zutreffenden Erwägungen des Beschwerdegegners"
(MBA), wie sie in der Verfügung der Bildungsdirektion vom 10. Juli 2015
festgehalten wurden. In Bezug auf die Zuständigkeit des MBA, über den Entscheid
der Schule U.________ zu befinden, hielt sie fest, das MBA sei klarerweise
weder Einsprache- noch Rechtsmittelinstanz für das Ressort Schülerbelange der
Schule U.________ oder deren Schulpflege. Es habe daher diese Entscheide nicht
inhaltlich überprüfen können. Diese Feststellungen können nicht als willkürlich
bezeichnet werden (vgl. E. 1.2).
3.2. Der Beschwerdeführer vertritt allerdings die Ansicht, die Schulpflege
U.________ habe mit ihrem Beschluss vom 5. November 2012 das gesamte vereinigte
Einspracheverfahren an das MBA überwiesen. Er beantragt (eventualiter) die
Rückweisung des Verfahrens an die Vorinstanz, weil diese eine willkürliche
Sachverhaltsfeststellung und eine willkürliche rechtliche Würdigung vorgenommen
habe. Die Vorinstanz erwähne in ihrem Entscheid nicht, dass er mit Schreiben
vom 6. Dezember 2012 bei der Schule U.________ um Erläuterung des Beschlusses
der Schulpflege vom 5. November 2012 ersucht habe. Insbesondere habe er um eine
Erläuterung/Bestätigung gebeten, ob die Weiterleitung das gesamte Verfahren
betreffe und die Schulpflege nicht über einzelne Anträge "materiell"
entschieden oder ob eine Überweisung des gesamten Verfahrens an das MBA
stattgefunden habe. Für den Fall, dass die Weiterleitung das ganze Verfahren
betreffe, habe er um erneute Zustellung des Entscheids mit einer
Rechtsmittelbelehrung ersucht. Der Rechtsvertreter der Schulpflege U.________
habe daraufhin mit Schreiben vom 14. Januar 2012 (recte: 2013) mitgeteilt, die
Schule U.________ sehe sich für die gymnasiale Schulung als unzuständig. Sie
habe zu keinem Zeitpunkt bezüglich dieser Anträge materiell entschieden und
sich von Beginn an auf den Standpunkt gestellt, für die diesbezüglichen
Begehren sei das MBA zuständig. Die Unzuständigkeit schliesse einen Entscheid
in der Sache selbstredend aus. Einen mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen
Entscheid hat der Beschwerdeführer offenbar nicht erhalten.
3.3. Die Vorinstanz erachtete es als unklar, ob die Einspracheinstanz einen
originären (Nichteintretens-) Entscheid habe fällen wollen oder ob sie wie in
einem Rechtsmittelverfahren lediglich überprüft habe, ob die Vorinstanz zu
Recht nicht auf das Gesuch eingetreten sei und die Einsprache daher materiell
abgewiesen habe. Jedenfalls ergebe sich aber mit genügender Deutlichkeit, dass
sich die Schulpflege U.________ nicht etwa als unzuständig für die Behandlung
der Einsprachen betrachtete, sondern wie das Ressort Schülerbelange die
Auffassung vertrat, die Schule sei unzuständig für die Übernahme von Kosten
einer gymnasialen Schulung. Aus der Formulierung des Dispositivs sowie dem
Verfahrensablauf insgesamt erhelle, dass die Schulpflege U.________ nicht die
vereinigten Einspracheverfahren an das MBA überwiesen habe, sondern das MBA
erstinstanzlich überprüfen solle, ob es selber die Kosten übernehme.
3.4.
3.4.1. In Dispositivziffer 1 des Beschlusses der Schulpflege vom 5. November
2012 werden die beiden Einspracheverfahren (Einsprachen vom 13. Juli und 9.
November 2011) wieder aufgenommen und vereinigt. Dispositivziffer 2 lautet wie
folgt: "Die Einspracheanträge vom 13. Juli 2011 resp. 14. September 2012 sowie
die Anträge I und III vom 9. November 2011 werden abgewiesen (Antrag II vom 9.
November 2012 wurde schon am 23. Januar 2012 abgewiesen). Die Schulpflege lehnt
den Antrag um Kostenübernahme für die gymnasiale Schulung (gymnasiale
Kleinklasse und/oder zusätzliche Förderstunden) von A.________, namentlich im
Gymnasium Z.________, infolge Unzuständigkeit ab. Das Gesuch um Kostenübernahme
für die gymnasiale Schulung (gymnasiale Kleinklasse und/oder zusätzliche
Förderstunden) wird nochmals im Sinne von § 5 Abs. 2 VRG an das Mittelschul-
und Berufsbildungsamt zum Entscheid überwiesen." Der Beschluss enthält keine
Rechtsmittelbelehrung.
In den Erwägungen des Beschlusses wird in Randziffer 40 festgestellt, die
Schule U.________ sei nicht für eine gymnasiale Schulung zuständig. Dafür sei
allein der Kanton Zürich zuständig. Entschieden sich die Eltern in eigener
Kompetenz für eine private oder gymnasiale Schulung, sei die Schule U.________
als Schulort der Volksschule nicht mehr zuständig, auch wenn dem Schüler zuvor
der Sonderschulstatus zugesprochen worden sei. Die Randziffern 41 bis 43 setzen
sich sodann mit Art. 19 BV und dem Anspruch auf einen Grundschulunterricht
auseinander. In Randziffer 44 wird zusammengefasst, dass die Schule U.________
nicht für eine gymnasiale Schulung zuständig sei und der vorliegende Entscheid
deshalb an das MBA weitergeleitet werde. Weiter liege für das Schuljahr 2012/
2013 lediglich ein Gesuch für das Gymnasium Z.________ vor, auf das aus den
bekannten Gründen nicht einzutreten sei. In Randziffer 45 wird mit Bezug auf
die Frage, ob die Weiterleitung an die zuständige Behörde mit einer
Rechtsmittelbelehrung zu versehen sei, ausgeführt, die sich als unzuständig
erklärende Behörde habe ihren Nichteintretensentscheid (nur dann) in Form einer
mit Rechtsmittelbelehrung versehenen Anordnung zu kleiden, sofern sie die Sache
nicht sofort an die zuständige Behörde weiterleite. Entgegen früherer
Äusserungen lege der Beschwerdeführer nun auch Wert darauf, dass das Verfahren
seinen Weg über das MBA, die Bildungsdirektion und dann eventuell noch das
Verwaltungsgericht nehmen werde. Auch aufgrund dieser Erwägungen sei in diesem
Punkt namentlich auch die Einsprache vom 9. November 2011 abzuweisen.
3.4.2. Die Dispositivziffer 2 behandelt zahlreiche unterschiedliche Begehren;
sie ist nicht leicht fassbar. Auch die sich darauf beziehenden Erwägungen
können nicht als eindeutig klar bezeichnet werden. Die Ansicht der Vorinstanz,
die Schulpflege U.________ habe sich nicht etwa als unzuständig für die
Behandlung der Einsprachen betrachtet, sondern wie deren Vorinstanz (das
Ressort Schülerbelange) die Auffassung vertreten, die Schule sei unzuständig
für die Übernahme von Kosten einer gymnasialen Schulung, erscheint zumindest
nicht willkürlich. Allerdings ging die Vorinstanz, was vom Beschwerdeführer
vorliegend gerügt wird, in keiner Weise auf dessen Vorbringen bezüglich seines
Erläuterungsgesuchs und der von der Schule erhaltenen Antwort ein. So hatte der
Beschwerdeführer am 6. Dezember 2012 - nachvollziehbarerweise - um Erläuterung
des Entscheids ersucht, insbesondere zur Frage, ob die Weiterleitung das ganze
Verfahren betreffe und die Schulpflege nicht materiell über einzelne Anträge
entschieden habe. Dem Schreiben vom 14. Januar 2013 des Rechtsvertreters der
Schule lässt sich keine klare Antwort entnehmen. Immerhin wird darin
ausgeführt, die Schule U.________ habe sich von Beginn an auf den Standpunkt
gestellt, nicht für die gymnasiale Schulung zuständig zu sein; sie habe zu
keinem Zeitpunkt bezüglich dieser Anträge materiell entschieden. Wohl liesse
sich diese Antwort dahingehend verstehen, dass einzig die Anträge betreffend
die Kostenübernahme der gymnasialen Schulung überwiesen worden seien, und damit
implizit nicht das ganze Verfahren. Eindeutig ist dies allerdings nicht.
3.4.3. Unter diesen Umständen erscheint es nachvollziehbar, wenn der
Beschwerdeführer von der Überweisung des gesamten Verfahrens an das MBA
ausgegangen ist. Aus seiner Sicht erübrigte sich damit eine separate Anfechtung
des Entscheids beim Bezirksrat W.________ (vgl. § 75 VSG/ZH; oben E. 3.1.1) und
er vertraute darauf, das MBA werde seine Zuständigkeit von Amtes wegen
überprüfen und gegebenenfalls die umstrittenen Fragen an die Schule U.________
zurückweisen. Der Beschwerdeführer hatte denn auch zuvor im Verfahren bereits
mehrfach auf offene Fragen im Bereich der Zuständigkeit hingewiesen und die
Klärung der Zuständigkeiten beantragt. Angesichts der zahlreichen Verfahren,
des wenig übersichtlichen Ablaufs und insbesondere der unklaren Äusserungen von
Seiten der Schule U.________ (sowohl im Beschluss der Schulpflege vom 5.
November 2012 als auch im Schreiben auf das Erläuterungsgesuch des
Beschwerdeführers hin) kann dem Beschwerdeführer mit Blick auf die allgemeinen
Verfahrensgarantien kein missbräuchliches Vorgehen vorgeworfen werden. Es wäre
an den Vorinstanzen gelegen, sich dieser Frage und insbesondere den Vorbringen
des Beschwerdeführers genauer anzunehmen. Entgegen dessen Antrag braucht die
Frage nun freilich nicht mehr abschliessend geklärt zu werden - womit sich eine
Zurückweisung erübrigt -, da eine solche am Ergebnis in der Sache, wie sogleich
zu sehen ist, nichts ändern würde.
4.
Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid geprüft, ob das MBA die Kosten für die
gymnasiale Schulung des Beschwerdeführers am Gymnasium Z.________ für die
Schuljahre 2011/2012 und 2012/2013 zu übernehmen habe.
4.1.
4.1.1. Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie
sorgen für einen ausreichenden, an öffentlichen Schulen unentgeltlichen
Grundschulunterricht, der obligatorisch ist und allen Kindern offen steht (Art.
19 und Art. 62 Abs. 2 BV). Die Kantone sorgen sodann für eine ausreichende
Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum
vollendeten 20. Lebensjahr (Art. 62 Abs. 3 BV; BGE 138 I 162 E. 3.1 S. 164).
Gemäss Art. 20 Abs. 1 BehiG achten die Kantone darauf, dass behinderte Kinder
und Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen
angepasst ist. Die Bestimmung konkretisiert die Grundsätze von Art. 19 und Art.
62 Abs. 3 BV (i.V.m. Art. 8 Abs. 2 BV), geht aber in der Regel nicht über sie
hinaus (BGE 141 I 9 E. 3.2 S. 13; 138 I 162 E. 3.1 S. 165; Urteil 2C_974/2014
vom 27. April 2015 E. 3.4; je mit Hinweisen).
Im Rahmen dieser Grundsätze haben die Kantone einen erheblichen
Gestaltungsspielraum (BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f.; 130 I 352 E. 3.2 S. 354).
Das gilt auch für die Sonderschulung. Die Ausbildung muss für den Einzelnen
angemessen und geeignet sein und genügen, um die Schüler auf ein
selbstverantwortliches Leben im Alltag vorzubereiten. Art. 19 BV verschafft
einen Anspruch auf eine den individuellen Fähigkeiten des Kindes und seiner
Persönlichkeitsentwicklung entsprechende, unentgeltliche Grundschulausbildung
auch für Behinderte. Der Anspruch ist verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes
in einem Masse eingeschränkt wird, welches die Chancengleichheit nicht mehr
wahrt, bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der
hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten (BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354 mit
Hinweisen). Der verfassungsrechtliche Anspruch umfasst somit nur ein
angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen
Schulen. Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das
theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche
Leistungsvermögen nicht gefordert werden (BGE 130 I 352 E. 3.3 S. 354 f.; 129 I
12 E. 6.4 S. 20). Der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltlichen
Grundschulunterricht ist somit nicht gleichbedeutend mit dem Anspruch auf die
optimale bzw. geeignetste Schulung eines (behinderten) Kindes (BGE 141 I 9 E.
3.3 S. 13; 138 I 162 E. 3.2 S. 165; je mit Hinweisen). Das bedeutet, dass auch
für Kinder mit einer Behinderung die jeweiligen staatlichen Betreuungspflichten
aufwandmässig nicht unbegrenzt sind. Eine Abweichung vom "idealen"
Bildungsangebot ist zulässig, wenn sie der Vermeidung einer erheblichen Störung
des Unterrichts, der Berücksichtigung der finanziellen Interessen des
Gemeinwesens oder dem Bedürfnis der Schule an der Vereinfachung der
organisatorischen Abläufe dient und die entsprechenden Massnahmen
verhältnismässig bleiben (BGE 141 I 9 E. 4.2.2 S. 15 mit Hinweisen).
4.1.2. Die Garantie auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht
im Sinne von Art. 19 BV beschränkt sich auf die öffentlichen Schulen (Art. 62
Abs. 2 dritter Satz BV). Der Besuch einer Privatschule ist ausnahmsweise
unentgeltlich, wenn an öffentlichen Schulen im spezifischen Fall kein
ausreichendes schulisches Angebot zur Verfügung steht (ANDREA
AESCHLIMANN-ZIEGLER, Der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht von Kindern und Jugendlichen mit einer Behinderung, 2011,
S. 203). Unterhält der Staat ein geeignetes und zumutbares Angebot, ist er
selbst dann nicht verpflichtet, eine private Lösung zu finanzieren, wenn dort
ein noch besserer Unterricht zur Verfügung stünde (PETER UEBERSAX, Der Anspruch
Behinderter auf ausreichende Grund- und Sonderschulung, in: Gabriela
Riemer-Kafka [Hrsg.], Kinder und Jugendliche mit Behinderungen, 2011, S. 46;
vgl. auch Urteil 2C_405/2016 vom 9. Januar 2017 E. 4.2 und 4.6).
4.1.3. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bezieht sich der
unentgeltliche Grundschulunterricht schliesslich nur auf die (öffentliche)
Grundschule während der obligatorischen Schulzeit (BGE 129 I 35 E. 7.4 S. 39).
Der Gymnasialunterricht (Sekundarstufe II) fällt nicht darunter. Der
verfassungsrechtliche Anspruch auf Unentgeltlichkeit erstreckt sich
grundsätzlich auch nicht auf den Unterricht an (staatlichen) Untergymnasien,
selbst wenn diese noch in die obligatorische Schulzeit fallen (BGE 133 I 156 E.
3.1 ff., S. 158 ff.). Dieser Entscheid wurde in der Literatur teilweise
kritisiert. Es wird dafür gehalten, den Gymnasialunterricht, der parallel zum
Grundschulunterricht (Primar- und Sekundarstufe I) angeboten wird, ebenfalls
unter die Garantie von Art. 19 BV zu fassen (vgl. REGULA KÄGI-DIENER, in: Die
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 34 zu
Art. 19 BV). Vorliegend geht aus dem vorinstanzlichen Entscheid nicht klar
hervor, ob es sich bei den Schuljahren, für die der Beschwerdeführer um
Kostenübernahme ersucht, um die untergymnasiale Stufe handelt. Die Frage kann
aber offen bleiben, da ein Anspruch so oder anders zu verneinen ist und sich
daher, entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers, eine Praxisänderung
erübrigt.
4.2. Die Vorinstanz erkannte, dass sich aus Art. 14 der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211), was die Pflicht der
Kostentragung für den Besuch einer bestimmten Privatschule im Rahmen einer
sonderpädagogischen Massnahme betreffe, jedenfalls kein über Art. 19 bzw. Art.
62 Abs. 3 BV hinausgehender Anspruch ableiten lasse. Da es sich beim
Beschwerdeführer um einen Mittelschüler handle, sei eine Kostenübernahme durch
den Kanton nur in analoger Anwendung der Bestimmungen zu den
sonderpädagogischen Massnahmen des Volksschulgesetzes denkbar. Diese Vorgaben
seien aber schon deshalb nicht erfüllt, weil der Kanton vor dem Eintritt des
Beschwerdeführers ins Gymnasium Z.________ nicht mit einbezogen worden sei
(vgl. § 37 VSG/ZH). So hätten ihn seine Eltern im Sommer 2011 in eigener
Kompetenz ans Gymnasium Z.________ gesendet. Zu diesem Zeitpunkt habe der
Kanton bzw. das MBA keine Informationen über die Schulung an der Schule
U.________ und die durch die dortige Schulpflege verfügte Sonderschulung mit
zusätzlichen Förderstunden gehabt bzw. darüber, dass der Beschwerdeführer diese
als unzureichend empfunden habe. Es könne dem Kanton daher von vornherein nicht
vorgeworfen werden, keine anderweitigen sonderpädagogischen Massnahmen
getroffen zu haben. Im Übrigen handle es sich beim Gymnasium Z.________ nicht
um eine Sonderschule; es führe keine Kleinklassen und habe auch kein
sonderpädagogisches Angebot im Sinne des Volksschulgesetzes.
4.3. Der Beschwerdeführer rügt (in der Hauptsache) eine Verletzung von Art. 19
BV, dadurch dass das MBA sich weigere, die Kosten seiner Schulung zu
übernehmen. Er wirft der Vorinstanz vor, die entscheidende Frage, wie es sich
mit der Zumutbarkeit verhalte, wenn ein Schüler eine kognitive Hochbegabung mit
gleichzeitigen emotionalen und sozialen Schwächen aufweise und eine diesen
Umständen Rechnung tragende Schulung auf gymnasialem Niveau als dringend
notwendig erscheine, um eine depressive Entwicklung sowie Schulverweigerung und
damit eine stationäre psychiatrische Behandlung zu vermeiden, offen gelassen zu
haben.
4.4.
4.4.1. Das Bundesgericht hat mit - den Beschwerdeführer betreffendem - Urteil
2C_930/2011 vom 1. Mai 2012 festgehalten, dass Hochbegabung keine Behinderung
im Sinne des Behindertengleichstellungsgesetzes darstelle und auch gewisse
damit verbundene emotionale oder soziale Schwächen oder
Befindlichkeitsbeeinträchtigungen das notwendige Gewicht nicht hätten, um vom
Gesetz erfasst zu werden. Mit Bezug auf den atypischen Autismus stellte es
fest, dass eine medizinische Diagnose für sich allein noch keine Arbeits- oder
Erwerbsunfähigkeit und auch keine Beeinträchtigung im Sinne des
Behindertengleichstellungsgesetzes begründe (vgl. Urteil 2C_930/2011 vom 1. Mai
2012 E. 3.3-3.5). Es stützte sich dabei auf den schon damals vorliegenden
Bericht des KJPD vom 15. Juni 2010 (vgl. Sachverhalt Bst. A.a). Der
Beschwerdeführer beruft sich im vorliegenden Verfahren (diesbezüglich) nicht
auf das Behindertengleichstellungsgesetz. Er macht aber sinngemäss geltend,
Art. 19 BV vermittle ihm aufgrund seiner Behinderung einen Anspruch auf
unentgeltlichen Gymnasialunterricht.
4.4.2. Unter den allgemeinen grundrechtlichen Begriff der Behinderung fallen
Personen, die in ihren körperlichen, geistigen oder psychischen Fähigkeiten auf
Dauer beeinträchtigt sind und für welche die Beeinträchtigung je nach ihrer
Form schwerwiegende Auswirkungen auf elementare Aspekte der Lebensführung hat (
BGE 135 I 49 E. 6.1 S. 58). Auch bei Kindern erscheint entscheidend, dass die
Fähigkeiten zumindest für eine gewisse Dauer beeinträchtigt sind und dies
schwerwiegende Auswirkungen nach sich zieht (vgl. ausführlich
AESCHLIMANN-ZIEGLER, a.a.O., S. 7, 13 ff.).
Die Hochbegabung des Beschwerdeführers stellt (auch) keine Behinderung im Sinne
des grundrechtlichen Begriffs dar. Die von ihm vorgebrachte
unterdurchschnittliche Entwicklung seiner emotionalen Kompetenzen und der
diagnostizierten "Anpassungsstörung mit gemischter Störung der Gefühle und des
Sozialverhaltens" sowie der "atypische Autismus" müssten, um als Behinderung zu
gelten, dauerhaft bzw. von einer gewissen Dauer sein und sich schwerwiegend auf
elementare Aspekte der Lebensführung, also etwa auf schulische Leistungen und
soziale Kontakte, auswirken. Wie nun der Beschwerdeführer selber vorbringt, ist
(oder war) er offenbar ohne grössere Schwierigkeiten in der Lage, sich am
Gymnasium Z.________ zurecht zu finden und dem Unterricht zu folgen. Auch wenn
es sich dabei um ein besonderes und verständnisvolles Umfeld gehandelt haben
soll, und der Unterricht (insbesondere in Latein und Altgriechisch) in
kleineren Klassen stattfand als an der Kantonsschule, besuchte er doch keine
Kleinklasse im Sinne einer sonderpädagogischen Massnahme. Vielmehr dürften die
kleineren Klassenverbände darauf zurückzuführen sein, dass es einer
Privatschule besser möglich ist, kleinere Klassen zu bilden, und gerade der
altsprachliche Unterricht heutzutage nur noch von einer geringen Anzahl
Schülerinnen und Schüler besucht wird. Dem Beschwerdeführer war es demnach
unbestrittenermassen möglich, dem Schulunterricht ohne ein sonderpädagogisches
Angebot im Sinne von § 34 VSG/ZH zu folgen. Damit kann aber nicht mehr von
derart schwerwiegenden Auswirkungen ausgegangen werden, die eine Behinderung zu
begründen vermöchten. Der Beschwerdeführer bleibt im Übrigen darauf
hinzuweisen, dass selbst im Falle der Bejahung einer Behinderung gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechnung noch kein Anspruch auf ein optimales oder
geeignetstes Bildungsangebot besteht (vgl. oben E. 4.1.1).
4.4.3. Im vorliegenden Fall kommt sodann noch Folgendes hinzu: Mit der
Anmeldung des Beschwerdeführers in der Schule U.________ lag seine Schulung in
der Verantwortung der Schule U.________. Diese verfügte eine Sonderschulung mit
zusätzlichen Förderstunden (vgl. Sachverhalt Bst. B.a). Im Sommer 2011
beschlossen die Eltern des Beschwerdeführers nach eigenem Ermessen, ihn am
Gymnasium Z.________ anzumelden. Die Vorinstanz hat zutreffend erkannt, dass
dem Kanton nicht vorgeworfen werden könne, keine anderweitigen
sonderpädagogischen Massnahmen getroffen zu haben, zumal dieser nicht darüber
orientiert war, dass der Beschwerdeführer die aktuelle Schulung als
unzureichend empfunden habe. Ausserdem hat der Beschwerdeführer resp. haben
dessen Eltern unbestrittenermassen auf eigene Faust gehandelt und damit die
gesetzlich vorgesehene Mitwirkung resp. Zustimmung der Schulpflege übergangen
(vgl. § 37 VSG/ZH; E. 3.1.1).
4.5. Der Beschwerdeführer vermag somit aus Art. 19 BV nichts zu seinen Gunsten
abzuleiten. Die Vorinstanz ist jedenfalls im Ergebnis zu Recht davon
ausgegangen, dass das MBA die Kosten für die Schulung des Beschwerdeführers
nicht zu übernehmen habe.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Der Beschwerdeführer beantragt gestützt auf das BehiG die unentgeltliche
Prozessführung. Das Bundesgericht hat, wie gesehen (oben E. 4.3.1), bereits im
erwähnten Urteil 2C_930/2011 vom 1. Mai 2012 festgestellt, dass einerseits eine
medizinische Diagnose (im Konkreten ein atypischer Autismus) für sich allein
noch keine Arbeits- oder Erwerbsunfähigkeit begründet und andererseits
Hochbegabung keine Behinderung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BehiG ist, weil
dieser Begriff eine Beeinträchtigung von einer gewissen Schwere voraussetzt
(Urteil 2C_930/2011 vom 1. Mai 2012 E. 3.3-3.5 mit Hinweisen). Damit mangelt es
beim Beschwerdeführer von Vornherein an einem Anspruch nach Art. 7 oder 8
BehiG, so dass Art. 10 Abs. 1 BehiG betreffend die grundsätzliche
Kostenfreiheit entsprechender Verfahren nicht zur Anwendung gelangt. Zudem gilt
für das Verfahren vor Bundesgericht ohnehin nicht die Kostenfreiheit gemäss
Art. 10 BehiG, sondern die (reduzierte) Kostenpflicht gemäss Art. 65 Abs. 4
lit. d BGG. Dass dem Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren die
Kostenfreiheit gewährt wurde, ist für das Bundesgericht nicht massgebend. Dem
Beschwerdeführer sind folglich (reduzierte) Gerichtskosten aufzuerlegen (Art.
66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Februar 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Fuchs
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