II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.351/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_351/2016
Urteil vom 10. Februar 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann, Haag,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Dienststelle Landwirtschaft und Wald des Kantons Luzern,
Abteilung Landwirtschaft,
Centralstrasse 33, Postfach, 6210 Sursee,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Anerkennung von Betrieben,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 9.
März 2016.
Sachverhalt:
A.
A.a. Die Brüder A.________ und C.________ waren je zur Hälfte Miteigentümer der
Grundstücke des landwirtschaftlichen Gewerbes "E.________" und führten dieses
miteinander. Auf entsprechendes Gesuch hin anerkannte das damalige
Landwirtschaftsamt des Kantons Luzern mit Verfügung vom 22. Oktober 1992 zwei
selbständige Betriebe mit Gemeinschaftsstall im Sinn der Verordnung vom 1.
November 1989 über landwirtschaftliche Begriffe (AS 1989 2240). Zur Begründung
führte das Landwirtschaftsamt an, die beiden Landwirte würden je einen
selbständigen Betrieb führen; sie würden das Futter selbst gewinnen und ihre
Produkte auf eigene Rechnung verwerten. Gestützt darauf wurden die Betriebe als
BNr. x (A.________) und BNr. 309 (C.________) verwaltet und die Direktzahlungen
separat ausgerichtet.
A.b. Nach einer "Oberkontrolle Anerkennung von Betrieben und
Zusammenarbeitsformen nach landwirtschaftlicher Begriffsverordnung (LBV) "
teilte das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) der Dienststelle Landwirtschaft
und Wald des Kantons Luzern (lawa) am 11. Juni 2009 mit, die bisherige
Handhabung (zwei Betriebe mit Gemeinschaftsstall) sei aus rechtlicher Sicht
nicht nachvollziehbar. Es sei abzuklären, wie es dazu gekommen sei, und
festzustellen, dass - rechtlich betrachtet - nur ein Betrieb vorliege. Die
Dienststelle lawa werde gebeten, das BLW über entsprechende Massnahmen zu
informieren. In der Folge vereinbarten die Dienststelle lawa und das BLW, zur
Vermeidung eines Härtefalls von einer sofortigen Umsetzung der einschlägigen
Bestimmungen abzusehen und A.________ und C.________ Gelegenheit für die
Anpassung der Eigentumsverhältnisse im Rahmen der baldigen Betriebsübergabe an
die nächste Generation zu geben.
A.c. Am 12. Februar 2012 schloss A.________ mit seinem Sohn B.________ einen
Pachtvertrag ab betreffend die von ihm bewirtschafteten Parzellen und Gebäude
des landwirtschaftlichen Gewerbes "E.________". Gleichentags teilte er der
Dienststelle lawa den Bewirtschafterwechsel mit.
A.d. In ihrer Antwort vom 7. Februar 2012 stellte die Dienststelle lawa in
Aussicht, die Aufteilung des landwirtschaftlichen Gewerbes in zwei Betriebe
nicht mehr zu anerkennen und die beiden Betriebe zu einem Betrieb
zusammenzufassen. Dies bedeute, dass die Direktzahlungen ab dem Jahr 2012 an
den Gesamtbetrieb "E.________" ausgerichtet würden. Die Gesuche um Anerkennung
des Bewirtschafterwechsels und um Ausrichtung von Direktzahlungen für die
Betriebe BNr. x und BNr. y würden sistiert, bis eine Lösung betreffend die
künftige Bewirtschaftung vorliege.
A.e. Am 1. Mai 2012 vereinbarten C.________ und sein Sohn D.________ mündlich,
sich mit sofortiger Wirkung zu einer einfachen Gesellschaft in Form einer
Generationengemeinschaft zusammenzuschliessen.
A.f. Ebenfalls am 1. Mai 2012 teilte die Dienststelle lawa A.________,
B.________, C.________ und D.________ mit, eine Aufteilung der Liegenschaft
"E.________" (Realteilung) erscheine grundsätzlich möglich. Sobald ein
schriftlicher Vorschlag zur Teilung der Liegenschaft "E.________" vorliege,
werde eine Vorprüfung samt Augenschein durchgeführt. Der endgültige Entscheid
zu dieser Realteilung werde im Rahmen eines bodenrechtlichen Verfahrens fallen.
Für die bestehenden beiden Betriebe würden die Direktzahlungen 2012 erst
ausgerichtet, wenn mindestens Vorverträge zur Teilung der Liegenschaft
vorlägen. Die effektive Teilung habe bis zum 1. November 2012 zu erfolgen;
andernfalls blieben die Schlusszahlungen sistiert.
B.
B.a. Am 7. November 2012 teilte die Dienststelle lawa A.________, B.________,
C.________ und D.________ mit, die Voraussetzungen für die Anerkennung von zwei
Betrieben auf einem landwirtschaftlichen Gewerbe seien nicht mehr gegeben, und
setzte eine Frist bis zum 7. Dezember 2012, um Informationen zu einer
allfälligen "Betriebsteilung" (gemeint wohl: Teilung des Gewerbes)
einzureichen. Andernfalls werde die administrative Zusammenlegung der Betriebe
vorgenommen.
B.b. Am 9. September 2013 setzte die Dienststelle lawa eine letzte Frist bis
zum 4. Oktober 2013, die Verträge betreffend die Teilung des
landwirtschaftlichen Gewerbes "E.________" einzureichen. Bei unbenutztem Ablauf
der Frist werde die Zusammenlegung des Betriebs (recte: der Betriebe) per 1.
Januar 2012 verfügt.
B.c. A.________ und B.________ informierten die Dienststelle lawa am 4. Oktober
2013, die Teilung der Liegenschaften in zwei funktional und organisatorisch
unabhängige landwirtschaftliche Gewerbe sei vor dem Bezirksgericht Willisau
hängig, und beantragten, von einer Zusammenlegung der Betriebe abzusehen.
B.d. Am 9. Dezember 2013 verfügte die Dienststelle lawa Folgendes:
"1. Die Betriebe BNr. x und BNr. y auf der Liegenschaft E.________ werden
rückwirkend ab 1. Januar 2012 nicht mehr als selbständige Betriebe anerkannt.
2. Das landwirtschaftliche Unternehmen auf der Liegenschaft E.________ wird
rückwirkend ab 1. Januar 2012 als einziger selbständiger Betrieb (...)
anerkannt.
3. Als Bewirtschafter des als einziger selbständiger Betrieb anerkannten
landwirtschaftlichen Unternehmens gelten A.________ und C.________.
4. [Rechtsmittelbelehrung]."
Die dagegen erhobenen Beschwerden wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil
vom 9. März 2016 ab, soweit es darauf eintrat. Das Sistierungsgesuch von
A.________ und B.________ wies es ebenfalls ab.
C.
A.________ und B.________ erheben am 25. April 2016 Beschwerde beim
Bundesgericht mit folgenden Anträgen: Das angefochtene Urteil sei aufzuheben
und die Betriebe BNr. x und BNr. y auf der Liegenschaft "E.________" seien
weiterhin als selbständige Betriebe anzuerkennen und B.________ - oder
B.________ und A.________ gemeinsam - seien als Bewirtschafter des Betriebs
BNr. x anzuerkennen. Eventuell sei das angefochtene Urteil insoweit aufzuheben
und anzupassen, als dass a) nicht nur A.________ und C.________ als
Bewirtschafter des zusammengelegten Betriebs gälten, sondern auch B.________
und D.________; und b) die Zusammenlegung der Betriebe BNr. x und BNr. y nicht
rückwirkend ab dem 1. Januar 2012, sondern frühestens ab dem 1. Januar 2014
gelte. Subeventuell sei die ganze Sache für eine neue Beurteilung an das
Bundesverwaltungsgericht oder an die Dienststelle Landwirtschaft und Wald
(Iawa) des Kantons Luzern zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung. Die Dienststelle
lawa beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden
könne. Das BLW schliesst sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde. A.________
und B.________ haben am 28. August 2016 repliziert.
Mit Präsidialverfügung vom 13. Mai 2016 ist das Gesuch um aufschiebende Wirkung
bzw. vorsorgliche Massnahmen abgewiesen worden.
Am 17. Mai 2016 stellen A.________ und B.________ ein Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege (Befreiung von den Gerichtskosten).
D.
Am 4. Oktober 2016 übersandte A.________ dem Bundesgericht das Urteil des
Kantonsgerichts Luzern vom 16. September 2016 betreffend Auflösung von
Miteigentum. Im nachfolgenden Schriftenwechsel äusserten sich A.________ und
B.________ ablehnend, die Dienststelle lawa zustimmend zur Frage der
Gegenstandslosigkeit des Verfahrens vor dem Bundesgericht.
Erwägungen:
1.
1.1. Im Zeitpunkt der Einreichung der Beschwerde am 25. April 2016 waren die
Eintretensvoraussetzungen für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten erfüllt (zulässige Beschwerde gemäss Art. 82 lit. a, Art. 86
Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG; Legitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG gegeben).
Indessen muss das Rechtsschutzinteresse im Sinn von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG
nicht nur bei Einreichung der Beschwerde, sondern auch im Zeitpunkt des Urteils
vorliegen (BGE 136 II 101 E. 1.1 S. 103). Fehlt das aktuelle Interesse bereits
im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung, wird auf die Beschwerde nicht
eingetreten; fällt es hingegen erst im Verlauf des Verfahrens dahin, wird die
Beschwerde als gegenstandslos abgeschrieben (BGE 139 II 404 E. 2.2 S. 414; 137
I 161 E. 4.3.2 S. 165; 136 III 497 E. 2.1 S. 500; BERNHARD WALDMANN, in: Basler
Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 17 zu Art. 89 BGG).
1.2. Die Dienststelle lawa verneint ein Rechtsschutzinteresse mit der
Begründung, mit dem inzwischen rechtskräftigen Urteil des Kantonsgerichts
Luzern vom 16. September 2016 sei eine neue rechtliche Situation der
zugehörigen landwirtschaftlichen Betriebe eingetreten, weshalb deren
Anerkennung unter den neuen Gesichtspunkten zu überprüfen sei. Die
Beschwerdeführer vertreten dagegen den Standpunkt, das Beschwerdeverfahren sei
mit dem Urteil des Kantonsgerichts nicht gegenstandslos geworden. Die Betriebe
seien rückwirkend per 1. Januar 2012 zusammengelegt worden und seit diesem
Zeitpunkt sei die Ausrichtung von Direktzahlungen pendent. Sie - die
Beschwerdeführer - hätten daher ein Interesse an der Klärung der Frage, ob die
"Anerkennung von nur gerade zwei Bewirtschaftern" auf jenen Zeitpunkt rechtens
sei.
1.3. Die Dienststelle lawa widerrief am 9. Dezember 2013 die Anerkennung von
zwei Betrieben auf dem landwirtschaftlichen Gewerbe "E.________" mit Wirkung ab
1. Januar 2012 (Dispositiv Ziff. 1), anerkannte das dortige Unternehmen auf
diesen Zeitpunkt hin als einzigen selbständigen Betrieb (Dispositiv Ziff. 2)
und bezeichnete A.________ (den heutigen Beschwerdeführer 1) und C.________ als
dessen Bewirtschafter (Dispositiv Ziff. 3). Die Vorinstanz schützte diese
Anordnungen im Wesentlichen mit der Begründung, A.________ und C.________ seien
Miteigentümer der Liegenschaften, die zum landwirtschaftlichen Gewerbe
"E.________" gehörten, weshalb insbesondere das Erfordernis der rechtlichen,
wirtschaftlichen, organisatorischen und finanziellen Selbständigkeit der
Betriebe gemäss Art. 6 Abs. 1 lit. c der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über
landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen (LBV; SR
910.91) nicht erfüllt sei. Wegen fehlender Zustimmung von C.________ (als
Miteigentümer) zum Pachtvertrag zwischen A.________ und dessen Sohn vom 12.
Februar 2012 sei der Pachtvertrag nichtig. Da nur Eigentümer oder Pächter
Bewirtschafter im Sinn von Art. 2 Abs. 1 LBV sein könnten, gälten einzig
A.________ und C.________ als Bewirtschafter.
Mit Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 1. Abteilung, vom 16. September 2016
wurde die Auflösung des Miteigentums an den Liegenschaften des
landwirtschaftlichen Gewerbes "E.________" - inzwischen rechtskräftig -
entschieden. Das Kantonsgericht erwog in E. 6.2 des erwähnten Urteils, die
Dienststelle lawa werde die gerichtliche Teilung unter dem Aspekt zu beurteilen
haben, ob gemäss ihrem Schreiben vom 1. Mai 2012 (vgl. Sachverhalt lit. A.e)
die Bedingungen für zwei unabhängige landwirtschaftliche Gewerbe im Sinn der
Gesetzgebung zum bäuerlichen Bodenrecht erfüllt wären. Ferner erwog das
Kantonsgericht in E. 8.1 des Urteils, die Aufteilung des Miteigentums diene als
Grundlage für eine Bewilligung der Dienststelle lawa.
1.4. Die Beschwerdeführer weisen zutreffend darauf hin, dass die streitige
Verfügung vom 9. Dezember 2013 die rückwirkende (administrative) Zusammenlegung
der Betriebe ab 1. Januar 2012 betrifft und dass die Ausrichtung der seit
diesem Zeitpunkt sistierten Direktzahlungen auch vom Ausgang des vorliegenden
Verfahrens abhängt (vgl. Art. 2 LBV in der Fassung vom 7. Dezember 1998 [AS
1999 62] und Art. 6 Abs. 1 LBV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 7.
Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft [aDZV; AS 1999
229, in Kraft bis 31. Dezember 2013] bzw. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 23.
Oktober 2013 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft [DZV; SR 910.13]).
Wenngleich die Anerkennung als Bewirtschafter eines Betriebs nur eine
notwendige und nicht hinreichende Bedingung für die Berechtigung zum Erhalt von
Direktzahlungen darstellt (vgl. E. 2.2 hiernach), haben die Beschwerdeführer
ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Rechtmässigkeit der streitigen
Anordnungen gemäss vorstehender E. 1.3 für den Zeitraum zwischen dem 1. Januar
2012 (Beginn der Rechtswirkung) und dem 16. September 2016 (Auflösung des
Miteigentums) überprüft wird. Eine Abschreibung des Verfahrens hätte den
Eintritt der Rechtskraft des angefochtenen Urteils ohne materielle Prüfung zur
Folge. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten, ungeachtet der Ankündigung der
Dienststelle lawa, nach Abschluss des Verfahrens vor dem Bundesgericht eine
Neubeurteilung der Streitsache für die Zeit nach der Auflösung des Miteigentums
vorzunehmen.
2.
2.1. Die streitige Verfügung datiert vom 9. Dezember 2013. In zeitlicher
Hinsicht sind - auch bei einer Änderung der gesetzlichen Grundlage -
grundsätzlich diejenigen Rechtssätze relevant, die bei der Verwirklichung des
zu Rechtsfolgen führenden Sachverhalts in Geltung standen (BGE 130 V 445 E.
1.2.1). Die einschlägigen landwirtschaftsrechtlichen Bestimmungen, welche seit
Verfügungserlass eine Änderung erfahren haben, werden daher in der jeweils bis
am 31. Dezember 2013 gültig gewesenen Fassung zitiert.
2.2. Der Bund richtet Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von
bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der Voraussetzung des
ökologischen Leistungsnachweises allgemeine Direktzahlungen, Ökobeiträge und
Ethobeiträge aus (Art. 70 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die
Landwirtschaft [LwG; SR 910.1] in der Fassung vom 20. Juni 2003 [AS 2003
4223]). Direktzahlungen erhalten Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen, die
einen Betrieb führen (Art. 2 Abs. 1 lit. a aDZV). Welche Anforderungen der
Betrieb und dessen Bewirtschafter erfüllen müssen, damit Direktzahlungen
ausgerichtet werden, wird in Art. 70a Abs. 1 LwG geregelt; dies bildet nicht
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
2.3. Die LBV umschreibt die Begriffe, welche für das LwG und die gestützt
darauf erlassenen Verordnungen gelten (Art. 1 Abs. 1 LBV); zudem regelt sie das
Verfahren für die Anerkennung von Betrieben und von Formen der
überbetrieblichen Zusammenarbeit (Art. 1 Abs. 2 lit. a LBV). Die Kantone
vollziehen die LBV, das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) beaufsichtigt den
Vollzug (Art. 33 Abs. 1 und 2 LBV). Betriebe müssen von der zuständigen
kantonalen Amtsstelle anerkannt sein (Art. 29a Abs. 1 LBV in der Fassung vom
26. November 2003 [AS 2003 4873]), wobei unter anderem die Voraussetzungen von
Art. 6 LBV zu prüfen sind (Art. 30 Abs. 1 LBV in der Fassung vom 9. Juni 2006
[AS 2006 2495]). Auf einem landwirtschaftlichen Gewerbe nach dem Bundesgesetz
vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) kann nur ein Betrieb
anerkannt werden (Art. 29a Abs. 2 LBV). Die Kantone überprüfen periodisch, ob
die Betriebe die Voraussetzungen noch erfüllen; ist dies nicht der Fall, so
widerrufen sie die ausdrückliche oder stillschweigende Anerkennung. Der Kanton
entscheidet, ab welchem Datum der Widerruf gilt (Art. 30a Abs. 1 LBV).
2.4. Als Betrieb gilt gemäss Art. 6 Abs. 1 LBV ein landwirtschaftliches
Unternehmen, das Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige
betreibt (lit. a), eine oder mehrere Produktionsstätten umfasst (lit. b),
rechtlich, wirtschaftlich, organisatorisch und finanziell selbständig sowie
unabhängig von anderen Betrieben ist (lit. c), ein eigenes Betriebsergebnis
ausweist (lit. d) und während eines ganzen Jahres bewirtschaftet wird (lit. e).
Gemäss Art. 6 Abs. 4 LBV ist die Anforderung von Art. 6 Abs. 1 lit. c LBV
insbesondere nicht erfüllt, wenn der Bewirtschafter oder die Bewirtschafterin
die Entscheide zur Führung des Betriebes nicht unabhängig von Bewirtschaftern
anderer Betriebe treffen kann (lit. a), der Bewirtschafter oder die
Bewirtschafterin eines anderen Betriebes, oder deren Gesellschafter,
Genossenschafter, Aktionär oder Vertreter, zu 25 oder mehr Prozent am Kapital
des Betriebes beteiligt ist (lit. b in der Fassung vom 7. Dezember 1998 [AS
1999 62]), oder die auf dem Betrieb anfallenden Arbeiten ohne anerkannte
Gemeinschaftsform nach den Art. 10 oder 12 LBV mehrheitlich von anderen
Betrieben ausgeführt werden (lit. c).
2.5. Gemäss Art. 6 Abs. 2 LBV gilt als Produktionsstätte eine Einheit von Land,
Gebäuden und Einrichtungen, die räumlich als solche erkennbar und getrennt von
anderen Produktionsstätten ist (lit. a), auf der eine oder mehrere Personen
tätig sind (lit. b) und die eine oder mehrere Tierhaltungen nach Art. 11 LBV
umfasst (lit. c). Umfasst ein Betrieb mehr als eine Produktionsstätte, so gilt
als Betriebszentrum der Ort, an dem sich das Hauptgebäude oder das
Schwergewicht der Betriebstätigkeit befinden (Art. 6 Abs. 3 LBV).
2.6. Als Bewirtschafter oder Bewirtschafterin gilt eine natürliche oder
juristische Person oder Personengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene
Rechnung und Gefahr führt (Art. 2 Abs. 1 LBV in der Fassung vom 7. Dezember
1998 [AS 1999 62]). Führt ein Bewirtschafter oder eine Bewirtschafterin mehrere
Produktionsstätten, so gelten diese zusammen als ein Betrieb (Art. 2 Abs. 2
LBV).
3.
3.1. Die Beschwerdeführer rügen in ihrer Replik, sie seien nicht auf die
Überprüfung der stillschweigenden Anerkennung von zwei Betrieben aufmerksam
gemacht worden. Sie nehmen damit Bezug auf den Oberkontrollbericht des BLW vom
11. Juni 2009, den die Dienststelle lawa in ihrer Vernehmlassung heranzieht, um
den Handlungsbedarf hinsichtlich einer Überprüfung der stillschweigenden
Anerkennung von zwei Betrieben auf dem landwirtschaftlichen Gewerbe
"E.________" zu rechtfertigen.
3.2. Als Gegenstück zur formellen Natur von Verfahrensrechten und in
Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 BV
gilt der Grundsatz, dass formelle Rügen bei ungünstigem Ausgang grundsätzlich
nicht mehr vorgebracht werden können, wenn sie bereits in einem früheren
Stadium hätten geltend gemacht werden können (BGE 135 I 91 E. 2.1 am Ende S.
93; 119 Ia 221 E. 5a am Ende S. 228; vgl. auch Urteile 2C_389/2012 vom 12.
November 2012 E. 4.2; 1C_494/2011 vom 31. Juli 2012 E. 4). Dies wäre hier ohne
Weiteres möglich gewesen. Die Rüge ist daher verspätet, so dass nicht darauf
einzugehen ist.
4.
Die streitige Verfügung enthält drei zusammenhängende Anordnungen:
- Widerruf der Anerkennung der Betriebe BNr. x und BNr. y mit Wirkung ab 1.
Januar 2012 (Dispositiv Ziff. 1) gestützt auf Art. 30a Abs. 1 LBV;
- Anerkennung des landwirtschaftlichen Unternehmens als (einziger)
selbständiger Betrieb mit Wirkung ab 1. Januar 2012 (Dispositiv Ziff. 2)
gestützt auf Art. 29a Abs. 1 LBV in der Fassung vom 26. November 2003 (AS 2003
4873) und Art. 30 Abs. 1 zweiter Satz LBV;
- Feststellung, wonach der Beschwerdeführer 1 und dessen Bruder C.________ als
Bewirtschafter des (nunmehr) anerkannten Betriebs gelten (Dispositiv Ziff. 3),
gestützt auf Art. 2 Abs. 1 LBV in der Fassung vom 7. Dezember 1998 (AS 1999
62).
Aufgrund des gesetzlich geregelten Anerkennungs- bzw. Aberkennungsverfahrens
für landwirtschaftliche Betriebe können die Anordnungen gemäss Dispositiv Ziff.
1 und 2 als Gestaltungsverfügungen gelten, wenngleich die Rechtswirkung einer
Feststellungsverfügung gleichkommt. Dispositiv Ziff. 2 ist akzessorisch zu
Ziff. 1: Wird Ziff. 1 aufgehoben, fällt Ziff. 2 als Folge davon dahin; wird
Ziff. 1 bestätigt, ist auch Ziff. 2 zu bestätigen. Die Anordnung gemäss
Dispositiv Ziff. 3 ist als Feststellungsverfügung zu qualifizieren, denn damit
wird (ohne "Anerkennung") lediglich festgelegt, wer Bewirtschafter im Sinn der
LBV ist.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Anerkennung der Betriebe BNr. x und BNr. y zu
Recht mit Wirkung ab 1. Januar 2012 widerrufen wurde (E. 5). Sodann ist
unabhängig von diesem Ergebnis zu prüfen, ob B.________ zu Recht nicht als
Bewirtschafter qualifiziert wurde: Entweder (bei Aufhebung von Dispositiv Ziff.
1) als Bewirtschafter des Betriebs BNr. x oder (bei Bestätigung von Dispositiv
Ziff. 1) als Bewirtschafter des "zusammengelegten" Betriebs mit neuer
Betriebsnummer (E. 6).
5.
5.1. In Bezug auf den Widerruf der Anerkennung per 1. Januar 2012 und die ab
diesem Zeitpunkt geltende Anerkennung eines einzigen Betriebs mit einer noch zu
bestimmenden Betriebsnummer sind die Voraussetzungen von Art. 6 Abs. 1 lit. a-e
LBV massgeblich. Umstritten ist, ob das Erfordernis der rechtlichen,
wirtschaftlichen, organisatorischen und finanziellen Selbständigkeit sowie der
Unabhängigkeit von anderen Betrieben nach Art. 6 Abs. 1 lit. c LBV erfüllt ist.
Art. 6 Abs. 4 LBV nennt drei exemplarische Auslegungen dieser Bestimmung (vgl.
E. 2.4 hiervor). Ist eine dieser Varianten erfüllt, fehlt es am Erfordernis
nach Art. 6 Abs. 1 lit. c LBV für die Anerkennung eines Betriebs.
5.2. Die Vorinstanz erwog, die landwirtschaftlichen Flächen und Gebäude stünden
mangels Aufteilung im Sinn von Art. 650 ZGB je zur Hälfte im Miteigentum nach
Art. 646 ff. ZGB des Beschwerdeführers 1 und dessen Bruder C.________. Die
gegenseitigen Vorkaufsrechte seien nach wie vor gegeben. Grundbucheinträge,
welche die Nutzung gemeinsamer Grundstücke einem einzelnen Bewirtschafter
überlassen würden, seien nicht vorhanden. Zwar würden seit Februar 2012 nicht
mehr alle betrieblichen Arbeiten gemeinsam erledigt. Vielmehr verrichte seither
der (heutige) Beschwerdeführer 2 die landwirtschaftliche Arbeit auf dem
betrieblichen Teil des (heutigen) Beschwerdeführers 1. Aufgrund des weiterhin
bestehenden Miteigentums könnten sie jedoch ihre Entscheidungen nicht in jeden
Fall unabhängig vom anderen Miteigentümer (C.________) treffen. Bei wichtigen
Verwaltungshandlungen sei dessen Zustimmung von Gesetzes wegen (Art. 647b ZGB)
erforderlich. Die Tatbestände der Art. 6 Abs. 4 lit. a und b LBV seien klar
gegeben, weshalb die Anforderung von Art. 6 Abs. 1 lit. c LBV nicht erfüllt
sei.
5.3. Soweit sich die Schlussfolgerung der Vorinstanz auf Art. 6 Abs. 4 lit. b
LBV bezieht, wird sie von den Beschwerdeführern nicht beanstandet, weshalb
nicht darauf einzugehen ist. Mit Blick auf Art. 6 Abs. 4 lit. a LBV gelangt die
Vorinstanz zum richtigen Ergebnis, dass die Entscheide zur Führung des
Gesamtbetriebs in der vorliegenden Konstellation nicht unabhängig vom jeweils
anderen Bewirtschafter getroffen werden können. Sie begründet dies einlässlich
mit den rechtlichen Vorgaben, welche in wichtigen Fällen ein Zusammenwirken der
Miteigentümer erfordern.
Was die Beschwerdeführer dagegen einwenden, überzeugt nicht. Insbesondere das
Vorbringen, es seien keine für die operative Leitung eines
Landwirtschaftsbetriebs notwendigen Handlungen erkennbar, welche wichtigere
Verwaltungshandlungen im Sinn von Art. 647b ZGB darstellen würden, ist
offensichtlich unzutreffend, nachdem der Beschwerdeführer 1 ohne Zustimmung des
anderen Miteigentümers (vgl. E. 6.4.1 hiernach) einen Pachtvertrag mit dem
Beschwerdeführer 2 abgeschlossen hat. Aus dem angefochtenen Urteil geht zudem
hervor, dass die Policen der Gebäudeversicherung in Bezug auf die betroffenen
Grundstücke unverändert auf die beiden Miteigentümer lauten und dass jene
gemeinsam einen Investitionskredit abbezahlen. Auch ein Mietvertrag betreffend
Wohnbauernhaus und Stall samt Umschwung, den der Beschwerdeführer 1 als
Vertreter der beiden Miteigentümer am 31. Dezember 2013 abgeschlossen hatte,
zeugt davon, dass wichtige Verwaltungshandlungen im Sinn von Art. 647b ZGB
vorgenommen wurden. Die durch den Beschwerdeführer 1 replikweise vorgebrachte
Tatsache, er habe sich notariell verpflichten müssen, "seinen" Betrieb BNr. x
an seinen Sohn zu verkaufen, ändert daran nichts. Der Beschwerdeführer 1 konnte
sich ohnehin nur verpflichten, seinen Anteil am gesamten Gewerbe zu verkaufen
(vgl. Art. 646 Abs. 3 ZGB). Die rechtliche Selbständigkeit der Betriebe im Sinn
von Art. 6 Abs. 1 lit. c LBV ist zu verneinen.
Der Widerruf der Anerkennung der Betriebe BNr. x und BNr. y ist somit rechtens.
5.4. Zu befinden bleibt über den Eventualantrag, der Widerruf der Anerkennung
sei nicht mit Wirkung ab 1. Januar 2012, sondern frühestens ab 1. Januar 2014
auszusprechen.
5.4.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie hätten bereits vor der
Vorinstanz gerügt, ein Widerruf, der mit grossen finanziellen Nachteilen
verbunden sei, dürfe nicht rückwirkend erfolgen; dies widerspreche der
Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz. Die Vorinstanz sei auf diese Rüge
mit keinem Wort eingegangen und habe damit das rechtliche Gehör verletzt.
Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer 1 die rückwirkende Aufhebung der
Anerkennung bereits in seiner Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
beanstandet hat und dass das angefochtene Urteil keine Ausführungen dazu
enthält. Indem die Vorinstanz sich mit dieser Rüge nicht befasst hat, hat sie
ihre Begründungspflicht und damit das rechtliche Gehör des Beschwerdeführer s 1
verletzt (vgl. BGE 142 I 135 E. 2.1 S. 145; 138 I 232 E. 5.1 S. 237; 137 II 266
E. 3.2 S. 270; 136 I 229 E. 5.2 S. 236). Die Verfahrensrüge erweist sich als
begründet.
Nach der Rechtsprechung kann eine - nicht besonders schwerwiegende - Verletzung
des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene
Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die
in Bezug auf die streitige Frage über dieselbe Kognition verfügt (vgl. BGE 142
II 218 E. 2.8.1 S. 226; 135 I 279 E. 2.6.1 S. 285). Diese Voraussetzung ist
hier erfüllt, handelt es sich doch um die Rechtsfrage, ob die rückwirkende
Aufhebung der Betriebsanerkennung zulässig sei. Das Bundesgericht kann diese
Frage behandeln, so dass (unter der Voraussetzung, dass der Sachverhalt
diesbezüglich vollständig erstellt ist) von einer Rückweisung der Sache
abzusehen ist.
5.4.2. Es obliegt der kantonalen Behörde, den Zeitpunkt der Geltung des
Widerrufs festzulegen (vgl. E. 2.3 am Ende). Art. 30a Abs. 1 letzter Satz LBV
enthält keine Hinweise darauf, dass dieser Zeitpunkt in der Zukunft liegen
muss; die Erläuterungen zur LBV (abrufbar unter https://www.blw.admin.ch/blw/de
/home/instrumente/direktzahlungen.html) enthalten diesbezüglich keine Angaben.
Wird die Anerkennung rückwirkend widerrufen, bildet der Vertrauensschutz gemäss
Art. 9 BV grundsätzlich eine Schranke.
5.4.3. Die Beschwerdeführer sehen das Gebot von Treu und Glauben nach Art. 9 BV
verletzt, weil sie durch den rückwirkenden Widerruf der Anerkennung zweier
Betriebe ab dem Jahr 2012 nur noch Direktzahlungen für einen Betrieb erhalten
werden. Die Dienststelle lawa hatte jedoch bereits mit Schreiben vom 7. Februar
2012 darauf hingewiesen, dass ab 2012 die Direktzahlungen an den Gesamtbetrieb
"E.________" ausgerichtet würden. Die Direktzahlungen wurden ab diesem
Zeitpunkt sistiert. Mit Schreiben vom 1. Mai 2012 stellte die Dienststelle lawa
eine Weiterausrichtung der Direktzahlungen für beide Betriebe nur für den Fall
in Aussicht, dass bis zum 1. November 2012 Vorverträge zur Teilung der
Liegenschaft vorliegen würden. Als diese Frist ungenutzt verstrich, teilte sie
den Beschwerdeführern am 7. November 2012 mit, die beiden Betriebe würden
administrativ zusammengelegt und ab dem Jahr 2012 würden (vorbehältlich des
Ökologischen Leistungsnachweises) Direktzahlungen für einen Betrieb auf dem
landwirtschaftlichen Gewerbe "E.________" auf ein gemeinsames Konto überwiesen.
Aufgrund dieser Mitteilungen musste den Beschwerdeführern klar sein, dass der
Anspruch auf Direktzahlungen für einen der zwei Betriebe ab 2012 dahinfallen
würde, sofern nicht innert Frist das Miteigentum aufgelöst und zwei unabhängige
Betriebe im Sinn von Art. 6 Abs. 1 LBV geschaffen würden. Es war somit keine
Vertrauensgrundlage entstanden, wonach die Beschwerdeführer mit der
Weiterausrichtung von Direktzahlungen für beide Betriebe bis zum
Verfügungserlass hätten rechnen können. Eine Verletzung des Grundsatzes von
Treu und Glauben seitens der Dienststelle lawa ist zu verneinen.
Der Eventualantrag, die Rechtswirkung des Widerrufs frühestens ab 1. Januar
2014 eintreten zu lassen, ist abzuweisen.
6.
6.1. Nachdem der Widerruf der Anerkennung der Betriebe BNr. x und BNr. y
bestätigt worden ist, erübrigt sich die im Hauptantrag enthaltene Frage, ob zu
Recht nur der Beschwerdeführer 1, nicht aber der Beschwerdeführer 2 als
Bewirtschafter des Betriebs BNr. x qualifiziert wurde. Zu prüfen bleibt der
Eventualantrag, der Beschwerdeführer 2 und D.________ seien (zusammen mit dem
Beschwerdeführer 1 und C.________) als Bewirtschafter des zusammengelegten
Betriebs zu qualifizieren.
6.2. Auf den Eventualantrag ist nicht einzutreten, soweit er D.________
betrifft, denn dieser ist nicht Verfahrenspartei.
6.3. Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführer hat die Vorinstanz die Frage
der Bewirtschaftereigenschaft des (heutigen) Beschwerdeführers 2 geprüft (vgl.
auch E. 1.3 hiervor). Ausgehend von der Prämisse, der Bewirtschafter sei immer
Eigentümer oder Pächter des Betriebs (vgl. E. 7.3 des angefochtenen Urteils),
erwog sie, der (heutige) Beschwerdeführer 2 sei nicht Pächter der von ihm
bewirtschafteten Grundstücke, da der am 2. Februar 2012 abgeschlossene
Pachtvertrag nichtig sei. Es fehle demzufolge an der Berechtigung zu einer
selbständigen Bewirtschaftung in rechtlicher Hinsicht (E. 8.4.2 des
angefochtenen Urteils).
Die sinngemäss erhobene Rüge der Rechtsverweigerung ist unbegründet.
6.4. Materiell ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer 2 als Bewirtschafter im
Sinn von Art. 2 Abs. 1 LBV zu qualifizieren ist.
Die in dieser Bestimmung verlangte Führung eines Betriebs auf eigene Rechnung
und Gefahr (vgl. E. 2.6 hiervor) impliziert, dass ein Rechtstitel zur Führung
des Betriebs vorhanden ist; eine rein faktische Überlassung genügt dazu nicht.
Nach der Rechtsprechung kann die privatrechtliche Berechtigung zur
Bewirtschaftung nicht von vornherein unbeachtlich sein. Selbständige rechtliche
Bewirtschaftung setzt notwendigerweise voraus, zur landwirtschaftlichen Nutzung
eines Betriebs berechtigt zu sein, denn wer über diese Berechtigung nicht
verfügt, kann auch nicht allein in zulässiger Weise die erforderlichen
Entscheide und Massnahmen treffen. Faktische Verfügungsmacht über einen Betrieb
ersetzt nicht die rechtliche Herrschafts- und Entscheidungsgewalt (BGE 134 II
287 E. 3.3 S. 292).
Um die Bewirtschaftereigenschaft des Beschwerdeführers 2 darzulegen, berufen
sich die Beschwerdeführer in erster Linie auf den zwischen ihnen am 2. Februar
2012 abgeschlossenen Pachtvertrag. Gemäss Art. 647b Abs. 1 ZGB gehören der
Abschluss und die Auflösung von Miet- und Pachtverträgen zu den "wichtigeren
Verwaltungshandlungen" (im Gegensatz zu den "gewöhnlichen
Verwaltungshandlungen" nach Art. 647a ZGB), deren Durchführung der Zustimmung
der Mehrheit aller Miteigentümer, die zugleich den grösseren Teil der Sache
vertritt, bedarf.
6.4.1. Die Beschwerdeführer machen vor Bundesgericht erstmals geltend,
A.________ habe dem Pachtvertrag stillschweigend zugestimmt, indem er keine
Einwendungen angebracht habe.
Gemäss Art. 99 Abs. 1 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
Art. 99 Abs. 1 BGG zielt auf Tatsachen ab, die erst durch das angefochtene
Urteil rechtserheblich werden. So kann sich die beschwerdeführende Partei vor
Bundesgericht auf Tatsachen stützen, die nicht Gegenstand des vorinstanzlichen
Verfahrens gebildet hatten, wenn die Vorinstanz ein neues rechtliches Argument
anführt, mit dem die Partei zuvor nicht konfrontiert worden war (vgl. Urteil
2C_53/2016 vom 23. Juni 2016 E. 2.3.2). Unzulässig sind hingegen neue
Tatsachen, die bereits der Vorinstanz hätten vorgelegt werden können (BGE 136
III 123 E. 4.4.3 S. 129).
Nachdem schon die Dienststelle lawa in der Verfügung vom 9. Dezember 2013
erwogen hatte, es fehle an einer Zustimmung der beiden Miteigentümer nach Art.
647b ZGB, stellt das Vorbringen der Beschwerdeführerein unzulässiges unechtes
Novum im Sinn von Art. 99 Abs. 1 BGG dar. Die Rüge hätte schon im Verfahren vor
der Vorinstanz vorgetragen werden müssen; im Verfahren vor Bundesgericht ist
sie unbeachtlich.
Es ist somit von der Feststellung der Vorinstanz auszugehen, wonach
unbestritten ist, dass seitens des anderen Miteigentümers am Pachtgegenstand
keine Zustimmung zum Pachtvertrag vorliegt.
6.4.2. In Anwendung von Art. 647b Abs. 1 ZGB i.V.m. Art. 20 Abs. 1 OR hat die
Vorinstanz richtig erwogen, dass der Pachtvertrag vom 2. Februar 2012 nichtig
ist. Es kann diesbezüglich auf E. 8.4.2 des angefochtenen Urteils verwiesen
werden. Aus der fehlenden Pächtereigenschaft des Beschwerdeführers 2 ergibt
sich - in Ermangelung eines anderen Rechtstitels, welcher diesem die rechtlich
selbständige Nutzung erlauben würde - die Schlussfolgerung, dass keine in
rechtlicher Hinsicht selbständige Bewirtschaftung durch den Beschwerdeführer 2
vorliegt. Es hilft den Beschwerdeführern nicht, wenn sie die Tatsache der
faktischen Mitbewirtschaftung anführen, denn diese entspricht nicht der Führung
eines Betriebs auf eigene Rechnung und Gefahr, wie es Art. 2 Abs. 1 LBV
verlangt. Die Vorinstanz hat somit die Feststellungsverfügung der Dienststelle
lawa, wonach der Beschwerdeführer 2 nicht als Bewirtschafter gilt - weder
allein noch gemeinsam mit dem Beschwerdeführer 1 - zu Recht bestätigt.
6.5. Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass der Eventualantrag, wonach auch
der Beschwerdeführer 2 und D.________ als Bewirtschafter zu qualifizieren
seien, abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist.
7.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hätten die Beschwerdeführer die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die (nicht vertretenen)
Beschwerdeführer haben indessen die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
beantragt. Aufgrund der eingereichten Unterlagen ist die prozessuale
Bedürftigkeit zu bejahen. Angesichts der komplexen Sach- und Rechtslage kann
das Rechtsmittel nicht von vornherein als aussichtslos gelten. Die
Voraussetzungen für die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gemäss Art.
64 Abs. 1 BGG sind somit erfüllt. Die Beschwerdeführer sind von der Bezahlung
der Gerichtskosten zu befreien.
7.2. Die obsiegende Dienststelle lawa hat keinen Anspruch auf
Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gesuche der Beschwerdeführer um unentgeltliche Rechtspflege werden
gutgeheissen.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung II, dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und
Forschung, und dem Bundesamt für Landwirtschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Februar 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Genner
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