II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.345/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_345/2016
Urteil vom 6. April 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Stadelmann,
Gerichtsschreiber Nabold.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin Ursula Eggenberger Stöckli,
gegen
Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich,
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich.
Gegenstand
Betriebsbewilligung für Apotheke,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Kammer, vom 2. März 2016.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist Inhaber der B.________ Apotheke in Zürich. Nach Ablauf einer auf
zehn Jahre befristeten Betriebsbewilligung erneuerte die Kantonale
Heilmittelkontrolle die Bewilligung der B.________ Apotheke mit Verfügung vom
4. September 2013 aufgrund bei einer Inspektion festgestellter Mängel nur bis
zum 31. März 2014. Nach einer erneuten Inspektion verlängerte die
Heilmittelkontrolle die Bewilligung mit Verfügung vom 6. März 2014 bis zum 31.
Dezember 2015.
B.
Einen von A.________ gegen die Dauer der Befristung erhobenen Rekurs wies die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich mit Entscheid vom 22. Oktober 2015 ab.
C.
Die von A.________ hiegegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich mit Entscheid vom 2. März 2016 ab, verlängerte jedoch die
Befristung bis drei Monate nach Eintritt der Rechtskraft der Verfügung vom 6.
März 2014.
D.
Mit Beschwerde beantragt A.________ sinngemäss, es sei die Bewilligung unter
Anpassung der vorinstanzlichen Entscheide auf zehn Jahre ab Datum des
vorliegend zu fällenden Urteils zu befristen.
Während die Kantonale Heilmittelkontrolle und die Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich auf Abweisung der Beschwerde schliessen, verzichtet Swissmedic
auf eine Vernehmlassung.
E.
In seiner Eingabe vom 13. Juni 2016 hält A.________ an seinem Antrag fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Das angefochtene Urteil unterliegt als verfahrensabschliessender, kantonal
letztinstanzlicher Gerichtsentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen
Rechts der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (vgl. Art. 82
lit. a BGG, Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG, Art. 90 BGG); ein Ausschlussgrund im
Sinn von Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerde ist zulässig.
1.2. Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Er
ist durch das angefochtene Urteil besonders berührt und hat an dessen Aufhebung
ein schutzwürdiges Interesse. Die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 89 Abs. 1
BGG ist damit gegeben.
1.3. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 42 und
Art. 100 Abs. 1 BGG) ist einzutreten.
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich
weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die
Erwägungen der Vorinstanz gebunden (BGE 139 II 404 E. 3 S. 415). Die Verletzung
von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht bildet keinen eigenständigen
Rügegrund; sie wird nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft (BGE 139 I
169 E. 6.1 S. 172 f.; 136 I 316 E. 2.2.1 S. 318; je mit Hinweisen).
Diesbezüglich gilt, wie generell in Bezug auf die Verletzung von Grundrechten,
eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE
136 II 304 E. 2.5 S. 314). Gelten durch Verweis im kantonalen öffentlichen
Recht ergänzend Bestimmungen des Bundesrechts, werden diese zum öffentlichen
Recht des betreffenden Gemeinwesens. Sie sind nach dessen Regeln anzuwenden und
auszulegen. Die übernommenen Regeln gelten somit als subsidiäres Recht des
Kantons. Entsprechend ist die Bundesrechtsrüge gemäss Art. 95 lit. a BGG auf
die Verletzung verfassungsmässiger Rechte beschränkt (vgl. BGE 140 I 320 E. 3.3
S. 322 mit weiteren Hinweisen).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die
Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder
ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinn von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende
Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen
Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Die Rüge, der
Sachverhalt sei offensichtlich unrichtig festgestellt worden, ist
gleichzusetzen mit der Willkürrüge (BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62; 133 II 249 E.
1.2.2 S. 252); diese ist rechtsgenüglich substanziiert vorzubringen (BGE 136 II
304 E. 2.5 S. 314).
3.
Streitig und zu prüfen ist, ob das kantonale Gericht Bundesrecht verletzt hat,
als es die relativ kurze Befristung der Betriebsbewilligung für die Apotheke
des Beschwerdeführers bestätigte, oder ob dieser Anspruch auf eine auf zehn
Jahre befristete Bewilligung gehabt hätte.
4.
Der Beschwerdeführer rügt, die kurze Befristung der Bewilligung verstosse gegen
die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV. Der Eingriff entbehre einer
genügenden gesetzlichen Grundlage und eines öffentlichen Interesses und sei
unverhältnismässig.
4.1. Wer Arzneimittel in Apotheken, Drogerien und andern
Detailhandelsgeschäften abgibt, benötigt gemäss Art. 30 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 15. Dezember 2000
(HMG; SR 812.21) eine kantonale Bewilligung. Die Kantone regeln nach Art. 30
Abs. 2 HMG die Voraussetzungen und das Verfahren für die Erteilung der
Detailhandelsbewilligung. Sie führen periodisch Betriebskontrollen durch.
Gemäss § 15 Abs. 1 der Heilmittelverordnung des Kantons Zürich vom 21. Mai 2008
(HMV) benötigt, wer Arzneimittel der Abgabekategorien A bis D abgibt, eine
Detailhandelsbewilligung der Kantonalen Heilmittelkontrolle. Die Bewilligungen
werden in Anwendung von § 40 Abs. 1 HMV auf längstens zehn Jahre befristet
erteilt und auf Gesuch hin erneuert, wenn die Voraussetzungen weiterhin erfüllt
sind. Die Bewilligungen können nach § 40 Abs. 2 HMV mit Einschränkungen
fachlicher, zeitlicher und räumlicher Art sowie mit Auflagen verbunden werden.
Detailhandelsgeschäfte sind nach § 17 Abs. 1 HMV so einzurichten, dass
Arzneimittel der Abgabekategorien A bis D Fremdpersonen nicht zugänglich sind.
Hinsichtlich Hygiene gelten gemäss § 17 Abs. 2 HMV die Art. 7, 10, 11, 15 und
21 der Hygieneverordnung des EDI vom 23. November 2005 (HyV; SR 817.024.1)
sinngemäss. Die Räume und Einrichtungen müssen gemäss Art. 7 Abs. 1 HyV sauber
sein und stets in Stand gehalten werden. Insbesondere müssen die Räume und
Einrichtungen so konzipiert, angelegt, gebaut, gelegen und bemessen sein, dass
die Ansammlung von Schmutz, der Kontakt mit toxischen Stoffen, das Eindringen
von Fremdteilchen, die Bildung von Kondensflüssigkeit und unerwünschte
Schimmelbildung auf Oberflächen vermieden werden können (Art. 7 Abs. 2 lit. b
HyV).
4.2. Gemäss der Auslegung des kantonalen Gerichts gelten § 17 Abs. 2 HMV und
der durch Verweis in dieser Norm als kantonales Recht anwendbare Art. 7 HyV
(vgl. E. 2.1 hievor) auch für nicht pharmazeutisch genutzte Räume, sofern die
Hygiene in den pharmazeutisch genutzten Räume - etwa durch sog.
Kreuzkontaminationen - beeinträchtigt werden könnte. Was der Beschwerdeführer
gegen diese Auslegung vorbringt, vermag sie nicht als willkürlich erscheinen zu
lassen. Zwar mag zutreffen, dass in Räumen mit Publikumsverkehr die Hygiene
durch das Publikum gefährdet wird; trotzdem ist es nicht verfassungswidrig, von
einem Bewilligungsinhaber alles Verhältnismässige zu verlangen, um die
Hygienerisiken wenigstens in seinem Einflussbereich zu minimieren. Somit
besteht eine ausreichende gesetzliche Grundlage, um die Bewilligung zum Führen
einer Apotheke wegen mangelhafter Hygiene in Räumen, welche nicht unmittelbar
pharmazeutisch genutzt werden, zu verweigern. Es braucht daher nicht näher
geprüft zu werden, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang der beanstandete
Keller der Apotheke des Beschwerdeführers heute tatsächlich noch genutzt wird.
4.3. Der Zweck, welcher der Bewilligungspflicht nach Art. 30 HMG zugrunde
liegt, besteht hauptsächlich im Schutz des Publikums, mittelbar aber auch im
Schutz des Gesundheitssystems, weil die Qualität der Leistungserbringer
(zusammen mit anderen Faktoren) die Effizienz des Systems sicherstellt (vgl.
auch Urteil 2C_879/2013 vom 17. Juni 2014 E. 7.2). Es besteht somit offenkundig
ein öffentliches Interesse daran, die Bewilligung zu verweigern, wenn die
Hygienevorschriften nicht eingehalten werden.
4.4. Das Verhältnismässigkeitsprinzip gebietet, dass eine
Grundrechtseinschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und
erforderlich sowie für die betroffene Person zumutbar sein muss (BGE 139 I 218
E. 4.3 S. 224). Eine Verweigerung einer längeren Bewilligung ist ohne Weiteres
geeignet, die dargelegten öffentlichen Interessen (vgl. E. 4.4 hievor) zu
schützen. Betreffend der Erforderlichkeit und der Zumutbarkeit für den
Beschwerdeführer ist zunächst festzuhalten, dass er gemäss den Feststellungen
des kantonalen Gerichts seit spätestens 8. Mai 2008 von den Beanstandungen der
Beschwerdegegnerin betreffend die Kelleräumlichkeiten wusste. Somit hatte der
Beschwerdeführer ausreichend Zeit, den gesetzmässigen Zustand
wiederherzustellen. Er bringt zwar letztinstanzlich vor, im Sinne einer
milderen Massnahme hätte die Bewilligung mit der Auflage verbunden werden
können, im Keller einen Trocknungsautomaten aufzustellen. Wäre die Behebung der
Mängel im Keller in der Tat so einfach zu bewerkstelligen, so hätte auch die
doch immerhin fast zweijährige Frist der Bewilligung zu einer Sanierung des
Kellers ausgereicht. Da der Beschwerdeführer die Mängel offenbar nicht genügend
Ernst genommen, kein kooperatives Verhalten gezeigt und gemäss den
verbindlichen vorinstanzlichen Feststellungen falsche Angaben über die
Umsetzung der von der Heilmittelkontrolle vorgeschlagenen Massnahmen gemacht
hat, ist keine mildere Massnahme ersichtlich, welche geeignet erschiene, den
gesetzmässigen Zustand herzustellen. Damit war entgegen den Vorbringen in der
Beschwerde die verkürzte Befristung der Bewilligung zum Schutz des Publikums
und des Gesundheitswesen erforderlich. Nachdem der Beschwerdeführer seit mehr
als acht Jahren von den Beanstandungen weiss, kann auch nicht gesagt werden,
die Nichtverlängerung der Bewilligung sei überraschend gewesen und führe innert
kurzer Frist zu einer Schliessung der Apotheke. Somit erscheint die verkürzte
Befristung der Bewilligung auch als zumutbar.
5.
Das kantonale Gericht verlängerte die Befristung der Bewilligung bis drei
Monate nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheides. Da Urteile des
Bundesgerichts am Tag ihrer Ausfällung in Rechtskraft erwachsen (Art. 61 BGG),
den Parteien jedoch erst Tage oder Wochen später eröffnet werden und es sich
aus Gründen der Rechtssicherheit aufdrängt, das Ende der Befristung mit einem
fixen Termin anzugeben, rechtfertigt es sich, die Bewilligung zum Betrieb des
Detailhandelsbetriebs für Arzneimittel, zum Detailhandel mit Arzneimitteln
sowie zur Herstellung von nicht zulassungspflichtigen Arzneimitteln auf den 31.
Juli 2017 zu befristen.
6.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Bewilligung zum Betrieb des Detailhandelsbetriebs für Arzneimittel, zum
Detailhandel mit Arzneimitteln sowie zur Herstellung von nicht
zulassungspflichtigen Arzneimitteln wird auf den 31. Juli 2017 befristet.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Kantonalen Heilmittelkontrolle
Zürich, der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich und der Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. April 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Nabold
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