II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.264/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_264/2016
Arrêt 23 juin 2017
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Seiler, Président,
Aubry Girardin, Donzallaz, Stadelmann et Haag.
Greffier : M. Dubey.
Participants à la procédure
A.X.________et B.X.________ ainsi que leur fils mineur C.X.________,
tous représentés par Robin Chappaz, avocat,
recourants,
contre
Grand Conseil du canton de Vaud,
Conseil d'Etat du canton de Vaud.
Objet
Art. 4 al. 3 de la loi sur la pédagogie spécialisée adoptée le 1er septembre
2015 par le Grand Conseil,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour
constitutionnelle, du 10 mars 2016.
Faits :
A.
Le 1er septembre 2015, le Grand Conseil du Canton de Vaud a adopté la loi sur
la pédagogie spécialisée (ci-après : LPS), qui a été publiée dans la Feuille
des avis officiels du 15 septembre 2015. Cette loi abroge à son art. 67 la loi
cantonale du 25 mai 1977 sur l'enseignement spécialisé (LES; RSV 417.31),
actuellement en vigueur depuis le 1er janvier 1978.
L'art. 4 LPS «Champ d'application» a la teneur suivante :
"1 L'offre en matière de pédagogie spécialisée s'adresse aux enfants en âge
préscolaire et aux élèves, de la naissance à l'âge de vingt ans révolus, qui
habitent le canton et qui ont un besoin éducatif particulier découlant d'un
trouble ou d'une déficience.
2 Les mesures socio-éducatives sont traitées par les articles 14 de la loi du 4
mai 2004 sur la protection des mineurs (LProMin) et 103 de la loi vaudoise du 7
juin 2011 sur l'enseignement obligatoire (LEO; RSVD 400.02) auxquelles peuvent
s'ajouter, si nécessaire, des mesures de pédagogie spécialisée.
3 L'offre en matière de pédagogie spécialisée ne s'adresse pas aux élèves dont
les conditions de scolarisation entrent dans le champ d'application de la loi
du 12 juin 1984 sur l'enseignement privé (LEPr), ni aux élèves fréquentant un
établissement privé non subventionné de la scolarité postobligatoire, excepté
pour les prestations visées à l'article 9, alinéa 1, lettre d".
En matière d'offre de prestations de pédagogie spécialisée directes, l'art. 9
al. 1 LPS énumère l'éducation précoce spécialisée (let. a); l'enseignement
spécialisé (let. b); la psychologie (let. c); la logopédie (let. d); la
psychomotricité (let. e); la prise en charge en structure de jour (let. f); la
prise en charge dans une unité d'accueil temporaire (let. g); l'aide à
l'intégration (let. h) et les transports nécessaires entre le domicile et le
lieu de scolarisation (let. i).
Domiciliés dans le canton de Vaud, A.X.________ et B.X.________ sont les
parents de C.X.________, en 2001, qui est atteint de surdité profonde
bilatérale. Depuis qu'il est en âge préscolaire, C.X.________ bénéficie de
plusieurs prestations de pédagogie spécialisée (prestations de formation
scolaire spéciale, telle que la logopédie) dont les coûts ont été assumés
d'abord par l'Assurance-Invalidité, puis, à partir du 1er janvier 2008, par le
canton de Vaud.
Dans une lettre conjointe de l'Office de l'Assurance-Invalidité (OAI) pour le
canton de Vaud et du Département de la formation, de la jeunesse et de la
culture (DFJC), soit le Service de l'enseignement spécialisé et de l'appui à la
formation (SESAF), adressée le 5 octobre 2007 aux bénéficiaires vaudois de
telles mesures d'enseignement spécialisé, il est indiqué qu'à la suite de la
réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons (RPT), dont l'entrée en vigueur était fixée au 1er
janvier 2008, le domaine de la formation scolaire spéciale devenait une tâche
de compétence exclusivement cantonale; il en découlait que le canton de Vaud
avait l'obligation légale d'assumer les prestations fournies jusque-là par
l'AI, durant une période minimum de trois ans; au-delà de cette période de
transition, un nouveau concept cantonal serait mis en place par le département
concerné, dont le souci était de maintenir le niveau des prestations actuelles
pour les enfants.
En août 2012, C.X.________ a été retiré de l'école publique pour être placé à
l'Ecole Y.________, à Z.________, soit une école privée.
Par lettre du 10 juin 2011, le SESAF, par l'Office de l'enseignement spécialisé
(OES), avait informé les parents de C.X.________ que les prestations de soutien
pédagogique spécialisé déjà engagées dans le cours actuel de la scolarisation
de leur enfant dans un établissement de la scolarité publique pourraient
exceptionnellement être maintenues dans le cadre d'une école privée.
B.
Le 17 septembre 2015, A.X.________ et B.X.________, ainsi que leur fils
C.X.________, ont déposé devant la Cour constitutionnelle une requête tendant à
l'annulation de l'art. 4 al. 3 de la loi cantonale sur la pédagogie spécialisée
(LPS). A leur avis, cette disposition légale introduisait une discrimination
injustifiée au détriment des élèves qui - comme C.X.________ - souffraient d'un
handicap et fréquentaient une école privée, dans la mesure où ceux-ci ne
pouvaient plus bénéficier d'une offre en matière de pédagogie spécialisée.
L'art. 4 al. 2 LPS portait également atteinte, notamment, à leur liberté de
croyance et conscience en tant que cette règle légale ne leur permettait plus,
faute de moyens financiers suffisants, de continuer à scolariser leur enfant
dans une école confessionnelle, soit une école privée.
C.
Par arrêt du 10 mars 2016, la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du
canton de Vaud a rejeté le recours. Dès lors qu'il existe une offre
d'enseignement de base suffisante dans les écoles publiques - pour les élèves
non handicapés ou handicapés -, il n'y a aucun droit constitutionnel au
financement de mesures de pédagogie spécialisée pour les élèves handicapés
fréquentant un établissement privé; la distinction entre les écoles publiques
et privées résultant de la Constitution, il n'est pas contraire à l'égalité de
traiter différemment, s'agissant des coûts de la formation, un élève de
l'enseignement privé et un élève de l'enseignement public. En excluant de
l'offre en matière de pédagogie spécialisée les élèves handicapés qui, comme
C.X.________, fréquentent un établissement privé, l'art. 4 al. 3 LSP ne viole
ni l'art. 62 al. 3 Cst., ni le principe de non-discrimination tel que garanti
par l'art. 8 al. 2 Cst. L'art. 15 Cst. proscrivant les écoles publiques
confessionnelles, il n'y avait pas non plus de violation de la liberté
religieuse.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public et celle subsidiaire
du recours constitutionnel, B.X.________, A.X.________ et C.X.________
demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt
rendu le 10 mars 2016 par la Cour constitutionnelle vaudoise ainsi que l'art. 4
al. 3 de la loi vaudoise sur la pédagogie spécialisée adoptée par le Grand
Conseil du canton de Vaud le 1er septembre 2015. Invoquant les art. 8 et 15
Cst., 9 et 14 CEDH ainsi que 16 Cst/VD, ils se plaignent de la violation de
l'interdiction de la discrimination et de la liberté religieuse.
La Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat du canton
de Vaud renoncent à déposer des observations. Le Grand Conseil du canton de
Vaud conclut au rejet du recours. Les intéressés ont renoncé à répliquer.
Considérant en droit :
1.
1.1. D'après l'art. 87 al. 1 LTF, le recours en matière de droit public est
directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire
l'objet d'un recours cantonal. En revanche, lorsque le droit cantonal prévoit
un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 LTF, qui dispose que le
recours est recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière
instance (al. 1 let. d), est applicable (art. 87 al. 2 LTF). L'arrêt attaqué a
été rendu par la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal statuant en
dernière instance cantonale. Par conséquent, le présent recours est en principe
recevable pour violation du droit fédéral et de droits constitutionnels
cantonaux (art. 95 let. a et c LTF) et le recours constitutionnel subsidiaire
déposé par les recourants par conséquent irrecevable (art. 113 LTF a
contrario).
1.2. L'art. 89 al. 1 LTF confère la qualité pour former un recours en matière
de droit public à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) est
particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et
a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let.
c). Les recourants, qui ont participé à la procédure cantonale, ont un intérêt
digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué.
1.3. Sauf dans les cas cités expressément par l'art. 95 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours en matière de droit
public ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel.
En revanche, il est toujours possible de faire valoir que la mauvaise
application du droit cantonal constitue une violation du droit constitutionnel
fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF
135 III 513 consid. 4.3 p. 521s.) ou encore une violation du droit
constitutionnel cantonal (art. 95 let. c LTF). Il appartient toutefois au
recourant d'invoquer ce grief et de le motiver d'une manière suffisante (cf.
art. 106 al. 2 LTF, ATF 136 I 65 consid. 1.3.1 p. 68). L'acte de recours doit
donc, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits
constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi
consiste la violation (ATF 135 III 232 consid. 1.2 p. 234).
2.
Invoquant les art. 8 al. 2 et 4, 19 et 62 Cst., 10 al. 2 Cst/VD et 14 CEDH, qui
prohibent les discriminations du fait notamment d'une déficience corporelle,
mentale ou psychique, les recourants soutiennent que l'art. 4 al. 3 LPS les
empêche d'avoir accès aux mêmes prestations pour leur enfant que tous les
autres enfants handicapés vaudois.
2.1. Selon l'art. 8 al. 2 Cst. (qui ne diffère guère quant à son contenu de
l'art. 10 al. 2 Cst.-VD), nul ne doit subir de discrimination du fait notamment
d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. Cette règle interdit toute
mesure étatique défavorable à une personne et motivée par le handicap de cette
personne, si cette mesure ne répond pas à une justification objective. L'art. 8
al. 2 Cst. ne confère en revanche aucun droit individuel, susceptible d'être
invoqué en justice, d'obtenir que l'égalité entre personnes valides et
personnes handicapées soit réalisée en fait. Certes, d'après l'art. 8 al. 4
Cst., la loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent
les personnes handicapées. Toutefois, l'élimination des inégalités factuelles
est l'objet d'un mandat constitutionnel spécifique, dont la mise en oeuvre
incombe au législateur (ATF 141 I 9 consid. 3.1 et les références citées; voir
aussi ATF 139 I 169 consid. 7.3.2; ATF 139 II 289 consid. 2.2.1; ATF 138 I 305
consid. 3.3; ATF 135 I 49 consid. 4.1; ATF 135 I 161 consid. 2.3 et ATF 134 I
105 consid. 5).
2.2. L'instruction publique ressortit aux cantons (art. 62 al. 1 Cst.). Ceux-ci
doivent garantir un enseignement de base suffisant et gratuit (art. 19 et 62
al. 2 Cst.). L'enseignement doit être approprié et adapté à chacun, et doit
suffire à préparer les écoliers à une vie responsable dans le monde moderne. En
ce sens, les personnes handicapées ont droit à un enseignement spécialisé
adéquat. D'après l'art. 62 al. 3 Cst., les cantons pourvoient à une formation
spéciale suffisante pour les enfants et adolescents handicapés, au plus tard
jusqu'à leur vingtième anniversaire. Selon l'art. 20 de la loi fédérale du 13
décembre 2002 sur l'élimination des inégalités frappant les personnes
handicapées (loi sur l'égalité pour les handicapés, LHand, RS 151.3), les
cantons veillent à ce que les enfants et adolescents handicapés bénéficient
d'un enseignement de base adapté à leurs besoins spécifiques. Ils encouragent
l'intégration des enfants et adolescents handicapés dans l'enseignement
ordinaire par des formes de scolarisation adéquates, pour autant que cela soit
possible et serve le bien de l'enfant ou de l'adolescent handicapé (art. 20 al.
2 LHand). Cette disposition concrétise les principes constitutionnels (art. 8
al. 2, 19 et 62 al. 3 Cst.), mais elle ne va guère au-delà (sur toutes ces
questions, ATF 141 I 9 consid. 3.2 et les références citées; voir également ATF
140 I 153 consid. 2.3.4; ATF 138 I 162 c. 3; ATF 133 I 156 consid. 3.1; ATF 129
I 35 consid. 7.3; arrêts 2C_405/2016 du 9 janvier 2017, consid. 4.2; 2C_154/
2017 du 23 mai 2017 consid. 5.1). Dans les limites de ces principes
fondamentaux, les cantons jouissent d'une liberté de décision importante (art.
46 al. 3 Cst.).
En résumé, comme l'a déjà jugé le Tribunal fédéral, le droit constitutionnel
garantit uniquement une offre de formation suffisante et appropriée, selon
l'expérience, et, il faut le souligner ici, dans des écoles publiques. Un
accompagnement individuel plus étendu, théoriquement toujours concevable, n'est
pas exigible au regard des capacités financières de l'Etat. Le droit
constitutionnel à une formation de base gratuite ne donne pas droit à la
scolarité optimale ou la plus appropriée pour un enfant (ATF 141 I 9 consid.
3.3 p. 13; cf. aussi 138 I 162 consid. 3.2 et 3.3 p. 165 s.; 133 I 156 consid.
3.1 p. 158 s.; 130 I 352 consid. 3.2 p. 354 et 129 I 12 c. 6.4 p. 20). La
jurisprudence a toutefois précisé qu'au sein de l'école publique, l'intégration
des enfants handicapés dans les classes ordinaires devait en principe avoir la
préférence par rapport à un enseignement spécialisé séparé (ATF 138 I 162
consid. 4.2, confirmé in arrêts 2C_405/2016 du 9 janvier 2017, in ZBl 2017 287,
consid. 4.1 et 2C_154/2017 du 23 mai 2017 consid. 5.1).
2.3. Les recourants sont d'avis que la discrimination dont ils disent être
victimes repose sur la distinction entre école publique et école privée dont
ils estiment qu'elle n'est pas pertinente. Selon eux, le fait qu'un enseignant
spécialisé, au titre de mesures mises en place autour de l'enfant, doive se
rendre dans une école privée ne représente pas un coût supplémentaire pour la
collectivité par rapport au cas où ce même enseignant doit se rendre dans un
établissement public.
2.4. Ce grief doit être rejeté. En effet, les recourants perdent de vue le
cadre constitutionnel et légal général s'agissant, d'une part, de la qualité et
du type d'enseignement de base et, d'autre part, de son financement au moyen de
deniers publics ou privés.
En vertu de l'art. 20 al. 2 LHand, les cantons encouragent l'intégration des
enfants et adolescents handicapés dans l'école régulière par des formes de
scolarisation adéquates pour autant que cela soit possible et serve le bien de
l'enfant ou de l'adolescent handicapé. Il résulte de cette disposition,
conforme du reste aux dispositions constitutionnelles rappelées ci-dessus (cf.
consid. 2.2 ci-dessus), que le législateur fédéral a voulu supprimer, dans la
mesure du possible, les voies parallèles que constituaient à l'époque
l'enseignement ordinaire et l'enseignement spécialisé pour les fondre en une
seule voie au sein de l'école dite "régulière", incluant les deux types
d'enseignements. Pareille fusion n'empêche en elle-même pas que ces deux types
d'enseignement, ordinaire et spécialisé, soient dispensés, et du reste, ils le
sont effectivement, au sein d'une école publique ou d'une école privée. Il
suffit que la qualité de l'enseignement dispensé soit conforme aux exigences
constitutionnelles et légales. En d'autres termes, il suffit que tous les
enfants et adolescents, handicapés ou non, bénéficient d'un enseignement de
base suffisant (art. 19 et 62 al. 2 et 3 Cst.), adapté à leurs besoins
spécifiques (art. 20 al. 1 LHand). Sous le seul angle de la qualité de
l'enseignement, il n'y a par conséquent pas de discrimination entre enfants et
adolescents, handicapés ou non, fréquentant un établissement public ou privé.
Telle que voulue par la Constitution et la loi, chacune des voies équivaut à
l'autre.
En revanche, comme le rappelle la jurisprudence, la prise en considération des
capacités financières limitées de la collectivité publique justifie, comme le
prévoit d'ailleurs l'art. 62 al. 2 Cst., que les cantons ne sont tenus de
pourvoir à la gratuité de l'enseignement de base suffisant ouvert à tous les
enfants, handicapés ou non, que dans les écoles publiques. Par conséquent, il
n'importe pas de savoir si le choix du constituant est fondé ou non, en
d'autres termes, si des mesures d'enseignement spécialisé coûtent, ou non, plus
cher à la collectivité dans un établissement public ou dans un établissement
privé. Il suffit de constater que la Constitution fédérale n'exige pas des
cantons qu'ils accordent la gratuité dans les écoles privées et que ce choix
constitutionnel ne viole pas l'interdiction de la discrimination de l'art. 8
al. 2 Cst., à qualité d'enseignement égale (cf. arrêt 2C_405/2016 du 9 janvier
2017 consid. 4.6).
A cet égard d'ailleurs, les recourants ne soutiennent ni ne démontrent que leur
enfant handicapé ne bénéficierait pas d'un enseignement de base suffisant et
adapté à ses besoins dans l'école publique au même titre que les autres enfants
handicapés. Il n'est dès lors pas nécessaire de se demander s'il aurait droit,
cas échéant et sous certaines conditions, de fréquenter un établissement privé
de manière gratuite, comme semble le soutenir la doctrine (M. SCHEFER/C.
HESS-KLEIN, Droit de l'égalité des personnes handicapées, Berne 2013, p. 73)
que les recourants citent à l'appui de leurs conclusions.
2.5. En refusant d'annuler l'art. 4 al. 3 LSP, l'instance précédente n'a pas
violé les art. 8 al. 2 et 4, 19 et 62 Cst., 10 al. 2 Cst/VD et 14 CEDH.
3.
Invoquant les art. 15 Cst., 16 Cst/VD et 9 CEDH, les recourants se plaignent
enfin de ce que l'art. 4 al. 3 LSP viole leur liberté de conscience et de
croyance.
3.1. Aux termes de l'art. 15 al. 1 Cst., la liberté de conscience et de
croyance est garantie. La liberté religieuse est également garantie par l'art.
9 par. 1 CEDH, selon lequel toute personne a droit à la liberté de pensée, de
conscience et de religion; ce droit implique la liberté de changer de religion
ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa
conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le
culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites. Selon la
jurisprudence (ATF 142 I 195 consid. 5.1 p. 206 s.), la portée de cette
disposition est ici pratique-ment identique à celle de l'art. 15 Cst. L'art. 18
du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et
politiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2) comporte un principe similaire. Les
recourants n'exposent pas en quoi, cas échéant, l'art 16 Cst/VD, leur
conféreraient une garantie plus étendue que celle de l'art. 15 Cst. comme
l'exige l'art. 106 al. 2 LTF, de sorte que la conformité de l'art. 4 al. 3 LSP
à la Constitution cantonale ne sera pas examinée.
Il découle de la garantie générale de la liberté religieuse consacrée tant par
les articles 15 al. 1 et 2 Cst. et 9 CEDH que l'école publique doit être
confessionnellement neutre, de façon à laisser à chaque individu le soin de
trancher librement les questions relatives à la religion (A. AUER/G. MALINVERNI
/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, les droits fondamentaux,
3e éd., Berne 2013, p. 214, ch. 437). En cela, la garantie de la liberté de
conscience et de croyance revêt une forme purement négative en ce sens qu'elle
se limite à imposer à l'Etat un devoir d'abstention (A. AUER/G. MALINVERNI/M.
HOTTELIER, op. cit., p. 69, ch. 149).
3.2. En l'espèce, les recourants se plaignent de ce que l'art. 4 al. 3 LSP aura
pour effet que les enfants handicapés du canton de Vaud n'auront plus la
possibilité d'être scolarisés en école privée faute de moyens et en raison des
coûts des prestations de l'enseignement spécialisé jusqu'ici pris en charge par
l'Etat. Ce grief perd de vue que la liberté religieuse a pour fonction dans ce
contexte à protéger l'individu des ingérences de la collectivité publique dans
sa liberté de conscience et de croyance (ATF 134 I 114 consid. 6.2 p. 120 s.).
Concrètement, elle n'a pas pour fonction d'imposer à un canton l'obligation
positive de financer un enseignement suffisant au sens de l'art. 62 al. 3 Cst.
au sein d'écoles privées, possiblement confessionnelles, comme en l'espèce.
3.3. Tout en rappelant qu'ils ne réclament pas que l'enseignement spécialisé
soit orienté religieusement, les recourants considèrent néanmoins qu'il est
incompréhensible que les prestations de l'enseignement spécialisé, laïc, ne
continuent pas d'être dispensées dans les écoles privées, dont les écoles
catholiques par exemple. A cet égard, il suffit de rappeler ce qui a été dit à
propos de la discrimination alléguée par les recourants (cf. consid. 2.4
ci-dessus) et des ressources financières limitées des collectivités publiques
et de constater que la Constitution fédérale (art. 62 al. 2) n'exige pas des
cantons qu'ils accordent la gratuité dans les écoles privées. Ce choix
constitutionnel ne viole pas la liberté religieuse, mais tend à la respecter
puisque seules les écoles publiques doivent être confessionnellement neutres
(cf. consid. 3.1 ci-dessus).
3.4. En refusant d'annuler l'art. 4 al. 3 LSP, l'instance précédente n'a pas
violé les art. 15 Cst., 16 Cst/VD et 9 CEDH.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant, les
recourants doivent supporter les frais de la procédure fédérale solidairement
entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al.
1 et 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.
2.
Le recours en matière de droit public est rejeté.
3.
Les frais de la procédure fédérale, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge
des recourants solidairement entre eux.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Grand Conseil
du canton de Vaud, au Conseil d'Etat du canton de Vaud et au Tribunal cantonal
du canton de Vaud, Cour constitutionnelle.
Lausanne, le 23 juin 2017
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Dubey
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